Tiểu luận Sự vận dụng phân cấp quản lý nhà nước trong thực tiễn nước ta

TIỂU LUẬN: Sự vận dụng phân cấp quản lý nhà nước trong thực tiễn nước ta, do học viên cao học chuyên ngành luật thực hiện, phục vụ cho các môn học về quản lý nhà nước. Nhận thực hiện đề tài tiểu luận, luận văn cao học theo yêu cầu. LH tusachluatgmail.com

TIỂU LUẬN

SỰ VẬN DỤNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG THỰC TIỄN NƯỚC TA

TP HỒ CHÍ MINH – 4/2015

1

MỤC LỤC

1 Khái niệm phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước 4

1.3 Phân biệt phân cấp quản lý với tập quyền, phân quyền,

2 Thực tiễn vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam và giải pháp hoàn thiện

2.1 Sự vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp 11

2.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý ở Việt Nam

2.2.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý ở Việt Nam 17

2

LỜI MỞ ĐẦU

Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất, những tộcngười khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điều kiện như vậy chínhquyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điều hành tốt đối với mọi công việcnên buộc phải phân chia đất nước thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việcphân chia đó là thành lập các cơ quan chính quyền địa phương thích ứng để thuận lợicho việc quản lý, điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, từ đó đặt

ra vấn đề phân cấp quản lý đối với chính quyền các địa phương, phải giải quyết mốiquan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền các địa phương

Việc phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương: Một mặt, nhằm pháthuy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địaphương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấptrong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thốngnhất và thông suốt của chính quyền trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nângcao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhândân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thếmạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất Do vậy, việc phân cấpquản lý một cách hiệu quả sẽ mang lại những tác động tích cực trong công tác quản lýnhà nước Đề tài này nhắm hướng đến mục tiêu nghiên cứu, tìm hiểu về phân cấpquản lý và sự vận dụng phân cấp quản lý nhà nước trong thực tiễn ở Việt Nam

3

1 Khái niệm phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước

1.1 Khái niệm Phân cấp

Phân cấp và phân cấp quản lý là một trong những nội dung cơ bản của tổ chứcnhà nước ở các quốc gia trên thế giới Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp và phân cấp quản

lý đang được chú ý với tính cách là một nhiệm vụ chính trị quan trọng của quá trìnhcải cách nền hành chính nhà nước

Mặc dù đã được quan tâm nghiên cứu, nhưng nhận thức lý luận về phân cấpquản lý chưa thật rõ ràng và nhất quán; ngay cả nội hàm khái niệm “phân cấp” cũngcòn được hiểu theo nhiều cách khác nhau trong các văn kiện của Đảng, văn bản phápluật của Nhà nước, các sách báo khoa học, Theo một số tác giả, phân cấp chính làphân quyền giữa trung ương và địa phương1 Theo từ điển Tiếng việt của tác giảNguyễn Như Ý, Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng2 Phân cấp có sựchuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sáttình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếpgiải quyết những việc sự vụ Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở3 Quan niệm khác cho rằng,phân cấp có thể theo hai hướng: một hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sựkhác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phânchia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau4

Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu

về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất

1.2 Khái niệm Phân cấp quản lý

Phân cấp quản lý được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan

quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới”5 Quan điểm khác cho rằng, Phân cấp quản lý nhà nước là

sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm

1 Xem: Nguyễn Cửu Việt - Một số quan điểm về cải cách hành chính, Tạp chí Khoa học - Đại học Quốc gia Hà Nội,

1997, Số 4, tr 12.

2 Từ điển Tiếng Việt - Nguyễn Như ý (Chủ biên) NXB Văn hóa - Thông tin năm 1999

3 Từ điển Hành chính – Tô Tử Hạ (Chủ biên) - NXB Lao động xã hội năm 2003.

4 GS Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên) - Hành chính học đại cương, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr 744

4

sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tếcủa từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lýnhà nước6

Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếptheo trình độ cao thấp, trên dưới)7 Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớtmột phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp.Như vậy, ở đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới vàxác định thẩm quyền của mỗi cấp trong đó

Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở ViệtNam hình thành các cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa trung ương vớichính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyềnđịa phương với nhau

Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng “phân cấp rõhơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sởnguyên tắc “chính quyền trung ương quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngànhdọc được xác định từ yêu cầu thực tế Đối với một số lĩnh vực khác, trung ương trựctiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý” Cũng vớitinh thần đó mà hiện nay, phân cấp được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩmquyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằmđạt mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả quản lý8

Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn chỉ có thể được tiến hành một khi thẩmquyền và trách nhiệm của cấp chuyển giao và cấp được chuyển giao đã được xác địnhhết sức rõ ràng Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nộidung phân định thẩm quyền của từng cấp hay nói một cách khác, phân định thẩmquyền là tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điềuchỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tếcủa mỗi cấp chính quyền)

6 TS Uông Chu Lưu - Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Tạp chí Dân chủ pháp luật - Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp

7 Từ điển Tiếng Việt - Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học, NXB Đà Nẵng, 1995, tr 119

8 Xem: Bộ Nội vụ - Đề án phân cấp quản lý nhà nước trung ương - địa phương, Hà Nội, 8/2003, tr 1.

5

Trên cơ sở những lập luận đó, có thể hiểu phân cấp quản lý là “sự phân chia

các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước”9

Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp quản lý có hai nội dung cần lưu ý

là xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm phápluật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụthể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

1.3 Phân biệt phân cấp quản lý với tập quyền, phân quyền, tự quản địa phương

Hai thuật ngữ “phân cấp” và “phân cấp quản lý” như đã phân tích ở trên thực

ra như là một, vì muốn quản lý thì thường phải “phân cấp”, phân cấp là để tiện quản

lý Tuy nhiên, trong các nguyên tắc quản lý nhà nước thì phân cấp quản lý ít nhiềuliên quan đến nguyên tắc phi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền và “tản quyền”

Vì vậy, khi nghiên cứu về phân cấp quản lý cần phải phân biệt với các khái niệm tậpquyền, phân quyền và tự quản địa phương

1.3.1.Tập quyền

Theo tiếng Anh và tiếng Pháp, tập quyền là “centralization”, là nguyên tắc tổchức chính quyền nhà nước có nội dung là sự tập trung mọi quyền lực vào trungương Các cơ quan trung ương nắm quyền quyết định mọi vấn đề từ trung ương đếnđịa phương Các cơ quan chính quyền địa phương không có quyền chủ động, sángtạo, chỉ tuân thủ, phục tùng mọi quyết định từ cấp trên đưa xuống Tập quyền có cáchình thức: tập quyền tuyệt đối; tập quyền có phân chia trách nhiệm; tập quyền XHCN(kết hợp với nguyên tắc toàn quyền Xô Viết)

1.3.2.Tản quyền

Tản quyền, theo tiếng Pháp là “deconcentration”, nguyên nghĩa là phi tích tụ,

đó là “chính sách thông qua đó các công chức nhà nước trung ương tại địa phương,

do nhà nước trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trướckia do các bộ trực tiếp nắm giữ” 10 Lý thiết về tản quyền có thể nói là được bắt đầu từ

cấp quản lý Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 3/2011

và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn” tại Nhà pháp luật Việt - Pháp ngày 1, 2 và 3

6

Hoàng đế Napoleon và sau đó được khoa học luật hành chính Pháp phát triển Theo

đó, các đại diện của trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương

mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương Các đại diện này không có

tư cách pháp nhân, không được có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sản vàngân sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương Tảnquyền cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theothứ bậc cả về văn bản và về nhân sự

1.3.3 Phân quyền

Phân quyền theo tiếng Anh và tiếng Pháp là “decentralization”, nguyên nghĩa

là phi tập trung, vì “centralization” là tập trung “Decentralization” thường nói tới ởđây là “administrative decentralization”, tức là phi tập trung hóa quản lý theo lãnhthồ, theo đó quyền hạn được chuyển giao từ chính phủ trung ương đến các đơn vịchính quyền địa phương được hưởng qui chế theo luật định Thực ra thì tập quyền cóphân chia trách nhiệm, tản quyền hay tự quản địa phương cũng đều là các hình thứccủa phi tập trung hóa quản lý, nhưng khi nói đến phân quyền là nói đến hình thức phitập trung hóa cao, theo đó nhà nước trung ương chuyển giao (bằng hiến pháp và luật)cho các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và tòan vẹn (baogồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự ), trong phạm vi đó nó thực hiện mộtcách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm

1.3.4 Tự quản địa phương

Khái niệm “tự quản địa phương” bắt nguồn từ khái niệm phân quyền Nhưng

phân quyền hiểu theo nghĩa của Pháp thì không đồng nhất hoàn toàn với tự quản địaphương, vì theo ông Bayle, thì “phân quyền có thể hiểu là "quyền tự quản" chứ nhấtđịnh không có nghĩa là tự trị địa phương”, nhưng theo Liên minh châu Âu thì phânquyền là tự quản địa phương Vào năm 1985, Hội đồng châu Âu đã thông qua mộtCông ước bao gồm khoảng 20 điều về quyền tự chủ của địa phương Đây là điều ướcquốc tế duy nhất có nội dung là những nguyên tắc chung, các tiêu chuẩn chung nhất

về tự quản địa phương mà các nước muốn tham gia Cồng đồng chấu Âu phải thựchiện Từ Công ước này và lý luận cũng như thực tiễn chế độ tự quản địa phương, cómột số kết luận sau đây: (1) Cơ quan tự quản địa phương, chủ yếu là hội đồng do dân

tháng 10 năm 2001

7

bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu, chỉ đại diện cho địa phương; (2) Địaphương có quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình; (3) Các cơ quan tựquản địa phương có tư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có lãnh thổ riêng);(4) Không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền phân quyền và tự quản địaphương giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ nhỏ, lớn nằm trong nhau; (5) Cộngđồng địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về vấn đề thay đổi địagiới hành chính của mình; (6) Quyền tự chủ của địa phương phải được pháp luật quốcgia thừa nhận, tốt nhất là bằng hiến pháp; (7) Chính quyền trung ương kiểm soátchính quyền phân quyền và tự quản địa phương dưới những hình thức khác nhau theoluật, chủ yếu là thông qua cơ chế tài phán

1.4 Ưu điểm và nhược điểm của phân cấp quản lý

Trong những điều kiện thích hợp, tất cả các hình thức phân cấp đều cótác dụng quan trọng mở rộng sự tham gia của dân chúng vào các hoạt độngchính trị, kinh tế và xã hội ở các nước

1.4.1 Ưu điểm của phân cấp quản lý:

- Phân cấp quản lý tạo ra cơ hội để có một chính phủ có trách nhiệm hơn, công

khai và minh bạch hơn khi người dân tham gia vào quá trình ra quyết

định có thể dễ dàng giám sát và đánh giá việc chính phủ tuân thủ cácquyết định của mình;

- Phân cấp quản lý giúp loại bỏ những trở ngại trong quá trình ra quyết định

thường do cách lập kế hoạch của chính phủ trung ương và do cách kiểmsoát những hoạt động kinh tế và xã hội quan trọng;

- Phân cấp quản lý có thể làm giảm bớt các thủ tục hành chính quan liêu phức

tạp và có thể làm tăng tính nhậy cảm của các quan chức chính phủ trướcnhững điều kiện và nhu cầu của địa phương;

- Phân cấp quản lý có thể giúp các bộ của chính phủ trung ương vươn tới đượcnhiều hơn các lĩnh vực cần cung cấp dịch vụ của địa phương;

- Phân cấp quản lý giúp giảm bớt căng thẳng về tài chính đối với chính quyềntrung ương khi chính quyền địa phương có thêm quyền nhiều hơn trongviệc huy động các khoản ngân quĩ bằng cách thu phí và lệ phí đối vớinhững dịch vụ mà chính quyền địa phương cung cấp;

8

- Phân cấp quản lý có thể cho phép sự đại diện chính trị lớn hơn cho các nhómngười khác nhau trong việc ra quyết định;

- Phân cấp quản lý có thể giảm bớt khối lượng công việc sự vụ của những nhàlãnh đạo cấp cao ở các bộ trung ương để tập trung nhiều hơn vào chính sách;

- Phân cấp quản lý có thể tạo ra một tiêu điểm địa lý ở cấp địa phương cho sựphối hợp một cách hiệu quả hơn các chương trình quốc gia, tỉnh, huyện, địaphương và tạo nhiều cơ hội cho người dân địa phương tham gia vào việc

1.4.2 Nhược điểm của phân cấp quản lý:

Phân cấp quản lý có thể không hiệu quả, đặc biệt là ở những lĩnh vực cung cấpdịch vụ mang tính thường xuyên, đã chuẩn hoá và trên diện rộng

- Thứ nhất, nó có thể làm mất đi tính hiệu quả kinh tế theo qui mô và làm

giảm sự kiểm soát đối với những nguồn lực tài chính khan hiếm củachính quyền trung ương Năng lực hành chính và năng lực kỹ thuật yếu ởcấp địa phương có thể dẫn đến việc cung cấp dịch vụ kém hiệu quả hơn ởmột số lĩnh vực

