Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay

Quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 44 2.2.1.. Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng h

đại học quốc gia hà nội

khoa luật

tr-ơng thị ph-ơng lan

kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

do chính quyền địa ph-ơng ban hành

ở n-ớc ta hiện nay

luận văn thạc sĩ luật học

Hà nội - 2007

đại học quốc gia hà nội

khoa luật

tr-ơng thị ph-ơng lan

kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

do chính quyền địa ph-ơng ban hành

ở n-ớc ta hiện nay

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà n-ớc và pháp luật

Mã số : 60 38 01

luận văn thạc sĩ luật học

Ng-ời h-ớng dẫn khoa học: TS Trần Minh H-ơng

Hà nội - 2007

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trương Thị Phương Lan

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Cam đoan

Mục lục

Danh mục từ viết tắt

Chương 1: Những vấn đề cơ bản về kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

7

1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền

địa phương ban hành

7

1.1.1 Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật 7 1.1.2 Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản

quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

11

1.2 Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do

chính quyền địa phương ban hành

14

1.2.1 Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 14 1.2.1.1 Khái niệm và vai trò của kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật

14

1.2.1.2 Mục đích và nguyên tắc của kiểm tra văn bản quy phạm

pháp luật

20

1.2.1.3 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 21 1.2.1.4 Chủ thể và phạm vi đối tượng của kiểm tra 23 1.2.1.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 25 1.2.2 Hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật 27 1.2.2.1 Khái niệm và vai trò của hoạt động xử lý văn bản quy phạm 27

pháp luật

1.2.2.2 Các nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp luật 28 1.2.2.3 Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính

quyền địa phương ban hành

29

1.2.3 Thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 34

Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

39

2.1 Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương

39

2.2 Quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và

xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

44

2.2.1 Quy định pháp luật về tổ chức bộ máy của các cơ quan

kiểm tra văn bản

48

2.2.2 Quy định pháp luật về nghiệp vụ kiểm tra và xử lý văn bản 50 2.2.3 Quy định của pháp luật về các điều kiện bảo đảm cho hoạt

động kiểm tra

51

2.3 Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

51

2.3.3 Về đội ngũ cán bộ công chức làm công tác kiểm tra, xử lý

văn bản quy phạm pháp luật

56

2.3.5 Các điều kiện khác bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản 56

2.3.6 Tình hình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 57

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt

động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

74

3.1 Phương hướng và quan điểm nâng cao chất lượng hoạt

động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

74

3.2 Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động

kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

77

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): "Nhà nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân" (Điều 2) Một trong những tiêu chí rất quan

trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất nhà nước và xã hội, đặc biệt trong điều kiện hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, xây dựng nền kinh tế thị trường và phát huy dân chủ thì vấn đề xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật càng trở nên cần thiết Những năm trở lại đây, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có những chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản QPPL ngày càng được nâng cao Tuy vậy, trong thực tế, vẫn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định của văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn

Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản QPPL nói chung

và công tác kiểm tra nói riêng Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành trái luật, gây hậu quả nghiêm trọng về vật chất,

vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản QPPL và xử lý văn bản trái pháp luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng mức, công tác kiểm tra văn bản chưa được tiến hành

thường xuyên, thiếu quy định trong việc thực hiện, triển khai công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng "thả lỏng" việc kiểm tra văn bản trong một thời gian dài, khi Viện Kiểm sát còn thực hiện chức năng kiểm sát chung Ngày 25/12/2001, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó, Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành Nhiệm vụ này đã được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Đến nay, Nghị định này là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phương ban hành Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra văn bản bởi nếu không kịp thời đưa ra các quy định để nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra,

xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành sẽ khó có thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật gây ra và mục đích đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng sẽ khó thực hiện hơn Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và triển khai thực hiện luật chưa nhanh chóng, hiệu quả Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản QPPL của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi

Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề

tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương

ban hành ở nước ta hiện nay" trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm

đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung thì có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp bộ, cấp sở, các cuộc hội thảo khoa học và nhiều bài

viết trên các báo, tạp chí như: Đề tài "Đổi mới và nâng cao công tác văn bản ở Hà

Nội" - Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tư pháp Hà Nội; bài của Thạc sĩ Trương

Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nước - pháp luật, Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí

Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của vhính

quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1/2005; bài viết

của PGS.TS Vũ Thư: "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện

pháp xử lý các khiếm khuyết của nó"; hay như bài của ThS Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu

Lập pháp, số 9, tháng 9/2002; Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào

cho đúng" của TS Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trưởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp

và TS Lê Thị Thu Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5 (75), tháng 5/2006,… Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thực tiễn hiện nay theo các quy định hiện hành thì chưa có một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống, toàn

diện về vấn đề này Vì vậy, tác giả xin chọn đề tài "Kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay" làm

đề tài Luận văn cao học

3 Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành

Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và văn bản

QPPL do chính quyền địa phương ban hành nói riêng để làm cơ sở cho việc nghiên cứu đối tượng của hoạt động kiểm tra;

- Nghiên cứu cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản thông qua phương thức tự kiểm tra văn bản do cơ quan mình ban hành và kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan khác theo thẩm quyền để đưa ra đánh giá những mặt đạt và chưa đạt trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL;

- Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên cơ sở đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử

lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản

quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trên tinh thần Nghị định số

135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

và Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, nghĩa là đi sâu tìm hiểu nghiệp vụ của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

do chính quyền địa phương (gồm HĐND và UBND) ban hành

4 Nội dung nghiên cứu chính của luận văn

Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL như: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

CÁC VĂN BẢN, NGHỊ QUYẾT CỦA ĐẢNG

1 Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

VI, Nxb Sự thật, Hà Nội

2 Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

3 Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC

4 Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ (2005), Thông tư liên tịch số

55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản,

Hà Nội

5 Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp (2004), Thông tư liên tịch số

109/2004/TTLT-BTC-BTP ngày 17/11 hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

6 Bộ Tư pháp (2004), Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6 về việc hướng dẫn

thi hành một số điều của Nghị định 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

7 Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ (2005), Thông tư liên tịch số

01/2005/TTLT-BTP-BNV ngày 24/01 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội

8 Chính phủ (1997), Nghị định số 94/CP ngày 06/9 về tổ chức pháp chế ở các

Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hà Nội

9 Chính phủ (1997), Nghị định số 101/NĐ-CP ngày 23/9 quy định chi tiết và

hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

10 Chính phủ (2003), Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8 của Thủ tướng

Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

11 Chính phủ (2003), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11 về kiểm tra và xử

lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

12 Chính phủ (2004), Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3 về Công báo nước

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội

13 Chính phủ (2004), Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4 về công tác văn

thư, Hà Nội

14 Chính phủ (2004), Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5 quy định chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang

Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, Hà

Nội

15 Chính phủ (2005), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10 của Thủ tướng

Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

16 Chính phủ (2005), Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12 quy định chi tiết

và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội

17 Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9 quy định chi tiết thi

hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội

18 Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội