(LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ) Quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

(LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ) Quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng(LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ) Quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng(LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ) Quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng(LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ) Quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng(LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ) Quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

NGUYỄN THỊ KIM ĐOAN

QU¶N Lý VèN NHµ N¦íC T¹I C¸C DOANH NGHIÖP NHµ N¦íC TR£N §ÞA BµN

THµNH PHè §µ N½NG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

Mã số: 62 34 04 01

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS KIM VĂN CHÍNH

HÀ NỘI - 2016

Tôi xin cam đoan bản luận án này là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong bản luận án là trung thực có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Thị Kim Đoan

Trang

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN

QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DOANH NGHIỆP

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ

NƯỚC TẠI CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TRONG

2.1 Khái niệm quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước 24 2.2 Nội dung quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước 39 2.3 Nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn nhà nước tại các doanh

2.4.Kinh nghiệm các nước và bài học rút ra trong quản lý vốn nhà nước

tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 60

Chương 3: THỰC TRẠNG VỐN VÀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI

CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN

3.1.Khái quát chung về doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại

các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 69 3.2 Thực trạng quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước

3.3 Đánh giá thực trạng quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp

nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 98 3.4 Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém 107

Chương 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ

VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

4.1 Dự báo sự phát triển và định hướng quản lý vốn nhà nước tại các

doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 118 4.2 Những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý vốn nhà nước

tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 128

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ 152

CNH, HĐH : Công nghiệp hoá, hiện đại hoá

CTCP : Công ty cổ phần

DNNN : Doanh nghiệp nhà nước

HĐND : Hội đồng nhân dân

HĐQT : Hội đồng quản trị

KTNN : Kinh tế nhà nước

KTTT : Kinh tế thị trường

NSNN : Ngân sách nhà nước

ROE : Tỷ suất sinh lời của vốn

ROA : Tỷ suất sinh lời của tài sản

TTCK : Thị trường chứng khoán

UBND : Uỷ ban nhân dân

UNDP : Chương trình phát triển liên hợp quốc

WB : Ngân hàng thế giới

WTO : Tổ chức Thương mại thế giới

Trang Bảng 3.1: Tình hình sắp xếp doanh nghiệp 100% vốn nhà nước

Bảng 3.2: Tài sản cố định và đầu tư dài hạn của doanh nghiệp

100% vốn nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

Bảng 3.3: Một số chỉ tiêu về tài chính trong các doanh nghiệp nhà nước

trên địa bàn thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2001-2013 74 Bảng 3.4: Vốn đầu tư tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn

thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2010-2013 79 Bảng 3.5: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư tại các doanh nghiệp nhà

Bảng 3.6: Nguồn vốn của các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước

Bảng 3.7: Vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước trên địa

bàn thành phố Đà Nẵng qua các năm 83 Bảng 3.8: Biến động nguồn vốn tín dụng tại các doanh nghiệp

nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng qua các năm

Bảng 3.9: Hệ số bảo toàn vốn của các doanh nghiệp nhà nước trên

địa bàn thành phố giai đoạn 2010-2013 85 Bảng 3.10: Lợi nhuận của các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước

thuộc thành phố Đà Nẵng quản lý từ 2010-2013 86 Bảng 3.11: Khả năng sinh lời của các doanh nghiệp 100% vốn nhà

nước thuộc thành phố Đà Nẵng quản lý từ 2010-2013 88 Bảng 3.12: Hệ số thanh toán nợ đến hạn của doanh nghiệp giai

Bảng 3.13: Tình hình phân phối lợi nhuận sau thuế tại doanh nghiệp

nhà nước trên địa bàn thành phố tính đến năm 2013 93

Hình 1.1: Sơ đồ tổ chức Ủy ban Giám sát và Quản lý Tài sản

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cùng với quá trình sắp xếp, đổi mới tổ chức quản lý và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước (DNNN), quản lý vốn nhà nước tại các DNNN ngày càng được công luận chú ý và được coi là lĩnh vực cấp thiết cần được nghiên cứu làm rõ về lý luận và thực hành hiệu quả trên thực tế Quản lý vốn nhà nước tại các DNNN cũng đã từng bước đổi mới theo hướng chuyển từ cơ chế hành chính bao cấp sang quản lý theo phương thức thị trường với các mô hình như đầu tư, kinh doanh vốn hoặc thông qua các định chế đại diện chủ sở hữu phù hợp với các quy luật và nguyên tắc thị trường Theo hướng đổi mới này, Nhà nước chỉ thực hiện các quyền và trách nhiệm đối với DNNN với tư cách là chủ đầu tư, chủ sở hữu doanh nghiệp và chủ yếu thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối vốn góp vào DNNN, đồng thời quyền, trách nhiệm của chủ sở hữu vốn nhà nước và mối quan hệ giữa người đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước với người quản lý, điều hành doanh nghiệp cũng được xác định rõ ràng Quyền tự chủ của doanh nghiệp như một pháp nhân độc lập trong các quyết định kinh doanh và các quyết định về tài sản, về đầu tư, về sử dụng vốn được tôn trọng Các mô hình quản lý đối với các loại hình DNNN khác nhau được thử nghiệm và từng bước khẳng định tính hiệu quả Những đổi mới này đã tạo điều kiện phát huy sáng kiến, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, giải phóng các nguồn lực của doanh nghiệp

Mặc dù Nhà nước đã có những đổi mới đáng kể trong việc quản lý vốn nhà nước tại các DNNN, cơ chế quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào DNNN đã được ban hành và sửa đổi theo từng giai đoạn, đã có khung khổ pháp lý từ khâu đầu tư đến quản lý, giám sát quá trình sử dụng, hình thức văn bản có cả luật, nghị định, thông tư; việc phân cấp cũng được quy định khá rõ ràng , nhưng do nhiều nguyên nhân khác nhau, có thể nhận thấy rằng vẫn còn quá nhiều vấn đề đặt ra trong quản lý vốn nhà nước tại DNNN Điển hình

là mô hình quản lý vốn chưa thống nhất và chưa được thể chế hóa rõ ràng;

tình trạng vô chủ trong DNNN; tính vô trách nhiệm trong quản lý vốn nhà nước tại các DNNN Hậu quả của tình trạng này là đến nay vẫn chưa rõ trách nhiệm của các bên liên quan đối với vốn và tài sản tại DNNN, tình trạng đầu

tư kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí, mất vốn, mất khả năng thanh toán, thậm chí vốn nhà nước bị lạm dụng, trục lợi cá nhân và cuối cùng là nhiều DNNN trở thành tác nhân gây thất thoát vốn, làm nợ công tăng cao mà ngân sách nhà nước (NSNN) phải gánh chịu

Trước bối cảnh kinh tế hiện nay, việc tái cấu trúc DNNN trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết Cùng với tái cấu trúc về tổ chức và hình thức pháp lý của doanh nghiệp, việc đổi mới, hoàn thiện quản lý vốn nhà nước tại các DNNN là yêu cầu cấp bách đang đặt ra ở cả cấp toàn quốc và cấp các địa phương, nhất là các địa phương quan trọng có nhiều DNNN và được ủy quyền trực tiếp quản lý nhiều DNNN

Đối với Đà Nẵng, thành phố trọng điểm khu vực miền Trung - Tây Nguyên cũng đang trong quá trình đổi mới quản lý DNNN theo yêu cầu của Nhà nước về tái cấu trúc DNNN Song, đây là công việc còn đang rất bộn bề

và chưa tìm ra lời giải thỏa đáng Bởi lẽ, quản lý vốn nhà nước tại các DNNN

ở cấp địa phương không chỉ là việc Nhà nước sử dụng công cụ pháp luật hay các mệnh lệnh hành chính để quản lý hoạt động của các doanh nghiệp này, cũng không chỉ là việc thực hiện quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu Nhà nước, mà còn là việc quản lý hoạt động đầu tư, hoạt động sử dụng vốn, thực hiện quyền kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn, Những nội dung quản lý vốn nhà nước tại DNNN còn đang được nhận thức, triển khai thực hiện các giải pháp của Trung ương với những bước đi ban đầu Về tổng thể, Đà Nẵng vẫn còn ỷ lại Trung ương về vấn đề này, chưa chủ động tìm tòi

và thử nghiệm những sáng kiến mang tính tích cực Thậm chí , thành phố còn chưa kịp thời triển khai thực hiện các quy định luật pháp mới nhất, chưa có sự thống nhất và phối hợp giữa các cơ quan quản lý có trách nhiệm quản lý vốn, nhiều nội dung quản lý vốn chưa được nhận thức đúng, thực hiện càng chưa

theo quy định và chuẩn mực Tình hình đó dẫn đến tình trạng lúng túng và chưa chủ động trong thiết lập cơ chế và các biện pháp quản lý vốn nhà nước tại các DNNN, hiệu quả kinh doanh vốn ở các DNNN của Đà Nẵng khá thấp

Chính vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài: “Quản lý vốn Nhà nước tại các

doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng” làm luận án tiến

sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn

về quản lý vốn nhà nước tại các DNNN địa phương trong điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng đến năm 2020 và các năm tiếp theo

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích đó, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án tập trung vào những vấn đề chủ yếu sau đây:

- Trên cơ sở kế thừa những nghiên cứu liên quan đến quản lý vốn nhà nước tại các DNNN, luận án hệ thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn

về quản lý vốn nhà nước tại các DNNN ở Việt Nam nói chung và DNNN địa phương nói riêng trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, làm rõ những thành công, yếu kém, nguyên nhân và các vấn đề cần giải quyết nhằm hoàn thiện quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn Đà Nẵng

- Đề xuất các giải pháp cơ bản hoàn thiện quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu hoạt động quản lý vốn nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước địa phương với tư cách là chủ sở hữu đối với vốn nhà nước

tại các DNNN do Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố Đà Nẵng quản lý và đại diện chủ sở hữu

Đối tượng khảo sát của luận án là các cơ quan quản lý nhà nước đối với DNNN nói chung và vốn nhà nước tại các DNNN nói riêng Luận án còn khảo sát chính những DNNN địa phương do UBND thành phố Đà Nẵng trực tiếp quản lý Các DNNN khảo sát là những doanh nghiệp đạt các tiêu chí DNNN theo Luật Doanh nghiệp 2014

