Quản lý của nhà nước đối với vốn nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng nhà nước

Tính cấp thiết Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước DNNN là hoạt động quản lý vừa mang tính tổng quát của Nhà nước với tư cách cơ quan công quyền phải

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT viii

DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ, HÌNH x

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết 1

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu 3

2.1 Tổng quan nghiên cứu nước ngoài 3

2.2 Tổng quan nghiên cứu trong nước 7

3 Mục tiêu nghiên cứu của luận án 15

4 Câu hỏi nghiên cứu 16

5 Phạm vi nghiên cứu 16

6 Phương pháp nghiên cứu 17

6.1 Khung nghiên cứu 17

6.2 Phương pháp thu thập và xử lý số liệu 17

6.3 Phương pháp nghiên cứu 18

7 Những đóng góp khoa học của luận án 18

8 Kết cấu luận án 19

CHƯƠNG 1 20

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DNNN 20

1.1 Tổng quan về vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước 20

1.1.1 Doanh nghiệp Nhà nước 20

1.1.2 Vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước 24

1.1.2.1 Khái niệm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước 24

1.1.2.2 Đặc điểm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước 26

1.2 Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN 29

1.2.1 Khái niệm quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN 29

1.2.2 Mục tiêu quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN 30

1.2.3 Nguyên tắc quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN 32

1.2.4 Nội dung quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN 33

1.2.4.1.Chính sách, quy định pháp luật về vốn Nhà nước tại các DNNN 33

1.2.4.2 Tổ chức bộ máy quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN 44

1.2.4.3.Giám sát, kiểm tra việc thực hiện các chính sách, quy định pháp luật về vốn Nhà nước tại DNNN 48

1.2.5 Đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN 53

1.2.5.1.Mục tiêu đánh giá 53

1.2.5.2.Tiêu chí đánh giá 54

1.2.5.3.Phương pháp đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN thông qua điều tra, phỏng vấn 60

1.2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại DNNN……… 61

1.2.6.1 Các yếu tố thuộc về cơ quan quản lý Nhà nước 61

1.2.6.2 Các yếu tố thuộc về doanh nghiệp Nhà nước 63

1.2.6.3 Các yếu tố khách quan 64

1.3Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN 65

1.3.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc 65

1.3.1.1 Chính sách đầu tư vốn của Chính phủ vào các Doanh nghiệp Nhà nước 65

1.3.1.2.Xây dựng bộ máy quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước và việc xác định các chức năng quản lý cho bộ máy đó 67

1.3.2 Kinh nghiệm của Singapore 69

1.3.3 Kinh nghiệm của Hàn Quốc 70

1.3.3.1.Mục tiêu và chính sách đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp 70

1.3.3.2.Cơ chế giám sát của Nhà nước đối với hoạt động của DNNN 72

1.3.4 Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam 73

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 77

CHƯƠNG 2 78

THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔNG CÔNG TY XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 78

2.1 Tổng quan về các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam 78

2.1.1 Sự hình thành các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam 78

2.1.2 Lĩnh vực hoạt động của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 80

2.1.3 Mô hình tổ chức của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 80

2.2 Khái quát chung về tình hình tài chính và kết quả sản xuất kinh của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 80

2.2.1 Nguồn vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 80

2.2.1.1 Nguồn vốn chủ sở hữu 80

2.2.1.2 Vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 81

2.2.2 Nợ phải trả và khả năng đảm bảo nợ của các Tổng công ty xây dựng 82

2.2.2.1.Về nợ phải trả: 82

2.2.2.2.Về khả năng đảm bảo nợ: 83

2.2.3 Sử dụng vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 83

2.2.3.1.Quy mô đầu tư: 83

2.2.3.2.Khoản phải thu của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 84

2.2.4 Kết quả sản xuất kinh doanh của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 84

2.2.4.1.Tình hình doanh thu: 84

2.2.4.2.Lợi nhuận sau thuế thu nhập doanh nghiệp của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước…… 86

2.2.4.3.Thuế và các khoản phải nộp ngân sách Nhà nước của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 87

2.3 Thực trạng cơ chế quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước ở Việt Nam hiện nay 88

2.3.1 Thực trạng các chính sách, quy định pháp luật về vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 88

2.3.1.1.Chính sách cấp phát, đầu tư và huy động vốn 88

2.3.1.2 Chính sách sử dụng vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 95

2.3.1.3 Chính sách phân phối lợi nhuận tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 101

2.3.2 Bộ máy quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 103

2.3.3 Việc kiểm tra, giám sát vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước………… 106

2.3.3.1.Đối tượng giám sát: 106

2.3.3.2.Chủ thể giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước: 106

2.3.3.3.Nội dung giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 107

2.3.3.4.Phương thức giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 108 2.4 Kết quả điều tra chuyên gia về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 109

2.4.1 Phương pháp nghiên cứu 109

2.4.2 Dữ liệu nghiên cứu 114

2.4.3 Kết quả điều tra chuyên gia 114

2.4.3.1.Thống kê mô tả 114

2.4.3.2.Kết quả phân tích nhân tố (EFA) và kiểm định lại kết quả 120

2.4.3.3.Kết quả kiểm định sự khác biệt giữa các nhóm về phương án tách chức năng chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý Nhà nước 129

2.5 Kết quả nghiên cứu thực nghiệm về hiệu quả quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 130

2.5.1 Phương pháp nghiên cứu 130

2.5.2 Các giả thuyết nghiên cứu 131

2.5.3 Mô hình nghiên cứu 132

2.5.4 Dữ liệu nghiên cứu thực nghiệm 133

2.5.5 Kết quả nghiên cứu thực nghiệm 134

2.5.6 Một số hàm ý về chính sách qua kết quả nghiên cứu thực nghiệm 136

2.6 Đánh giá chung về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 137

2.6.1 Thành công 137

2.6.2 Hạn chế 138

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 139 CHƯƠNG 3 140 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔNG CÔNG TY XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC ĐẾN NĂM 2020 140

3.1 Bối cảnh tác động đến quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước đến năm 2020 1403.2 Quan điểm, mục tiêu và định hướng hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước đến năm 2020 1423.2.1 Quan điểm hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 1423.2.2 Mục tiêu hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 1443.2.3 Định hướng hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối vốn Nhà nước tại các Tổng công

ty xây dựng Nhà nước 1443.3 Giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước đến năm 2020 1453.3.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện chức năng đại diện của chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 1463.3.1.1.Tách bạch chức năng quản lý Nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu góp phần tăng cường hiệu quả quản lý vốn Nhà nước 1463.3.1.2.Tăng cường quyền và trách nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện chức năng giám sát các cơ quan Nhà nước thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước 1473.3.2 Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 1473.3.2.1.Nâng cao tính hiệu lực của cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 1473.3.2.2.Nâng cao hiệu quả giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 1483.3.2.3.Hoàn thiện phương thức của cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 150

3.3.3 Nhóm giải pháp tách chức năng chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý Nhà nước và mô hình tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu vốn Nhà nước đối với các Tổng công

ty xây dựng Nhà nước 151

3.3.3.1.Hoàn thiện mô hình tổ chức quản lý 151

3.3.3.2.Hoàn thiện hệ thống chính sách quản lý Nhà nước đối với DNNN 153

3.3.4 Đổi mới phương thức quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 156

3.3.4.1.Cải cách hành chính trong công tác quản lý vốn của Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng nhà nước……… 156

3.3.4.2.Hoàn thiện các công cụ quản lý Nhà nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước… 157

3.3.4.3.Tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước……… 160

3.3.4.4.Chế độ trách nhiệm của quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 162

3.3.5 Đổi mới quy trình đầu tư và xây dựng tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước……… 163

3.3.6 Tăng cường quản trị doanh nghiệp tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước………… 163

3.4 Các giải pháp khác 164

3.4.1 Hoàn thiện cơ sở pháp lý về quyền sở hữu 164

3.4.2 Chế tài đối với Doanh nghiệp Nhà nước kém hiệu quả 165

3.4.3 Minh bạch hóa hoạt động tài chính và tài trợ 166

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 167

KẾT LUẬN 168

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 170

PHỤ LỤC 171

PHIẾU KHẢO SÁT VÀ PHỎNG VẤN CHUYÊN GIA 229

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 236

COMA : Tổng công ty Cơ khí xây dựng

CONSTREXIM : Tổng công ty cổ phần Đầu tư xây dựng và Thương mại Việt Nam

CIEM : Viện quản lý Kinh tế Trung ương

CIEMCO 1 : Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 1

CIEMCO 4 : Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 4

CIEMCO 5 : Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 5

CIEMCO 6 : Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 6

CIEMCO 8 : Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 8

CCMAU : Ủy ban Tư vấn giám sát DNNN của Newzeland

EFA : Phương pháp phân tích nhân tố khám phá

FICO : Tổng công ty Vật liệu xây dựng

HANCORP : Tổng công ty xây dựng Hà Nội

HANDICO : Tổng công ty Đầu tư và Phát triển nhà Hà Nội

HĐTV : Hội đồng thành viên

HĐQT : Hội đồng quản trị

IDICO : Tổng công ty Đầu tư phát triển đô thị và Khu công nghiệp Việt Nam KSV : Kiểm soát viên

LICOGI : Tổng công ty Đầu tư và Phát triển hạ tầng

ROA : Tỷ suất lợi nhuận trên tổng tài sản

ROE : Tỷ suất lợi nhuận trên tổng tài sản

SCIC : Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước

SONG DA : Tổng công ty xây dựng Sông Đà

SONG HONG : Tổng công ty xây dựng Sông Hồng

TCT XDNN : Tổng công ty xây dựng Nhà nước

TNHH : Trách nhiệm hữu hạn

UBND : Ủy ban nhân dân

UDIC : Tổng công ty Đầu tư và Phát triển hạ tầng

VEC : Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam VIGLACERA : Tổng công ty Gốm sứ xây dựng và Thủy tinh Việt Nam VINACONEX : Tổng công ty cổ phần Xuất nhập khẩu và Xây dựng Việt Nam VICEM : Tổng công ty Xi măng Việt Nam

