Đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý dự án đầu tư công là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta. Trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, vấn đề quản lý dự án đầu tư công nói chung, quản lý dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) từ ngân sách Nhà nước (NSNN) nói riêng đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế, trong đó đầu tư cho phát triển khoa học và công nghệ (KH-CN) cũng không là ngoại lệ, đã thu hút sự quan tâm của các nhà khoa học, nhà quản lý. Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách nhằm từng bước đổi mới cơ chế hoạt động và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó bao gồm các đơn vị sự nghiệp khoa học. Một trong những hướng đổi mới là tạo dựng đầu tư cơ sở vật chất ban đầu, để có điều kiện giao tài sản cho các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý, bảo toàn, xác định khấu hao đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật và tình hình thực tế,trên cơ sở đó có lộ trình từng bước cho hoạt động chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm, giảm dần tỷ lệ hỗ trợ từ NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung, các đơn sự nghiệp KH-CN nói riêng. Có thể nói, thời gian qua, Nhà nước đã quan tâm đầu tư cho KH-CN nói chung, các tổ chức KH-CN công lập thuộc Chính phủ nói riêng, trong đó chú trọng đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ hoạt động nghiên cứu khoa học. Nguồn vốn đầu tư từ NSNN đã góp phần không nhỏ vào quá trình hiện đại hóa cơ sở hạ tầng, trang thiết bị làm việc như: tăng cường đáng kể diện tích làm việc, nâng cấp và xây dựng mới một số viện nghiên cứu chuyên ngành, các phòng thí nghiệm, xây dựng và bảo quản các kho tư liệu quí, các trung tâm thông tin, tư liệu-thư viện... Nhìn chung, hoạt động quản lý dự án (QLDA) ĐTXD từ nguồn vốn NSNN tại các tổ chức KH-CNthuộc Chính phủbước đầu đi vào nề nếp, thứ tự ưu tiên được xác định theo quy hoạch được duyệt...Tuy nhiên, hầu hết tiến độ thực hiện dự án còn chậm so với kế hoạch; Quá trình thực hiện có nhiều thay đổi trong thiết kế, cơ cấu vốn, tổng mức đầu tư (TMĐT); Hoạt động hạch toán kế toán và báo cáo định kỳ chưa được thực hiện; Công tác quyết toán công trình hoàn thành còn chậm và yếu; Hoạt động bảo hành, bảo trì còn lúng túng; Công tác kiểm tra giám sát của cấp quyết định đầu tư (QĐĐT) chưa được duy trì thường xuyên do chưa có quy trìnhquản lý hữu hiệu; Mô hình QLDA đã lỗi thời...không còn phù hợp với những quy định mới của Nhà nước. Vậy làm thế nào để hoạt động QLDA đầu tư xây dựng từ NSNN tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ đáp ứng được yêu cầu đổi mới cơ chế, chính sách của Nhà nước, tiết kiệm, chống lãng phí và đảm bảo mục tiêu xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật hiện đại theo các chuẩn mực quốc tế, khu vực, phục vụ hiệu quả hoạt động nghiên cứu, đào tạo, tư vấn chính sách như quy hoạch phát triển các tổ chức này đến 2020 và tầm nhìn đến 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trong bối cảnh đó, vấn đề: “Đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ” được tác giả chọn làm đề tài nghiên cứu luận án tiến sĩ, chuyên ngành quản lý kinh tế.

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỦY LAN

ĐỔI MỚI QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔ CHỨC KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ THUỘC CHÍNH PHỦ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI, 2016

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨULIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước 7

1.1.1 Nghiên cứu về ngân sách Nhà nước, mối quan hệ giữa ngân sách Nhà nước và đầu tư công 7

1.1.2 Nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư và quản lý đầu tư công 8

1.2 Tình hình nghiên cứu của các tác giả trong nước 11

1.2.1 Nghiên cứu về chi ngân sách Nhà nước trong đầu tư xây dựng11 1.2.2 Nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư xây dựng nói chung 12

1.2.3.Nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư xây dựng trong quản lý dự án 16

1.2.4 Nghiên cứu về thẩm định dự án đầu tư xây dựng 19

1.3 Kết quả nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu 20

1.3.1 Kết quả nghiên cứu đạt được 20

1.3.2 Hạn chế và vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu 20

1.3.3 Khung phân tích của luận án 22

Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG BẰNG VỐNNGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Đầu tư công, đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước 24

2.1.1.Đầu tư và đầu tư công 24

2.1.2 Khái niệm, bản chất đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước25 2.2 Vốn, các nguồn hình thành, vốn đầu tư xây dựng và quản lý dự án đầu tư xây dựng 27

2.2.1.Vốn 27

2.2.2 Các nguồn hình thành vốn đầu tư 28

2.2.3 Chi phí đầu tư xây dựng và vốn đầu tư xây dựng 29

2.2.4 Quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước 30

2.3 Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước 34 2.3.1 Chu trình thực hiện các dự án đầu tư xây dựng 34

2.3.2 Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước 34 2.3.3 Các hình thức quản lý dự án 53

2.3.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý dự án 59

2.4 Bài học kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước của một số nước 63

2.4.1 Kinh nghiệm quản lý dự án đầu tư bằng vốn Nhà nước của Trung

Quốc và Hàn Quốc 63

2.4.2 Bài học kinh nghiệm 71

Chương 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNGBẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔ CHỨCKHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ THUỘC CHÍNH PHỦ 3.1 Khái quát về tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ 73

3.1.1.Tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ 73

3.1.2 Đặc điểm, các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ 74

3.1.3 Đặc điểm, phân loại dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ 75

3.2 Thực trạng đầu tư của Nhà nước cho khoa học công nghệ ở Việt Nam 77

3.2.1 Thực trạng đầu tư của Nhà nước ở Việt Nam 77

3.2.2 Thực trạng đầu tư của Nhà nước cho khoa học công nghệ 78

3.3 Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học công nghệ thuộc Chính phủ 85

3.3.1 Quản lý phạm vi, qui hoạch, kế hoạch 85

3.3.2 Quản lý chuẩn bị đầu tư, lập thẩm định và phê duyệt thiết kế 86

3.3.3 Quản lý hoạt động đấu thầu 86

3.3.4 Hoạt động quản lý chất lượng 95

3.3.5 Quản lý tiến độ 97

3.3.6 Quản lý chi phí và vốn đầu tư 99

3.3.7 Quản lý giai đoạn kết thúc đầu tư công trình đi vào sử dụng 107

3.4 Đánh giá chung 107

3.4.1 Những kết quả đạt được 107

3.4.2 Hạn chế 110

3.4.3 Nguyên nhân 114

Chương 4 GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNGBẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔ CHỨCKHOA HỌC CÔNG NGHỆ THUỘC CHÍNH PHỦ 4.1 Bối cảnh trong nước và quốc tế 117

4.1.1 Bối cảnh quốc tế………117

4.1.2 Bối cảnh trong nước 118

4.2 Quan điểm, mục tiêu phát triển các tổ chức khoa học công nghệ thuộc Chính phủ thời gian tới 119

4.2.1 Quan điểm phát triển 119

4.2.2 Định hướng phát triển 120

4.3 Giải pháp đổi mới quản lý dự án tại các tổ chức khoa học và công nghệ

thuộc Chính phủ 122

4.3.1 Nhóm giải pháp về nguồn lực tài chính 122

4.3.2 Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện dự án 126

4.3.3 Đổi mới hoạt động quản lý tài chính dự án 131

4.3.4 Nhóm giải pháp về cơ cấu tổ chức bộ máy nguồn nhân lực 134

4.3.5 Nhóm giải pháp về đổi mới quy trình quản lý và kiểm tra giám sát 139 4.4 Một số kiến nghị 142

4.4.1 Đối với Nhà nước 142

4.4.2 Kiến nghị với các tổ chức khoa học công nghệ thuộc Chính phủ 144

KẾT LUẬN 146

TÀI LIỆU THAM KHẢO 148

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CCPM Critical Chain Project Management

EPC Engineering-Procurement of Goods-Construction FDI Foreign Direct Investment

ISO The International Organnization for Standardization

ODA Official Development Assistance

ODF Official development finance

PMC Project Management Consultancy

PMI Project Management Institute

PERT Program Evaluatian and Review Technique

PPP Public Private Partnership

VASS Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

(Vietnam Academy of Social Sciences) VAST Viện Hàn lâm Khoa học công nghệ Việt Nam

(Vietnam Academy of Science and Technology) Xây dựng cơ bản

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1 Cơ cấu đầu tư công Việt Nam từ 2006-2014 theo giá hiện hành 75 Bảng 3.2 Kinh phí đầu tư XDCB từ NSNN cho các tổ chức KH-CN thuộc Chỉnh phủ giai đoạn 2006-2015 80 Bảng 3.3 Tổng hợp kết quả đấu thầu các dự án theo hình thức đấu thầu từ năm 2010 -2015 90 Bảng 3.4 Tổng hợp kết quả đấu thầu các dự án theo lĩnh vực đấu thầu từ năm

2010 - 2015 93 Bảng 3.5 Danh mục các dự án chậm tiến độ giai đoạn 2006-2015 98 Bảng 3.6 Dự toán -giải ngân -tạm ứng -thanh toán các dự án giai đoạn 2010-