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Giới hạn góc độ tiếp cận nghiên cứu: Luận án chỉ nghiên cứu quản

lý vốn nhà nước tại các DNNN với tư cách là quản lý của người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các DNNN, do vậy luận án không nghiên cứu các nội dung quản lý vốn của bản thân doanh nghiệp với tư cách là chủ thể

tự chủ kinh doanh Như vậy, góc độ tiếp cận nghiên cứu là nhìn vấn đề quản lý vốn nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước đối với đối tượng quản lý là vốn của nhà nước giao cho các DNNN Việc quản lý vốn nhà nước được giới hạn ở 4 nội dung chính: thực hiện đầu tư vốn - giao vốn, quản lý quá trình sử dụng vốn trong giới hạn thẩm quyền tác động của chủ

sở hữu doanh nghiệp, quản lý phân phối kết quả sử dụng vốn và giám sát vốn nhà nước tại DNNN

- Giới hạn đối tượng khảo sát: Trong luận án giới hạn khảo sát loại hình DNNN theo định nghĩa của Luật Doanh nghiệp 2014, tức là chỉ bao gồm các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước tồn tại dưới hình thức công ty TNHH một thành viên nhà nước thuộc UBND thành phố Đà Nẵng quản lý

- Giới hạn không gian nghiên cứu: Luận án tập trung khảo sát việc quản

lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng với nghĩa được hiểu là các doanh nghiệp thuộc UBND Đà Nẵng Như vậy luận án không nghiên cứu các DNNN Trung ương không do UBND Đà Nẵng quản lý

- Về thời gian khảo sát từ năm 2010 đến năm 2014 Định hướng, giải pháp được luận chứng cho giai đoạn đến năm 2020 và các năm tiếp theo

4 Phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1 Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác- Lênin, luận án sẽ sử dụng các phương pháp nghiên cứu chung trong khoa học kinh tế như: phương pháp phân tích định tính, định lượng, so sánh, tổng hợp, phương pháp thống kê mô tả, thống kê phân tích, Ngoài ra, luận án còn sử dụng các phương pháp cụ thể để thu thập thông tin nghiên cứu

và đánh giá tình hình quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng Cụ thể như sau:

- Phương pháp hệ thống

Phương pháp hệ thống cho phép luận án làm rõ mối quan hệ biện chứng giữa cơ chế, chính sách về đầu tư vốn, cơ chế giám sát của chủ sở hữu vốn với hiệu quả sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn trong DNNN Từ đó, chọn lọc kế thừa, hệ thống hóa và bổ sung, phát triển cơ sở lý luận, phân tích, đánh giá thực trạng, làm rõ nguyên nhân Đồng thời đề xuất những giải pháp đồng

bộ cho quản lý vốn nhà nước trong các DNNN

- Phương pháp phân tích và tổng hợp

Phương pháp này được sử dụng trong tất cả các chương, tiết của luận án

để khảo cứu lý luận, phân tích, đánh giá và khái quát thực tiễn, đưa ra các kết luận nhận định về những căn cứ lý luận và thực tiễn trên mọi phương diện về quản lý vốn nhà nước trong các DNNN Đặc biệt phương pháp này được sử dụng nhiều nhất và có hiệu quả cao trong phân tích, đánh giá các quan điểm

lý luận, các tư liệu, số liệu thu thập được

- Phương pháp lịch sử và lôgic

Phương pháp này được sử dụng trong tiếp cận và đi sâu nghiên cứu việc xác định cơ chế, chính sách quản lý vốn nhà nước trong các DNNN phù hợp với những điều kiện lịch sử cụ thể Đồng thời, phương pháp này còn có tác dụng bảo đảm các luận điểm, luận cứ, luận chứng nêu ra trong luận án, tuân theo trình tự logic, chặt chẽ

- Phương pháp so sánh

Phương pháp này được sử dụng nhiều nhất ở chương 2 đặc biệt là trong việc so sánh, làm rõ phương thức quản lý vốn nhà nước trong các DNNN của các nước và những bài học kinh nghiệm Phương pháp so sánh cũng được sử dụng nhiều ở chương 3 để so sánh, đánh giá hiệu quả đầu tư, sử dụng vốn trong các hình thức tồn tại của loại hình DNNN qua các thời kỳ khác nhau

4.2 Nguồn thông tin nghiên cứu

Bao gồm thông tin khoa học trong các công trình nghiên cứu về DNNN

và quản lý vốn nhà nước trong DNNN của các tác giả, tập thể tác giả trong và ngoài nước; thông tin và số liệu thống kê từ các báo cáo của các cơ quan nghiên cứu, cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng và ở Trung ương, báo cáo tài chính của các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước trên địa bàn thành phố Đà Nẵng qua các năm từ 2009 đến năm 2014

5 Những đóng góp mới về khoa học

Kết quả nghiên cứu của luận án có những đóng góp chủ yếu về mặt khoa học như sau:

- Làm rõ lý luận về vốn nhà nước, quản lý vốn nhà nước tại các DNNN

- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý vốn nhà nước tại các DNNN ở thành phố Đà Nẵng

- Phân tích đánh giá quá trình quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2010 - 2014, từ đó chỉ ra những hạn chế trên các khâu, từ quản lý đầu tư vốn, quản lý sử dụng vốn, quản lý phân phối lợi nhuận và kiểm tra, giám sát vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố

Đà Nẵng

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, trong đó có 3 giải pháp mang tính đột phá, tác động mạnh đến việc nâng cao hiệu quả quản lý DNNN nói chung, quản lý

vốn nhà nước tại các DNNN nói riêng Một là, đổi mới chính sách tuyển dụng

cán bộ quản lý DNNN theo chế độ thi tuyển hoặc cử tuyển cạnh tranh kết hợp

với cơ chế tiền lương theo hợp đồng Hai là, bổ sung các tiêu chí đánh giá

hiệu quả kinh doanh của DNNN, đó là tiêu chí về tốc độ phát triển dài hạn và tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của người thực hiện quyền chủ

sở hữu Ba là, đề xuất cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động

của cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chú trọng

hoạt động giám sát tài chính DNNN

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

- Luận án đã làm sáng tỏ hơn khái niệm, nội dung, các tiêu chí đánh giá

và nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn nhà nước tại các DNNN Những vấn

đề mà luận án đề cập, giải quyết góp phần thiết thực vào việc luận giải và đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý vốn nhà nước tại các

DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

- Luận án sau khi hoàn thiện có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy về các vấn đề liên quan đến quản

lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nói chung và DNNN nói riêng

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án được kết cấu thành 4 chương, 14 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.1 NGHIÊN CỨU Ở TRONG NƯỚC

1.1.1 Các nghiên cứu về doanh nghiệp nhà nước và quản lý doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

Nghiên cứu về DNNN và quản lý DNNN có rất nhiều các công trình của các tác giả, tập thể tác giả, các tổ chức trong và ngoài nước Bao gồm các ấn phẩm như sách giáo trình, sách chuyên khảo, các bài viết được đăng tải trên các tạp chí, các bài viết chuyên đề Có thể kể đến các công trình tiêu biểu sau:

- “Quá trình đổi mới doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam giai đoạn

1986-2000” của Lee Kang Woo [49] đã tập trung nghiên cứu một cách có hệ

thống quá trình phát triển, đổi mới DNNN ở Việt Nam, đánh giá những thành quả, những hạn chế của quá trình cải cách này, đồng thời rút ra những nhận xét và đề xuất một số kiến nghị về quá trình đổi mới DNNN ở Việt Nam Xét

về phương diện khoa học, cuốn sách đã hệ thống hóa được một cách khá toàn diện toàn bộ quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế nói chung, đổi mới cơ chế quản lý nhà nước đối với DNNN nói riêng ở Việt Nam Việc phân tích, đánh giá được tác giả phân thành hai giai đoạn: giai đoạn trước đổi mới (từ năm 1986 trở về trước) và giai đoạn sau đổi mới (từ 1986-2000)

- “Đổi mới, tăng cường thành phần kinh tế nhà nước - Lý luận, chính sách và giải pháp” của Vũ Đình Bách [3] đã đề cập đến DNNN trong mối

liên hệ chặt chẽ với thành phần kinh tế nhà nước, việc đổi mới và tăng cường thành phần kinh tế nhà nước thực chất là đổi mới và tăng cường vai trò của hệ thống DNNN trong nền kinh tế Cuốn sách đã hệ thống hóa được các vấn đề

lý luận về DNNN và vai trò của DNNN trong một số nền kinh tế, đặc biệt là trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam; phân tích thực trạng và quá trình cải tiến quản lý, sắp xếp và tổ chức lại hệ thống DNNN ở

Việt Nam và đề xuât hệ thống các giải pháp đồng bộ nhằm đổi mới, tăng cường thành phần kinh tế nhà nước, hệ thống DNNN như: giải pháp về tổ chức, sắp xếp; giải pháp về đổi mới cơ chế quản lý đối với DNNN Cái hay trong công trình này là bước đầu đã có sự lý giải về kinh tế nhà nước (KTNN) như một thành phần kinh tế Tuy nhiên, hạn chế cơ bản của công trình này là các tác giả đã quan niệm về thành phần KTNN quá hẹp, đồng nhất với DNNN

- "Kinh tế nhà nước và quá trình đổi mới doanh nghiệp nhà nước" của

Ngô Quang Minh, Kim Văn Chính, Đặng Ngọc Lợi [56] đã bước đầu lý giải

về KTNN và vai trò của nó, đặc biệt, công trình đã bước đầu làm rõ mối quan

hệ giữ vai trò chủ đạo của KTNN với vai trò nòng cốt của DNNN Tuy nhiên, công trình này còn nhiều điểm gây tranh luận về các bộ phận cấu thành của KTNN, về cơ chế thực hiện vai trò chủ đạo và cả nội dung vai trò chủ đạo

- “ Sở hữu nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” của Nguyễn Cúc và Kim

Văn Chính [22] đã làm rõ được bản chất, vai trò, phạm vi hoạt động và sự cần thiết của sở hữu nhà nước, DNNN trong nền kinh tế thị trường nói chung và trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam nói riêng; lý giải được xu hướng phát triển của sở hữu nhà nước trong quá trình vận động của nền kinh tế; đề xuất hệ thống chính sách và giải pháp nhằm đổi mới hệ thống DNNN phù hợp với yêu cầu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN Từ đó, đã làm rõ được những vấn đề lý luận hết sức cơ bản về DNNN và quản lý DNNN đó là: xác định phạm vi sở hữu nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; phân biệt được phạm trù kinh tế nhà nước, sở hữu nhà nước, doanh nghiệp nhà nước ; các hình thức thực hiện sở hữu nhà nước; cơ chế quản lý DNNN và sở hữu DNNN Những kết quả nghiên cứu này sẽ là nguồn tài liệu hết sức quý báu cho những ai đang nghiên cứu về DNNN, đặc biệt là vấn đề quản lý vốn nhà nước trong DNNN

1.1.2 Các nghiên cứu về quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nuớc

Quá trình đổi mới quản lý DNNN của Việt Nam thời gian qua bao gồm nhiều giải pháp và luôn đi liền với chủ trương cổ phần hóa (CPH), trong đó quản lý phần vốn nhà nước tại các DNNN CPH có ý nghĩa rất quan trọng nhằm bảo toàn và phát huy vai trò của vốn nhà nước trong quá trình phát triển

kinh tế xã hội Nghiên cứu vấn đề này có: “Quản lý vốn nhà nước tại doanh

nghiệp sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước” của tác giả Nguyễn Thị Thu

Hương [45] đã đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nhằm quản lý có hiệu quả vốn nhà nước tại các doanh nghiệp sau CPH Luận án mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá hiệu quả vốn nhà nước tại các DNNN sau CPH, chưa bao quát hết được toàn bộ doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước và không đề cập đến

cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp

Quản lý vốn nhà nước dù bằng cách nào thì cũng theo khuôn khổ pháp luật Chính vì vậy, sự xuất hiện chính sách quản lý vốn nhà nước tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý vốn nhà nước Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện đã nảy sinh nhiều vấn đề Để tìm giải pháp cho những bất cập này,

trong luận án “Những tồn tại, vướng mắc ở chính sách quản lý vốn nhà nước

tại doanh nghiệp sau cổ phần hóa và một số giải phải khắc phục” tác giả Trần

Xuân Long [53] đã cho rằng, bên cạnh quá trình sắp xếp và CPH DNNN, việc quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp sau CPH là một vấn đề cần được quan tâm và sớm giải quyết nhằm thực hiện đồng bộ quản lý giám sát của nhà nước trên cả hai vai trò quản lý nhà nước và chủ sở hữu vốn Cũng trong nghiên cứu này, tác giả đã chỉ ra có 5 vuớng mắc lớn trong cơ chế quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp sau CPH đó là: bất cập trong chính sách đối với người đại diện; chưa có hướng dẫn cụ thể và hình thức phân phối lợi nhuận; chưa có đánh giá cụ thể và đầy đủ về việc tập đoàn, tổng công ty cho các công

ty con, công ty liên kết vay vốn; xuất hiện hiện tượng đầu tư đan xen trong nội bộ tập đoàn, tổng công ty ảnh hưởng đến hiệu quả vốn đầu tư; nhiều

doanh nghiệp thuộc các tập đoàn, tổng công ty cùng hoạt động trong ngành nghề giống nhau dẫn đến cạnh tranh lẫn nhau đã ảnh hưởng không nhỏ đến năng lực tài chính và hiệu quả sử dụng vốn tại doanh nghiệp Những vướng mắc này chỉ được giải quyết nếu có một hành lang pháp lý đồng bộ Vì vậy,

trong một nghiên cứu khác “Chính sách quản lý vốn nhà nước tại các

doanh nghiệp sau cổ phần hóa” của tác giả Trần Xuân Long [54] đã khẳng

định, quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp sau CPH chưa có qui định cụ thể riêng nên dẫn đến công tác quản lý vốn nhà nước trong các doanh nghiệp sau CPH phát sinh nhiều vướng mắc trong đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước, vấn đề người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp sau CPH

Do đó, tác giả đã đề xuất một số hướng hoàn thiện nhằm tạo lập một khuôn khổ hanh lang pháp lý cho công tác quản lý vốn nhà nước trong doanh nghiệp sau CPH [54, tr.20-21]

Dưới góc độ nghiên cứu cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các DNNN cũng thu hút nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu như:

- Luận án tiến sĩ “Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với tổng

công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam” của tác

giả Nguyễn Xuân Nam [59] đã đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản của các tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh tế ở Việt Nam

- Luận án “Cơ chế quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà

nước Việt Nam” của tác giả Trần Thị Mai Hương [44] đã đánh giá thực trạng

và đề xuất các giải pháp về đổi mới cơ cấu tổ chức hệ thống DNNN và hoàn thiện môi trường pháp lý nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng phần vốn Nhà nước tại DNNN Theo tác giả, để vừa đảm bảo tiến độ thoái vốn, vừa hạn chế thiệt hại cho Nhà nước đến mức thấp nhất thì bên cạnh việc thực hiện nghiêm túc các quy định của Nhà nước đang rất cần những tư duy mới, những cách làm đột phá Trong đó, cần tăng quyền hạn và trách nhiệm cho lãnh đạo DNNN và các cơ quan có thẩm quyền Phải đặt việc bảo toàn vốn nhà nước

trên lợi ích tổng thể của nền kinh tế và của cả xã hội Cần cân nhắc khi doanh nghiệp bán được vốn sẽ có thêm tiền để đầu tư vào lĩnh vực khác hiệu quả hơn, hoặc ít nhất cũng giảm được gánh nặng nợ lãi vay vốn ngân hàng Đặc biệt tác giả cho rằng trong bối cảnh hiện nay, bán rẻ có thể DNNN bị mất vốn nhưng vốn của toàn nền kinh tế không mất đi, nó được chuyển sang cho người khác và có thể nhờ vậy, nó được sinh sôi, phát triển, đem lại lợi ích lớn hơn cho đất nước Vì vậy, để xác định việc thoái vốn có hiệu quả hay không cần phân tích từng trường hợp cụ thể và xem xét trong một quá trình chứ không xét tại một thời điểm Nếu trước kia, một doanh nghiệp đầu tư ngoài ngành 10 đồng, nay thoái vốn chỉ thu được 8 đồng là lỗ - xét trên giá trị Nhưng lấy 8 đồng này để góp vào một doanh nghiệp khác phục vụ ngành kinh doanh chính và sau đó doanh nghiệp này hoạt động hiệu quả hơn thì về tổng thể, vốn vẫn được bảo toàn Đây được xem là ý tưởng mới có giá trị mà nghiên cứu sinh có thể nghiên cứu và bổ sung cho Luận án của mình

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Chính sách và cơ chế quản lý

vốn nhà nước tại các doanh nghiệp giai đoạn đến 2020” [8] đã hệ thống hóa

và đánh giá các chính sách, cơ chế quản lý vốn tại các doanh nghiệp ở Việt Nam thời gian qua Tuy nhiên đề tài này mới chỉ đề cập chính sách quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp trên góc độ quản lý nhà nước mà không

nghiên cứu trên góc độ quản lý của chủ sở hữu Bên cạnh đó đề tài cũng chưa

làm rõ được cơ chế giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp

- Bài viết “Bản chất của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà

nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước” của Nguyễn Thị Dung [26, tr.10-13]

theo tác giả, đối với chủ sở hữu là nhà nước, cơ chế thực thi quyền của chủ

sở hữu rất phức tạp, xuất phát từ các vấn đề phải giải quyết là: xác định rõ thiết chế đóng vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước; quy định nội dung thẩm quyền của các thiết chế đó; quy định mối quan hệ giữa các thiết chế đại diện chủ sở hữu với bộ máy điều hành doanh nghiệp; phải có cơ chế giám sát của đại diện chủ sở hữu nhà nước Ngoài ra theo tác giả, bản chất

của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh

nghiệp có vốn nhà nước được thể hiện qua một số đặc điểm sau: thứ nhất,

tính chất của cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp có vốn nhà nước là cách thức tổ chức, quản lý hoạt động đầu

tư kinh doanh bằng nguồn vốn nhà nước; thứ hai, cơ sở hình thành cơ chế

thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp có vốn

nhà nước là: nhà nước là chủ đầu tư vốn; thứ ba, về cách thức thực hiện, cơ

chế thực thi quyền chủ sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp có vốn nhà nước được thực hiện thông qua cơ chế đại diện, cụ thể là thông qua các

thiết chế thuộc bộ máy nhà nước hoặc do Nhà nước thành lập; thứ tư, phạm

vi thực hiện cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước được giới hạn tại doanh nghiệp có vốn nhà nước

- Bài viết “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn

nhà nước” của tác giả Trần Ngọc Dương [29, tr.33-34] đã phân tích thực

trạng hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn nhà nước, tác giả đã đề xuất và nhấn mạnh phải tập trung đổi mới cơ chế, bao gồm: Cơ chế đầu tư - rút vốn: Nhà nước cần hạn chế đầu tư 100% vốn (thành lập mới doanh nghiệp); thực hiện đầu tư trực tiếp lồng ghép với đầu tư gián tiếp; quyền rút vốn phải được đảm bảo cả

ở cấp Tổng công ty - Tập đoàn; Cơ chế giao nhận, bảo toàn vốn: việc giao vốn và gắn trách nhiệm bảo toàn vốn phải theo nguyên tắc kinh doanh, tức là việc đánh giá chất lượng hoạt động của hội đồng quản trị (HĐQT) phải căn cứ vào các tiêu chí bảo toàn và phát triển có hiệu quả vốn nhà nước Cần có cơ chế gắn trách nhiệm bảo toàn phát triển vốn, sử dụng vốn có hiệu quả với chế

độ đãi ngộ cán bộ Toàn bộ quyền quản lý, sử dụng, định đoạt vốn vật hóa của doanh nghiệp phải được trao cho HĐQT TCT/tập đoàn; các cơ chế khác thực hiện theo nguyên tắc thị trường Cơ chế quản lý vốn nhà nước hiện hành còn nhiều khuyết tật chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện Luật Doanh nghiệp