VNCC : Tổng công ty Tư vấn xây dựng Việt Nam

VNPT : Tổng công ty Bưu chính viễn thông Việt Nam

VINAWACO : Tổng công ty xây dựng Đường thủy

XDCB : Xây dựng cơ bản

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ, HÌNH

BẢNG

Bảng 2.1 Danh sách các Tổng công ty xây dựng và các đơn vị thành viên… 179

Bảng 2.2 Vốn chủ sở hữu của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước……… 182 Bảng 2.3 Nợ phải trả/Vốn chủ sở hữu tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước… 185 Bảng 2.4 Danh sách các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 188 Bảng 2.5 Kết quả điều tra chuyên gia về hạn chế trong thực hiện chức năng đại

diện chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 191 Bảng 2.6 Kết quả điều tra chuyên gia về nguyên nhân dẫn đến những hạn

chế trong thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng 194 Bảng 2.7 Kết quả điều tra chuyên gia về phương án tách chức năng chủ sở

hữu Nhà nước với chức năng quản lý Nhà nước 197 Bảng 2.8 Kết quả điều tra chuyên gia về hình thức tổ chức của cơ quan

chuyên trách thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước trong thời gian tới 197 Bảng 2.9 Kết quả điều tra chuyên gia về cơ chế quản lý huy động vốn tại các

Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay 198 Bảng 2.10 Kết quả điều tra chuyên gia về cơ chế quản lý sử dụng vốn và tài

sản tại các Tổng công ty xây dựng hiện nay 199 Bảng 2.11 Kết quả điều tra chuyên gia đánh giá về số lượng thành viên quan

hệ giữa Tổng công ty với các đơn vị thành viên trực thuộc hiện nay 201 Bảng 2.12 Kết quả điều tra chuyên gia về vấn đề cổ phần hóa các Tổng công

ty xây dựng Nhà nước 202 Bảng 2.13 Kết quả kiểm định thang đo các hạn chế trong thực hiện chức năng đại

diện chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 203 Bảng 2.14 Kết quả phân tích nhân tố lần 1 các hạn chế trong thực hiện chức

năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 206 Bảng 2.15 Kết quả phân tích nhân tố lần 2 trong thực hiện chức năng đại diện

chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 207 Bảng 2.16 Ma trận hệ số nhân tố các hạn chế trong thực hiện chức năng đại

diện chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 209 Bảng 2.17 Kết quả kiểm định lại thang đo về nguyên nhân “Do luật pháp hiện

hành chưa đầy đủ, đồng bộ và thiếu nhất quán trong việc tách bạch chức năng quản lý Nhà nước với chức năng chủ sở hữu Nhà nước” 210 Bảng 2.18 Phân tích nhân tố lần 1 nguyên nhân “Do luật pháp hiện hành chưa

đầy đủ, đồng bộ và thiếu nhất quán trong việc tách bạch chức năng quản lý Nhà nước với chức năng chủ sở hữu Nhà nước” 211 Bảng 2.19 Kết quả kiểm định lại thang đo về nguyên nhân “Do chưa hình

thành được một mô hình, cơ chế và chính sách sở hữu rõ ràng đảm bảo cho quản trị các DNNN” 212 Bảng 2.20 Phân tích nhân tố lần 2 nguyên nhân “Do chưa hình thành được

một mô hình, cơ chế và chính sách sở hữu rõ ràng đảm bảo cho quản trị các DNNN” 213 Bảng 2.21 Kết quả kiểm định thang đo nhân tố hạn chế “Năng lực và các điều

kiện cho thực hiện giám sát của chủ sở hữu Nhà nước còn thiếu và yếu” 213 Bảng 2.22 Phân tích nhân tố lần 1 nguyên nhân “Năng lực và các điều kiện

cho thực hiện giám sát của chủ sở hữu Nhà nước còn thiếu và yếu” 214 Bảng 2.23 Phân tích nhân tố lần 2 nguyên nhân “Năng lực và các điều kiện

cho thực hiện giám sát của chủ sở hữu Nhà nước còn thiếu và yếu” 216 Bảng 2.24 Kết quả kiểm định sự khác biệt theo đối tượng chuyên gia về

nguyên nhân của những hạn chế trong thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước 217 Bảng 2.25 Kết quả kiểm định thang đo nhân tố về cơ chế quản lý huy động

vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay 219 Bảng 2.26 Ma trận nhân tố xoay kiểm định thang đo nhân tố về cơ chế quản

lý huy động vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay 220

Bảng 2.27 Ma trận nhân tố thành phần thang đo nhân tố về cơ chế quản lý

huy động vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay 221

Bảng 2.28 Kiểm định sự khác biệt theo các nhóm đối tượng chuyên gia về cơ chế quản lý huy động vốn trong các Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay 221

Bảng 2.29 Kiểm định thang đo nhân tố thuộc về cơ chế quản lý sử dụng vốn và tài sản tại các Tổng công ty xây dựng hiện nay 222

Bảng 2.30 Ma trận nhân tố xoay các nhân tố thuộc về cơ chế quản lý sử dụng vốn và tài sản tại các Tổng công ty xây dựng hiện nay 224

Bảng 2.31 Ma trận nhân tố thành phần các nhân tố thuộc về cơ chế quản lý sử dụng vốn và tài sản tại các Tổng công ty xây dựng hiện nay 225

Bảng 2.32 Kiểm định sự khác biệt theo đối tượng chuyên gia về cơ chế quản lý sử dụng vốn và tài sản tại các Tổng công ty xây dựng hiện nay 226

Bảng 2.33 Kết quả kiểm định thang đo phân tích nhân tố các đánh giá của chuyên gia về số lượng thành viên, quan hệ giữa Tổng công ty với các đơn vị thành viên trực thuộc 228

Bảng 2.34 Kết quả phân tích nhân tố các đánh giá của chuyên gia về số lượng thành viên quan hệ giữa Tổng công ty với các đơn vị thành viên trực thuộc 229

Bảng 2.35 Kết quả kiểm định sự khác biệt theo đối tượng chuyên gia về số lượng thành viên quan hệ giữa Tổng công ty với các đơn vị thành viên trực thuộc 230

Bảng 2.36 Kết quả kiểm định sự khác biệt theo đối tượng chuyên gia về phương án tách chức năng chủ sở hữu Nhà nước với chức năng quản lý Nhà nước 231

Bảng 2.37 Kết quả thống kê mô tả các biến trong mô hình 233

Bảng 2.38 Ma trận hệ số tương quan giữa các biến trong mô hình 233

Bảng 2.39 Kết quả mô hình hồi quy theo dữ liệu mảng 233

SƠ ĐỒ: Sơ đồ 1.1 Mối quan hệ giữa Temasek Holdings với Bộ Tài chính và Bộ quản lý ngành 177

Sơ đồ 2.1: Mô hình tổ chức hoạt động của Tổng công ty xây dựng Nhà

nước

178

Sơ đồ 2.2: Phân cấp Chủ sở hữu/đại diện chủ sở đối với doanh nghiệp Nhà

nước tại Việt Nam hiện nay 190

BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1 Số lượng các doanh nghiệp Nhà nước được sắp xếp, cổ phần hóa

trong giai đoạn 1995-2011 180 Biểu đồ 2.2 Số lượng doanh nghiệp Nhà nước chưa cổ phần hóa theo lĩnh vực

ngành nghề tại ngày 30/06/2012 181 Biểu đồ 2.3 Vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp giai đoạn 1995-2011 181 Biểu đồ 2.4 Vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty xây dựng trong giai

đoạn 2009-2012 184 Biểu đồ 2.5 Tình hình nợ phải trả của các Tổng công ty xây dựng trong giai

đoạn 2009-2012 184 Biểu đồ 2.6 Tình hình Tổng tài sản của các Tổng công ty xây dựng giai đoạn

2009-2012 186 Biểu đồ 2.7 Tình hình Nợ phải thu của các Tổng công ty xây dựng giai đoạn

2009-2012 186 Biểu đồ 2.8 Doanh thu của các Tổng công ty xây dựng giai đoạn 2009-2012 187 Biểu đồ 2.9 Tổng hợp doanh thu, lợi nhuận, vốn chủ sở hữu và tổng tài sản của

các Tổng công ty xây dựng trong giai đoạn 2009-2012 187 Biểu đồ 2.10 Tình hình thuế và các khoản phải nộp ngân sách Nhà nước của các

Tổng công ty xây dựng giai đoạn 2009-2012 188

HÌNH

Hình 2.1 Cơ cấu mẫu điều tra, khảo sát theo chức vụ công tác 191

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết

Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) là hoạt động quản lý vừa mang tính tổng quát của Nhà nước với tư cách cơ quan công quyền phải quản lý các doanh nghiệp nói chung, vừa mang tính cụ thể của người chủ sở hữu phải quản lý vốn của mình tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước để đảm bảo vốn Nhà nước đầu tư được bảo toàn, khai thác và sử dụng hiệu quả, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước Vốn Nhà nước được đầu tư vào các DNNN có những đặc tính tương tự như việc đầu tư của các chủ thể khác, song cũng có nhiều điểm khác biệt Với quy mô vốn đầu tư rất lớn vào các DNNN, yêu cầu đảm bảo hiệu quả tài chính mang tính bắt buộc, đồng thời còn phải đảm bảo phát triển toàn diện về kinh tế - xã hội Công tác quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước rất phức tạp, liên quan đến nhiều khía cạnh, nhiều mặt trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và chính trị của một quốc gia Do đó, nghiên cứu chuyên sâu về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước là cần thiết nhằm đáp ứng nhu cầu hoàn thiện hệ thống lý luận và đòi hỏi thực tế, đặc biệt dưới áp lực cạnh tranh ngày càng gay gắt trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay

Vốn đầu tư của Nhà nước vào hoạt động kinh doanh được thực hiện thông qua hình thức đầu tư vốn/góp vốn để thành lập doanh nghiệp hoặc đầu tư bổ sung cho doanh nghiệp trong quá trình hoạt động kinh doanh Trước khi có Luật Doanh nghiệp Nhà nước, Nhà nước đầu tư vốn cho doanh nghiệp dưới hình thức cấp vốn Khi Luật Doanh nghiệp Nhà nước chính thức có hiệu lực, các doanh nghiệp được Nhà nước đầu tư vốn điều lệ Luật cũng quy định rõ về việc thành lập, tổ chức quản

lý và hoạt động của DNNN và mối quan hệ sở hữu giữa Nhà nước, đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước, người đại diện vốn đầu tư tại doanh nghiệp

Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời là một khung pháp lý thống nhất quan trọng áp dụng điều chỉnh đối với tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh

tế Các doanh nghiệp đều được đối xử bình đẳng, tự do cạnh tranh, hợp tác và phát

triển, do đó, Luật Doanh nghiệp được rất nhiều chủ thể kinh tế và các nhà nghiên cứu ủng hộ và đánh giá cao Nội dung chủ yếu của Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định về việc thành lập, đăng ký kinh doanh; mô hình tổ chức bộ máy hoạt động của doanh nghiệp và tổ chức lại doanh nghiệp Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến quyền của chủ sở hữu vốn Nhà nước, việc sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh, quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước với đại diện chủ sở hữu, người đại diện phần vốn góp tại doanh nghiệp khác không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp năm 2005 Do đó, cần phải có một quy định riêng về việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước khi đầu tư vào doanh nghiệp

Để bảo toàn và phát triển vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN nói chung và các Tổng công ty xây dựng Nhà nước - nhóm các đơn vị Nhà nước đầu tư vốn rất lớn do tính chất đặc thù của ngành xây dựng, vấn đề cấp bách đặt ra là Nhà nước cần phải có các văn bản pháp luật và các cơ chế, chính sách tổ chức thực hiện Luật

về quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Trên thực tế, hiện nay Nhà nước

đã có một số văn bản hướng dẫn thực hiện đối với công tác đầu tư và quản lý vốn tại doanh nghiệp, tuy nhiên vẫn chưa đầy đủ, chưa sát với yêu cầu thực tiễn, còn có một số hạn chế chủ yếu như: (1) Tồn tại mâu thuẫn trong quản lý vốn Nhà nước, trong đó nguồn gốc sâu xa là vấn đề sở hữu và vấn đề lợi ích giữa Nhà nước và doanh nghiệp, đặc biệt mối quan hệ giữa Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu với người trực tiếp điều hành doanh nghiệp chưa được làm rõ Người trực tiếp điều hành DNNN với vai trò là đại diện chủ sở hữu không đủ quyền tự chủ điều hành doanh nghiệp, lại không chịu trách nhiệm về kết quả điều hành của mình dẫn đến tình trạng không có người chịu trách nhiệm và đủ quyền kiểm soát việc sử dụng vốn Nhà nước, hậu quả là vốn bị thất thoát, lãng phí, hiệu quả sử dụng vốn thấp, thậm chí dẫn đến tham ô, tham nhũng, lạm dụng tài sản, nguồn vốn của Nhà nước để tư lợi cá nhân qua các trường hợp của Tập đoàn Vinashin và Vinaline; (2) Thiếu các chính sách và quy định pháp luật phù hợp trong quản lý đầu tư, huy động và sử dụng vốn Nhà nước tại các tổng công ty, tập đoàn kinh tế, dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, thiếu tập trung, quy mô nhỏ, hiệu quả kinh doanh thấp Nhà nước đầu tư

vốn tại các doanh nghiệp nhưng lại không thực hiện được mục tiêu quản lý, trong khi lãi thì doanh nghiệp hưởng, lỗ thì Nhà nước chịu Một số DNNN hoạt động dưới hình thức là tổng công ty Nhà nước hoặc tập đoàn kinh tế Nhà nước, tuy nhiên

về bản chất vẫn vận hành với chế độ sở hữu cũ, chưa thực sự thích ứng trong môi trường cạnh tranh và toàn cầu hoá; (3) Công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại các tổng công

ty chưa chặt chẽ và nghiêm túc, việc xử lý vi phạm cũng chưa đến nơi đến chốn, gây bức xúc trong dư luận xã hội và ảnh hưởng xấu đến các doanh nghiệp làm ăn đúng đắn

Ngày 26/11/2014, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật số 69/2014/QH13) có hiệu lực từ ngày 01/07/2015 Để triển khai thực hiện Luật này có hiệu quả đòi hỏi phải có các cơ chế, chính sách rất cụ thể, đặc biệt là các chính sách

có liên quan đến quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp

Từ thực trạng nêu trên, vấn đề quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN đang trở thành vấn đề thời sự thu hút được sự quan tâm của cả nước,

doanh nghiệp, nhà khoa học và xã hội nói chung Trong bối cảnh đó, đề tài: “Quản

lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước”

được Nghiên cứu sinh lựa chọn nghiên cứu có ý nghĩa khoa học cả về lý luận và thực tiến Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp, nhằm huy động và sử dụng được vốn Nhà nước một cách hiệu lực và hiệu quả

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Các nghiên cứu của nước ngoài liên quan đến chủ đề quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước tập trung vào 2 nhóm vấn đề chính:

- Nhóm 1: Các vấn đề về quản trị chung (trong đó bao gồm cả quản lý vốn) của Nhà nước đối với các doanh nghiệp Nhà nước

Một trong những tài liệu nghiên cứu nổi bật liên quan đến chính sách quản lý

vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước là “Hướng dẫn của OECD về quản trị doanh nghiệp tại các doanh nghiệp Nhà nước” của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2005) Trong hướng dẫn này, OECD đề cập đến những khó khăn chính của các quốc gia khi quản lý các doanh nghiệp Nhà nước, đó là: (1) Cân bằng giữa trách nhiệm của Nhà nước đối với việc chủ động thực hiện chức năng sở hữu, ví dụ như: bổ nhiệm và bầu chọn ban kiểm soát, đồng thời lại không được áp đặt hay can thiệp chính trị quá mức đối với tình hình quản trị của doanh nghiệp (2) Đảm bảo có một sân chơi bình đẳng giữa các doanh nghiệp tư nhân và các doanh nghiệp Nhà nước, trong đó Nhà nước không tác động vào sự cạnh tranh thông qua các quy định hoặc quyền hạn giám sát Dựa trên kinh nghiệm thực tế, hướng dẫn này cung cấp các đề xuất cụ thể nhằm giải quyết các tình thế khó khăn như vậy Ví

dụ, theo OECD (2005), Nhà nước cần thực hiện chức năng chủ sở hữu của mình thông qua một đơn vị sở hữu tập trung hoặc các đơn vị phối hợp có hiệu quả, hoạt động độc lập và phù hợp với chính sách sở hữu công khai Hướng dẫn cũng khuyến nghị sự tách biệt nghiêm ngặt của các chức năng sở hữu và quản lý của Nhà nước Nếu làm được những điều trên, sở hữu Nhà nước sẽ được thực hiện một cách chuyên nghiệp và có trách nhiệm, và Nhà nước đóng một vai trò tích cực trong việc cải thiện quản trị doanh nghiệp trên tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế Kết quả sẽ là các doanh nghiệp lành mạnh, có tính cạnh tranh và minh bạch hơn Các đề xuất cụ thể của OECD trong việc quản trị các doanh nghiệp Nhà nước bao gồm:

Một là, đảm bảo khuôn khổ pháp lý và quy định hiệu quả cho các DNNN: Khuôn khổ pháp lý và quy định đối với DNNN phải đảm bảo một sân chơi bình đẳng trong thị trường mà DNNN và công ty tư nhân cạnh tranh công bằng để tránh làm biến đổi thị trường

Hai là, Nhà nước đóng vai trò như chủ sở hữu: Nhà nước cần đóng vai trò như một chủ sở hữu luôn chủ động và nắm rõ đầy đủ thông tin, thiết lập một chính sách về quyền sở hữu rõ ràng và nhất quán, đảm bảo rằng việc quản trị tại các DNNN được thực hiện một cách minh bạch và có trách nhiệm, mang tính chuyên nghiệp và đem lại hiệu quả

Ba là, đối xử công bằng với các cổ đông: Nhà nước và các doanh nghiệp Nhà nước phải công nhận quyền của tất cả cổ đông, đảm bảo đối xử công bằng và bình đẳng trong việc tiếp cận thông tin của công ty

Bốn là, mối quan hệ với các bên liên quan: Các chính sách sở hữu của Nhà nước nên công nhận đầy đủ trách nhiệm của DNNN đối với các bên liên quan và yêu cầu họ báo cáo về các mối quan hệ của họ với các bên liên quan

Năm là, tính minh bạch và công bố thông tin: DNNN phải thực hiện tiêu chuẩn cao về tính minh bạch phù hợp với các nguyên tắc của OECD về quản trị

DN

Cuối cùng là, trách nhiệm của ban quản trị của DNNN: Các ban quản trị của DNNN cần phải có thẩm quyền cần thiết, có năng lực và tính khách quan khi thực hiện chức năng quản lý Họ phải hành động với sự chính trực và phải chịu trách nhiệm cho hành động của họ

Sau sự ra đời của “Hướng dẫn của OECD về quản trị doanh nghiệp tại các doanh nghiệp Nhà nước”, các quốc gia trên thế giới đã áp dụng hướng dẫn này trong việc quản trị các DNNN tại quốc gia của mình, ví dụ như nước cộng hòa

Slovenia hay Colombia Ngoài ra, nghiên cứu “Những ưu tiên cho việc cải thiện quản lý và hoạt động của doanh nghiệp Nhà nước ở Trung Đông và Bắc Phi” của Amico (2012) cũng ứng dụng hướng dẫn để xác định những chính sách cần ưu tiên nhằm nâng cao hiệu quả các DNNN tại Trung Đông và Bắc Phi

- Nhóm 2: Nghiên cứu về hiệu quả quản lý và sử dụng vốn tại các DNNN

Lý thuyết và thực tiễn cho thấy, một trong các mục tiêu quan trọng nhất của quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN là phải đảm bảo sử dụng vốn có hiệu quả, trong đó chỉ tiêu đo lường là tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) Trên thế giới có rất nhiều công trình nghiên cứu đã phân tích và kiểm nghiệm mức độ ảnh hưởng của các nhân tố bên trong doanh nghiệp đến hiệu quả sử dụng vốn Có thể khái quát thành hai nhóm: nhóm 1 quan sát mối quan hệ giữa các đặc điểm cơ bản của doanh nghiệp với hiệu quả sử dụng vốn; nhóm 2 tập trung nghiên cứu tác động của cấu trúc ban quản trị với kết quả hoạt động của công ty

Trong nhóm đầu tiên, các nhân tố quyết định đến hiệu quả sử dụng vốn được

xem xét lần lượt là quy mô công ty, cơ cấu vốn, tỷ lệ vốn góp của Nhà nước, và thời gian hoạt động của công ty Về nhân tố quy mô của công ty, các nghiên cứu của

Zeitun và Tian (2007), Abbasali et al (2012) đã chứng minh mối liên quan thuận chiều và có ý nghĩa thống kê giữa độ lớn của tổng tài sản và khả năng sinh lợi của

doanh nghiệp Tiếp theo, về nhân tố cấu trúc vốn, các kết quả nghiên cứu của

Fosberg và Ghosh (2006), Zeitun và Tian (2007), Mramor và Crnigoj (2009), Onaolapo và Kajola (2010), hay Abbasali et al (2012) đều cho thấy hệ số nợ có ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu suất sinh lợi trên vốn chủ sở hữu của công ty Liên quan đến tỷ lệ vốn góp của Nhà nước, nghiên cứu của Gumbau-Albert và Maudos (2002)

đã phát hiện sự suy giảm về hiệu quả hoạt động của công ty khi tăng tỷ lệ sở hữu

của Nhà nước Tuy nhiên, đối với nhân tố thời gian hoạt động (tuổi) của công ty,

các báo cáo nghiên cứu đánh giá mối quan hệ của nhân tố này với hiệu quả sử dụng vốn có kết quả không đồng nhất Cụ thể, Arrow (1962), Jovanovic (1982), Ericson

và Pakes (1995) trong nghiên cứu của mình đã phát hiện mối quan hệ đồng biến giữa tuổi của một công ty và hiệu quả hoạt động của nó, trong khi nghiên cứu của Leonard-Barton (1992), Agarwal và Gort (1996 và 2002) lại có kết quả ngược lại

Sự khác biệt này, theo tác giả là do xuất phát từ những ưu điểm và nhược điểm của một công ty lâu năm Ưu điểm của các công ty hoạt động lâu năm là sự tiêu chuẩn hóa về quy trình sản xuất và xây dựng được đội ngũ nhân viên giàu kinh nghiệm, nhờ đó làm tăng hiệu quả hoạt động Mặc dù vậy, các công ty lâu năm lại có thể có những kiến thức, kỹ năng và nguồn nhân lực lỗi thời so với các công ty mới thành lập, cấu trúc các công ty này cũng cứng nhắc hơn và khó thay đổi khi cần thiết, vì vậy làm suy giảm hiệu quả sử dụng vốn của DN

Trong nhóm thứ hai, các nghiên cứu tìm hiểu tác động của cấu trúc ban quản trị, bao gồm số lượng thành viên ban quản trị và sự tách biệt giữa vai trò của giám đốc và chủ sở hữu đối với hiệu quả sử dụng vốn của công ty Nhìn chung, các kết quả cho thấy số lượng thành viên ban quản trị càng nhỏ thì kết quả hoạt động của công ty càng cao (kết quả nghiên cứu của Andres, Azofra và Lospez, 2005; Mak và

Yuanto, 2005; Liao, 2010) Tuy nhiên, khi nghiên cứu về nhân tố quan hệ độc lập của giám đốc đối với ban quản trị, các kiểm định không thu được kết quả có ý nghĩa thống kê về ảnh hưởng của sự độc lập này với kết quả hoạt động của công ty (Hermalin và Weisbach, 1991; Mehran, 1995; Klein, 1998; Bhagat và Black, 2002; Liao, 2010)

Như vậy, các nghiên cứu cho thấy hiệu quả sử dụng vốn của các công ty phụ thuộc vào rất nhiều nhân tố Tùy thuộc vào đặc điểm và điều kiện nội tại của từng công ty, mỗi yếu tố sẽ có mức độ tác động khác nhau đến kết quả hoạt động và khả năng sinh lời của vốn đầu tư

Một số nghiên cứu tiêu biểu trong nước có liên quan đến quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước có thể kể đến như:

Đề tài nghiên cứu“Cải cách phương thức quản lý, giám sát phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp” năm 2009 của Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) Công trình tập trung làm rõ một số nội dung cõ bản của phýõng thức quản lý và giám sát vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, trong đó khuyến nghị cần sớm đổi mới tăng quyền chủ động hoạt động sản xuất kinh doanh, tự chủ về tài chính, giảm sự can thiệp của cơ quan Nhà nước trong quá trình hoạt động kinh doanh, tăng cường giám sát thông qua kiểm toán độc lập, tiêu chuẩn của người đại diện chủ sở hữu, tách biệt chức năng quản lý kinh tế và chức năng quản lý Nhà nước trong doanh nghiệp và hướng đến giảm dần số lượng DNNN ở một số lĩnh vực ngành nghề không cần thiết nắm giữ Bên cạnh đó, nghiên cứu đã chỉ ra ưu nhược điểm của một số mô hình quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp ở một số nước như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Singapore, Newzeland, Australia,… Tuy nhiên, chưa làm rõ được nội dung bản chất của lý thuyết và thực tiễn, chưa chỉ ra được mô hình quản lý vốn áp dụng tại Việt Nam

Đề tài “Hệ thống hoá và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật hiện hành về vấn đề sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh” năm 2006, Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) chú trọng phân tích, đánh giá hệ thống văn bản

pháp luật về chính sách đầu tư vốn của Nhà nước vào kinh doanh và vai trò chủ sở hữu vốn Nhà nước Qua đó nghiên cứu chỉ ra những mặt tích cực và hạn chế, phương thức đầu tư vốn và quản lý vốn tại doanh nghiệp, đưa ra kiến nghị về giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý vốn nhằm tăng cường tính chủ động cho doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn trong quá trình triển khai, xác định được chức năng vai trò của chủ sở hữu vốn Nhà nước, đánh giá thực trạng quản lý vốn Nhà nước tại DNNN và tình hình sắp xếp, đổi mới DNNN Mặc dù vậy, hạn chế của nghiên cứu là chưa phân tích điểm mới của hệ thống văn bản pháp luật về chính sách quản lý vốn, thiếu sự kiểm định và đo lường giữa chính sách và thực tiễn Nghiên cứu mới chỉ dừng lại tại dẫn chứng số liệu nhưng còn thiếu tính hệ thống

Đề tài nghiên cứu “Cơ chế chính sách tài chính đối với doanh nghiệp Nhà nước sau cổ phần hoá” năm 2010, Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đề cập đến quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN sau cổ phần hóa và nâng cao hiệu quả quản lý vốn tại doanh nghiệp, thông qua việc ban hành các tiêu chí đối với người đại diện vốn, cơ chế phối hợp của nhóm người đại diện vốn tại doanh nghiệp; tổ chức các hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ, nâng cao đạo đức nghề nghiệp tài chính cho người quản lý doanh nghiệp; phẩm chất chính trị, đạo đức, nghiệp vụ cho cán bộ quản lý Nhà nước về tài chính đối với doanh nghiệp cũng như quyền lợi trách nhiệm của người đại diện vốn; sự phối hợp, kiểm tra và giám sát của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp Tuy nhiên, nghiên cứu chưa đề cập đến những đặc tính về tâm lý, hành vi, động cơ của người đại diện vốn Nhà nước, hay sự kiêm nhiệm nhiều trọng trách khác nhau tại nhiều doanh nghiệp, lĩnh vực hoạt động,… có ảnh hưởng đến quản lý vốn Nhà nước Đây chính là bài toán được đặt ra từ lâu, cần có lời giải từ các nhà quản lý, để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp

Đề tài “Đổi mới, sắp xếp và vấn đề quản trị doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam”, năm 2006, Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đánh giá

về tình hình hoạt động của DNNN giai đoạn 1990-2005 Trong đó, các tác giả đã nêu bật được các văn bản pháp luật về quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp,

quyền và nghĩa vụ của Bộ quản lý ngành, Bộ Tài chính, UBND tỉnh/thành phố, tổng công ty và người đại diện vốn, đồng thời nêu nên những phát sinh trong quá trình quản lý vốn tại doanh nghiệp như: Công tác quản lý vốn Nhà nước lỏng lẻo, thiếu trách nhiệm, không hiệu quả; việc quyết định đầu tư vốn Nhà nước được thực hiện bởi nhiều cấp dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, không thống nhất, kém hiệu quả; việc giao vốn, cấp vốn trực tiếp từ ngân sách hoặc cho vay ưu đãi vẫn mang nặng tính hành chính, bao cấp,… Đồng thời, nghiên cứu cũng đã chỉ ra nguyên nhân cơ chế, chính sách pháp luật về quản lý vốn còn chưa đầy đủ, không rõ ràng, chưa theo kịp xu thế phát triển của nền kinh tế và đặt trong bối cảnh hội nhập quốc tế,… Tuy nhiên, nghiên cứu mới dừng lại ở việc mô tả và chỉ ra được những bất cập trong quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp mà chưa đề xuất được mô hình tổ chức để thành lập một tổ chức kinh doanh vốn độc lập nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp và đóng vai trò lực lượng kinh tế nòng cốt của nền kinh tế quốc dân

Báo cáo nghiên cứu “Các vấn đề tài chính phát sinh khi chuyển toàn bộ doanh nghiệp Nhà nước sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp từ 01/07/2010”,

năm 2011, Công trình nghiên cứu của Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) Nghiên cứu đã đánh giá tổng thể khung pháp lý liên quan đến DNNN trước và sau chuyển đổi, trong đó chú trọng đến khía cạnh vốn và tài chính của doanh nghiệp; chỉ ra những khác biệt về khung pháp lý thay đổi giữa Luật DNNN năm 2003 và Luật Doanh nghiệp năm 2005 trên khía cạnh về chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu, quản lý vốn và làm rõ những khoảng trống pháp lý, dự báo những phát sinh trong quá trình thực hiện như: chưa có quy định pháp lý đối với chủ sở hữu vốn

và đại diện chủ sở hữu tại các doanh nghiệp quốc phòng, an ninh; chuyển sang mô hình công ty TNHH còn nhiều hạn chế, chưa tạo động lực hoạt động sản xuất kinh doanh, bị coi “bình mới rượu cũ”, cơ chế tài chính áp dụng các nguyên tắc như DNNN trước đây, công ty TNHH một thành viên được quản lý theo 2 mô hình (Hội đồng thành viên và Chủ tịch công ty), chưa có hướng dẫn cụ thể chi tiết về lựa chọn

mô hình áp dụng dẫn đến chưa có sự thống nhất trong việc hiểu và vận dụng quy định

về pháp luật, thậm chí đôi khi còn mẫu thuẫn với Luật doanh nghiệp (Điều 68 và 69)

