Đổi mới tổ chức và hoạt động của uỷ ban nhân dân quận kinh nghiệm từ thành phố hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Nguyễn Thị Kim Chung Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận - kinh nghiệm từ thành phố Hà Nội Luận văn Thạc sĩ Luật Hà Nội - 2005...

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

Nguyễn Thị Kim Chung

Đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận - kinh nghiệm từ

thành phố Hà Nội

Luận văn Thạc sĩ Luật

Hà Nội - 2005

MỤC LỤC

Trang

Chương 1: Vị trí, tính chất của uỷ ban nhân dân quận 4 1.1 Vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị 4 1.2 Khái quát sự hình thành và phát triển của chế định Uỷ ban nhân dân

quận

9

1.3 Tính chất của Uỷ ban nhân dân quận 16 1.3.1 Uỷ ban nhân dân quận là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân

cùng cấp, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương

16

1.3.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân quận 18 1.3.3 Các mối quan hệ của Uỷ ban nhân dân quận 26

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân quận

- kinh nghiệm từ thành phố Hà nội

33

2.1.1 Cơ cấu thành viên của Uỷ ban nhân dân quận 35 2.1.2 Các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân quận 36 2.2 Thực trạng hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận 54

Chương 3: Phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của uỷ ban

nhân dân quận (Hà Nội)

69

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm gần đây, tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận đã có những mặt đổi mới để làm tròn chức năng, nhiệm vụ của mình Tuy nhiên, thực trạng tổ chức và hoạt động đó còn chưa đáp ứng được đòi hỏi của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, còn bộc lộ một số hạn chế Tuy cùng một cấp nhưng giữa Uỷ ban nhân dân huyện và Uỷ ban nhân dân quận có những nét đặc trưng riêng biệt Cho nên, tổ chức chính quyền đô thị có những đặc thù so với nông thông trong khi đó pháp luật đã điều chỉnh một cách tương đồng chưa có sự phân hoá cao

Việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận cả về lý luận và thực tiễn trong quá trình hình thành và phát triển của nó, giúp cho chúng ta thấy được những mặt ưu điểm và những mặt còn hạn chế trong quản lý nhà nước Trên cơ sở đó xác định phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận cho phù hợp với yêu cầu của sự nghiệp đổi mới của đất nước ta hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Chúng tôi xin dẫn ra một số công trình khoa học của các cá nhân, các nhóm tác giả

đã được công bố có liên quan đến đề tài luận văn: "Những vấn đề lý luận và thực tiễn về

chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay" Đồng chủ biên PGS.TS Lê Minh Thông,

PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2002; "Chính

quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật", TS Trương Đắc

Linh, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội năm 2003; "Một số vấn đề về hoàn thiện các

cơ sở hiến định của tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay", TS Lê Minh Thông,

Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 4/2000; "Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và

hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp", TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và Pháp

luật số 10/2000… và một số công trình có liên quan khác

Các công trình trên chủ yếu nghiên cứu những vấn đề có liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có Uỷ ban nhân dân các cấp Cho đến hiện nay, chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận và thực tiễn dưới góc độ luật học về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân Quận theo hướng đổi mới và hoàn thiện, đáp ứng các yêu cầu của cải cách bộ máy nhà nước trong tình hình mới

Với lý do nêu trên, chúng tôi đã chọn đề tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động của

Uỷ ban nhân dân quận - kinh nghiệm từ thành phố Hà Nội" làm luận văn cao học

3 Mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận văn là nghiên cứu những vấn lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận, xác định những vấn đề cần hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận nhằm đảm bảo cho cơ quan này có đủ năng lực đáp ứng đòi hỏi của công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn: phân tích những điểm khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, khái quát quá trình hình thành và phát triển của Uỷ ban nhân dân quận Từ đó làm cơ sở cho việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận trong giai đoạn hiện nay Nghiên cứu căn cứ pháp lý về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận theo pháp luật hiện hành Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận Trên cơ sở đó đánh giá những ưu điểm, hạn chế để tìm ra nguyên nhân, giải pháp và những kiến nghị về đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận cho phù hợp với công cuộc đổi mới của đất nước