2005 Vì vậy, đổi mới cơ chế này là vấn đề thực sự cấp bách và là trọng tâm của đổi mới DNNN trong giai đoạn tới

Dưới góc độ nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước, vấn đề này được các tác giả nghiên cứu và tiếp cận dưới rất nhiều góc độ như:

Theo tác giả Lê Đăng Doanh thì quản lý vốn đã khó mà quản lý vốn

nhà nước còn phức tạp hơn nhiều Vì vậy theo tác giả “Quản lý vốn cần lộ

trình” [25] đã cho rằng sở hữu nhà nước rất dễ lâm vào mâu thuẫn Điều này

không ngoại lệ đối với vốn nhà nước trong các doanh nghiệp sau CPH Điều này thể hiện ở chỗ phân tán quyền sở hữu cho quá nhiều cấp làm cho tài sản thuộc sở hữu nhà nước bị xé nhỏ; các cơ quan quản lý vốn theo phương thức hành chính chứ không theo phương thức thị trường và quản lý DNNN ở Việt Nam giống như hai trái tim trong một con người, đó là: một trái tim sở hữu và một trái tim quản lý, thông thường trái tim sở hữu mạnh hơn trái tim quản lý Chính những mẫu thuẫn này làm cho công tác quản lý vốn nhà nước sẽ khó khăn hơn rất nhiều và cần có một lộ trình thích hợp thì mới mong đạt được mục tiêu

Để phục vụ xây dựng lộ trình quản lý vốn thích hợp, tác giả Phan Hoài

Hiệp: “Đánh giá thực trạng quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp”

[34] đã nghiên cứu khá toàn diện về công tác quản lý vốn nhà nước, vì đã hệ thống hóa chính sách đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp cũng như phương thức đầu tư và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp qua các giai đoạn Đặc biệt vấn đề chủ sở hữu và tổ chức bộ máy thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với các công ty nhà nước đã được tác giả chú trọng nghiên cứu cứu Những kết luận xác đáng về công tác quản lý vốn nhà nước vào các doanh nghiệp ở Việt Nam thời gian qua đã được đưa ra như: chính sách đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp, phương thức quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh từng bước được hoàn thiện và đổi mới Tuy nhiên, hoạt động đầu tư và phương thức quản lý công ty nhà nước cũng còn bộc lộ nhiều bất cập đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả vốn đầu tư cũng như hiệu quả hoạt động của các công ty nhà nước Tuy các phát hiện của tác giả được đánh giá cao nhưng chưa được áp dụng vào công tác quản lý vốn

nhà nước trong các doanh nghiệp

Bài viết Quản lý sử dụng vốn tại các doanh nghiệp - Một số kiến nghị của tác giả Ngô Văn Khoa [47, tr.26-27, 31] để nâng cao hiệu quả sử dụng

vốn cần phải tập trung vào một số giải pháp như: cần có quy chế về quyền lợi

và trách nhiệm đối với các địa phương khi có chuyển giao đại diện chủ sở hữu (CSH) vốn ở doanh nghiệp khác về Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước để sớm đưa công ty vào hoạt động; cần ban hành luật về quản

lý sử dụng vốn nhà nước Vấn đề quản lý sử dụng vốn nhà nước cần được luật riêng điều chỉnh, bởi các lý do chủ yếu sau đây: nền kinh tế thị trường đòi hỏi Nhà nước phải quản lý vĩ mô nền kinh tế bằng công cụ là pháp luật; Nhà nước quản lý gián tiếp DNNN thông qua khung khổ pháp luật; lượng vốn của Nhà nước đầu tư cho hoạt động kinh doanh rất lớn

Ở một góc độ khác, các nhà nghiên cứu quan tâm giải quyết vấn đề kém hiệu quả trong hoạt động của DNNN, đặc biệt hiệu quả đầu tư vốn nhà nước vào các doanh nghiệp Để giải quyết tình trạng đó, nhiều ý kiến cho rằng cần phải tăng cường kiểm tra, giám sát tài chính doanh nghiệp dưới các cách thức khác nhau Tác giả Trần Văn Hiền (2008) đã chỉ rõ sự cần thiết phải đẩy

mạnh công tác giám sát tài chính DNNN trong nghiên cứu “Tăng cường kiểm

tra, giám sát tài chính DNNN” [33, tr.22-24] Theo ông, quá trình tổ chức sắp

xếp lại DNNN nhà nước đã ban hành nhiều chế độ chính sách giải phóng doanh nghiệp và tạo động lực cho doanh nghiệp phát triển Tuy nhiên, có một

số doanh nghiệp chưa chú trọng đầu tư phát triển ngành nghề chính theo qui hoạch phát triển ngành, đa dạng hóa các loại hình kinh doanh khác Hệ quả là các doanh nghiệp xây dựng kế hoạch đầu tư vượt quá khả năng nguồn vốn của mình, điều này ảnh hưởng không chỉ đến sự phát triển của doanh nghiệp mà còn ảnh hướng đến khả năng bảo toàn vốn nhà nước trong doanh nghiệp Từ thực tế này, vấn đề đặt ra cần có cơ chế giám sát tài chính của các doanh nghiệp nếu như không muốn xảy ra những tác động xấu đến nền kinh tế quốc dân

Thời gian qua, tuy giám sát tài chính DNNN đã được thực hiện nhưng cũng bộc lộ những vấn đề bất cập được phản ánh khá cụ thể trong bài viết

“Cơ chế giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước: Thực trạng và những

khuyến nghị” (2001) của tác giả Trần Đức Chính [10, tr.13-15], đã cho rằng,

cơ chế giám sát thiếu chặt chẽ thể hiện trong cơ chế quản lý trao quyền cho những người giám sát, quản lý nguồn vốn nhà nước nhưng họ lại không có điều kiện sâu sát với hoạt động của doanh nghiệp, dẫn đến những sai phạm không đáng có Đặc biệt, sử dụng nguồn vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN

bị thất thoát, thua lỗ nhưng chế tài xử lý các vi phạm này chưa đủ mạnh và còn thiếu Để giải quyết vấn đề này, theo ông cần thực hiện một số giải pháp như trao quyền chủ động sản xuất kinh doanh và đầu tư cho các DNNN, đi đôi với cơ chế kiểm tra, giám sát phù hợp; hoàn thiện cơ chế phân cấp trong hoạt động giám sát; xây dựng hệ thống và tiêu thức giám sát tài chính và rủi ro; hoàn thiện cơ chế giám sát việc tạo lập và huy động vốn

Bài viết “Cơ chế giám sát tài chính, đầu tư vốn nhà nước tại doanh

nghiệp: Những vấn đề đặt ra” của Nguyễn Duy Long [52, tr.6-9] đã đưa ra hệ

thống các giải pháp như:

- Cần xây dựng và ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu

tư vào sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhằm làm rõ chủ thể giám sát DNNN, trong đó giải quyết mối quan hệ giám sát tài chính DNNN của chủ

sở hữu, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cơ quan quản lý nhà nước và người quản lý, điều hành doanh nghiệp Xác định rõ chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý hành chính nhà nước và đại diện chủ sở hữu đối với các DNNN

- Xác định rõ nội dung giám sát của chủ sở hữu đối với tài chính DNNN như thực hiện mục tiêu kế hoạch đầu tư, tài chính; danh mục đầu tư, các ngành nghề kinh doanh chính và các ngành nghề có liên quan đến ngành nghề kinh doanh chính; đầu tư vào lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn rủi ro; thực hiện nhiệm vụ công ích; bảo toàn và phát triển vốn nhà nước…

- Quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng được giám sát, tức là trách nhiệm của hội đồng quản trị, ban giám đốc DNNN trong việc cung cấp thông

tin, chế độ báo cáo định kỳ và đột xuất, đảm bảo tính chính xác, đầy đủ, kịp thời cũng như cơ chế xử lý vi phạm

- Đổi mới phương thức kiểm tra, giám sát đối với DNNN; phát triển thị trường chứng khoán, tăng cường các hình thức huy động vốn của DNNN qua thị trường này để minh bạch hóa hoạt động của các DNNN

Bài viết “Kinh nghiệm các nước về quản lý, giám sát vốn nhà nước tại

doanh nghiệp” của tác giả Phạm Thị Tường Vân [96, tr.28-30] đã nghiên cứu

kinh nghiệm của một số nước về quản lý và đầu tư vốn nhà nước, tác giả rút

ra một số kết luận và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam:

Một là, việc quản lý, giám sát phần vốn nhà nước đối với DNNN cần

xem xét trên giác độ chủ sở hữu, tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước

và chức năng chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Hai là, mức độ quản lý, giám sát của Nhà nước phụ thuộc vào mức độ

đầu tư vốn nhà nước nhiều hay ít, tính chất hoạt động của doanh nghiệp là công ích hay kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận

Ba là, Quốc hội, Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ là các chủ

thể thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước ở các mức độ khác nhau và có

sự phân cấp Cơ chế giám sát chủ yếu thông qua thực hiện chế độ báo cáo và minh bạch hoá thông tin

Bốn là, để đảm bảo việc giám sát có hiệu quả phần vốn nhà nước tại

doanh nghiệp và nâng cao quyền tự chủ của doanh nghiệp, Chính phủ cần xây dựng một khung khổ pháp lý với các quy định rõ ràng, minh bạch, làm cơ sở cho quản lý và giám sát phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp được hiệu quả, xây dựng các chỉ tiêu để quản lý kết quả hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp và phù hợp với nhiều loại hình doanh nghiệp khác nhau

Năm là, việc thành lập một cơ quan giám sát và quản lý phần vốn nhà

nước tại doanh nghiệp là cần thiết, nhằm giúp cho chủ sở hữu nhà nước giám sát tình hình hoạt động của doanh nghiệp liên quan đến phần vốn của Nhà nước đầu

tư vào doanh nghiệp và tách bạch với chức năng quản lý của Nhà nước

Sáu là, thực hiện cơ chế giám sát, đánh giá hoạt động của người đại

diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp để đảm bảo phát huy được năng lực, hiệu quả của người đại diện, bảo toàn và phát triển phần vốn nhà nước trong các doanh nghiệp

Bài viết “Quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước hiện

nay” của Nguyễn Thị Minh Hằng [32, tr.14-16], để quản lý, giám sát hiệu quả

vốn nhà nước tại DNNN hiện nay cần tập trung vào các giải pháp như:

- Mục tiêu giám sát tài chính là giám sát đánh giá được thực trạng tài chính của doanh nghiệp, những nguy cơ tiềm ẩn dẫn đến rủi ro tài chính Từ

đó, đưa ra được những cảnh báo từ phía cơ quan quản lý nhà nước, những biện pháp từ chủ sở hữu và những hoạt động, giải pháp ngăn ngừa của doanh nghiệp để đảm bảo tình hình tài chính lành mạnh.