2015 101 Bảng 3.7 Kết quả kiểm toán kiến nghị giảm chi đầu tư xây dựng 104 Bảng 3.8 Tổng hợp quyết toán hoàn thành giai đoạn 2006-2015 106 Bảng 4.1 Tổng hợp vốn trung hạn 2016-2020 của các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ 120

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.1 Tổng mức đầu tư dự án 48

Hình 2.2 Nội dung quản lý dự án 53

Hình 3.1 Tổng dự toán chi NSNN giai đoạn 2006-2010 và dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách trung ương 81

Hình 3.2 Tổng dự toán chi ngân sách Nhà nước giai đoạn 2011-2015 và chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách trung ương 82

Hình 3.3 So sánh dự toán chi ĐTXD cho KHCN từ NSTW và chi ĐTXD cho các tổ chức KHCN thuộc Chính phủ 83

Hình 3.4.So sánh tổng dự toán chi ĐTXD của VASS và VAST 84

Hình 3.5.So sánh các hình thức đấu thầu 91

Hình 3.6.So sánh các lĩnh vực đấu thầu 94

Hình 3.7 Dự toán-giải ngân-tạm ứng-thanh toán các dự án ĐTXD 102

Hình 4.1 Mô hình ban quản lý dự án công trình chuyên ngành, ban quản lý dự án công trình khu vực 136

Hình 4.2 Mô hình tư vấn quản lý dự án điều chỉnh 137

Hình 4.3 Mô hình tổng thầu xây dựng 138

Hình 4.4 Qui trình tổ chức thực hiện dự án 140

Hình 4.5 Qui trình tổ chức đấu thầu 141

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý dự án đầu tư công là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta Trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, vấn đề quản lý dự án đầu tư công nói chung, quản lý dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) từ ngân sách Nhà nước (NSNN) nói riêng đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế, trong đó đầu tư cho phát triển khoa học và công nghệ (KH-CN) cũng không là ngoại lệ, đã thu hút sự quan tâm của các nhà khoa học, nhà quản lý Cùng với sự phát triển kinh tế -

xã hội (KT-XH), Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách nhằm từng bước đổi mới cơ chế hoạt động và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó bao gồm các đơn vị sự nghiệp khoa học Một trong những hướng đổi mới là tạo dựng đầu tư cơ sở vật chất ban đầu, để có điều kiện giao tài sản cho các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý, bảo toàn, xác định khấu hao đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật và tình hình thực tế,trên cơ

sở đó có lộ trình từng bước cho hoạt động chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm, giảm dần tỷ lệ hỗ trợ từ NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung, các đơn sự nghiệp KH-CN nói riêng

Có thể nói, thời gian qua, Nhà nước đã quan tâm đầu tư cho KH-CN nói chung, các tổ chức KH-CN công lập thuộc Chính phủ nói riêng, trong đó chú trọng đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ hoạt động nghiên cứu khoa học Nguồn vốn đầu tư từ NSNN đã góp phần không nhỏ vào quá trình hiện đại hóa cơ sở hạ tầng, trang thiết bị làm việc như: tăng cường đáng kể diện tích làm việc, nâng cấp và xây dựng mới một số viện nghiên cứu chuyên ngành, các phòng thí nghiệm, xây dựng và bảo quản các kho tư liệu quí, các trung tâm thông tin, tư liệu-thư viện Nhìn chung, hoạt động quản lý dự án (QLDA) ĐTXD từ nguồn vốn NSNN tại các tổ chức KH-CNthuộc Chính

phủbước đầu đi vào nề nếp, thứ tự ưu tiên được xác định theo quy hoạch được duyệt Tuy nhiên, hầu hết tiến độ thực hiện dự án còn chậm so với kế hoạch; Quá trình thực hiện có nhiều thay đổi trong thiết kế, cơ cấu vốn, tổng mức đầu

tư (TMĐT); Hoạt động hạch toán kế toán và báo cáo định kỳ chưa được thực hiện; Công tác quyết toán công trình hoàn thành còn chậm và yếu; Hoạt động bảo hành, bảo trì còn lúng túng; Công tác kiểm tra giám sát của cấp quyết định đầu tư (QĐĐT) chưa được duy trì thường xuyên do chưa có quy trìnhquản lý hữu hiệu; Mô hình QLDA đã lỗi thời không còn phù hợp với những quy định mới của Nhà nước Vậy làm thế nào để hoạt động QLDA đầu

tư xây dựng từ NSNN tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ đáp ứng được yêu cầu đổi mới cơ chế, chính sách của Nhà nước, tiết kiệm, chống lãng phí

và đảm bảo mục tiêu xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật hiện đại theo các chuẩn mực quốc tế, khu vực, phục vụ hiệu quả hoạt động nghiên cứu, đào tạo,

tư vấn chính sách như quy hoạch phát triển các tổ chức này đến 2020 và tầm nhìn đến 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt

Trong bối cảnh đó, vấn đề: “Đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ” được tác giả chọn làm đề tài nghiên cứu luận án tiến sĩ, chuyên

ngành quản lý kinh tế

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu làm rõ thực trạng QLDA ĐTXD tại

các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ giai đoạn 2006-2015, chỉ ra những mặt

đã làm được, còn hạn chế, phân tích nguyên nhân, đề xuất giải pháp đổi mới hoạt động này tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ giai đoạn tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài; nghiên cứu kinh nghiệm QLDA vốn Nhà nước một số nước trong khu vực để rút ra bài học

- Hệ thống một số khái niệm về QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN, làm rõ nội dung QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN;

- Đánh giá thực trạng QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ, rút ra một số tồn tại và phân tích nguyên nhân;

- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện và đổi mới QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu: Quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN

tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Quá trình tổ chức quản lý, thực hiện dự án ĐTXD bằng

vốn ĐTXD tập trung từ NSNN

- Về không gian:Dự án ĐTXD tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ

- Về thời gian: Từ 2006-2015 và định hướng đến 2020, tầm nhìn 2030

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khác nhau, trên

cơ sở phươngpháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm:

- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Nhằm làm rõ cơ sở lý luận của nội

dung và hình thức của hoạt động QLDA đầu tư xây dựng từ vốn NSNN, đồng thời kế thừa các kết quả nghiên cứu đã có để tổng kết kinh nghiệm và rút ra

bài học từ các nước trong khu vực về vấn đề QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn Nhà nước cho lĩnh vực KH-CN

- Phương pháp điều tra khảo sát: Thực hiện khảo sát các cán bộ đã và

đang hoạt động QLDA tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ theo mẫu phiếu tại phụ lục 1 Số phiếu phát ra 135 phiếu, số phiếu thu về 124 phiếu Trên cơ sở số phiếu thu về, luận án sử dụng phương pháp thống kê, kết hợp với phần mềm SPSS để xác định tần suất các ý kiến Ngoài ra, luận án thực hiện phỏng vấn sâu 5 chuyên gia có kinh nghiệm về QLDA đầu tư xây dựng tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ làm cơ sở nghiên cứu đề tài

- Phương pháp thống kê, phân tích tỷ lệ và so sánh đối chứng: Luận án

sử dụng số liệu thứ cấp của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Số liệu sơ cấp qua phỏng vấn sâu tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ, kết hợp với phân tích tỷ lệ và so sánh đối chứng nhằmđánh giá thực trạng, rút ra những mặt đã làm được, những mặt còn hạn chế, làm rõ các nguyên nhân chủ quan, khách quan

- Phương pháp phân tích tổng hợp và tiếp cận hệ thống: Trên cơ sở

khung lý thuyết phân tích thực trạng, luận án làm rõ bối cảnh trong nước, quốc tế tác động đến KH-CN nói chung, đến các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ nói riêng để đề xuất các giải pháp hoàn thiện

5 Những đóng góp mới về khoa học của Luận án

- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và thực tiễn về QLDA ĐTXD bằng nguồn vốn NSNN, làm rõ bản chất ĐTXD bằng vốn NSNN, chỉ ra sự khác nhau giữa chi phí ĐTXD và vốn ĐTXD

- Đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá dự án tại các giai đoạn: Thẩm định

dự án để ra quyết định phê duyệt; Thực hiện dự án để đánh giá chất lượng quản lý; Kết thúc dự án để đánh giá hiệu quả quản lý

- Phân tích, đánh giá thực trạng QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN tại các

tổ chức KHCN thuộc Chính phủ, chỉ ra những mặt ưu nhược điểm và phân tích nguyên nhân;

- Đề xuất một số nhóm giải pháp đổi mới QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN: Nhóm giải pháp nguồn lực tài chính; Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện; Nhóm giải pháp cơ cấu bộ máy tổ chức; Nhóm giải pháp qui trình quản lý

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Về lý luận: Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý

dự án (QLDA) đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước (NSNN), đề xuất một số quan điểm về: Bản chất đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN và QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN; Sự khác nhau giữa chi phí đầu tư xây dựng và vốn đầu tư xây dựng