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin

và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề

5 Giới hạn phạm vi nghiên cứu

- Phân tích làm rõ vị trí, tính chất của Uỷ ban nhân dân quận

- Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận (qua kinh nghiệm của thành phố Hà Nội)

- Đưa ra một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Luận văn góp phần phân tích một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về vị trí, tính chất của Uỷ ban nhân dân quận

- Luận văn đưa ra một số kiến nghị về đổi mới tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân quận

7 Kết cấu luận văn

Luận văn gồm

- Mở đầu;

- Ba chương;

- Kết luận;

- Danh mục tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1

VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN QUẬN

1.1 Vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị

Trước khi tìm hiểu về vị trí, vai trò của cấp quận trong đời sống đô thị chúng ta phân biệt một số điểm khác nhau giữa đô thị và nông thôn

Huyện và quận là hai hình thức của cùng một cấp hành chính nhưng cấp quận là một cấp hành chính đặc thù của đô thị bởi nhiều yếu tố phối hợp từ mật độ dân cư, sự tập trung và phát triển về kinh tế, văn hoá, xã hội, thương mại, du lịch, công nghiệp Trong khi

đó, huyện (nông thôn) chủ yếu phát triển nghề nông hoặc tiểu thủ công nghiệp truyền thống Sở dĩ có những điểm khác nhau đó do một số lý do sau:

Một là, về vai trò, vị trí

Quận là trung tâm văn minh, là hạt nhân, là động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế -

xã hội của quốc gia

Đô thị là nơi tập trung dân cư và sản xuất ở mật độ cao Ở đây mối quan hệ giữa con người với nhau rất chặt chẽ và gần gũi bằng một hệ thống các công trình công cộng Thông tin ở đây rất nhiều Vì vậy ở đây rất dễ nẩy sinh những tư tưởng mới, những sản phẩm mới, hình thức và phương thức sinh hoạt mới, hình thức tổ chức mới Họ cởi mở, biết tiếp thu những cái mới để làm lợi cho mình Do vậy những đô thị là trung tâm kinh tế thường là những trung tâm đổi mới, sáng tạo và tiếp thu cái mới

Hai là, về kinh tế

Kinh tế nông thôn là đơn ngành và chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp Còn kinh tế đô thị là đa ngành, phi nông nghiệp, chủ yếu là công nghiệp, thương mại và dịch vụ Kinh tế đô thị có tốc độ phát triển cao hơn và là nguồn thu chủ yếu của ngân sách Nhà nước

Quản lý nhà nước về kinh tế ở đô thị là một trong những đối tượng quản lý quan trọng của chính quyền đô thị [20, tr 289] Quản lý nhà nước về kinh tế phải hướng tới chỗ tạo ra các điều kiện cần thiết và kiểm soát được quá trình phát triển kinh tế đô thị, mà hiệu quả cuối cùng phải đạt được là sự tăng trưởng kinh tế theo các mục đích đặt ra Tính đa dạng của các hoạt động kinh tế ở đô thị làm cho hoạt động quản lý nhà nước về kinh tế ở

đô thị có những nét riêng so với quản lý nhà nước về kinh tế ở nông thôn Nét khác nhau

cơ bản ở đây là: nếu quản lý nhà nước đối với nông thôn chủ yếu là vấn đề nông nghiệp, thì quản lý nhà nước đối với đô thị lại là vấn đề công nghiệp, thương nghiệp, dịch vụ

Ba là, về dân cư

Dân cư nông thôn đơn giản, thuần nhất, gắn kết với nhau từ lâu đời có tính truyền thống và huyết thống tạo nên những bản sắc, phong tục, tập quán riêng của từng tỉnh, huyện, xã, thôn, làng, ấp, bản Dân cư đô thị rất đa dạng và phức tạp Dân cư đông đúc, tập

trung với mật độ cao là đặc trưng của đô thị Dân cư đô thị có nguồn gốc rất khác nhau “tứ

xứ” tập trung lại (dân phường Thị Cầu - Bắc Ninh có nguồn gốc từ 27 tỉnh; dân phường

Thành Công thành phố Hà Nội có nguồn gốc từ 42 tỉnh), những người dân này sẽ mang theo những phong tục tập quán và lối sống khác nhau của địa phương nơi họ đã ra đi [2,tr.3]

Dân cư đô thị có trình độ học thức và dân trí cao hơn nông thôn, vì vậy họ thường sống và làm việc theo các chuẩn mực pháp luật đã được các cơ quan trung ương định sẵn

mà không phụ thuộc vào các quy định từ các khu dân cư đặt ra như ở các khu vực dân cư nông thôn Cuộc sống của họ - cư dân thành thị phụ thuộc vào mức độ công nghiệp hoá [19, tr 10]

Thành phần dân cư không thuần nhất, nhu cầu cuộc sống đa dạng và phức tạp hơn, dân ngụ cư không chính thức và dân vãng lai cũng chiếm một tỉ lệ đáng kể Một yếu tố khác, đô thị là nơi dân cư có thu nhập cao, nhiều người đến để tìm kiếm việc làm, người hành khất … Do đó quản lý dân cư, hộ tịch, hộ khẩu ở đô thị khó khăn và phức tạp gấp nhiều lần so với nông thôn, chiếm một tỷ lệ không nhỏ trong hoạt động quản lý của chính quyền đô thị

Bốn là, về lối sống

Cuộc sống của người dân nông thôn chủ yếu là tự túc, tự cấp, còn cuộc sống của người dân đô thị hoàn toàn phụ thuộc vào thị trường theo phương thức mua - bán Những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày, từ cái nhỏ nhất như cái tăm đều do thị trường cung cấp Bảo đảm cung cấp đủ nhu yếu phẩm cho cuộc sống hàng ngày của người dân là trách nhiệm nặng nề của chính quyền các đô thị Chính quyền đô thị không chỉ có trách nhiệm bảo đảm cung cấp nhu yếu phẩm mà còn có trách nhiệm giải quyết việc làm, tạo ra nguồn sống cho người dân đô thị Chính quyền nông thôn cũng phải lo cho cuộc sống của dân song mức độ phức tạp và gay gắt không thể bằng đô thị

Năm là, về cơ sở hạ tầng

Cơ sở hạ tầng ở đô thị phức tạp gấp nhiều lần so với ở nông thôn nhất là về giao thông, cấp, thoát nước và vệ sinh môi trường Cơ sở hạ tầng đô thị (nhà ở, các công trình thương nghiệp, dịch vụ công cộng, ăn uống, nghỉ dưỡng, y tế, văn hoá, giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, thể dục thể thao, công viên, cây xanh, giao thông, điện, nước, thông tin…) là những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung, thống nhất cao, không thể phân tán, cắt khúc

Khi quá trình đô thị hoá diễn ra thì kéo theo nó là vấn đề nhà ở là một trong những vấn đề xã hội bức xúc đặt ra không những ở đô thị của Việt Nam mà còn ở đô thị của các nước khác trên thế giới Một bộ phận không nhỏ người dân đô thị không có nhà ở hoặc nhà

ở chật chội, chưa có tiện nghi sinh hoạt cần thiết ở mức tối thiểu hoặc thấp kém Theo đà tăng dân số đô thị, nhà ở đang và sẽ là vấn đề nóng ở đô thị Thêm vào đó, các nơi vui chơi, giải trí còn nghèo nàn, giá cả cao khiến một bộ phận dân cư không có khả năng tiếp cận được các dịch vụ đó

Sáu là, về quản lý

Ở đô thị, nội dung quản lý phức tạp, khối lượng công việc quản lý lớn gấp nhiều lần so với nông thôn và có nhiều nội dung quản lý Nhà nước khác với nông thôn, ở nông thôn hầu như không có nội dung quản lý Nhà nước về nhà, xây dựng, cấp thoát nước; giao thông và vệ sinh đường phố Trong khi đó những nội dung trên là những vấn đề bức xúc, thường xuyên trong quản lý Nhà nước ở đô thị