Nghiên cứu còn đề cập đến khía cạnh DNNN mặc dù đã chuyển sang hoạt động theo mô hình công ty TNHH một thành viên, tuy nhiên vẫn chưa tự chủ trong kinh doanh mà vẫn giữ thói quen xin phép các cơ quan Nhà nước thực hiện các vấn

đề thuộc thẩm quyền của doanh nghiệp Điều này có thể giải thích khi chủ sở hữu chưa trở thành yếu tố cấu thành của quản trị công ty TNHH một thành viên nằm ở những hạn chế về năng lực, trách nhiệm và điều kiện hoạt động để Chủ tịch công ty/Chủ tịch và các thành viên Hội đồng thành viên đảm nhận chức năng “nhân danh chủ sở hữu” Bên cạnh đó, quy định về kiểm soát viên cũng đang tồn tại nhiều hạn chế, trong đó vướng mắc lớn nhất là cơ chế hoạt động của các kiểm soát viên với tư cách là các cá nhân được chủ sở hữu bổ nhiệm để kiểm tra, giám sát hoạt động của Chủ tịch công ty, thành viên Hội đồng thành viên và của công ty chưa rõ ràng Tuy nhiên, tồn tại một thực tế là thành phần kiểm soát viên chủ yếu vẫn là người của công ty và do công ty trả lương,… Công trình nghiên cứu đã tiến hành phân tích những bất cập và đưa ra những dự báo về các vấn đề phát sinh đến quá trình chuyển đổi DNNN sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp, đặc biệt là vấn đề quản lý tài chính, vốn của Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Hạn chế của nghiên cứu là không xây dựng được mô hình tổ chức chuẩn đối với công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu, để khắc phục những vấn đề đã phân tích ở trên

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Hoàn thiện cơ chế huy động và sử dụng vốn của Tổng công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT)” năm 2008, tác giả Nguyễn Phi Hà đã làm rõ một số cơ sở lý luận về cơ chế huy động và sử dụng vốn tại Tổng công ty Bưu chính viễn thông Việt Nam Nghiên cứu cũng chỉ ra xu hướng phát triển trong thời gian tới đối với Tổng công ty Bưu chính viễn thông Việt Nam khi chuyển mô hình hoạt động từ Công ty mẹ - con sang mô hình tập đoàn kinh tế Những khuyến nghị trong luận án tập trung hoàn thiện cơ chế huy động vốn và sử dụng vốn để đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời gian tới của các tổng công ty Tuy nhiên, tại chương 1- cơ sở lý luận, tác giả chủ yếu liệt kê cách thức huy động

và sử dụng vốn, mục tiêu chính là cơ sở lý luận lại chưa được trình bày rõ Đây là nguyên nhân dẫn đến việc tác giả không chỉ ra được cơ chế huy động và sử dụng vốn của Tổng công ty Bưu chính viễn thông Việt Nam khi hoạt động theo định hướng tập đoàn kinh tế Bên cạnh đó, tác giả chưa đề cập đến hiệu quả của công tác quản lý vốn đầu tư tại Tổng công ty và các đơn vị thành viên, do đó các giải pháp của luận án còn khá đơn giản và chưa mang tính thực tiễn cao

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Cơ chế quản lý tài chính theo mô hình tập đoàn kinh doanh đối với Tổng công ty Bưu chính viễn thông Việt Nam” năm 2003, tác giả Nguyễn Văn Tấn đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về mô hình tập đoàn kinh tế, cơ chế quản lý tài chính, cơ chế huy động và sử dụng vốn của Tổng công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam và so sánh với mô hình quản lý tài chính của một số tập đoàn kinh doanh bưu chính, viễn thông trên thế giới để luận giải cho xu hướng phát triển

và thay đổi nội tại của VNPT khi trở thành tập đoàn kinh tế Đặc biệt, cơ chế quản

lý tài chính cần có sự thay đổi và có tính quyết định đến sự tồn tại và phát triển của VNPT, hoạt động trong mô hình công ty mẹ - công ty con Từ những bất cập của

mô hình VNPT, tác giả đã đề xuất giải pháp và điều kiện thực thi giải pháp để hướng tới hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính khi VNPT hoạt động theo mô hình tập đoàn kinh tế

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với các

Tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam” năm

2006, tác giả Nguyễn Xuân Nam đã phân tích các văn bản quy phạm pháp luật và một số mô hình về tập đoàn kinh doanh của một số nước trên thế giới như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia,… Tuy nhiên, luận án vẫn tồn tại một số hạn chế: lý thuyết về nội dung cơ bản của công tác quản lý vốn và tài sản tại các tập đoàn kinh doanh; phân tích thực trạng chưa có tính liên kết cao; các giải pháp đề cập còn chung chung theo hình thức khuyến cáo mà không làm rõ được mô hình quản lý vốn

và tài sản đối các tổng công ty 91 theo mô hình tập đoàn kinh doanh tại Việt Nam

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Cơ chế quản lý phần vốn Nhà nước tại doanh

nghiệp Nhà nước Việt Nam” năm 2005, tác giả Trần Thị Mai Hương đã đưa ra một

số luận giải về cơ chế hoạt động và vận hành của doanh nghiệp từ đó chỉ ra những đặc điểm, cơ chế trong quản lý sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước tại doanh nghiệp Tuy nhiên, phần lý thuyết của luận án chưa mang tính hệ thống, chưa làm nổi bật được cơ chế quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Phần thực trạng mới dừng lại ở việc đưa ra các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến cơ chế quản

lý vốn, chưa có sự gắn kết với nội dung lý thuyết, điều tra bảng hỏi mới dừng lại ở việc thống kê mô tả, chưa xây dựng được mô hình định lượng đo lường mối quan hệ giữa cơ chế quản lý cho vốn nói chung với hiệu quả của vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Phần giải pháp còn chung chung, chưa được rõ ràng và cụ thể đối với phần vốn Nhà nước

TS Đỗ Thị Thục và TS Nguyễn Thị Thu Hương, đồng tác giả của sách tham

khảo: “Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Việt Nam” năm 2011

Các tác giả đã tiếp cận khá thành công và luận giải các vấn đề mang tính thời sự về quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, chỉ ra nhiều phức tạp đó là: chưa

có quy định rõ ràng, cụ thể về quyền lợi, trách nhiệm của người đại diện hoặc kiêm nhiệm đại diện vốn; việc đầu tư của DNNN còn dàn trải, chồng chéo; cơ chế thoái vốn, cơ chế cung cấp thông tin và giám sát hoạt động đối với người đại diện vốn; chưa tách bạch được chức năng quản lý Nhà nước và chức năng chủ sở hữu, … Cuốn sách đề cập đến một số mô hình quản lý vốn của Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp của một số nước trên thế giới và rút ra một số bài học kinh nghiệm Đồng thời các tác giả cũng đề xuất một số giải pháp và điều kiện áp dụng giải pháp để về quản lý vốn Tuy nhiên, các tác giả chưa xây dựng được mô hình quản lý vốn của Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp tại Việt Nam một cách cụ thể để giải quyết các hạn chế nêu trên

Luận án tiến sỹ kinh tế: “Quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp sau cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước” năm 2009, tác giả Nguyễn Thị Thu Hương tập trung làm rõ khái niệm về quản lý vốn Nhà nước, đặc điểm vốn Nhà nước, các nội dung cơ bản về quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp sau cổ phần Đồng thời, luận án cũng đề cập đến những bất cập của văn bản chính sách đầu tư vốn của Nhà

nước tại doanh nghiệp và thực trạng quản lý vốn Nhà nước tại tập đoàn, tổng công

ty và công ty Nhà nước trong việc quản lý và sử dụng vốn Nhà nước Luận án đồng thời đã chỉ ra bài học kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, như: Thụy Điển, Hungary, Singapore, Trung Quốc và

đề xuất nhiều giải pháp Điểm mới của luận án là chỉ ra mô hình quản lý vốn Nhà nước đầu tư tương đối phù hợp tại doanh nghiệp ở Việt Nam: Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) Tuy nhiên, sau gần 10 năm được thành lập và đi vào hoạt động, SCIC đã không phát huy hết hiệu quả như kỳ vọng của Chính phủ, trong đó một hạn chế chính là do hoạt động của SCIC khá đơn giản chỉ chuyên trách

về mua/bán phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, thu cổ tức và gửi ngân hàng

Đề tài nghiên cứu “Chính sách và cơ chế quản lý vốn Nhà nước tại các

doanh nghiệp giai đoạn đến 2020” năm 2009, PGS.TS Nguyễn Đăng Nam - Bộ Tài chính, chủ nhiệm đề tài Đề tài khoa học đã phân tích và đánh giá được tác động của chính sách và cơ chế quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp đến hiệu quả

sử dụng vốn, đồng thời chỉ ra hạn chế và nguyên nhân Tuy nhiên, đề tài chỉ nghiên cứu dưới góc độ quản lý của cơ quan công quyền, chưa nghiên cứu ở góc độ quản lý của chủ sở hữu và cũng chưa chỉ ra được mô hình quản lý vốn Nhà nước tại Việt Nam

Từ những phân tích trên đây, khái quát các kết quả chính và những hạn chế của các nghiên cứu đã nêu như sau:

- Những hướng nghiên cứu đã được thực hiện:

Các nghiên cứu về quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp chủ yếu

tập trung vào các hướng nghiên cứu sau: (1) Hệ thống hoá và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật hiện hành về vấn đề sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh; (2) Cơ chế huy động và sử dụng vốn tại các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước; (3)

Cơ chế, chính sách quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và một số kinh nghiệm trên thế giới

- Những kết quả nghiên cứu đạt được:

+ Hệ thống hóa được cơ sở lý luận về quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu

tư tại doanh nghiệp, đồng thời chỉ ra một số bài học kinh nghiệm về mô hình về quản lý vốn của Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp của một số nước trên thế giới

+ Đã phân tích, đánh giá thực trạng về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Từ đó chỉ ra những bất cập của cơ chế, chính sách và mô hình đã áp dụng tại Việt Nam trong thời gian vừa qua, đồng thời nêu ra các giải pháp và điều kiện thực hiện giải pháp đối với quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp

+ Nhận dạng và đo lường được tâm lý của nhà quản lý, người đại diện chủ

sở hữu vốn Nhà nước tại doanh nghiệp thông qua các phương pháp như: Điều tra bảng hỏi, phỏng vấn,…

- Hạn chế của những nghiên cứu trước và những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu:

+ Cơ sở lý luận về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước đầu tư tại DNNN chưa được bổ sung và hoàn thiện, đặc biệt chưa gắn liền với bối cảnh kinh

tế, xã hội hiện nay trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế cũng như chưa gắn với các chuẩn mực quốc tế trong quản trị đối với các DNNN;

+ Chưa xây dựng được mô hình tổ chức của cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu;

+ Chưa xây dựng được mô hình đo lường mối quan hệ giữa hiệu quả đầu tư vốn và các yếu tố thuộc về quản trị và đặc điểm tài chính của doanh nghiệp

+ Chưa có nghiên cứu cụ thể đối với việc quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước Trong khi đó, việc quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay phát sinh nhiều bất cập: vốn Nhà nước

bị thất thoát với quy mô lớn và hiệu quả sử dụng thấp, thậm chí không hiệu quả, mất vốn, quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu và đại diện sở hữu của công ty Nhà nước hiện nay chưa xác định rõ Nhiều câu hỏi quản lý được đặt ra nhưng chưa có câu trả lời có đầy đủ luận cứ như: Cơ chế quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công

ty cần xác định ra sao trong mối quan hệ giữa Nhà nước, công ty mẹ và các công ty

con? Quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước thế nào trong mối quan hệ với các nguồn vốn khác tại các Tổng công ty? …

Như vậy, nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, đặc biệt là các Tổng công ty xây dựng ở Việt Nam còn khá ít và còn nhiều hạn chế Luận án có mục tiêu nghiên cứu để khỏa lấp khoảng trống nghiên cứu này

3 Mục tiêu nghiên cứu của luận án

Xu hướng phát triển của tổng công ty, tập đoàn kinh tế trên thế giới và Việt Nam trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế là phát triển đa ngành nghề, đa lĩnh vực Vậy các tổng công ty Nhà nước cần phải làm gì để tiếp tục phát triển, là đầu tàu kinh tế trong một số ngành nghề, lĩnh vực mũi nhọn cũng như để bảo toàn và phát triển vốn tại doanh nghiệp? Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các tổng công ty Nhà nước nói chung các Tổng công ty xây dựng Nhà nước cũng không nằm ngoài quy luật Các vấn đề trên cần phải được thực hiện dựa trên một hệ thống lý thuyết hoàn thiện và phương pháp tiếp cận khoa học giúp làm sáng tỏ các nguyên nhân khách quan và chủ quan tác động đến quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước, từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện Mục tiêu nghiên cứu của luận án là:

- Làm rõ cơ sở lý luận về quản l ý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN, từ đó xác định được khung lý thuyết cho nghiên cứu quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN;

- Làm rõ thực trạng quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước trên cơ sở phân tích định tính và phân tích định lượng; xác định được điểm mạnh, điểm yếu và nguyên nhân của những điểm yếu trong quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp này

- Đề xuất quan điểm, mục tiêu, định hướng và hệ thống các giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước

4 Câu hỏi nghiên cứu

- Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN gồm các mục tiêu và nội dung gì? Tiêu chí nào để đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp? Yếu tố nào ảnh hưởng đến quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN?

- Mô hình và cơ chế quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN trên thế giới? Có thể rút ra bài học gì cho Việt Nam?

- Thực trạng vốn Nhà nước và quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay như thế nào? Nguyên nhân của những điểm yếu trong quản lý của Nhà nước đối với vốn đầu tư Nhà nước chưa đạt hiệu quả?

- Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước?

5 Phạm vi nghiên cứu

• Đối tượng nghiên cứu: Các Tổng công ty xây dựng Nhà nước có vốn Nhà

nước đầu tư từ 50% vốn điều lệ trở lên

• Phạm vi nghiên cứu:

- Về nội dung: Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước được nghiên cứu theo cách tiếp cận quá trình quản lý với các nội dung: (1) Ban hành chính sách, quy định pháp luật về quản lý vốn (bao gồm các chính sách, quy định về đầu tư vốn vào các doanh nghiệp, về huy động vốn, về sử dụng vốn, về tái cơ cấu vốn; (2) Tổ chức thực hiện quản lý vốn; (3) Giám sát, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện quản lý vốn Chủ thể quản lý ở đây là Nhà nước với vai trò người chủ sở hữu DNNN

- Về không gian: Quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại 29/35 các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam

- Về thời gian: số liệu thứ cấp chủ yếu từ năm 2009-2012 Giải pháp đề xuất cho đến năm 2020

6 Phương pháp nghiên cứu

- Nguồn số liệu, tài liệu thứ cấp: là các tài liệu được công bố rộng rãi, bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật, các công trình nghiên cứu về quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước như luận án tiến sĩ, giáo trình, bài báo, tạp chí chuyên ngành, đề tài nghiên cứu khoa học, sách kham thảo, các thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng

- Nguồn số liệu sơ cấp: có được qua phương pháp điều tra xã hội học và phỏng vấn

Đối tượng điều tra, khảo sát: các Tổng công ty xây dựng Nhà nước, các chuyên gia kinh tế, cán bộ quản lý Nhà nước, người đại diện sở hữu vốn Nhà nước, người đại diện quản lý vốn Nhà nước tại các DN, người điều hành DN, hội đồng

Mục tiêu quản lý vốn Nhà nước tại DN

Bảo toàn và phát triển vốn tại doanh nghiệp

Sử dụng vốn đúng mục đích và có hiệu quả, hiệu lực một cách bền vững

thành viên/hội đồng quản trị; Ban kiểm soát/kiểm soát viên tại các công ty mẹ và các đơn vị thành viên thuộc các Tổng công ty xây dựng Nhà nước

Tổng số phiếu phát ra: 150 phiếu, số phiếu thu về là 122 phiếu, trong đó có 4

phiếu không hợp lệ, 118 phiếu hợp lệ (Mẫu phiếu điều tra tại Phụ lục 1)

Ngoài phương pháp điều tra thông qua bảng hỏi, tác giả luận án còn tiến hành phỏng vấn trực tiếp 20 chuyên gia

Thời gian tiến hành điều tra: từ tháng 3 đến tháng 6 năm 2014

Để xử lý số liệu điều tra, luận án sử dụng phần mềm SPSS và phương pháp phân tích hồi quy tuyến tính

Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính với 3 công cụ chính là (1) thảo luận nhóm, (2) thảo luận tay đôi và (3) quan sát trong phân tích thực trạng

cơ chế quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước Bên cạnh đó, tác giả Luận án sử dụng phương pháp điều tra chuyên gia (phương pháp khảo sát) và phương pháp nghiên cứu thực nghiệm trong nghiên cứu thực trạng quản lý vốn của Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước và hiệu quả quản lý vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp này Các công cụ và kỹ thuật cụ thể trong từng phương pháp được trình bày chi tiết tại Chương 2 của Luận án

7 Những đóng góp khoa học của luận án

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và xây dựng khung lý thuyết nghiên cứu quản

lý vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước;

- Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, rút ra một số bài học về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước;

- Phân tích, đánh giá thực trạng vốn Nhà nước và quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước thông qua các kết quả nghiên cứu thực nghiệm và điều tra chuyên gia

- Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các tổng côngty xây dựng Nhà nước, đồng thời có một số kiến nghị nhằm thực hiện các giải pháp đã nêu

8 Kết cấu luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận án được kết cấu thành 3 chương như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý của Nhà nước

đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước

Chương 2: Thực trạng quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các

Tổng công ty xây dựng Nhà nước của Việt Nam

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà

nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC DNNN

1.1 Tổng quan về vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước

1.1.1 Doanh nghiệp Nhà nước

Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) song ở mỗi nước, DNNN có những đặc điểm riêng và tỷ lệ sở hữu của Nhà nước cũng khác nhau Tại các nước theo đuổi mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung, ví

dụ như tại các nước xã hội chủ nghĩa trước đây, DNNN là loại hình doanh nghiệp chủ đạo và có vai trò đặc biệt quan trọng Đối với các nước có nền kinh tế thị trường, các DNNN vẫn tiếp tục khẳng định tầm ảnh hưởng lớn và sự đóng góp vào thu nhập quốc dân

Trong thời kỳ phát triển ban đầu của mô hình DNNN, khái niệm DNNN có nội hàm để chỉ các đơn vị kinh doanh được thành lập bởi chính quyền Nhà nước trung ương hay địa phương và các Bộ, ngành thuộc Chính phủ, chịu sự kiểm soát chính thức từ phía Chính phủ Theo đó, DNNN chỉ bao gồm duy nhất các tổ chức kinh doanh hoàn toàn do Nhà nước hoặc các cơ quan chức năng của Nhà nước cấp vốn Ở một số quốc gia trên thế giới như: Trung Quốc, Việt Nam và các nước Đông

Âu trong giai đoạn trước những năm 1990, DNNN được được thành lập và hoạt động hoàn toàn phụ thuộc vào các quyết định mang tính hành chính trực tiếp từ Nhà nước, điều này có nghĩa là các quyết định về vốn, nhân sự và quyền quản lý quá trình sản xuất kinh doanh và phân phối kết quả hoàn toàn thuộc về Nhà nước Các loại hình doanh nghiệp khác như công ty cổ phần, doanh nghiệp liên doanh, công ty trách nhiệm hữu hạn có phần vốn góp từ chính phủ, hay các cơ quan của Chính phủ, với nghĩa hẹp không thuộc loại hình doanh nghiệp này

Sau đó, từ năm 1990 trở lại đây, các thuật ngữ “doanh nghiệp sở hữu Nhà nước” và “doanh nghiệp có phần vốn Nhà nước” mới bắt đầu được làm rõ và được

sử dụng ở Việt Nam Theo đó, doanh nghiệp sở hữu Nhà nước là các tổ chức kinh

doanh hoàn toàn được tài trợ bởi Nhà nước về vốn, còn các doanh nghiệp có vốn Nhà nước là các tổ chức kinh doanh mà Nhà nước nắm giữ phần lớn vốn, ít nhất ở mức độ đảm bảo Nhà nước là chủ thể chi phối Tại Trung Quốc, sự phân biệt hai khái niệm này góp phần quan trọng trong công cuộc cải cách vào giữa thập niên 90

về vấn đề tư nhân hóa1 Từ đó, cách hiểu này được thống nhất và phổ biến ở Trung Quốc cũng như nhiều nước trên thế giới hiện nay

Tại Việt Nam, Điều 1 của Luật Doanh nghiệp năm 2003 quy định: “Doanh nghiệp Nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có

cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty Nhà nước, công ty

cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn”

Sau khi Luật Doanh nghiệp được ban hành năm 2005, khái niệm DNNN được hiểu như sau: DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, bao gồm doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; và doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên.2

Công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước một thành viên là công ty trách

nhiệm hữu hạn do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, được tổ chức quản lý và đăng ký hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp

Công ty cổ phần Nhà nước là công ty cổ phần mà toàn bộ cổ đông là các

công ty Nhà nước hoặc tổ chức được Nhà nước uỷ quyền góp vốn, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp

Công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước có hai thành viên trở lên là công ty

trách nhiệm hữu hạn trong đó tất cả các thành viên đều là công ty Nhà nước hoặc có thành viên là công ty Nhà nước và thành viên khác là tổ chức được Nhà nước uỷ quyền góp vốn, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp

1 Khái niệm được tạp chí China Statistical Yearbook công bố đầu tiên Theo nội dung công bố các doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ phần lớn cổ phần được xếp vào “doanh nghiệp có phần vốn Nhà nước” không thuộc “doanh nghiệp sở hữu Nhà nước” Tuy nhiên, các công ty mẹ của các doanh nghiệp đó lại là các tổ chức kinh tế hoàn toàn do Nhà nước cấp vốn, lại được xếp vào các “doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước”

2 Luật Doanh nghiệp năm 2005

Như vậy, tất cả các cách tổ chức trên đều có một phần hoặc toàn bộ vốn được hình thành từ nguồn ngân sách, tức nguồn vốn Nhà nước Đây cũng là những quy định có tính đổi mới về DNNN phù hợp với thông lệ quốc tế

Một tổ chức được hiểu là DNNN khi hội tụ đủ 4 điều kiện sau: (i) DNNN có nhiệm vụ sản xuất ra hàng hóa, dịch vụ để bán; (ii) Có hạch toán lãi/lỗ; (iii) Nhà nước là cổ đông chính Có thể Nhà nước sở hữu 100% vốn, sở hữu cổ phần chi phối (trên 50%), hoặc sở hữu cổ phần đặc biệt (cổ phần quy định quyền quản lý của Nhà nước); và (iv) Đại diện quản lý vốn Nhà nước có thể là cá nhân hay tổ chức nhưng

có trách nhiệm bảo toàn vốn đầu tư của Nhà nước

Những điều kiện nêu trên phải được đảm bảo, trong đó hai điều kiện đầu để khẳng định tổ chức đó là một doanh nghiệp, hai điều kiện sau thể hiện doanh nghiệp

đó là DNNN Thiếu một trong 4 điều kiện trên thì tổ chức đó không phải là DNNN

Đặc trưng của DNNN khác với các loại hình doanh nghiệp ngoài Nhà nước ở

3 điểm chính:

- DNNN là pháp nhân do Nhà nước đầu tư vốn và tổ chức quản lý Nói cách khác, quyền kiểm soát thuộc về Nhà nước Về nguyên tắc hoạt động, tài chính của DNNN tách biệt với tài chính Nhà nước, nhưng Nhà nước có thể hỗ trợ DNNN bằng nhiều cách như tăng thêm vốn, cho phép sử dụng lợi nhuận giữ lại hoặc thặng

dư vốn để tái đầu tư Do đó, dù hoạt động theo nguyên tắc thương mại bình thường nhưng DNNN vẫn được hưởng những ưu đãi từ Nhà nước nhiều hơn các loại hình doanh nghiệp khác

- Trong khi các doanh nghiệp tư nhân chỉ phải tối đa hóa lợi nhuận cho cổ đông, thì các DNNN ngoài mục tiêu kinh doanh thường phải đảm nhận một số trách nhiệm xã hội, hoạt động vì lợi ích công cộng, hoặc được thành lập để đối phó và khắc phục những thất bại của thị trường Chẳng hạn, DNNN được sử dụng như một công cụ kinh tế, lực lượng vật chất để Nhà nước điều tiết vĩ mô nền kinh tế, hay thực hiện các nhiệm vụ an ninh, quốc phòng, các chiến lược, kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế- xã hội như cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng, cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội, xóa đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường, v.v… Đây là những mục

tiêu xã hội mà DNNN phải đảm trách trong quá trình hoạt động và phát triển Chính

vì vậy, theo Lê Tiến Triển (2012) khi đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN nhất

là doanh nghiệp công ích phải tính cả đến việc hoàn thành các trách nhiệm xã hội.3

- Do DNNN phải thực hiện đồng thời cả nhiệm vụ kinh doanh và phục vụ xã hội, có thể dẫn đến những mâu thuẫn về lợi ích của hai hoạt động trên trong ngắn hạn Đặc điểm này dẫn đến việc các DNNN không hướng đến và cũng không cố gắng tối đa hóa lợi nhuận như các công ty tư nhân Nếu đảm bảo mục tiêu cạnh tranh, gia tăng lợi nhuận, DNNN rất khó thực hiện các mục tiêu xã hội hướng đến lợi ích công cộng Như vậy, để phát huy được vai trò của DNNN, bảo đảm cho DNNN thực hiện được cả mục tiêu kinh tế và mục tiêu xã hội thì cần có một cơ chế quản lý đặc thù phù hợp với loại hình DNNN

Nhiều quan điểm cho rằng không nên tồn tại khu vực DNNN vì khu vực này

đã tỏ ra kém hiệu quả hơn so với doanh nghiệp tư nhân Tuy nhiên, theo tác giả, các DNNN vẫn được thành lập trong nền kinh tế thị trường vì các lý do sau:4

- Độc quyền tự nhiên: do quy luật tăng hiệu quả kinh tế theo quy mô, hiệu quả sản xuất và phân phối của một ngành chẳng hạn như: ngành điện, nước, đạt được tối đa khi chỉ có một người cung cấp duy nhất, khi đó độc quyền tự nhiên xuất hiện Quốc hữu hóa các ngành này thường để đảm bảo không xảy ra chuyện doanh nghiệp tư nhân trở nên độc quyền và dựa vào đó bóc lột người tiêu dùng

- Thất bại của thị trường vốn: Có một số ngành công nghiệp đòi hỏi nhiều vốn và mức độ rủi ro cao khiến cho việc huy động vốn tư nhân qua thị trường vốn rất khó khăn Thí dụ như việc phát triển ngành sản xuất máy bay ở Brazil (EMBRAER), hay thép ở Hàn Quốc (POSCO)

- Ngoại ứng: Các nhà đầu tư tư nhân không muốn đầu tư vào các ngành mà lợi ích của nó lan tỏa sang nhiều ngành khác trong khi họ không thu được phí từ sự lan tỏa này Trường hợp của POSCO là một ví dụ điển hình Chính phủ Hàn Quốc

3

DNNN: của ai, do ai và vì ai? Báo vietnam.net 24/4/2012]

4“Khi doanh nghiệp Nhà nước thua lỗ (phần 1)” voatiengviet 11 tháng 3 năm 2013

đã đẩy POSCO lên vị trí số 1, và POSCO đã không lợi dụng vị trí độc quyền này để bòn rút lợi nhuận Thay vào đó tập đoàn này đã chia sẻ lợi ích này với các ngành khác, và vì thế làm lợi cho cả nền kinh tế

- Công bằng xã hội: Doanh nghiệp tư nhân nhiều khi không chịu vươn tới các khu vực nghèo đói, vùng sâu, vùng xa vì lợi nhuận thấp Vì thế, phải có các DNNN làm việc này để đảm bảo quyền tiếp cận tới các dịch vụ và tiện ích tối thiểu của công chúng

1.1.2 Vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước

1.1.2.1 Khái niệm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước

Có nhiều khái niệm khác nhau về vốn của doanh nghiệp tùy theo quan điểm

và cách tiếp cận Điểm chung trong hầu hết các quan niệm khác nhau về vốn của

doanh nghiệp đó là: vốn của doanh nghiệp là giá trị tiền tệ của toàn bộ tài sản và nguồn nhân lực được đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh nhằm mục đích lợi nhuận Như vậy, từ góc độ của chủ sở hữu doanh nghiệp, vốn chính là số tiền được

ứng ra để mua sắm hình thành nên các loại tài sản và sức lao động phục vụ cho quá trình sản xuất kinh doanh

Vốn Nhà nước là vốn thuộc sở hữu Nhà nước đầu tư vào các DNNN không chỉ để tiến hành sản xuất kinh doanh mang lại lợi nhuận mà còn để đạt được các lợi ích khác cho cộng đồng cũng như đảm bảo thực hiện vai trò và các chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế

Xét theo nghĩa rộng, vốn Nhà nước tại DNNN là vốn từ ngân sách Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và vốn được hình thành từ các khoản phải nộp ngân sách Nhà nước được trích để lại doanh nghiệp; nguồn quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp; quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn Nhà nước được tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến; giá trị quyền sử dụng đất, quyền sử dụng tài nguyên quốc gia được Nhà nước giao cho doanh nghiệp; các nguồn vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, bao gồm vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước

Cụ thể hơn, vốn Nhà nước tại các DNNN bao gồm toàn bộ vốn của các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước và phần vốn của Nhà nước trong các DNNN

đã cổ phần hóa Đối với các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước, 100% giá trị vốn của doanh nghiệp là vốn của Nhà nước, trong khi tại các doanh nghiệp đã cổ phần hóa thì ngoài vốn của Nhà nước còn có vốn của các chủ thể khác, tỷ trọng vốn của Nhà nước và phần phân phối kết quả sản xuất kinh doanh tương ứng theo pháp luật chính là vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp này

Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, Nhà nước đóng vai trò là người

“chỉ huy” đối với toàn bộ nền kinh tế thông qua việc xây dựng, vận hành và giám sát thực hiện hệ thống kế hoạch có tính chất tập trung cao độ từ huy động các nguồn lực, đầu tư, sản xuất kinh doanh, phân phối cho đến tiêu dùng, tích lũy, v.v , do vậy, để đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, các DNNN được hình thành tại hầu hết mọi lĩnh vực của nền kinh tế Vốn Nhà nước vì thế cũng chiếm tỷ trọng bao trùm toàn bộ nền kinh tế để đảm bảo cho các doanh nghiệp này thực hiện các mục tiêu theo kế hoạch mang tính pháp lệnh

Trái lại, trong nền kinh tế thị trường, vai trò và chức năng của Nhà nước chủ yếu là định hướng, điều tiết và giám sát nền kinh tế nhằm bảo đảm sự ổn định và tăng trưởng Sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước vào các hoạt động kinh tế là rất hạn chế và chỉ trong những trường hợp cần thiết phải khắc phục những “khiếm khuyết” hay “thất bại” của thị trường hoặc trong những hoàn cảnh đặc biệt như khủng hoảng tài chính, suy thoái kinh tế, v.v Đa số các nước có nền kinh tế thị trường ở các mức độ phát triển khác nhau vẫn duy trì sự tồn tại các DNNN, phạm vi hẹp nhất là những doanh nghiệp được giao nhiệm vụ cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy thuộc cả lĩnh vực hạ tầng cơ sở về kỹ thuật và xã hội Quản lý Nhà nước đối với DNNN và vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp này chỉ ở mức độ nhất định;

và chủ yếu thông qua hệ thống luật pháp và bằng phương thức gián tiếp như các chính sách thuế đối với sản xuất và tiêu dùng, chính sách khuyến khích đầu tư và phát triển, v.v Đây là những lĩnh vực sản xuất kinh doanh có lợi nhuận thấp, thời

gian thu hồi vốn dài, khối lượng vốn đầu tư đòi hỏi rất lớn, vượt quá khả năng và không hấp dẫn đối với các doanh nghiệp tư nhân

Trong các nền kinh tế chuyển đổi từ mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường, mức độ, phạm vi cũng như phương thức can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế cũng thay đổi tùy theo mức độ và trật tự ưu tiên cải cách của mỗi nền kinh tế Nhà nước không còn điều tiết và quản lý toàn bộ các lĩnh vực hoạt động của nền kinh tế bằng các mệnh lệnh hành chính trực tiếp song các DNNN vẫn tiếp tục đóng vai trò chủ đạo và định hướng cho quá trình chuyển đổi Một số DNNN thuộc các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế vẫn được duy trì, trong khi quá trình cổ phần hóa DNNN ở các lĩnh vực khác vẫn cần phải đảm bảo lượng vốn Nhà nước chiếm

tỷ lệ sở hữu có khả năng chi phối, dẫn dắt nền kinh tế Nhìn chung tại các nước kinh tế chuyển đổi, vốn Nhà nước vẫn là yếu tố cơ bản quyết định hoạt động sản xuất kinh doanh, và là yếu tố quan trọng nhất đối với sự tăng trưởng và ổn định của kinh tế

Tóm lại, nền kinh tế của các quốc gia, dù được tổ chức theo các mô hình khác nhau, vai trò và chức năng của Nhà nước luôn cần thiết và quan trọng Dù phạm vi, mức độ và phương thức thực hiện khác nhau, song Nhà nước vẫn là chủ thể điều tiết và dẵn dắt sự ổn định và phát triển của nền kinh tế Do vậy, sự tồn tại của các doanh nghiệp Nhà nước là một tất yếu khách quan

1.1.2.2 Đặc điểm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước

Vốn Nhà nước tại các DNNN là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp Tính nhạy cảm và phức tạp có nguyên nhân cơ bản từ những đặc điểm của vốn Nhà nước, đồng thời xuất phát từ thực tế Nhà nước vừa là chủ thể sở hữu vốn nên phải quản lý vốn của mình đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh giống như các chủ thể khác của nền kinh tế, song lại vừa là chủ thể quản lý nền kinh tế - hoạch định các chính sách, quy định để quản lý doanh nghiệp nói chung, quản lý tài chính doanh nghiệp nói riêng Các đặc điểm cơ bản của vốn Nhà nước tại các DNNN có thể được khái quát như sau:

Thứ nhất, vốn Nhà nước tại các DNNN thường có quy mô lớn và được đầu

tư vào các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế Đặc điểm này xuất phát từ thực tế

tại các nền kinh tế thị trường, DNNN thường là những doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực then chốt trong nền kinh tế và là những doanh nghiệp lớn hoặc rất lớn Hoạt động sản xuất kinh doanh của các DNNN là những lĩnh vực đòi hỏi mức đầu tư rất lớn như công nghiệp quốc phòng, giao thông vận tải biển, đường sắt, hàng không, xây dựng hạ tầng cơ sở, năng lượng, khai thác tài nguyên, v.v Những lĩnh vực đặc biệt này không chỉ rất cần thiết, tạo tiền đề cho sự phát triển của nền kinh tế mà phần lớn các doanh nghiệp tư nhân thường có quy mô vốn hạn chế, không thể đáp ứng Do vậy, đầu tư và sử dụng vốn của Nhà nước để phát triển các lĩnh vực này là lựa chọn phổ biến ở hầu khắp các nước trên thế giới

Chính vì vốn Nhà nước tại các DNNN luôn có quy mô rất lớn và đầu tư vào các lĩnh vực then chốt, cho nên việc quản lý sử dụng vốn Nhà nước một cách hiệu quả luôn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng

Thứ hai, vốn Nhà nước là vốn công, thuộc sở hữu toàn dân và được quản lý

bởi một chủ thể rất đặc biệt đó là Nhà nước Chủ thể Nhà nước vừa là người sở hữu vốn như mọi chủ thể khác trong nền kinh tế với những yêu cầu tuân thủ pháp luật, những quy phạm xã hội, bảo vệ môi trường và đảm bảo sử dụng vốn với hiệu quả tài chính cao nhất, lại vừa là chủ thể quản lý xã hội với tư cách cơ quan công quyền

và điều tiết chung đối với toàn bộ nền kinh tế, nghĩa là Nhà nước đồng thời đóng hai vai trò “người đá bóng” và “người thổi còi” Do vậy, việc ban hành các chính sách, quy định về quản lý kinh tế và kinh doanh khó tránh khỏi các vấn đề về công bằng hay cạnh tranh bình đẳng Điều này thường xảy ra ở các nước chưa có hệ thống pháp luật hoàn thiện hoặc sự tuân thủ luật pháp còn hạn chế Trong điều kiện

đó, các DNNN và có vốn Nhà nước có thể sẽ được hưởng những “lợi thế” trong những chính sách của Nhà nước về quản lý kinh tế và kinh doanh

Thứ ba, vốn Nhà nước tại các DNNN rất phức tạp do hệ thống quản lý có sự

phân cấp từ Trung ương đến địa phương song song với việc phân cấp quản lý vốn cho các DNNN hay người đại diện sở hữu Nhà nước Xét về mặt tích cực, khi có nhiều chủ thể cùng tham gia thực hiện quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn Nhà nước, làm cho việc nắm bắt thông tin về thực trạng hoạt động của DNNN được kịp

thời và khách quan, tạo điều kiện giúp doanh nghiệp khắc phục những hạn chế, hoàn thành mục tiêu kế hoạch, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, hoàn thành nhiệm vụ công ích, cũng như góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý kinh tế và kinh doanh Tuy nhiên, do có nhiều cấp, nhiều cơ quan tham gia quản lý vốn Nhà nước, kết hợp với đặc điểm là vốn công, nên dễ dẫn đến tình trạng chồng chéo trong quản lý vốn do không phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn của các chủ thể trong đầu tư, sử dụng vốn Trên thực tế, tình trạng coi vốn Nhà nước như “tiền chùa” hoặc “cha chung không ai khóc”, vẫn còn khá phổ biến

Thứ tư, vốn Nhà nước thường được đầu tư vào những lĩnh vực mà tư nhân

không muốn đầu tư do vốn ban đầu quá lớn, thời gian thu hồi vốn kéo dài, rủi ro cao, tỉ suất lợi nhuận thấp, do đó hiệu quả tài chính thấp Đây chính là đặc điểm cần lưu ý khi xem xét và phân tích tính hiệu quả của vốn Nhà nước được đầu tư và sử dụng tại các doanh nghiệp Nhà nước Rõ ràng là mục tiêu đầu tư, sử dụng vốn Nhà nước tại DNNN không chỉ vì lợi nhuận mà còn nhằm các mục tiêu khác như: ổn định và tăng trưởng kinh tế, ổn định chính trị, phát triển văn hóa, xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng, môi trường sinh thái v.v… Vì vậy, bên cạnh lợi ích tài chính, hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước còn cần được xem xét tổng hòa với các lợi ích khác Hơn nữa, các mục tiêu đầu tư và sử dụng vốn Nhà nước khó phân định một cách rõ ràng, đôi khi các mục tiêu đầu tư, sử dụng vốn Nhà nước là không đồng nhất ở các thời điểm khác nhau và tại các loại hình DNNN khác nhau của trung ương và địa phương, ví dụ có DNNN lợi nhuận là mục tiêu hàng đầu, nhưng cũng

có DNNN được thành lập nhằm thực hiện các nhiệm vụ chính trị, an ninh quốc phòng, phúc lợi công cộng; tại các doanh nghiệp này mục tiêu đầu tư và sử dụng vốn không phải là lợi nhuận mà mục tiêu là xã hội và chính trị

Thứ năm, chủ sở hữu và đại diện quản lý vốn Nhà nước thường tách rời

nhau, chủ sở hữu vốn là Nhà nước, tức là của toàn dân và không của riêng ai, nhiều

cơ quan và tổ chức tham gia quản lý vốn thường có tâm lý chủ quan, đùn đẩy trách nhiệm và khó kiểm soát Còn DNNN là người đại diện quản lý vốn cũng thiếu quyền và trách nhiệm trong việc ra các quyết định về vốn Như vậy, đặc điểm này