- Phân định rõ mối quan hệ giữa các chủ thể thực hiện giám sát

- Hệ thống các tiêu chí giám sát tài chính đảm bảo đầy đủ nội dung cần thiết, có tính đến tính chất ngành nghề đảm bảo yêu cầu của từng chế độ báo cáo

- Hệ thống chế tài được thiết kế cụ thể, đủ mạnh và rõ ràng đối với các trường hợp vi phạm, đồng thời phải gắn với quyền và trách nhiệm của từng chủ thể giám sát: doanh nghiệp, chủ sở hữu và cơ quan quản lý về tài chính doanh nghiệp để đảm bảo sự bình đẳng giữa các chủ thể Đi đôi với hệ thống chế tài, các hình thức khen thưởng về tinh thần và lợi ích kinh tế cũng phải thiết lập phù hợp

Bài viết “Giám sát tài chính doanh nghiệp: Mục tiêu quan trọng hàng

đầu” của tác giả Vũ Nhữ Thăng [84, tr.17-19] đã đề ra các giải pháp:

- Cần xây dựng và ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu

tư vào sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhằm làm rõ chủ thể giám sát DNNN, trong đó giải quyết mối quan hệ giám sát tài chính DNNN của chủ

sở hữu, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cơ quan quản lý nhà nước và người quản lý, điều hành doanh nghiệp Xác định rõ chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý hành chính nhà nước và đại diện chủ sở hữu đối với các DNNN

- Xác định rõ nội dung giám sát của chủ sở hữu đối với tài chính DNNN như thực hiện mục tiêu kế hoạch đầu tư, tài chính; danh mục đầu tư, các ngành nghề kinh doanh chính và các ngành nghề có liên quan đến ngành nghề kinh doanh chính; đầu tư vào lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn rủi ro; thực hiện nhiệm vụ công ích; bảo toàn và phát triển vốn nhà nước…

- Quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng được giám sát, tức là trách nhiệm của hội đồng quản trị, ban giám đốc DNNN trong việc cung cấp thông tin, chế độ báo cáo định kỳ và đột xuất, đảm bảo tính chính xác, đầy đủ, kịp thời cũng như cơ chế xử lý vi phạm

- Đổi mới phương thức kiểm tra, giám sát đối với DNNN; phát triển thị trường chứng khoán, tăng cường các hình thức huy động vốn của DNNN qua thị trường này để minh bạch hóa hoạt động của các DNNN

Bài viết “Kiểm soát tài chính trong tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà

nước” của nhóm tác giả Hoàng Xuân Hòa, Nguyễn Lê Hoa [35, tr.20-23] đã

chỉ rõ việc quản lý các công ty con thông qua kiểm soát tài chính là một khâu quan trọng, thiết yếu trong hoạt động của các tập đoàn kinh tế Việt Nam Vai trò quan trọng của kiểm soát tài chính trong tập đoàn kinh tế được thể hiện trên các khía cạnh như: Kiểm soát tài chính là công cụ để các chủ sở hữu, các nhà đầu tư quản lý, giám sát hiệu quả vốn đầu tư; Kiểm soát tài chính bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể sở hữu vốn tham gia đầu tư vào tập đoàn, bảo đảm quyền lợi của các cổ đông, hạn chế rủi ro cho các khoản đầu tư; Kiểm soát tài chính là công cụ đánh giá mức độ phù hợp của các mục tiêu, quyết định và chính sách của hội đồng quản trị trong điều hành tập đoàn kinh tế; Kiểm soát tài chính đảm bảo cho tập đoàn sử dụng vốn một cách hiệu quả; Kiểm soát tài chính giúp công ty mẹ của tập đoàn nắm bắt được chính xác, toàn diện về tình hình tài chính để điều hành và giám sát các mặt hoạt động sản xuất kinh doanh (SXKD) của tập đoàn, đảm bảo sự hoạt động của các thành viên trong tập đoàn đúng theo định hướng, chiến lược phát triển chung

và thực hiện được các mục tiêu của tập đoàn

1.2 NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI

Liên quan đến vấn đề luận án đang nghiên cứu, cũng có nhiều công trình ở nước ngoài đề cập đến dưới những góc độ khác nhau, trong đó có nhiều công trình đã được dịch ra tiếng Việt Có thể kể đến những công trình tiêu biểu với các nội dung nghiên cứu như sau:

- Nghiên cứu chung về KTNN và DNNN Việt Nam Những công trình này chủ yếu do các tổ chức như Ngân hàng thế giới (WB), Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) đặt hàng Các nghiên cứu này khá nhiều ở dạng báo cáo phân tích định kỳ, báo cáo đối thoại chính sách (lồng ghép với các nội dung khác), hoặc dạng dự án cụ thể trong tổ

chức lại Tiêu biểu một số nghiên cứu như: Are State Owned Enterprises

Crowding out the Private Sector của Nguyễn Văn Thắng [105]; Đổi mới lâm trường quốc doanh ở Việt - Đánh giá khung chính sách và và thực hiện Nghị định 200, Báo cáo của Ngân hàng Thế giới [57], Đánh giá quản trị công ty của Việt Nam, Báo cáo của Ngân hàng Thế giới [58]… Các nghiên cứu này

đã đề xuất những giải pháp thực tiễn có giá trị có thể áp dụng trong đổi mới DNNN và KTNN

- Nghiên cứu về sở hữu trong DNNN ở Trung Quốc có các công trình

như: Dong Wei Su, Corporate Finance and State Enterprise in China [96], J Hassard, Privatization, Politics and State Owned Enterprise Reform in China [100] Các nghiên cứu này đã phản ánh qúa trình đổi mới khu vực kinh tế nhà

nước/ kinh tế công hữu/ DNNN ở Trung Quốc qua nhiều giai đoạn khác nhau

Mô hình cải cách của Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam,

do vậy, những nghiên cứu của Trung Quốc và về Trung Quốc rất đáng tham khảo cho Việt Nam

- Nghiên cứu về quản trị DNNN, có khá nhiều các công trình nghiên cứu, có thể kể đến như:

+ OECD: "OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned

Enterprises" (Hướng dẫn của OECD về Quản trị Công ty trong Doanh nghiệp

Nhà nước) [105] đã chỉ ra thuật ngữ “doanh nghiệp nhà nước” dùng để chỉ

các doanh nghiệp mà nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ,

đa số hay thiểu số quan trọng Tương tự như vậy, “cơ quan sở hữu” dùng để chỉ cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện chức năng sở hữu nhà nước, cho dù cơ quan này là một ban cụ thể trong một bộ, một cơ quan tự trị hay cơ quan khác Điểm mạnh là bộ hướng dẫn này đã đề xuất nhà nước phải thực hiện chức năng sở hữu thông qua một cơ quan sở hữu tập trung hóa, hoặc thông qua các cơ quan điều phối hiệu quả Các cơ quan này phải hoạt động độc lập và tuân thủ chính sách sở hữu đã được công bố công khai Đồng thời cũng đề nghị tách bạch quyền sở hữu nhà nước với các chức năng quản lý Nếu được thực hiện đúng đắn, những khuyến nghị này và các đề xuất cải cách khác sẽ là một bước tiến lớn trong việc đảm bảo quyền sở hữu nhà nước được thực hiện một cách chuyên nghiệp và có trách nhiệm, và nhà nước sẽ đóng một vai trò tích cực trong việc nâng cao quản trị công ty trong mọi khu vực của nền kinh tế Kết quả là các doanh nghiệp nhà nước sẽ vững mạnh hơn, có khả năng cạnh tranh cao hơn và minh bạch hơn

+ Mako, William P., và Chulin Zhang, State Equity Ownership and

Management in China: Issues and lessons from International Experiences,

Paper presented at the Policy Dialogue on Corporate Governance in China, Shanghai [100] được trình bày tại diễn đàn “Đối thoại chính sách về quản trị doanh nghiệp ở Trung Quốc”, Thượng Hải năm 2004 Nội dung chính đề cập đến vấn đề chủ sở hữu nhà nước, vốn chủ sở hữu nhà nước tại các doanh

nghiệp ở Trung Quốc; Maria Vagliasindi, Governance Arrangements for State

owned enterprises (Quản trị trong doanh nghiệp nhà nước), Policy Reseacrh

Working Paper No 4542, The World Bank Sustainable Development Network

[101]; Dominique Pannier, Corporate governance of public enterprises in

transitional economics, The Wold Bank [98]

- Nghiên cứu về quản lý tài chính trong DNNN, có tài liệu của

Mathiesen H., Managerial Ownership and Financial Performance (Quản lý

quyền sở hữu và hiệu quả tài chính), Ph.D Dissertation, Copenhagen

Business School, Denmark [103]

Như vậy, các công trình nghiên cứu đã công bố đã làm rõ những vấn đề

lý luận và thực tiễn cơ bản về DNNN, về quản lý DNNN trên thế giới cũng như ở Việt Nam Những vấn đề đổi mới tổ chức và quản lý các DNNN ở các nước chuyển đổi như Việt Nam cũng đã được nghiên cứu và công bố các kết quả rất đáng tham khảo cho chủ đề luận án Cũng cần thấy rằng, sự khác biệt

về cả quan điểm học thuật và điều kiện pháp lý về DNNN ở các nước là khá lớn và do vậy các nghiên cứu về DNNN thường không thống nhất nhau ở các nội dung quan trọng như định nghĩa DNNN, cơ chế và phương pháp quản lý DNNN, quản trị điều hành DNNN… Về quản lý vốn tại DNNN còn rất ít công trình nghiên cứu chuyên sâu, sự khác nhau trong quan điểm tiếp cận và các giải pháp đề xuất cũng có sự khác biệt rất lớn