Một ví dụ minh hoạ cho điều nhận định ở trên: kết quả thực hiện mô hình “một cửa,

một dấu” ở thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, hàng tháng Quận I, Quận V thụ lý từ 800 -

1.200 hồ sơ, trong khi đó huyện Củ Chi chỉ thụ lý 120 - 150 hồ sơ [2, tr 3]

Bảy là, về địa giới hành chính

Ở đô thị, địa giới hành chính chỉ có ý nghĩa trong quản lý hành chính Nhà nước Còn trong các lĩnh vực khác (hoạt động, kinh tế, văn hóa, xã hội, giao thông, cư trú….) hầu như không có khái niệm địa giới hành chính Ở nông thôn, địa giới hành chính trùng với các địa giới khác, nhất là địa giới kinh tế

Tám là, sự khác biệt giữa Quận và Huyện do quá trình đô thị hóa Ví dụ như: mở

rộng phạm vi diện tích và dân cư của đô thị do đòi hỏi của thị trường, của công nghiệp; sự thay đổi của nông thôn thành đô thị ở một số vùng do sự hình thành các trung tâm kinh tế, thương mại, du lịch và công nghiệp Tốc độ đô thị hoá mạnh mẽ đã kéo theo những hệ quả

tất yếu là sự đa dạng thành phần dõn cư, sự phức tạp về an ninh chớnh trị, an toàn xó hội cũng như cỏc tệ nạn xó hội phỏt triển cao

Từ những đặc điểm khỏc nhau giữa đụ thị và nụng thụn, đũi hỏi cấp quận phải cú hỡnh thức quản lý địa bàn phự hợp đồng thời đũi hỏi cỏn bộ cụng chức phải thớch ứng Cựng là cơ quan hành chớnh nhà nước ngang cấp nhưng nhiệm vụ quản lý địa phương của

Uỷ ban nhõn dõn cấp quận phức tạp và nặng nề hơn nhiều so với cấp huyện do cỏc yếu tố vừa phõn tớch ở trờn đem lại

Phõn tớch về tầm quan trọng của quản lý hành chớnh cấp Quận (Huyện) cú một số quan điểm cho rằng khụng nhất thiết phải tồn tại cấp quận (huyện) với tư cỏch là một cấp chớnh quyền đầy đủ Ở quận (huyện) khụng cần thiết phải cú Hội đồng nhõn dõn mà chỉ nờn cú cơ quan hành chớnh thuần tuý với tớnh chất là “cỏnh tay hành chớnh nối dài” của chớnh quyền cấp thành phố (tỉnh) trên địa bàn quận (huyện) Đồng thời, cũng có quan

điểm cho rằng tổ chức bộ máy hành chính cấp quận (huyện) không nhất thiết phải có

ở tất cả mọi địa ph-ơng mà tuỳ thuộc vào yêu cầu thực tế, thậm chí trong một địa ph-ơng có thể có nơi cần tổ chức bộ máy hành chính quận (huyện), có nơi lại không cần nh- kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới

Quan điểm này xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà n-ớc ta những năm 1946 Theo Hiến pháp Việt Nam năm 1946 quy định tất cả các cấp hành chính - lãnh thổ đều có cơ quan hành chính (xã, huyện, tỉnh, kỳ) nh-ng không phải cấp hành chính - lãnh thổ nào cũng có Hội đồng nhân dân mà chỉ có cấp xã và cấp tỉnh có Hội đồng nhân dân,

đối với cấp huyện chỉ có cơ quan hành chính trung gian thay mặt chính quyền tỉnh quản lý các xã trong huyện