- Về thực tiễn: Từ đánh giá thực trạng, chỉ ra thành công, hạn chế và nguyên nhân, luận án đề xuất một số nhóm giải pháp đổi mới hoạt động QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN tại các tổ chức khoa học công nghệ thuộc Chính phủ, trong đó hệ thống tiêu chí đánh giá và qui trình quản lý có thể áp dụng cho các tổ chức KHCN công lập trong hoạt động QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN

7 Cơ cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảoluận án gồm 4 chương:

Chương 1 Tổng quan tài liệu nghiên cứu liên quan đến luận án

Chương 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước

Chương 3 Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ

Chương 4 Giải pháp đổi mới quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước tại các tổ chức khoa học và công nghệ thuộc Chính phủ

Chương1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nước

1.1.1 Nghiên cứu về ngân sách Nhà nước, mối quan hệ giữa ngân sách Nhà nước và đầu tư công

Thuật ngữ “ngân sách Nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống KT-XH và hoạt động tài chính ở mọi quốc gia, nó gắn liền với sự xuất hiện, hình thành và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng Đến nay, quan niệm về NSNN còn khác nhau, tùy theo cách tiếp cận, mục đích nghiên cứu,người ta đưa ra định nghĩa, khái niệm về NSNN Có thể kể đến nghiên cứu của các tác giả người Mỹ như: Mabel Waker (1889-1963), một trong những người đầu tiên đề cập đến lý thuyết xác định và khuynh hướng phân bổ

chi NSNN trong cuốn“Municipal Expenditures” (Tài chính công) xuất bản

năm 1930 [127] Những nghiên cứu bước đầu đó chưa thỏa mãn các nhà nghiên cứu Mườinăm sau, nhà chính trị học V.O Key (1908-1963) trong một

bài báo nổi tiếng “The Lack of a Budgetary Theory” (Sự khiếm khuyết một lý

thuyết ngân sách)đã đề cập đến các vấn đề tồn tại khi không có một lý thuyết

ngân sách, đồng thời phân tích tầm quan trọng của ngân sách trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như khuynh hướng phân bổ ngân sách của Chính phủ [117].Năm 1996, hai nhà kinh tế học người Mỹ là Lawrence L.Martin và Peter M.Kettner đã nghiên cứu về các phương thức thực hiện NSNN trong

cuốn “Measuring the Performance of Human Service Programs”(Đo lường

hiệu suất trong dịch vụ con người) [120] bao gồm:Phương thức theo khoản

mục; Phương thức theo công việc thực hiện; Phương thức theo các chương

trình trọng điểm quốc gia; Phương thức theo đánh giá kết quả đầu ra phát triển các lý thuyết về NSNN, nhóm tác giả Dwight H.Perkins, Steven Radelet,

David L.Lindauer trong ấn phẩm“Economics of Development” (Kinh tế học

phát triển)năm 1983 (tái bản lần thứ 6 năm 2010) đã khẳng định “Khía cạnh

chi tiêu trong NSNN được tạo thành từ các khoản chi đầu tư phát triển cùng với một loạt các chi tiêu thường xuyên được gọi là chi thường xuyên” [66]

Nghiên cứu mối liên hệ giữa NSNN và đầu tư công, các tác giả Wolfgang Strteeck và Daniel Martens sau khi khảo sát tình hình đầu tư công tại Mỹ, Đức và Thụy Điển, giai đoạn 1981-2007, đã chỉ ra các mối quan hệ

giữa đầu tư công và các chính sách xã hội trong bài viết “Fiscal Austerity and

Public Investment”(Thắt lưng buộc bụng và đầu tư công) [124] Bài viết cũng

đồng thời đề cập đến các chính sách khắc khổ và cơ cấu chi đầu tư công phải thắt chặt trong điều kiện ngân sách hạn hẹp như thế nào để đạt hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN

1.1.2 Nghiên cứu quản lý dự án đầu tư và quản lý đầu tư công

Với tư cách là một ngành khoa học, QLDA phát triển từ quá trình hoạt động trong các lĩnh vực khác nhau như xây dựng, kỹ thuật và quốc phòng từ rất sớm Có thể nói, một trong những người đặt nền móng cho hoạt động lập

kế hoạchvà kiểm soát dự án là nhà cơ khí người Mỹ Henry Laurence Gantt (1861-1919) Ông cũng phát minh ra biểu đồ quản lý tiến độ, kỹ thuật

dự án theobiểu đồ ngang (biểu đồ Gantt năm 1910) Đến nay, biểu đồ Gantt vẫn được sử dụng vì nó đơn giản dễ hiểu và dễ ứng dụng Henri Fayol (1841-1925), kỹ sư người Pháp đã nghiên cứu và tìm ra các chức năng của quản lý,

là cơ sở cho những kiến thức cốt lõi liên quan đến quản lý dự án và quản lý chương trình mục tiêu quốc gia sau này Cùng thời gian này, Frederick Winslow Taylor (1856-1915) - kỹ sư người Mỹ, cũng có những nghiên cứu

bước đầu cho các công cụ quản lý dự án hiện đại, bao gồm: cấu trúc phân bổ nguồn lực phân chia công việc theo thời gian và tiến độ dự án Các nghiên cứu của các tác giả nói trên phần lớn được tổng hợp qua kinh nghiệm thực tế quản lý và điều hành một công đoạn cụ thể của quá trình thực hiện dự án, do

đó chưa có một cái nhìn tổng thể từ khi bắt đầu đến khi kết thúc một dự án Tiếp tục phát triển lý thuyết của Garrt, các nhà quản lý của Mỹ và Pháp cho ra đời các phương pháp QLDA theo đường Găng (đường tới hạn) và sơ đồ mạng (CPM-Critical Path Method; MPM-Metra potential method; Pert- Program Evaluatian and Review Technique…) đánh dấu một bước quan trọng trong QLDA theo phương pháp hiện đại có sự ứng dụng của công cụ khác như kinh

tế lượng, mô hình toán, phần mềm máy tính…

QLDA đánh dấu một kỷ nguyên mới khi thập niên 60 của thế kỷ XX đã chính thức công nhận là một ngành khoa học phái sinh từ ngành khoa học quản lý với sự ra đời của Viện Quản lý Dự án (Project Management Institute -PMI) tại Học viện Công nghệ Georgia của Mỹ năm 1969 Đến nay, Viện QLDA này vẫn là tổ chức tin cậy hàng đầu thế giới của các nhà QLDA chuyên nghiệp học tập, nghiên cứu Năm 1983, PMI cho ra đời lần đầu và

năm 2013 tái bản lần thứ 5 cuốn sách“A Guide to the Project Management

Body of Knowledge- PMBOK Guide”(Hướng dẫn kiến thức cơ bản trong quản lý dự án) [121] Có thể nói, đây là cuốn sách “cẩm nang” cho các nhà

nghiên cứu, các nhà quản lý về qui trình tổ chức thực hiện chung nhất đối với các loại hình dự án Tuy nhiên, do được trình bày khái quát và trong môi trường pháp lý khác, nên tại Việt Nam việc ứng dụng nó khi tổ chức thực hiện

dự án gặp nhiều khó khăn Nghiên cứu về QLDA nói chung, một số tác giả người nước ngoài đã đề cập đến vấn đề này như: Gary Rheelkens (năm 2001)

trong cuốn “Project Management” (Quản lý dự án) [77] cung cấp những bài

học về các kỹ năng cơ bản trong QLDA để hướng tới sự thành công Bằng

phong cách đàm thoại, nhận thức tình huống thực tế giúp người đọc dễ hiểu,

dễ hình dung, nhưng để áp dụng, cần phải có sự tổng hợp và khái quát hóa Cuốn sách đã được dịch ra nhiều thứ tiếng và dịch ra tiếng Việt vào năm 2007.Vấn đề QLDA được nghiên cứu sâu hơn trong từng lĩnh vực để ứng dụng cụ thể cho từng chuyên ngành như trong cơ khí và xây dựng như

cuốn“Project Management for Engineering and Constructions” (quản lý dự

án về thiết kế và xây dựng) của Oberlender,G.D (2000) [125]; Hay trong lĩnh

vực kỹ thuật nói chung như nghiên cứu của Schwalbe Kathy

(2004),“Information Technical Project Management” (Thông tin quản lý dự

án kỹ thuật) [116].Các nghiên cứu này đều khẳng định chu trình QLDA phải

trải qua 3 giai đoạn nhưng phân tích nội dung và đưa ra những tiêu chí đánh giá tại mỗi giai đoạn của các lĩnh vực không giống nhau

Nâng cao vai trò, trách nhiệm của tư vấn trong QLDA xây dựng các khu công nghiệp tại Trung Quốc được phản ánh qua bài viếtcủa tác giả Jian

Zuo, Tony YF(2007)“The project management consultants in Chinese

construction industry - The roles and responsibilies”(Tư vấn quản lý dự án – Luật và việc chấp hành)([130] đã phân tích cơ sở lý luận, ưu nhược điểm của

mô hình tư vấn QLDA (PMC) qua đó khẳng định mô hình PMC đảm nhận tốt hoạt động QLDA từ khi hình thành dự án đến khi kết thúc đi vào sử dụng thông qua hợp đồng ủy quyền của chủ đầu tư Bài viết cũng đề xuất vấn đề QLDA đầu tư công theo mô hình QLDA chuyên nghiệp, độc lập cũng như kiến nghị khung pháp lý cho hoạt động của PMC Tuy nhiên do giới hạn nghiên cứu của tác giả chỉ phỏng vấn các công ty tư vấn tại Bắc Kinh và Thẩm Quyến nên các đề xuất đưa ra chưa toàn diện

Cùng quá trình tổ chức thực hiện dự án, vấn đề đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công được nhiều tổ chức thế giới quan tâm nghiên cứu.Nhóm tác giả

cũng cho rằng, đánh giá dự án có hiệu quả hay không chính là xem xét các chi

phí dự án bỏ ra và lợi ích của dự án mang lạitrong cuốn“Investment and

Project Appraisal” (Đầu tư và thẩm định dự án) [115].Các tác giả đã khẳng định, lợi ích và chi phíphải được xem xét từ hai phía tư nhân và Nhà nước để đảm bảo tính hài hòa

Liên quan đến đánh giá hiệu quả đầu tư công, nhóm tác giả Anand Rajaram,Nataliya Biletska, Jim Brumby, Tuấn Lê Minh sau thời gian làm việc cho Ngân hàng thế giới, nghiên cứu về các chính sách tài chính cho tăng

trưởng ở các quốc gia, năm 2010 có bài viết:“A DiagnosticFramework for

Assessing Public Investment Management”(Khung chuẩn cho đánh giá hoạt động đầu tư công)[122].Bài viết cung cấp một cách tiếp cận thực tế và khách

quan để đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công cho các Chính phủ gồm đặc trưng cơ bản như: Nghiên cứu định hướng đầu tư;Chuẩn bị đầu tư;Thẩm định

dự án;Đánh giá độc lập khi thẩm định; Lập dự toán dự án; Tổ chức thực hiện; Điều chỉnh dự án (nếu thấy cần thiết); Giám sát từ cơ sở; Đánh giá kết quả thực hiện dự án Tuy nhiên các tác giả không đưa ra một phương pháp cụ thể cho quá trình đánh giá hay quản lý tổ chức thực hiện dự án, mà chỉ đưa ra những khung định hướng để đánh giá các giai đoạn chính của quá trình QLDA đầu tư công Ngoài ra, khung được thiết kế để thúc đẩy quá trình thực hiện định kỳ tự đánh giá của các hệ thống đầu tư

1.2 Tình hình nghiên cứu của các tác giả trong nước

1.2.1.Nghiên cứu về chi ngân sách Nhà nước trong đầu tư xây dựng

NSNNđóng vai trò quan trọng trong việc ổn định, tăng trưởng kinh tế

và giải quyết các vấn đề xã hội.Vì thế, quản lý NSNN hiệu quả, tiết kiệm, đảm bảo cân đối các nguồn lực trở thành đối tượng nghiên cứu của các nhà khoa học, các nhà quản lý ở các cấp, các ngành.Chi đầu tư xây dựng cơ bản

(XDCB) là một trong những nội dung quan trọng của chi NSNN, vì thế vấn đềquản lý chi đầu tưXDCB từ NSNN là đề tài được không ít tác giả quan tâm nghiên cứu Nghiên cứu vấn đề này tại một địa bàn, luận án tiến sĩ của Trịnh

Thị ThúyHồng (2012), “Quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản trên

địa bàn tỉnh Bình Định”[39] đề cập đến nội dung và phương pháp lập dự toán

chi, chấp hành chi, quyết toán chi và thanh kiểm tra quá trình chi NSNN Tác giả phân tích và kiểm chứng các nguyên nhân và hạn chế trong quản lý chi NSNN đối với các dự án XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định Mặc dù các giải pháp đưa ra có tính thực tiễn cao nhưng do cách tiếp cận của đề tài, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu đến hoạt động quản lý chi tức là quản lý vốn và chi phí của dự án nên chưa đề cập nhiều đến quản lý chất lượng (QLCL), quản lý tiến

độ là những vấn đề quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý chi NSNN

Tiếp cận vấn đề quản lý chi vốn XDCB từ NSNNtừ cơ quan cấp phát

vốn, luận văn thạc sĩ của Vũ Hồng Sơn (2007) “Hoàn thiện công tác quản lý

chi vốn XDCB thuộc nguồn vốn NSNN tại Kho bạc Nhà nước” [83] tập trung

nghiên cứu các vấn đề tổng quan về vốn đầu tư XDCB, phân tích thực trạng quá trình quản lý chi NSNN đối với các dự án XDCB qua kho bạc Nhà nước, đánh giá những mặt mạnh, mặt còn tồn tại, tìm ra nguyên nhân và các giải pháp khắc phục Song do phạm vi nghiên cứu, nên tác giả quan tâm nhiều đến thủ tục chứng từ theo các văn bản qui phạm pháp luật, chưa quan tâm toàn diện đến chu trình quản lý dự án, các giải pháp tác giả nêu ra còn rời rạc

1.2.2 Nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư xây dựng nói chung

Sau Luật Xây dựng (năm 2003) và Luật Đấu thầu (năm 2005) được Quốc hội thông qua cùng các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước về ĐTXD, hoạt động QLDA ngày càng được các nhà khoa học, các nhà quản lý quan tâm nghiên cứu

Một số nghiên cứu phần lớn đề cập đến việc trình bày các kiến thức chung nhất về tổ chức quản lý thực hiện dự án ĐTXD, các biện pháp pháp tổ chức kỹ thuật thi công, quản lý chất lượng, kỹ thuật tại hiện trường như các

tác giả: Nguyễn Văn Đăng (2005) “Quản lý dự án”[25] và “Quản lý dự án

xây dựng” [26]; Nguyễn Mạnh Hùng (2006), “Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình”[42]; Bùi Ngọc Toàn chủ biên (2006)“Tổ chức quản lý, thực hiện

dự án xây dựng công trình” [95]; Trịnh Quốc Thắng (2007), “Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình” [89]; Đỗ Đình Đức và Bùi Mạnh Hùng đồng chủ

biên, (2012) “Quản lý dự án đầu tư xây dựng” [30] Tuy nhiên, do đề cập

nhiều đến vấn đề QLDA tại hiện trường nên các tác giả tiếp cận quản lý chi phí theo cách thông thường tức là quản lý các chi phí tạo nên sản phẩm xây dựng, chưa phân biệt giữa quản lý chi phí và quản lý vốn ĐTXD, một nội dung quan trọng của quá trình QLDA

Cùng vấn đề này, một số tác giả đã phân tích sâu hơn về một số nội dung cụ thể trong quá trình QLDA như quá trình lựa chọn nhà thầu, quản lý tiến độ, khối lượng, chất lượng, quản lý các chi phí, quản lý vật tư trang thiết

bị, quản lý nhân lực, quản lý thông tin của dự án như các nghiên cứu của: Bùi Mạnh Hùng, Bùi Ngọc Toàn, Đào Tùng Bách, Trần Anh Tú đồng chủ biên

(2012), “Quản lý các nguồn lực của dự án đầu tư xây dựng công trình”[41]; PGS.TS Thái Bá Cẩn (2009), “Phân tích và quản lý dự án đầu tư” [8]; Từ Quang Phương (2005), Giáo trình quản lý dự án đầu tư [68]…Hầu hết các

nội dung được đề cập mang tính khái quát cho QLDA đầu tư xây dựng nói chung với các loại nguồn vốn, nên chưa sâu, chưa cụ thể đối với nguồn vốn NSNN, không phân tích kỹ qui trình lập kế hoạch hàng năm, kế hoạch trung hạn, do đó khó áp dụng trong thực tế với các đơn vị không chuyên ngành xây dựng, nhất là đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học được Nhà nước đảm

bảo 100% kinh phí…

Một số tác giả khác đã nghiên cứu, phân tích và đi đến khẳng định: Để quản lý tốt hoạt động ĐTXD nói chung phải nâng cao chất lượng QLDA từ chuẩn bị đầu tư đến thực hiện dự án và khai thác sử dụng như nội dung cuốn

“Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình” của Nguyễn Mạnh Hùng (2006)

[42] Tác giả tập trung làm rõ các vấn đề cơ bản của DAĐT, nội dung QLDA, yêu cầu quản lý nhà nước về ĐTXD Nhưng tác giả chỉ phân tích dưới dạng

cụ thể hóa các văn bản qui phạm pháp luật, chưa đưa ra các kiến nghị cụ thể

và không đề cập nhiều đến vấn đề quản lý vốn và chi phí đầu tư của dự án

Luận án tiến sĩ của Nguyễn Minh Đức (2012) “Nghiên cứu một số giải

pháp nâng cao chất lượng quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn nhà nước” [32] đã luận giải nội hàm khái niệm “chất lượng quản lý dự án

đầu tư xây dựng công trình” làm cơ sở lý luận cho những phân tích, đánh giá chất lượng quản lý dự án ĐTXD thời gian qua Tác giả đã chỉ ra mối liên hệ giữa ba phương diện cơ bản của một dự án và khẳng định: Để nâng cao chất lượng QLDA đầu tư xây dựng từ vốn NSNN phải kết hợp giữa mục đích thực hiện dự án (kết quả đạt được), chi phí nguồn lực hợp lý và tiến độ đúng kế hoạch Tuy nhiên trong các giải pháp của mình, tác giả mới đề xuất hai nhóm giải pháp chính là cơ cấu tổ chức và cơ chế quản lý, chưa quan tâm nhiều đến các giải pháp về tài chính

Nghiên cứu vấn đề quản lý dự án ĐTXD tại các ngành, các lĩnh vực

khác, như luận án tiến sĩ của Trần Văn Khôi (1999), “Đổi mới công tác lập và

quản lý các dự án đầu tư, tăng năng lực thiết bị của doanh nghiệp xây dựng giao thông” [52] đã hệ thống hóa, phân tích những vấn đề lý luận cơ bản về

công tác QLDA đầu tư, tăng năng lực thiết bị thi công của doanh nghiệp Tác giả đã sử dụng hệ thống số liệu thứ cấp của ngành, đánh giá thực trạng và đề

xuất một số giải pháp cụ thể nhằm đổi mới quy trình lập và quản lý các dự án mua sắm, tăng năng lực thiết bị cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực giao thông vận tải đáp ứng yêu cầu cạnh tranh của thị trường; Luận án tiến sĩ của

Lê Thanh Hương (2005), “Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý dự án đầu tư

xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải ở Việt Nam” [44] đã phân tích,

đánh giá hiện trạng quá trình tổ chức thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng cho ngành giao thông vận tải tại Việt Nam, bao gồm: các nguồn vốn, tìm

ra các nguyên nhân, tồn tại từ đó đề xuất các giải pháp về cơ chế chính sách cho hoạt động QLDA trong lĩnh vực hạ tầng giao thông Có thể nói, các nghiên cứu của các tác giả đã đề cập đến vấn đề QLDA bằng vốn NSNN trong các ngành, lĩnh vực như giao thông, xây dựng…không đề cập vấn đề quản lý dự án ĐTXD đối với các đơn vị sự nghiệp hoạt động trong lĩnh vực KH-CN nên các tiêu chí đánh giá dự án khó có thể áp dụng

Liên quan đến vấn đề QLDA, tiếp cận từ các góc độ quản lý Nhà nước,

luận án tiến sĩ của Tạ Văn Khoái (2009) “Quản lý nhà nước đối với dự án

đầu tư xây dựng từ ngân sách Nhà nước ở Việt Nam” [51] đã đề cập đến các

vấn đề lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD từ NSNN Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD ở một số nước, tác giả đề cao vai trò kiểm tra giám sát của các cấp có thẩm quyền trong hoạt động ĐTXD và đề xuất những giải pháp chủ yếu trong hoạt động quản lý nhà nước đối với các dự án ĐTXD ở Việt Nam; Luận án tiến sĩ

của Nguyễn Thị Bình, (2013) “Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư

xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam”

[4] đã nghiên cứu sâu vấn về quản lý nhà nước đối với các dự án ĐTXD lĩnh vực hạ tầng giao thông trong điều kiện kinh tế thị trường Tác giả đã nhấn mạnh vấn đề quản lý quy hoạch và tư vấn quốc tế rất quan trọng đối với các

dự án ĐTXD bằng vốn NSNN tại Bộ Giao thông - Vận tải qua đó đề xuất hệ

thống giải pháp hoàn thiện

1.2.3.Nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư xây dựng trong quản lý dự án

Quản lý vốn đầu tư là một trong vấn đề quan trọng nhất của QLDA đầu

tư xây dựng, vì thế vấn đề này được quan tâm nghiên cứu từ rất sớm Luận án

tiến sĩ của các tác giả: Nguyễn Mạnh Đức (1994) “Hoàn thiện cơ chế quản lí

nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB ở Việt Nam” [31] vàNguyễn Ngọc

Định (1996) “Quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ

bản ở Việt Nam” [21]bước đầu nghiên cứu vấn đề vốn đầu tư XDCB trong

nền kinh tế thị trường, đề xuất một số giải pháp nhằm quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB ở Việt Nam trong điều kiện chuyển đổi

cơ chế kinh tế Với cách tiếp cận quản lý vốn đầu tư cho hoạt động xây dựng nên những giải pháp mà các tác giả đưa ra tập trung đến sự thích ứng của hoạt động quản lý vốn trong đầu tư XDCB chuyển đổi cơ chế thị trường PGS.TS

Thái Bá Cẩn (2003) trong cuốn: “Quản lý tài chính trong đầu tư xây dựng”

[9], giới thiệu những đặc trưng cơ bản về cơ chế quản lý ĐTXD ở Việt Nam qua các thời kỳ, đồng thời tập trung nghiên cứu, phân tích về cơ chế quản lý tài chính và đề xuất một số giải pháp tài chính nhằm ngăn ngừa lãng phí, thất thoát vốn đầu tư của Nhà nước

Đi sâu nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư từ NSNN, nhiều tác giả lại tiếp cận vấn đề này dưới góc độ vĩ mô của các cơ quan quản lý nhà nước Với

đề tài “Giải pháp nâng cao chất lượng quản lý tài chính dự án đầu tư tại hệ

thống Kho bạcnhà nước ở Việt Nam” (2003), luận án tiến sĩ của Lê Hùng Sơn

[80] đã tập trung phân tích sâu vấn đề chất lượng quản lý tài chính của các dự

án đầu tư, thông qua đánh giá thực trạng, đã đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng quản lý tài chính của dự án đầu tư qua hoạt động kiểm soát chi củahệ thống kho bạc Nhà nước

Một số công trình nghiên cứu đăng trên các tạp chí như:GS.TS Nguyễn

Công Nghiệp (2010) “Bàn về hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ NSNN”[63], tạp

chí Tài chính số 5/547, đã phân tích đặc điểm của vốn đầu tư từ NSNN, các tiêu chí đánh giá hiệu quả vốn đầu theo hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội;

GS.TSKH Tào Hữu Phùng (2004) “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư

XDCB” [67] tạp chí Tài chính số 6/440, đề xuất một số giải pháp nâng cao

hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB, trong đó đề xuất các biện pháp giải quyết vấn đề nợ đọng trong XDCB; PGS.TS Nguyễn Đình Tài, Lê Thanh Tú (2010)

“Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam”Tạp chí Tài chính số 4/546

[84] đề cập đến vấn đề phân cấp quản lý đầu tư công theo hướng Trung ương quyết định định hướng qui hoạch, đầu tư dứt điểm, không dàn trải, chỉ đầu tư

dự án trong qui hoạch được duyệt Mặc dù các tác giả nghiên cứu và đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả vốn đầu tư công từ NSNN nhưng do tiếp cận vấn đề mang tính vĩ mô, theo góc nhìn của cơ quản lý hay cơ quan cấp kinh phí, nên chưa nêu rõ được các bước quản lý vốn trong chu trình QLDA ở từng giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và quyết toán dự án hoàn thành cũng như mối quan hệ giữa quản lý vốn với QLCL, quản lý tiến độ

Quản lý vốn đầu tư từ NSNN cũng được các cơ quan quản lý Nhà nước

quan tâm nghiên cứu.Đề tài cấp Bộ “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu

quả đầu tư từ NSNN” (2005) [110] của Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế trung

ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đi sâu nghiên cứu các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư từ NSNN.Các tác giả đã phân định và đề xuất các nhóm giải pháp chính như: Nhóm giải pháp về bộ máy; Nhóm giải pháp tài chính; Nhóm giải pháp cơ chế, chính sách và nhóm giải pháp khác Tuy nhiên, các giải pháp mang tính khái quát cho hoạt động QLDA đầu tư từ NSNN nói chung,chưa phân tích đặc thù từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương…do đó sẽ gặp khó khăn khi áp dụng đối với đối tượng cụ thể Tài liệu Hội thảo khoa học

(2008) “Thực trạng và giải pháp về nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN”

của Bộ Tài chính [6], với các bài viết khái quát thực trạng về quản lý vốn đầu

tư từ NSNN và những vấn đề đặt ra trong thời gian tới về QLDA của các chủ đầu tư, quản lý nhà nước của cơ quan QĐĐT và hoạt động kiểm soát chi của

cơ quan cấp phát vốn Trong khuôn khổ các bài viết tham gia hội thảo nên các tác giả chỉ nêu những nét khái quát, cơ bản nhất

Đề cập đến vấn đề quản lý vốn đầu tư từ NSNN tại một địa bàn cụ thể,

luận án tiến sĩ của Cấn Quang Tuấn (2009) “Một số giải pháp nâng cao hiệu

quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ ngân sách Nhà nước do thành phố Hà Nội quản lý”[103] tập trung nghiên cứu một số vấn đề chung

về đầu tư XDCB và vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN Thông qua đánh giá thực trạng, tác giả đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý;

Luận án tiến sĩ của Lê Thế Sáu (2012) “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn

NSNN trên địa bàn tỉnh Bắc Giang”[79] đã tổng quan các vấn đề về dự án

đầu tư và xây dựng một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án Với việc sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp với định lượng, tác giả đã đề xuất nhóm chỉ tiêu đánh giá hiệu quả dự án có tính thuyết phục cao Song vấn đề nghiên cứu chỉ liên quan đến địa bàn cụ thể (đối tượng nghiên cứu: Hà Nội hay Bắc Giang) nên khó áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp công

lập.Luận án tiến sĩ của Phan Thanh Mão (2013) “Giải pháp tài chính nhằm

nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An” [59] đã hệ thống hóa lý luận về chi NSNN và chi đầu tư XDXB từ

NSNN, phân tích hiệu quả vốn đầu tư XDCB và các phương pháp xác định Thông qua đánh giá thực trạng hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại tỉnh Nghệ An, tác giả đã đề xuất một số giải pháp khắc phục những điểm hạn chế

Tuy nhiên, do đề tài tập trung chủ yếu vào vấn đề quản lý tài chính trong quản

lý chi đầu tư XDCB nên các giải pháp chưa đồng bộ

1.2.4 Nghiên cứu về thẩm định dự án đầu tư xây dựng

Thẩm định dự án ĐTXD là một trong các vấn đề của hoạt động QLDA Một số tác giả đã đề cập đến vấn đề thẩm định dự án khu vực công như tác

giả Nguyễn Hồng Thắng chủ biên (2010), “Thẩm định dự án đầu tư khu vực

công”[88]; Vũ Công Tuấn (2002) “Thẩm định dự án đầu tư” [105] đều phân

tích tổng quan, nêu phương pháp phân tích các chi phí lợi íchvà đánh giá hiệu quả tài chính của dự án đầu tư Các tác giả đã giải quyết khá thành công vấn

đề cụ thể về nội dung, các phương pháp thẩm định DAĐT, một trong nhiều khâu của quá trình QLDA Cùng vấn đề thẩm định dự án, một số tác giả đi sâu nghiên cứu và đề xuất một số phương pháp thẩm định hiệu quả tài chính

và đánh giá rủi ro dự án thông qua một số chỉ tiêu tài chính như các tác giả:

Đinh Thế Hiển (2002),“Lập và thẩm định hiệu quả tài chính dự án đầu

tư”[35]; Lưu Thị Hương (2004),“Thẩm định tài chính dự án” [45]

Đề cập đến vấn đề thẩm định dự án đầu tư trong một số ngành cụ thể đã được một số tác giả tập trung nghiên cứu như luận án tiến sĩ của các tác giả:

Trần Thị Mai Hương (2007) “Hoàn thiện công tác thẩm định dự án đầu tư

thuộc các tổng công ty xây dựng trong điều kiện phân cấp quản lý đầu tư hiện nay” [46]; Nguyễn Hồng Minh (2003),“Đổi mới và hoàn thiện công tác thẩm định dự án đầu tư trong ngành công nghiệp sản xuất đồ uống tại Việt Nam”[61] đề xuất qui trình thẩm định dự án đầu tư, đảm bảo tính kịp thời để

nắm bắt cơ hội đầu tư hiệu quả

Các nghiên cứu về thẩm định dự án đầu tư khá toàn diện, tuy nhiên phần lớn các tác giả nghiên cứu nhiều về thẩm định đánh giá hiệu quả kinh tế,

ít đề cập đến hiệu quả xã hội - đó là vấn đề lớn mà các đơn vị sự nghiệp công lập thụ hưởng 100% ngân sách Nhà nước phải quan tâm

1.3 Kết quả nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu

1.3.1 Kết quả nghiên cứu đạt được

Các nghiên cứu của các tác giả nước ngoài về NSNN, về QLDA đầu tư công đã xuất hiện từ rất sớm và khá bài bản, đảm bảo cơ sở lý thuyết cho quá trình tổ chức thực hiện dự án ĐTXD nói chung cũng như quản lý các dự án ĐTXD bằng vốn Nhà nước nói riêng Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu này phân tích trên cơ sở thể chế kinh tế, chính trị khác nhau do đó có nhiều khác biệt với Việt Nam Đồng thời các nghiên cứu đó hoặc ở tầm vĩ mô, hoặc quá khái quát, hay trong những lĩnh vực khác nên không cụ thể cho lĩnh vực QLDA ĐTXD bằng vốn NSNN tại đơn vị sự nghiệp KH-CN công lập

Ở trong nước, với mục đích nghiên cứu khác nhau, các tác giả tiếp cận vấn đề QLDA đầu tư xây dựng hoặc ở tầm vĩ mô, khái quát quá trình QLDA với các loại nguồn vốn nên chưa phân tích cụ thể mối quan hệ giữa quản lý vốn Nhà nước với các nội dung khác của hoạt động QLDA; Hoặc nghiên cứu hoạt động QLDA đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN tại một địa phương, một lĩnh vực cụ thể, với các loại hình dự án chính trong các lĩnh vực sản xuất kinh doanh, xây dựng hạ tầng cơ sở, nên quá trình từ chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư đến thẩm định dự án, tổ chức thực hiện và bàn giao đi vào sử dụng có những phương pháp quản lý và đánh giá khác với các dự án của các đơn vị sự nghiệp công lập, nhất là đối với các tổ chức KH-CN

1.3.2 Hạn chế và vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu

Thứ nhất,về hệ thống số liệu để phân tích và phương pháp nghiên cứu

Hầu hết các tác giả sử dụng hệ thống số liệu thống kê thứ cấp của Tổng cục Thống kê, Cục Thống kê các tỉnh, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, các Bộ quản lý chuyên ngành như: Bộ Giao thông-Vận tải, Bộ Công Thương…đểphân tích, nên kết quả nghiên cứu chưa phong phú.Thông qua hệ thống số liệu thống kê thứ cấp để lập bảng so sánh, đối chiếu tỷ lệ, các tác giả

đã sử dụng phương pháp phân tích định tính là chủ yếu, rất ít tác giả kiểm định để chứng minh các kết quả nghiên cứu

Điểm hạn chế chủ yếu của các nghiên cứu về QLDA đầu tư xây dựng

từ NSNN đã có ở Việt Nam là phần lớn các tác giả sử dụng phương pháp phân tích định tính truyền thống để đánh giá hiện trạng, rất ít sử dụng phương pháp phân tích định lượng (điều tra xã hội học, số liệu khảo sát, xây dựng mô hình hồi qui hoặc tần suất kết hợp với công cụ hỗ trợ như phần mềm SPSS)…

để xác định các ưu điểm, tồn tạicủa đối tượng nghiên cứu

Thứ hai, về cách tiếp cận

Với mục đích nghiên cứu khác nhau, nói chung các tác giả đều tiếp cận vấn đề QLDA đầu tư xây dựng hoặc ở tầm vĩ mô, khái quát đối với quá trình QLDA với các loại nguồn vốn, nên chưa phân tích cụ thể về qui trình hoạt động QLDA đầu tư xây dựng từ NSNN

Hoặc đề cập đến vấn đề QLDA đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN nhưng ở góc độ các cơ quan cấp phát vốn như Kho bạc Nhà nước, hay ở các

cơ quan quản lý nhà nước như: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nên các giải pháp đề xuất chưa cụ thể cho các đơn vị trực tiếp tổ chức thực hiện đối với chủ đầu tư, cơ quan quyết định đầu tư

Hoặc nghiên cứu hoạt động QLDA đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN tại một địa phương, một lĩnh vực cụ thể, với các loại hình dự án chính trong các lĩnh vực sản xuất kinh doanh, xây dựng hạ tầng cơ sở, nên quá trình

từ chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư đến thẩm định dự án, tổ chức thực hiện dự án và bàn giao đi vào sử dụng có những phương pháp quản lý và đánh giá khác với các dự án của các đơn vị sự nghiệp công lập, nhất là đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực hoạt động nghiên cứu khoa học

Như vậy, có thể khẳng định rằng, mặc dù đã có nhiều nghiên cứu trong nước và ngoài nước đối với vấn đề QLDA đầu tư xây dựng nói chung, QLDA đầu tư xây dựng từ NSNN nói riêng, nhưng do cách tiếp cận hoặc phạm vi nghiên cứu nên vấn đề QLDA đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung, đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực KH-CN như các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ nói riêng là khoảng trống, cần được tiếp tục nghiên cứu để làm sáng tỏ

1.3.3 Khung phân tích của luận án

Thứ nhất, câu hỏi nghiên cứu:

QLDA đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ giai đoạn 2006-2015 như thế nào? Nếu còn tồn tại thì do những nguyên nhân gì và có giải pháp nào để cải thiện trong giai đoạn tới?

Thứ hai, giả thuyết nghiên cứu:

QLDA đầu tư xây dựng tại các tổ chức KH-CN thuộc Chính phủ giai đoạn 2006-2015 do nhiều nguyên nhân còn hạn chếvà có thể áp dụng một số giải pháp để đổi mới nâng cao chất lượng QLDA trong giai đoạn tới

Thứ ba, khung phân tích luận án:

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ

XÂY DỰNG BẰNG VỐNNGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1 Đầu tư công, đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước

2.1.1.Đầu tư và đầu tư công

2.1.1.1.Khái niệm đầu tư

Xuất phát từ cách tiếp cận, mục đích nghiên cứu, người ta đưa ra những định nghĩa khác nhau về đầu tư Có thể kể đến một số quan điểm như sau:

Tiếp cận đầu tư mang lại kết quả cho quá trình tái sản xuất, nhóm tác giả David Begg, Stanley Fischer, Rudiger Dor cho rằng: “Đầu tư là việc các hãng mua sắm hàng hóa tư bản mới” [3, tr.363] P.A Samuelson và William D.Nordthaus nghiên cứu đầu tư ở nhiều khía cạnh như với hoạt động tạo vốn thì: “Đầu tư gồm các nguồn bổ sung vào trữ lượng vốn của một quốc gia”, và

“Đầu tư chỉ thực sự xuất hiện khi tạo ra vốn thực tế” [78, tr.111]; Trong tiêu dùng: “Đầu tư là sự hy sinh tiêu dùng hiện tại để tăng tiêu dùng tương lai” [78, tr.66]; Dưới góc độ kỳ vọng: “Đầu tư là một canh bạc tương lai, với sự đánh cược rằng thu nhập đầu tư đem lại sẽ cao hơn chi phí đầu tư” [78, tr.115] Và: “Đầu tư bao gồm hữu hình (thiết bị, nhà xưởng, tồn kho) và vô hình (giáo dục, nghiên cứu triển khai và sức khỏe)” [78, tr.762]

Theo Từ điển Kinh tế học hiện đại: “đầu tư là một lưu lượng chi tiêu dành cho các dự án sản xuất hàng hóa không phải để tiêu dùng trung gian Các DAĐT này có thể bổ sung vào cả vốn vật chất, vốn nhân lực lẫn hàng tồn kho” [65, tr.531]

Từ các nghiên cứu trên, theo tác giả khái niệm đầu tư được hiểu là:

“Đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực (vốn, tài sản vật chất, lao động

trí tuệ, công nghệ,…) trong hiện tại để tiến hành các hoạt động (tạo ra, khai thác, sử dụng tài sản…) để thu được các kết quả có lợi (gia tăng vốn, tài sản vật chất, trí tuệ, công nghệ…) nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định trong tương lai”.Hoạt động đầu tư bao gồm: đầu tư tư nhân và đầu tư công cộng

hay còn gọi là đầu tư công

2.1.1.2 Đầu tư công

Đầu tư công là một dạng của đầu tư và là một trong những bộ phận quan trọng nhất trong chi tiêu Nhà nước hằng năm cũng như chiến lược phát triển lâu dài của Chính phủ ở mỗi quốc gia.Nhà kinh tế học người Anh J M Keynes nghiên cứu đầu tư công với vai trò là thành phần quan trọng của tổng cầu có tác dụng thúc đẩy tổng cầu,từ đó ông đề cao vai trò của các chính sách tài khóa [50] Phát triển lý thuyết của Keynes, P.A Samuelson và William D.Nordthaus đã nhấn mạnh vai trò chi tiêu Chính phủ trong đó có đầu tư mua sắm hàng hóa và dịch vụ công là yếu tố quan trọng tác động đến tổng cầu[78, tr.128] Nghiên cứu về đầu tư, hiệu quả và tăng trưởng, nhóm tác giả Dwight H.Perkins, Steven Radelet, David L.Lindauer khẳng định: “Đầu tư công cộng

và đầu tư tư nhân là nhân tố quan trọng trong phát triển kinh tế Nhìn chung đầu tư công cộng tập trung vào đường xá, bến cảng, bưu chính viễn thông, trường học và các cơ sở y tế” [66, tr.529]

Ở Việt Nam, Quốc hội ban hành Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13

ngày 18/6/2014, trong đó khái niệm đầu tư công được hiểu là: “Đầu tư công

là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (KT-XH) và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT-XH” [71, điều 4]

2.1.2 Khái niệm, bản chất đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước

2.1.2.1.Khái niệm

Kể từ khi tiến hành công cuộc đổi mới, Đảng ta chủ trương phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước Hoạt động xây dựng ngày một phát triển với nhiều

thành phần kinh tế tham gia.Khái niệmxây dựng cơ bảnqui định tại Nghị định

số 385/HĐBT ngày 06/6/1981của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) [9]

được thay thế bằng khái niệm đầu tư và xây dựngtại Nghị định số 177/CP

ngày 20/10/1994 của Chính phủ [10]

Đến naykhái niệm đầu tư xây dựng được định nghĩa như sau:Hoạt động

đầu tư xây dựng là quá trình tiến hành các hoạt động xây dựng gồm xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng[điều 3, 76] Trong đó: Hoạt động xây dựng gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, giám sát xây dựng, quản lý dự án, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và hoạt động khác

có liên quan đến xây dựng công trình [điều 3, 76]

Từ năm 1986 đến nay, mặc dù hoạt động ĐTXD được đa dạng hóanguồn vốn nhưng không thể phủ nhận nguồn vốn NSNN rất quan trọng để xây dựng kết cấu hạ tầng, các công trình công cộng, các dự án phi lợi nhuận phục vụ chiến lược phát triển KT-XH của Đảng và Nhà nước Từ các phân tích trên, theo tác giả khái niệm ĐTXD từ NSNN được hiểu như sau:

“Đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước là hoạt động

đầu tưcủa Nhà nước vào các chương trình, dự án gồm xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng phục vụ phát triển kinh tế-xã hội”

Thuật ngữxây dựng cơ bảnhiệnnay thường chỉ sử dụng trong các tổng

hợp, thống kê của cơ quan Nhà nước đối với nguồn kinh phí thực hiện ĐTXD

2.1.2.2.Bản chất đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước

Từ các nghiên cứu trên, có thể khái quát, bản chất ĐTXD bằng vốn NSNN là loại hình đầu tư công có các hoạt độngxây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phục vụ phát triển KT-XH theo chủ trương của Đảng và Nhà nước

2.2 Vốn, các nguồn hình thành, vốn đầu tư xây dựngvà quản lý dự án đầu tư xây dựng

2.2.1.Vốn

Vốn hay tư bản (Capital) là một phạm trù trong lĩnh vực tài chính gắn liền với sự xuất hiện, hình thành, phát triển của kinh tế hàng hóa-tiền tệ, trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và Nhà nước Các nhà kinh tế học cổ điển coi vốn là động lực cho nền kinh tế thị trường và là một trong bốn yếu tố sản xuất (tư bản, đất đai, lao động và doanh nghiệp) Nếu David Ricado bước đầu phân biệt giữa tư bản cố định với tư bản để quay vòng và cho rằng chúng đều là tư bản hay vốn; thì C.Mác đã kế thừa và làm rõ: Tư bản bất biến (cố định) là khoản đầu tư vào yếu tố sản xuất như máy móc, nhà xưởng (không phải con người) và tư bản khả biến (lưu động) là khoản đầu tư của nhà tư bản vào lực lượng sản xuất và tạo ra giá trị thặng dư

Theo Từ điển Kinh tế học hiện đại: Capital-tư bản hay vốn là từ dùng

để chỉ yếu tố sản xuất do hệ thống kinh tế tạo ra Hàng hóa tư liệu vốn là những hàng hóa được sản xuất để sử dụng như yếu tố đầu vào cho quá trình sản xuất sau Vì vậy, tư bản này (vốn) có thể phân biệt được với đất đai sức

và lao động - những thứ không được coi là do hệ thống tạo ra[65, tr.132]

Từ các nghiên cứu trên, khái niệm về vốn được hiểu là:“Vốn là toàn bộ

của cải vật chất tồn tại dưới các hình thái mà một quốc gia, doanh nghiệp hay

hộ gia đình tại một thời điểm nhất định có được để sử dụng cho việc phát

triển đất nước; hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp hay của hộ gia đình nhằm tối đa hóa lợi nhuận mang lại” Như vậy, vốn bao giờ cũng

gắn với chủ sở hữu của quốc gia (Nhà nước), của doanh nghiệp, hoặc của tư nhân Mặt khác, với tính chất nền kinh tế thị trường hiện nay là nền kinh tế tiền tệ, nên trong luận án này chỉ tập trung nghiên cứu hình thái vốn được biểu hiện bằng tiền

2.2.2 Các nguồn hình thành vốn đầu tư

2.2.2.1 Nguồn vốn trong nước:

Nguồn vốn đầu tư Nhà nước gồm:Vốn NSNN; Công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, trái phiếu chính quyền địa phương; Vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; Vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; Vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; Vốn đầu tư phát triển của DNNN;Giá trị quyền sử

dụng đất Trong đó: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của

Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do

cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [điều 4, 73]

Nguồn vốn từ khu vực tư nhân bao gồm: Phần tiết kiệm của dân cư, phần tích luỹ của các doanh nghiệp dân doanh, các hợp tác xã

Thị trường vốn: Thực chất là thị trường chứng khoán một kênh bổ sung các nguồn vốn trung và dài hạn cho các chủ đầu tư, thu hút nguồn vốn nhàn rỗi của hộ dân, các doanh nghiệp, các tổ chức tài chính…tạo thành nguồn vốn lớn cho nền kinh tế

2.2.2.2 Nguồn vốn nước ngoài

Nguồn vốn đầu tư nước ngoài là dòng lưu chuyển vốn quốc tế giữa các quốc gia từ các nước phát triển vào các nước đang phát triển Dòng vốn này gồm: Tài trợ phát triển vốn chính thức Official development finance(ODF)trong đó có Viện trợ phát triển chính thức Official Development Assistance (ODA) và các hình thức viện trợ khác; Tín dụng từ các ngân hàng thương mại;Đầu tư trực tiếp nước ngoài Foreign Direct Investment (FDI);

Huy động vốn qua thị trường quốc tế

2.2.3 Chi phí đầu tư xây dựng và vốn đầu tư xây dựng

2.2.3.1.Chi phí đầu tư xây dựng

Có thể tiếp cận chi phí ĐTXD ở cácgiác độ sau:

- Đối với doanh nghiệp xây dựng:Chi phí ĐTXD là những hao phí lao động sống, lao động vật hoá phát sinh trong quá trình tạo ra các sản phẩm xây dựng và được tính trong một thời kì nhất định

- Đối với chủ đầu tư: Chi phí ĐTXD là tổng nguồn lực được qui ra bằng tiền mà chủ đầu tư phải trả cho các sản phẩm xây dựng.

Như vậy, chi phí ĐTXD gắn liền với hoạt động xây dựng và được thanh toán bởi vốn ĐTXD

2.2.3.2 Vốn đầu tưxây dựng

Từ các nghiên cứu về vốn đầu tư, về chi phí đầu tư xây dựng, có thể

khái quát về vốn ĐTXD như sau: “Vốn ĐTXD là toàn bộ chi phí để đạt được

mục đích ĐTXD gồm các chi phí cho hoạt động chuẩn bị đầu tư (lập quy hoạch, khảo sát, lập dự án, đền bù giải phóng mặt bằng…); Thực hiện đầu tư (thi công xây dựng và lắp đặt thiết bị, giám sát thi công, QLDA, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu…); Đưa công trình vào khai thác sử dụng (chuyển giao công nghệ, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng…) và các chi phí khác có

liên quan đến xây dựng công trình nằm trong tổng mức đầu tư được phê duyệt”

2.2.3.3 Phân biệt chi phí đầu tư xây dựng và vốn đầu tư xây dựng

Mặc dù vốn thể hiện bằng tiền cho tài sản của chủ sở hữunhưng khi chưa tạo ra sản phẩm xây dựng thì chưa có chi phí ĐTXD Chi phí ĐTXD không gắn với chủ sở hữu như vốn vì để tạo ra một đơn vị sản phẩm xây dựng theo thiết kế đều phải hao phí lượng chi phí như nhau dù là nguồn vốn nào

2.2.4 Quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước

2.2.1.1 Dự án đầu tư xây dựng

Đã có nhiều định nghĩa khác nhau về dự án, tuy nhiênđể chuẩn hóa khái niệm và phù hợp với thông lệ quốc tế, dự án được hiểu theo TCVN ISO

9000:2000 như sau:“Dự ánlà một quá trình đơn nhất, gồm một tập hợp các

hoạt động có phối hợp và được kiểm soát, có thời hạn bắt đầu và kết thúc, được tiến hành để đạt được một mục tiêu phù hợp với các yêu cầu quy định, bao gồm cả các ràng buộc về thời gian, chi phí và nguồn lực” [96,tr.17]

Các dự án đều có chung đặc điểm: Hoạt động dự án là các giải pháp về

tổ chức, kinh tế, kỹ thuật để tạo ra kết quả khi thực hiện các mục tiêu; Mục tiêu dự án là những lợi ích mà dự án mang lại cho nhà đầu tư và xã hội; Thời gian của dự án là hữu hạn có điểm bắt đầu, kết thúc; Dự án phải có các nguồn lực (vật chất, tài chính, con người) để hoạt động

Có nhiều loại hình dự án, nhưng dự ánmà đối tượng là các công trình xây dựng như nhà cửa, đường xá, cầu cống…được gọi là dự án ĐTXD Theo

Luật Xây dựng năm 2014, dự án ĐTXD là: “Tập hợp các đề xuất có liên

quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất

lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định

Ở giai đoạn chuẩn bị dự án, dự án ĐTXD được thể hiện qua báo cáo nghiên cứu tiền khả thi ĐTXD, báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD hoặc báo cáo kinh

2.2.4.2 Quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước

“QLDA là quá trình lập kế hoạch tổng thể, điều phối thời gian, nguồn

lực và giám sát quá trình phát triển của dự án từ khi bắt đầu đến khi kết thúc nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt, đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm dịch vụ, bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép” [68, tr.9]

Như vậy, QLDA là hoạt động suốt vòng đời dự án và nó không đơn thuần là thực hiện khối lượng công việc có sẵn, mà phải thường xuyên đánh giá các hoạt động đã thực hiện để dự báo và đề xuất các biện pháp ứng phó

QLDAđầu tư xây dựngbằng vốn NSNNvề nội hàm cơ bản giống QLDA

đầu tư nói chung, nhưng các dự án này chịu sự tác động bởi những quy định của quản lý vốn của Nhà nước Do đó, khái niệm quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn NSNN được tác giả khái quát như sau:

“Quản lý dự án ĐTXD bằng vốn NSNN là quá trình lập kế hoạch, tổ chức điều hành, kiểm tra giám sát toàn bộ chu trình từ khi bắt đầu đến khi kết thúc dự án nhằm đảm bảo dự án phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, tuân thủ quy định của Nhà nước, hoàn thành đúng tiến độ, đạt chất lượng theo yêu của cầu thiết kế và trong phạm vi NSNN đã được phê duyệt”

Quá trình thực hiện dự án phải tuân thủ các quy định của Nhà nước nhưng cần linh hoạt trong những trường hợp cụ thể để giải quyết phù hợp với thực tế Có

thể nói, QLDA là một hoạt động khoa học và nghệ thuật

Nguồn vốn NSNN để ĐTXD được hiểu theo nghĩa rộng gồm: Vốn trong nước: Vốn NSNN (NSTW, NSĐP), vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; Vốn nước ngoài: Vốn của các Chính phủ, các tổ chức quốc tế như viện trợ không hoàn lại, vay ưu đãi (ODA), vay khác của nhà tài trợ nước ngoài

2.2.4.3 Mục tiêu quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách Nhà nước

Hoạt động QLDA là một quá trình phức tạp, mỗi dự án thực hiện không giống nhau, tuy nhiên hoạt động QLDA luôn hướng tới các mục tiêu

cơ bản là: Đảm bảo thời gian theo kế hoạch; Đảm bảo chi phí không vượt giới hạn đã duyệt ban đầu; Đảm bảo chất lượng theo tiêu chuẩn tính toán và thiết

kế đã phê duyệt; Hạn chế các rủi ro trong quá trình thực hiện; Sử dụng có hiệu quả nguồn vốn NSNN; Chống thất thoát, lãng phí trong quá trình thực hiện dự

án để nâng cao chất lượng dự án

2.2.4.4 Các tác nhân chính liên quan đến quản lý dự án đầu tư xây dựngbằng vốn ngân sách Nhà nước

Thứ nhất,Người có thẩm quyền quyết định đầu tư (người QĐĐT) được

hiểu theoLuật Đấu thầu là người có thẩm quyền QĐĐT phê duyệt dự án hoặc người quyết định mua sắm theo qui định của pháp luật Trường hợp lựa chọn nhà đầu tư, người có thẩm quyền là người đứng đầu cơ quan Nhà nước và có thẩm quyền theo qui định của pháp luật [điều 4; 70]; Theo Luật Xây dựng thì người QĐĐT là cá nhân hoặc người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp có thẩm quyền phê duyệt dự án và quyết định ĐTXD [điều 3; 76] Luật Đầu tư công đưa ra khái niệm cơ quan chủ quản đầu tư là bộ, ngành và địa phương được Thủ tướng Chính phủ giao kế hoạch đầu tư công Như vậy người QĐĐT là người được Nhà nước giao quyền và chịu trách nhiệm về các quyết định của mình khi phê duyệt những vấn đề quyết định đối với dự án ĐTXD bằng vốn NSNN như chủ trương đầu tư, dự án đầu tư, tổng mức đầu tư, lựa chọn chủ đầu tư, hình thức QLDA, kế hoạch đấu thầu, quyết toán dự án hoàn thành…Người QĐĐT có trách nhiệm kiểm tra giám sát dự án

và được đình chỉ dự án nếu thấy có sai phạm nghiêm trọng

Thứ hai, Cơ quan chuyên môn trực thuộc người QĐĐT là cơ quan, tổ

chức có chuyên môn phù hợp với tính chất, nội dung của dự án và được người quyết định đầu tư giao nhiệm vụ thẩm định [điều 3; 76] Tổ chức này phải có

bộ phận chuyên trách và được người QĐĐT giao nhiệm vụ bằng văn bản hoặc qui định trong chức năng nhiệm vụ của cơ quan Cơ quan chuyên môn trực thuộc người QĐĐT thực hiện chức năng thẩm định trước khi trình người QĐĐT phê duyệt

Thứ ba, Chủ đầu tư theo Luật Đầu tư công là cơ quan, tổ chức được

giao quản lý dự án đầu tư công [điều 4; 71]; Luật Xây dựng định nghĩa chủ đầu tưxây dựng (gọi là Chủ đầu tư) là cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu vốn, vay vốn hoặc được giao trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt động ĐTXD [điều 3, 76]; Luật Đấu thầu giải thích chủ đầu tư là tổ chức sở hữu vốn