1.3 NHỮNG VẤN ĐỀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

Từ các công trình nghiên cứu trên cho thấy, chưa có nhiều công trình nghiên cứu quản lý vốn nhà nước tại các DNNN, chúng lại được tiếp cận dưới rất nhiều góc độ khác nhau Có đủ cơ sở để khẳng định rằng, các công trình khoa học đã công bố mới chỉ đề cập đến những khía cạnh biệt lập, chưa có công trình nào nghiên cứu đầy đủ về hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN ở Việt Nam trên góc độ quản lý của chủ sở hữu nhà nước Chính vì vậy, luận án sẽ tập trung nghiên cứu quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên góc độ quản lý của chủ sở hữu ở các khía cạnh quản lý đầu tư, quản lý sử dụng vốn, quản lý phân phối lợi ích kinh tế, giám sát và hình thức thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước ở cấp địa phương gắn với đặc thù địa phương là một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Cụ thể, những vấn đề sau cần tiếp tục được làm rõ trong nghiên cứu:

- Khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa rõ ràng, còn có những cách hiểu khác nhau dẫn đến chưa có sự thống nhất

- Giải quyết vấn đề lớn hiện nay là chưa tách bạch rõ ràng quản lý nhà nước dưới hai vai trò là chủ sở hữu và cơ quan công quyền Điều này dẫn đến

tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước tại DNNN ở Việt Nam chưa cao

- Người đại diện phần vốn nhà nước tại DNNN và cơ chế hoạt động của người đại diện như thế nào cũng cần phải tiếp tục nghiên cứu, bổ sung với mục đích nhằm tăng tính trách nhiệm, hiệu lực và hiệu quả Làm sao để có cơ chế gắn quyền hạn và trách nhiệm của người đại diện đối với phần vốn nhà nước đầu tư vào DNNN

- Nội dung quản lý vốn nhà nước tại các DNNN cũng cần làm rõ Cụ thể: làm rõ mô hình triển khai thực hiện quản lý vốn nhà nước tại DNNN; cơ chế phân công, phối hợp quản lý; làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của các DNNN trên địa bàn địa phương trong việc thực hiện cơ chế sử dụng vốn của Nhà nước; làm rõ cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các DNNN, từ đó làm cơ

sở cho việc đề ra cơ chế quản lý phần vốn của nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

- Làm gì để hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá việc sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG

2.1 KHÁI NIỆM QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

2.1.1 Khái niệm doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường

Cho đến nay, trên thế giới đang tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về DNNN Ở Việt Nam hay trên thế giới, quan niệm về DNNN có thể theo các cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau và có sự thay đổi qua các giai đoạn lịch sử

Ở các nước theo mô hình kế hoạch hóa tập trung, với chế độ sở hữu tập thể và toàn dân là chủ đạo, DNNN được quan niệm là tổ chức kinh tế thuộc sở hữu Nhà nước, do Nhà nước đầu tư 100% vốn và trực tiếp quản lý, đóng vai trò là đơn vị cơ bản trong sản xuất và phân phối sản phẩm ở tất cả các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân Luật DNNN đầu tiên của Việt Nam ban hành năm 1995 cũng đưa ra định nghĩa theo quan niệm như vậy Ở các nước này, DNNN là những đơn vị kinh tế cơ sở hình thành một cách tất yếu trong quá trình cải tạo và xây dựng chế độ mới - chế độ gắn với đặc điểm công hữu các tư liệu sản xuất chủ yếu

Ở các nước có nền kinh tế thị trường, kể cả các nước XHCN (cũ) đang chuyển đổi sang cơ chế thị trường, DNNN cũng được hình thành, phát triển

do đòi hỏi của tổ chức sản xuất xã hội Nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế đã kịp thời chế định khái niệm DNNN bằng các văn bản pháp lý

Theo Ngân hàng thế giới, DNNN (State Owned Enterprise - SOE) là một chủ thể kinh tế mà quyền sở hữu hay quyền kiểm soát thuộc về chính phủ, phần lớn thu nhập được tạo ra từ việc bán hàng hóa và dịch vụ Như vậy, DNNN ở đây được quan niệm rộng hơn rất nhiều Tiêu chí ở đây sử dụng cả tiêu chí quyền kiểm soát chứ không chỉ tiêu chí quyền sở hữu Tiêu chí độc lập và hạch toán hoạt động sản xuất cũng không cứng nhắc như định nghĩa của các nước XHCN trước đây

Theo một quan điểm khác của F Sjoholm (2008): “DNNN là một khái niệm tổ chức được sử dụng để chỉ một tổ chức sản xuất hàng hóa và dịch vụ

mà giá trị của chúng không thuộc về các chủ sở hữu cá nhân mà thuộc về xã hội” [107, tr.1] Như vậy Sjoholm dùng phương pháp định nghĩa loại trừ: các DNNN là những doanh nghiệp có sở hữu mang tính công cộng và không thuộc khu vực tư nhân

Theo tác giả Nguyễn Mạnh Quân, khi tổng kết lý luận về DNNN trên thế giới đã kết luận:

Doanh nghiệp nhà nước là một tổ chức kinh tế tự chủ về quyết định, thuộc quyền sở hữu nhà nước, do Nhà nước kiểm soát và thường được các chính phủ sử dụng như một công cụ chính sách để thực hiện các mục đích phát triển kinh tế - xã hội và điều tiết nền kinh tế thông qua việc tham gia trực tiếp vào các hoạt động sản xuất và kinh doanh [64, tr.30]

Định nghĩa này đã đưa thêm cả tiêu chí tính mục đích và cơ chế quản lý đặc thù của DNNN là công cụ và chịu sự điều hành trực tiếp của Nhà nước

Như vậy, ta có thể thấy, bản chất của DNNN trước hết phải là một tổ chức sản xuất - kinh doanh, tức là nó phải độc lập về pháp lý, về tài chính và chế độ hạch toán, tự bảo đảm hoạt động bằng nguồn lực tài chính tạo ra trong quá trình sản xuất, cung ứng hàng hóa dịch vụ cho xã hội Tiếp theo, sở hữu của DNNN thuộc xã hội (toàn dân) hay Nhà nước, hay công cộng, tỷ lệ sở hữu ở đây có thể toàn bộ hoặc trong chừng mực cho phép chủ thể phi tư nhân nắm quyền kiểm soát là đủ

Đối với DNNN, các hoạt động kinh doanh có thể là phương thức hoạt động duy nhất để đạt mục tiêu kinh doanh là đạt lợi nhuận cao hoặc chỉ là công cụ, phương tiện để Nhà nước, người đại diện cho quyền sở hữu xã hội,

có thể thực hiện được những mục đích xã hội rộng lớn Do đó, có thể thấy ở DNNN có mối quan hệ nhất định giữa hai thuộc tính kinh doanh (doanh nghiệp) và công hữu (Nhà nước) Việc lựa chọn mục tiêu hoạt động ở các DNNN không chỉ căn cứ vào các mục tiêu kinh tế và phát triển của doanh

nghiệp mà trong hầu hết các trường hợp đều là nhằm thực thi mục tiêu và chính sách phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, với chức năng, nhiệm vụ được quy định rõ ràng và kiểm soát chặt chẽ bởi cơ quan quản lý nhà nước Thông qua hoạt động kinh doanh và kết quả kinh doanh của các DNNN, Chính phủ có thể chủ động triển khai chính sách để đạt được những mục tiêu nhất định Do đó, có thể coi DNNN là công cụ của Nhà nước nhằm đạt tới các mục tiêu kinh tế - xã hội Lẫn lộn giữa tính mục đích và tính phương tiện cũng như mọi cố gắng tách rời hai tính chất này sẽ làm mất đi bản chất đặc trưng của DNNN

Ở Việt Nam, quan niệm về DNNN cũng có sự thay đổi theo từng thời

kỳ của cơ chế quản lý đang được đổi mới căn bản từ mô hình tập trung quan liêu bao cấp sang mô hình kinh tế thị trường định hướng XHCN

Từ năm 1948-1954, DNNN chưa có tên gọi là DNNN mà các đơn vị kinh tế sở hữu nhà nước được gọi là doanh nghiệp quốc gia Đó là doanh nghiệp thuộc quyền sở hữu của quốc gia và do quốc gia điều khiển Việc hình thành các doanh nghiệp quốc gia nhằm mục đích đáp ứng các nhu cầu tối cần thiết của quốc gia lúc đó, điều hòa hoạt động kinh tế trong nước, bảo vệ nền kinh tế quốc gia và sinh lợi cho nền tài chính quốc gia [21]

Thời kỳ sau năm 1954 cho đến thời kỳ đổi mới thập niên 1980, cơ chế kinh tế của đất nước theo mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung, DNNN được gọi là xí nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp, liên hợp xí nghiệp theo quan niệm như của Liên Xô (cũ) Các doanh nghiệp này đã được tổ chức thành các đơn vị độc lập về pháp lý nhưng thực ra không có quyền tự chủ về các mặt tài chính, sản xuất và thị trường, hoạt động theo kế hoạch chỉ huy thống nhất của cơ quan điều phối trung ương là Ủy ban Kế hoạch nhà nước

Từ khi đổi mới, trên cơ sở những thí điểm đổi mới quản lý ở các đơn vị thí điểm và áp dụng cơ chế kế hoạch ba phần, DNNN được trao quyền tự chủ ngày càng mạnh hơn Trong Luật DNNN năm 1995, DNNN được định nghĩa

là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích nhằm thực hiện các mục tiêu kinh

tế xã hội do nhà nước giao [65]

Theo Luật DNNN 2003, DNNN được định nghĩa lại cho phù hợp với những thay đổi mới về tổ chức và quản lý các doanh nghiệp, trong đó DNNN đã phát triển cả hình thức cổ phần Theo đó, DNNN là tổ chức kinh tế do nhà nước

sở hữu toàn bộ số vốn điều lệ hoặc có cổ phần, phần vốn góp chi phối, được tổ chức dưới các hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn [66]

Quá trình hội nhập và đổi mới thể chế kinh tế đòi hỏi phải thống nhất các loại hình doanh nghiệp về thể chế luật pháp và quyền trong kinh doanh, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, không phân biệt đối xử Do vậy đến năm

2005, Luật Doanh nghiệp 2005 đã ra đời với tinh thần là bộ luật duy nhất về doanh nghiệp, thống nhất các loại hình doanh nghiệp hoạt động theo một luật duy nhất Luật Doanh nghiệp 2005 đã đưa ra khái niệm DNNN như sau:

Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc phần vốn góp của Nhà nước và phần vốn góp từ NSNN và nguồn vốn khác của Nhà nước, do một cơ quan nhà nước hoặc tổ chức kinh tế làm đại diện chủ sở hữu [68]

Với khái niệm này, một doanh nghiệp được xem là DNNN khi hội đủ các điều kiện: Cổ đông chính là nhà nước, nắm giữ trên 50% vốn điều lệ; doanh nghiệp hoạt động vì mục tiêu kinh doanh hoặc mục tiêu công ích; hạch toán kinh doanh trên cơ sở tự chủ tài chính Như vậy, một doanh nghiệp là DNNN khi phải hội đủ cả ba điều kiện này, nếu thiếu một trong ba điều kiện

đó thì không được coi là DNNN, cụ thể, thiếu điều kiện thứ nhất thì doanh nghiệp đó là doanh nghiệp tư nhân; thiếu điều kiện thứ hai và thứ ba thì tổ chức đó là một cơ quan Nhà nước hoặc sự nghiệp có thu

Đến năm 2014, trước yêu cầu mới của đổi mới thể chế, hội nhập quốc

tế và đổi mới các DNNN theo hướng thiết lập thể chế thực sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp, Luật Doanh nghiệp được sửa đổi, bổ sung, theo đó định nghĩa về DNNN đã thay đổi cơ bản Trong Luật Doanh nghiệp 2014, tại khoản 8 điều 4 ghi rõ: “Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ” [73]

Như vậy, đến nay, chỉ những doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ mới được coi là DNNN Các DNNN ở Việt Nam chỉ có một hình thức pháp lý là công ty TNHH một thành viên

Doanh nghiệp nhà nước có những đặc trưng cơ bản sau đây:

Thứ nhất, do Nhà nước thành lập và đầu tư vốn Theo quy định hiện

hành, có 3 cấp thành lập DNNN, tương ứng với mỗi cấp đó là một loại hình DNNN Đó là, DNNN đặc biệt do Thủ tướng quyết định thành lập và quản lý; DNNN trung ương do các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý; DNNN địa phương

do chủ tịch UBND tỉnh quyết định thành lập và quản lý

Thứ hai, thực hiện các nghĩa vụ do Nhà nước giao, như: DNNN được

xem là công cụ, lực lượng vật chất để Nhà nước điều tiết vĩ mô nền kinh tế; là phương tiện để Nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; là công cụ để thực hiện mục tiêu định hướng XHCN… Do vậy, xuất phát từ thực tiễn hình thành của khu vực DNNN tại Việt Nam, với vai trò được xác định là chi phối, dẫn dắt, chủ đạo…, chức năng, mục tiêu của cả khu vực, từng DNNN có những đặc thù về nhiệm vụ giao phó, thường là đảm nhận những ngành, lĩnh vực độc quyền hoặc thực hiện các hàng hóa công cộng mà khu vực tư nhân không đầu tư, từ đó kéo theo những đặc quyền, đặc lợi của các DNNN về quyền kinh doanh, về tiếp cận đất đai và vay vốn ưu đãi nhà nước Vì vậy, phải có những quy định rõ ràng làm căn cứ cho việc quản lý khu vực DNNN

Thứ ba, DNNN do Nhà nước sở hữu 100% vốn Với đặc điểm này, Nhà

nước chỉ can thiệp trực tiếp vào hoạt động của DNNN tức là những doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn Mục đích can thiệp của Nhà nước nhằm thực hiện vai trò đặc thù của khu vực doanh nghiệp này, đó là đảm nhận cung cấp các hàng hóa công cộng, chi phối, dẫn dắt các ngành chiếm độc quyền, cùng với các doanh nghiệp khác chủ đạo về phát triển ngành…

Thứ tư, về mặt quản lý, các DNNN chịu sự quản lý trực tiếp của cơ

quan đại diện quyền sở hữu - cơ quan chủ quản từ khâu chiến lược, kế hoạch dài hạn đến các quyết định đầu tư, các quyết định ngắn hạn, bổ nhiệm cán bộ

lãnh đạo và phương án phân phối lợi nhuận Tùy theo quy mô, tầm quan trọng

và địa bàn hoạt động mà cơ quan chủ quản được giao cho Chính phủ, các bộ ngành hay UBND tỉnh/thành phố quản lý

2.1.2 Khái niệm vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước

Trong nền kinh tế thị trường, vốn là một khái niệm chủ đạo gắn liền với

cơ chế tự chủ và phương thức kinh doanh của các đơn vị cơ sở là doanh nghiệp và toàn bộ xã hội Nguyên nghĩa, vốn (capital) là nguồn lực hoặc tài sản tài chính hoặc phi tài chính được huy động và sử dụng với mục đích làm tăng giá trị của chính nó

Vốn của doanh nghiệp được quan niệm là toàn bộ những giá trị ứng ra ban đầu và được sử dụng trong quá trình đầu tư và kinh doanh của doanh nghiệp Khái niệm này cho thấy vốn không chỉ là một yếu tố đầu vào quan trọng đối với các doanh nghiệp mà còn điều kiện tồn tại và phát triển của doanh nghiệp Phải có sự tham gia của vốn trong phát triển và kinh doanh thì doanh nghiệp mới duy trì được sản xuất kinh doanh liên tục, mới phát triển về quy mô và uy tín trong suốt thời gian tồn tại của doanh nghiệp

Vốn là một khái niệm mang tính động Có thể hiểu bản chất vốn chính

là tài sản vận động nhằm mục đích tăng thêm giá trị của chính nó Do vậy, vốn của doanh nghiệp luôn gắn với nguồn vốn (nguồn hình thành từ đâu) và chủ sở hữu vốn (ai là chủ hợp pháp) Chủ sở hữu vốn cũng giống như chủ sở hữu các tài sản khác, có thể là Nhà nước, tư nhân, tập thể hoặc cộng đồng Vốn nhà nước hàm nghĩa chủ sở hữu vốn là Nhà nước Tuy nhiên Nhà nước

là một pháp nhân không có định hình cụ thể và có cấu trúc phức tạp về pháp

lý Nhà nước - chủ sở hữu vốn có thể là Nhà nước Trung ương, Nhà nước địa phương Hơn nữa, chủ sở hữu nhà nước thường được cấu trúc thành các cơ quan quản lý có chức năng khác nhau nên hình thành cơ quan đại diện quyền

sở hữu vốn nhà nước có thể là các cơ quan quản lý chuyên ngành của Nhà nước, có thể là cơ quan phái cử chuyên về quản lý vốn

Về nguồn vốn tạo nên vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, thông thường nhất, vốn của DNNN có thể được lấy từ nguồn NSNN cấp phát Có

thể nguồn vốn được hình thành từ nguồn tín dụng (tài chính) nhà nước Vốn cũng có thể hình thành từ tài sản, đất đai sở hữu nhà nước được vốn hóa trong quá trình hình thành doanh nghiệp Vốn của DNNN cũng có thể được chính các DNNN phát triển và trích lập từ lợi nhuận hoặc giá trị tăng thêm qua các lần định giá vốn định kỳ Sự phức tạp về nguồn vốn của DNNN dẫn đến sự khó khăn trong quản lý vốn ở các doanh nghiệp này

Về mặt pháp lý, vốn Nhà nước đã có khá nhiều luật điều chỉnh ở Việt Nam Có thể điểm lại một số quy định pháp lý liên quan được đề cập trong các luật và văn bản dưới luật sau đây

Tại Khoản 10, Điều 3, Luật Đầu tư năm 2005 quy định: “Vốn nhà nước là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn đầu tư khác của Nhà nước” [69]

Tại Khoản 44, Điều 4, Chương 1, Luật Đấu thầu năm 2013 quy định: Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước; công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất [71]

Tại Điều 3, Khoản 3, Chương 1, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng có quy định:

Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước,vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý [72]

Tại Điều 2, Khoản 2, Nghị quyết số 49/2010/QH12 của Quốc hội quy định: "Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và vốn khác do Nhà nước quản lý" [70]

Ngoài ra, có thể kể đến các quy định, hướng dẫn của Chính phủ về quản lý tài chính đối với DNNN Theo quy định tại Nghị định 71/2013/NĐ-

CP, vốn nhà nước là nguồn vốn đầu tư trực tiếp từ ngân sách nhà nước, các quỹ tập trung của Nhà nước khi thành lập doanh nghiệp và bổ sung trong quá trình hoạt động kinh doanh; các khoản phải nộp ngân sách được trích để lại; nguồn Quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp; Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn nhà nước được tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến; giá trị quyền sử dụng đất, quyền sử dụng tài nguyên Quốc gia được Nhà nước giao và ghi tăng vốn nhà nước cho doanh nghiệp; các tài sản khác theo quy định của pháp luật được Nhà nước giao cho doanh nghiệp [20]

Theo Khoản 8, Điều 3, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, khái niệm vốn nhà nước được cụ thể như sau:

Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp [74]

Như vậy, quan niệm pháp lý về vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam

đã ngày càng được làm rõ hơn trong các quy định pháp lý Mặc dù vậy, do tính động của khái niệm vốn, do đặc thù về sở hữu nhà nước, việc cụ thể hóa các quan niệm pháp lý thành cơ chế quản lý cụ thể còn rất nhiều bất cập và sự giải thích không thống nhất, thiếu nhất quán và mâu thuẫn nhau Sự thiếu thống nhất, nhất quán và đồng bộ diễn ra trong cả khâu quản lý, chỉ đạo của các cơ quan quản lý nhà nước lẫn cách hiểu của các doanh nghiệp, nên đã dẫn đến cách hiểu sai về vốn nhà nước trong từng trường hợp quản lý, điều hành

cụ thể Ví dụ, đối với các DNNN có cấu trúc sở hữu mẹ - con, vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp thường được hiểu gồm cả vốn của doanh nghiệp mẹ (doanh nghiệp cấp 1) và vốn đầu tư vào doanh nghiệp khác Từ đó quan điểm

này cho rằng, các công ty con, công ty liên kết của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước cũng sử dụng vốn nhà nước và phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật

về vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp khác Từ đó dẫn đến tình trạng

là xác định phạm vi quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với vốn nhà nước quá rộng, không có phạm vi rõ ràng và không phù hợp với thực tiễn phát triển kinh doanh của các doanh nghiệp

Để khắc phục những bất cập trên, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp đã được ban hành và cũng đã quy định cụ thể khái niệm vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp để các cơ quan quản lý và doanh nghiệp có cơ sở xác định vốn của Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và vốn do doanh nghiệp huy động Việc xác định tách bạch, rõ ràng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp nhằm xử lý các vấn đề cụ thể liên quan đến quản lý vốn, tài sản của doanh nghiệp khi doanh nghiệp sử dụng vốn, tài sản để đầu tư vào sản xuất, kinh doanh; đồng thời cũng xác định rõ quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu và Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty

Từ những phân tích trên, có thể hiểu, vốn nhà nước tại các DNNN là vốn được đầu tư, cấp phát hoặc phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận từ các nguồn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, vốn phát triển từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp, vốn tín dụng vay của các tổ chức tài chính do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu

tư phát triển của Nhà nước

Trong nền kinh tế thị trường, thường hình thành các khu vực hỗn hợp

sở hữu do các chủ thể khác nhau cùng góp vốn thành lập doanh nghiệp Do vậy, cần chú ý rằng, vốn nhà nước sử dụng trong kinh doanh ngoài việc đầu

tư vào các DNNN còn có thể góp vốn cùng đầu tư và kinh doanh với các chủ

thể ngoài nhà nước Như vậy, các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư có 2

loại: DNNN và doanh nghiệp hỗn hợp có vốn góp của Nhà nước

Vốn nhà nước tại các DNNN có các đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, đặc điểm chung nhất của vốn nhà nước tại các DNNN là vốn

thuộc sở hữu nhà nước hoặc chính xác hơn là sở hữu toàn dân, do Nhà nước

là đại diện chủ sở hữu Đây là đặc điểm chung cho các loại vốn và tài sản nhà nước nói chung Theo quy định hiện hành, người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là cá nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm vào Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp Tuy nhiên đối với các DNNN cấp II (các doanh nghiệp do các DNNN - công ty mẹ) đầu tư, người đại diện phần vốn của doanh nghiệp là cá nhân được doanh nghiệp ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm của DNNN đối với phần vốn của doanh nghiệp đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn có vốn đầu tư là DNNN [72]

Hai là, vốn nhà nước trong các DNNN cũng giống như vốn của các

doanh nghiệp nói chung, là yếu tố lượng hóa thành giá trị tất cả các tài sản của doanh nghiệp Vốn nhà nước cũng được thể hiện bằng hình thức giá trị các tài sản hữu hình và giá trị vô hình như quỹ tiền mặt, tài sản tài chính, nhà cửa, vật kiến trúc, phương tiện sản xuất, quyền sử dụng đất, bản quyền, bằng phát minh, sáng chế, nhãn hiệu hàng hóa, giá trị thương hiệu Sự đa dạng của hình thức thể hiện của vốn nhà nước đòi hỏi phải xác định giá trị vốn chính xác nhưng cũng rất khó khăn về nghiệp vụ Đối với các DNNN, việc xác định giá trị vốn thường khó khăn và có nhiều bất lợi hơn về nghiệp vụ so với các loại hình doanh nghiệp tư nhân và cổ phần Lý do là hệ thống kế toán của các DNNN thường không cho phép phản ánh kịp thời những biến động về giá trị vốn, nhất là vốn vô hình hoặc những giá trị tài sản có hao mòn vô hình cao Ngoài ra, các DNNN thường là những doanh nghiệp lớn nhưng lại không được niêm yết trên thị trường chứng khoán, việc định giá trị vốn doanh nghiệp nếu muốn thực hiện định kỳ đòi hỏi chi phí rất lớn và rất khó xác định chính xác theo nguyên tắc của cơ chế thị trường

Ba là, vốn nhà nước trong các DNNN vừa là vốn mang tính kinh doanh

với mục đích sinh lời, vừa là vốn của Nhà nước có mục đích lợi ích công cộng Đặc điểm này đòi hỏi các cơ quan chủ quản và quản lý vốn phải xác định rõ loại hình DNNN có mục tiêu về sử dụng vốn phục vụ mục tiêu kinh

doanh hay mục tiêu phát triển hàng hóa công cộng Tùy từng loại hình doanh nghiệp mà chủ sở hữu nhà nước và bản thân DNNN có cơ chế đánh giá và khuyến khích về sử dụng vốn khác nhau Xuất phát từ đặc điểm Nhà nước đầu

tư vốn không chỉ nhằm mục tiêu kinh tế mà còn các mục tiêu khác như chính trị, xã hội, văn hóa, cho nên tính mục tiêu trong đầu tư, sử dụng vốn, tài sản của chủ sở hữu nhà nước thường khó phân định rõ ràng; phức tạp trong mục tiêu giữa chủ sở hữu nhà nước trung ương, chủ sở hữu nhà nước địa phương; giữa chức năng của Nhà nước là quản lý hành chính và chức năng là chủ sở hữu Sự phức tạp này đòi hỏi phải có những giải pháp cụ thể để đảm bảo chủ

sở hữu nhà nước thực hiện tốt các mục tiêu và chức năng có hiệu quả Theo quy định hiện hành, tại các DNNN vốn đầu tư 100% là của Nhà nước, vì thế Nhà nước có quyền quyết định đối với toàn bộ việc sử dụng vốn và các hoạt động của DNNN

Bốn là, vốn nhà nước trong các DNNN ở Việt Nam là do Nhà nước làm

chủ sở hữu So với các chủ sở hữu khác, chủ sở hữu nhà nước có những đặc điểm khác biệt Cụ thể: Nhà nước là một hệ thống phức tạp, bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý khác nhau Vậy chủ sở hữu nhà nước là ai? là tổ chức nào? cá nhân nào? Ở các quốc gia trên thế giới, quan niệm và quy định cơ quan hành pháp (Chính phủ) thống nhất thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Họ cũng phân biệt rất rõ DNNN Trung ương và DNNN của chính quyền địa phương Ở Việt Nam, chủ

sở hữu nhà nước mới được quy định chung chung là toàn bộ hệ thống nhà nước theo nghĩa rộng nhất từ cấp trung ương tới cấp địa phương Việc thực hiện quyền quản lý, giám sát, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, thu nhập từ tài sản thường được thực hiện thông qua bộ máy hành chính làm việc theo chế độ công chức Do vậy thường có sự quan liêu, thiếu trách nhiệm công vụ và trách nhiệm tài chính trong quản lý vốn, thậm chí buông lỏng trong việc quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, dễ bị lợi dụng trục lợi cá nhân hoặc theo nhóm lợi ích Đặc điểm này cho thấy sự cần thiết phải xác định rõ chủ sở hữu đích thực đủ quyền năng và trách nhiệm đối với vốn nhà nước trong các

DNNN Trong bất cứ DNNN nào và ở bất cứ thời điểm nào đối với vốn nhà nước phải luôn luôn xác định rõ chủ sở hữu Hơn nữa, cần có chế độ trách nhiệm rõ ràng trong quản lý vốn của chủ sở hữu Theo quy chế hiện nay, trong khi Nhà nước có quyền sở hữu nhưng đã giao quyền sử dụng vốn nhà nước cho DNNN, hơn nữa, các định chế đại diện cuối cùng của chủ sở hữu nhà nước là Hội đồng thành viên hay chủ tịch công ty lại được đặt tại doanh nghiệp và gắn bó về cả quyết định và lợi ích thu nhập với doanh nghiệp Do vậy, DNNN không thể đồng thời là vừa là người tiếp nhận quyền sử dụng vốn vừa lại có quyền của chủ sở hữu vốn Về nguyên tắc, vốn nhà nước trong các DNNN chỉ giao cho doanh nghiệp sử dụng chứ không thể giao cho doanh nghiệp làm chủ sở hữu Có thể giao quyền quản lý sử dụng vốn cho đại diện chủ sở hữu là cá nhân, đại diện chủ sở hữu thay mặt Nhà nước quản lý, sử dụng số lượng vốn được Nhà nước giao cho DNNN

Năm là, ở Việt Nam, nền kinh tế được xác định là kinh tế thị trường

định hướng XHCN Trong mô hình đó, kinh tế nhà nước được xác định như là một công cụ nhà nước sử dụng để điều tiết nền kinh tế Trong khi đó, khái niệm kinh tế nhà nước chưa được quy định và thể chế rõ ràng, thường được giải thích và hiểu một cách mơ hồ và không phân định rõ về pháp lý DNNN lại là bộ phận quan trọng của kinh tế nhà nước Dẫn đến tình hình là từ việc coi trọng vai trò chủ đạo và điều tiết kinh tế của kinh tế nhà nước đòi hỏi vốn đầu tư vào các DNNN phải nhiều và áp đảo đối với các khu vực doanh nghiệp khác Đặc điểm này thường biểu hiện ở các quyết định thiếu căn cứ trong thành lập và tái cấu trúc doanh nghiệp

Thực ra, quan điểm đã được khẳng định của Đảng và Nhà nước cho rằng vốn nhà nước ở các DNNN trong những ngành cần chủ đạo không chỉ là

để tạo lập số lượng DNNN nhiều hay ít, tỷ trọng đóng góp vào GDP cao hay thấp mà ở chỗ nó là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết vĩ mô nền kinh tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế khác phát triển DNNN phải đủ vốn để là nơi tạo lập lực lượng sản xuất cho những ngành quan trọng cần chủ đạo mà tư nhân chưa có điều