- Thứ hai, các trách nhiệm hành chính được chuyển cho cấp địa phương

mà không kèm theo đủ nguồn tài chính khiến cho khó cung cấp hay phânphối dịch vụ đầy đủ Phân cấp đôi khi còn khiến cho sự phối hợp cácchính sách quốc gia trở nên phức tạp hơn và có thể dẫn đến tình trạngcán bộ địa phương trục lợi

- Thứ ba, trong quá trình thực hiện phân cấp, sự không tin tưởng giữa khu

vực nhà nước và khu vưc tư nhân có thể làm xấu đi sự hợp tác ở cấp địaphương Những người có trách nhiệm lập dự án hay chương trình cầnphải có khả năng đánh giá đúng ưu điểm và nhược điểm của các tổ chức

cả nhà nước lẫn tư nhân

9

Sự phân cấp thành công có quan hệ chặt chẽ với việc tuân thủ những

nguyên tắc khi thiết kế phân cấp: tài chính phù hợp với chức năng (việc giao

nhiệm vụ rõ ràng); việc ra quyết định có đầy đủ thông tin; sát với những ưu tiêncủa địa phương; và trách nhiệm giải trình Tuy nhiên, việc áp dụng nhữngnguyên tắc này trong thực tiễn không phải dễ dàng Điều kiện ở các nước làkhác nhau, do đó các công cụ chính sách và công cụ thể chế cho sự phân cấpcần phải phù hợp với điều kiện cụ thể của từng nước

Việc không xây dựng được những chính sách phù hợp hỗ trợ cho quátrình lập kế hoạch và quản lý sẽ làm mất tác dụng của sự cố gắng tinh giản biênchế của chính phủ, và có thể dẫn đến việc trao quyền cho những cán bộ địaphương không cam kết cho sự quản lý bền vững và sử dụng hiệu quả nguồnlực Khi phân cấp, các cơ quan trung ương cũng như các tổ chức ở địa phươngphải nắm vững được và thích nghi với trách nhiệm mới của mình Những vấn

đề thường gặp phải ở cấp địa phương là: thiếu nguồn lực tài chính, thiếu nănglực, và hiểu biết pháp luật, tinh thần trách nhiệm không cao Những vấn đềkhác có thể có nữa là: 1) các nhóm lợi ích tranh giành quyền hạn và quyềnkiểm soát các nguồn lực đã được phân cấp, 2) các cơ quan chức năng (địaphương) được trao trách nhiệm nhưng không được trao quyền hạn và quyềnkiểm soát, 3) cấp địa phương không đủ năng lực đảm đương các trách nhiệm

10

2 Thực tiễn vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam và giải pháp hoàn thiện

2.1 Sự vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp

Vấn đề phân cấp quản lý ở Việt Nam đã được đặt ra ngay từ những ngày đầuthành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Điều này được thể hiện ngay trongnhững văn bản đầu tiên của chính quyền lâm thời Việt Nam như: Sắc lệnh số 63 ngày22/11/1945 và Sắc lệnh số 76 ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức và hoạt động củaHội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính nhà nước ở các địa phương Tiếp đến là hệthống chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp 1946, 1959, 1980,

1992, 2013 và các luật tổ chức bộ máy của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa vàcủa Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay Những năm gần đâyphải kể đến Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục phâncấp quản lý giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,trong đó đã định hướng ưu tiên phân cấp đối với các lĩnh vực như: Quản lý quyhoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước; quản lý đất đai, tàinguyên và tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các hoạt động

sự nghiệp dịch vụ công; quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức… Trên cơ

sở các quy định của pháp luật hoạt động phân cấp quản lý ở Việt Nam đã được tiếnhành khá thành công đáp ứng được những nhu cầu, đòi hỏi của đất nước ở mỗi thời

kỳ phát triển nhất định

Xét về mô hình phải khẳng định là vấn đề tổ chức chính quyền địa phương ởViệt Nam được tiến hành theo mô hình của Nhà nước Xô Viết nên mô hình tổ chứcchính quyền địa phương ở Việt Nam là mô hình song trùng trực thuộc với các đặcđiểm cơ bản sau:

- Đất nước được phân chia thành nhiều cấp, các cấp chính quyền đều là bộphận cấu thành của nhà nước Việt Nam thống nhất, ở mỗi cấp chính quyền đều có cơquan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân Mỗiđịa phương đều có ngân sách, song chúng phải được cơ quan đại diện cao nhất ởtrung ương là Quốc hội phê duyệt trong tổng thể ngân sách của nhà nước Các cơquan hành chính nhà nước ở địa phương là Ủy ban nhân dân đều được tổ chức và hoạt

11