Trên cơ sở khoa học và thực tiễn, trong điều kiện cụ thể của n-ớc ta, xây dựng, kiện toàn hai cấp chính quyền địa ph-ơng đầy đủ gồm cấp Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung -ơng và cấp xã, ph-ờng, thị trấn là một mô hình khá lý t-ởng Tuy nhiên, không thể phủ nhận vai trò trung gian đắc lực của cấp quận (huyện) trong quản lý hành chính nhà n-ớc ở địa ph-ơng hiện nay Bởi thực tế, chính quyền cấp Thành phố (Tỉnh) và cấp ph-ờng (xã) ch-a đủ mạnh để thực thi nhiệm vụ quản lý nhà n-ớc trên địa bàn một cách có hiệu lực, hiệu quả Vì vậy, vai trò của cấp quản lý hành chính trung gian lại trở nên quan trọng trong điều chỉnh mọi quan hệ xã hội xuyên suốt từ trung -ơng

đến cơ sở Do đó, để xây dựng mô hình chính quyền hai cấp đòi hỏi chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung -ơng phải kiện toàn đủ mạnh để chỉ đạo trực tiếp

đến cấp xã mà không cần phải thông qua một cấp trung gian nào nữa, đồng thời cấp xã cũng phải đ-ợc xây dựng, kiện toàn đúng với tầm của chính quyền cơ sở và đ-ợc phân cấp nhiều hơn nữa về chức năng, thẩm quyền quản lý nhà n-ớc Đây là một vấn đề còn khá xa Do vậy, chúng ta phải từng b-ớc nâng cao dần hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền một cách đồng bộ, xuyên suốt từ cấp thành phố (tỉnh), quận (huyện), ph-ờng(xã)

1.2 Khái quát sự hình thành và phát triển của chế định Uỷ ban nhân dân Quận

Chính quyền cấp quận là một cấp chính quyền nhân tạo chứ không phải là chính quyền tự nhiên Chúng ta tìm hiểu cấp quận xuất hiện từ khi nào trong lịch sử chính quyền địa ph-ơng ở Việt Nam

Giai đoạn từ 2/9/1945 đến năm 1959

Giai đoạn này đ-ợc đánh dấu bằng Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kì và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố

Trong điều kiện toàn quốc kháng chiến, Chính phủ đã ban hành nhiều sắc lệnh để sửa đổi bổ sung sắc lệnh số 63 và 77 cho phù hợp với tình hình đất n-ớc còn chiến tranh Theo sắc lệnh ngày 20/12/1946 và Thông lệnh liên Bộ quốc phòng - nội vụ ngày 18/12/1946 cấp kì tạm bỏ, cả n-ớc đ-ợc chia thành 16 chiến khu Sau đó, theo Sắc lệnh ngày 25/11/1948 các chiến khu đ-ợc xác nhập thành 10 liên khu kháng chiến D-ới chiến khu hoặc liên khu vẫn là những đơn vị hành chính tỉnh, thành phố, thị xã, huyện, xã Thời kỳ này bên cạnh Uỷ ban hành chính, Uỷ ban bảo vệ đ-ợc thành lập để giải quyết những vấn đề kháng chiến Theo thông lệnh liên Bộ nội vụ - quốc phòng ngày 31/12/1946 Uỷ ban bảo vệ đ-ợc gọi là Uỷ ban kháng chiến và sắc lệnh ngày 01/10/1947 Uỷ ban kháng chiến và Uỷ ban hành chính hợp nhất thành Uỷ ban kháng chiến - hành chính Ngày 31/5/1958 Chủ tịch n-ớc đã ban bố Luật số 110 (do Quốc hội khoá I kì họp thứ 8 thông qua) về tổ chức chính quyền địa ph-ơng Sau khi Hiến pháp năm 1959 ban hành, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính năm 1962

đánh dấu một giai đoạn mới trong tổ chức chính quyền địa ph-ơng ở n-ớc ta

Phân tích các quy định của pháp luật và hoạt động thực tiễn của chính quyền

địa ph-ơng trong giai đoạn này chúng ta có thể đ-a ra các nhận xét sau đây về mặt -u điểm của chính quyền địa ph-ơng: