Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam.PDF

Tổng quan về tình hình các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án: Đây là một vấn đề rất được quan tâm, đã có nhiều công trình nghiên cứu các nội dung có liên quan, như: đề tài nghiên

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài luận án:

Trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường, đặc biệt trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực của Việt Nam ngày càng sâu rộng; vai trò, vị trí, chức năng của các đơn

vị sự nghiệp công lập đã có sự thay đổi: từ chỗ là một bộ phận cấu thành của hệ thống quản lý Nhà nước chuyển thành các đơn vị có nhiệm vụ đáp ứng dịch vụ cho xã hội, từ chỗ Nhà nước là chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ công, sang vị trí được các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ

Trong quá trình đó, chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công lập cũng đã có nhiều đổi thay; nhưng đó mới chỉ là những sửa đổi, điều chỉnh do đòi hỏi từ thực tế quản lý, còn mang đậm nét bao cấp, chủ yếu chỉ mới tập trung hoàn thiện về quản lý chi ngân sách Nhà nước, bộc lộ nhiều vấn đề không phù hợp với

cơ chế thị trường Bởi vậy, đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công đang cần những giải pháp tổng thể

Luận án đã chọn Đề tài “Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt nam”, nhằm góp thêm ý kiến vào quá trình phát triển và hội

nhập kinh tế của Việt Nam

2 Tổng quan về tình hình các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án:

Đây là một vấn đề rất được quan tâm, đã có nhiều công trình nghiên cứu các

nội dung có liên quan, như: đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu” năm 1997, do PTS Trần Thu

Hà - Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Thực trạng và giải pháp tài chính nhằm thực hiện khoán chi đối với cơ quan hành chính và cơ chế tự trang trải ở đơn vị sự nghiệp có thu” năm 2001, do TS Bạch Thị Minh Huyền - Chủ nhiệm đề tài; đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp” năm 2003, do TS Phạm Đức Phong - Chủ nhiệm đề tài; luận án Tiến sỹ “Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực y tế ở Việt nam trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường

có sự quản lý của Nhà nước” năm 2003 của NCS Nguyễn Trường Giang; luận án Tiến sỹ “Hoàn thiện cơ chế tài chính nhằm thúc đẩy xã hội hoá giáo dục ở Việt Nam” năm 2006, của NCS Bùi Tiến Hanh

Nhìn chung các luận án, đề tài đã nghiên cứu sâu về cơ chế quản lý tài chính, theo từng vấn đề: quản lý chi NSNN, quản lý tài sản công hoặc nghiên cứu theo từng đối tượng cụ thể như: giáo dục, y tế Các tác giả đã tổng kết đánh giá thực tiễn; các giải pháp, kiến nghị giải quyết những vấn đề tại thời điểm nghiên cứu;

chưa tập trung phân tích sâu về lý luận; chưa có nghiên cứu tổng quan chung về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công

Bởi vậy Luận án này, đảm bảo được tính cấp thiết và không trùng lặp với các

đề tài đã nghiên cứu

3 Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu của luận án:

Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công, làm rõ sự cần thiết và kiến nghị những giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với các khu vực sự nghiệp công trong điều kiện chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN

4 Phạm vi và đối tượng nghiên cứu của luận án:

Khảo sát, nghiên cứu, đánh giá về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong thời kỳ 1990-2010 ở một số ngành như giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, văn hoá, một số loại hình sự nghiệp công ích; đi sâu phân tích

về các chính sách: đầu tư của NSNN, tín dụng, quản lý tài sản, thuế, quản lý lao động, tiền lương, chế độ kế toán đối với các đơn vị sự nghiệp công

Đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm mục đích giải quyết các vấn đề thực tiễn đang đặt ra cho giai đoạn 2011 - 2020

5 Các phương pháp nghiên cứu:

Trong quá trình nghiên cứu, phân tích luận án sử dụng các phương pháp:

- Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, lý luận kinh tế chính trị học Mác - Lê Nin được sử dụng trong hầu hết những nội dung của luận án

- Sử dụng những nguyên lý của kinh tế học và kinh tế học công cộng để nghiên cứu về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị sự nghiệp công

- Các phương pháp: phân tích hệ thống, phân tích thống kê, phương pháp tổng hợp, khái quát hoá, mô hình hoá cũng được sử dụng như là công cụ để rút ra các kết luận tổng quát trên cơ sở phân tích, đánh giá thực tiễn

6 Đóng góp mới của luận án:

- Luận án đã tiếp cận nghiên cứu tài chính của đơn vị sự nghiệp công theo các mối quan hệ với: Nhà nước, các chủ thể cung cấp đầu vào cho đơn vị, các chủ thể

sử dụng dịch vụ của đơn vị sự nghiệp và người lao động làm việc trong các đơn

vị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ ở đơn vị sự nghiệp công;

qua đó đã làm rõ bản chất tài chính của đơn vị sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường, cần tuân thủ các qui luật của thị trường: thực hiện hạch toán đầy đủ

chi phí hoạt động, giá dịch vụ theo cơ chế cạnh tranh trong việc cung cấp dịch vụ… từ đó hình thành những yêu cầu về cơ chế quản lý, cách thức điều tiết, can thiệp của Nhà nước

- Qua phân tích mối quan hệ tài chính giữa đơn vị sự nghiệp công với Nhà nước: đã làm rõ kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ Nhà

nước giao, chính là Nhà nước mua dịch vụ của đơn vị; do vậy chi ngân sách Nhà nước đã tạo ra thu nhập của đơn vị sự nghiệp để bù đắp chi phí trong quá trình

hoạt động, đơn vị được quyền quyết định trong việc quản lý, sử dụng kinh phí này; chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công cần đổi mới theo hướng xoá bỏ bao cấp, thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công

- Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công được luận giải

là một quá trình liên tục, hướng đến mục tiêu quản lý chi ngân sách Nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp theo kết quả hoạt động

- Đề xuất các giải pháp trước mắt và chiến lược nhằm đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công Trong đó đề xuất mới là: (1)Chuyển chính

sách phí, lệ phí hiện nay sang chính sách quản lý giá dịch vụ theo hướng các đơn

vị sự nghiệp thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí hoạt động, bao gồm cả chi phí khấu hao tài sản; (2)Các đơn vị, các hoạt động sự nghiệp là đối tượng chịu thuế

GTGT, thuế TNDN và thuế sử dụng đất Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô bằng các chính sách chính sách thuế, áp dụng mức thuế suất ưu đãi (0%, 5%, 10% ) tuỳ theo ngành, lĩnh vực, địa bàn hoạt động mà Nhà nước cần ưu tiên, ưu đãi; tuỳ theo mục tiêu của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định; (3)Chuyển cơ chế chi NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công theo cơ chế bao cấp hiện nay sang quản lý theo kết quả hoạt động; có chính sách hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng Nhà nước cần đảm bảo: các đối tượng chính sách xã hội, người nghèo ; (4)Xây dựng

cơ chế kiểm tra, đánh giá kết quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp: thực hiện phân cấp, tổ chức hệ thống đánh giá theo hai cấp độ (tự kiểm tra đánh giá và kiểm tra, đánh giá từ bên ngoài); xây dựng hệ thống các tiêu chí đo lường đánh giá kết quả hoạt động ở cả hai cấp độ

Tuy vậy, những nghiên cứu của Luận án chưa đi sâu đánh giá về định lượng,

do vậy trong hoạt động thực tiễn cần lượng hoá các tác động của chính sách để

có bước đi phù hợp Các đề xuất về chính sách mang tính tổng quan chung cho cả khu vực sự nghiệp, trong hoạt động thực tiễn cần cụ thể hoá để phù hợp với đặc điểm, yêu cầu cụ thể của từng ngành, lĩnh vực, địa phương

7 Kết cấu của luận án:

Luận án gồm có 3 chương, được trình bày trong 163 trang, không kể phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo

Chương 1

KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH

ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG

1.1 Khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân

1.1.1 Sự hình thành khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân

Luận án đã phân tích và trình bày khái quát về các quan niệm về sự nghiệp công, quá trình hình thành của khu vực sự nghiệp công; trên cơ sở nghiên cứu

các tài liệu và thực tiễn để phân tích và đưa ra khái niệm khu vực sự nghiệp công

là một tập hợp bao gồm các đơn vị sự nghiệp được Nhà nước thành lập, để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước giao trong các lĩnh vực chuyên môn, kinh phí hoạt động do Nhà nước cấp không vì mục tiêu lợi nhuận

Qua việc xem xét đã rút ra kết luận khu vực sự nghiệp công được hình thành trong thời kỳ phát triển nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp, thuộc khu vực không sản xuất vật chất, kinh phí hoạt động do NSNN cấp thông

qua phân phối lại thu nhập quốc dân; trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh

tế thị trường, khu vực sự nghiệp công đã tách ra khỏi các cơ quan hành chính Nhà nước, đảm nhận việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội với tư cách như

là một đơn vị kinh tế, vận hành theo những yêu cầu của thị trường

Luận án đã trình bày 5 cách phân loại đơn vị sự nghiệp công: phân theo ngành, lĩnh vực hoạt động, phân theo tính chất của cơ quan trực tiếp quản lý, phân theo cấp hành chính, phân theo cấp dự toán và phân theo cơ cấu nguồn kinh phí Qua mỗi cách phân loại đã làm rõ được sự khác biệt theo từng ngành, vùng miền, theo phân cấp quản lý để làm cơ sở luận giải về thực trạng cũng như đề xuất những kiến nghị về chính sách tài chính phù hợp với từng loại hình hoạt động sự nghiệp

1.1.2 Đặc điểm của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân

Luận án đã phân tích, luận giải được những đặc điểm về vai trò, chức năng của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế quốc dân

Sử dụng nguyên lý của kinh tế học và kinh tế học công cộng, Luận án đã phân tích về bản chất của những hàng hoá, dịch vụ do các đơn vị sự nghiệp công cung cấp cho xã hội; đã làm rõ đặc điểm về hoạt động của khu vực sự nghiệp công

trong nền kinh tế thị trường, qua đó luận giải rõ về cơ chế, cách thức can thiệp, điều tiết, tác động đối với thị trường bằng những chính sách tài chính đối với đối

với từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp công

1.2 Tài chính của khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường

Trong phần này, luận án đã đi sâu phân tích những nội dung cơ bản nhất về tài chính, tài chính Nhà nước và tài chính công, qua đó đã làm rõ được đặc điểm

về bản chất, chức năng, nội dung của của tài chính công Trên cơ sở đó đã luận giải rõ về tài chính của khu vực sự nghiệp công trên các vấn đề:

- Tài chính của khu vực sự nghiệp công là một phạm trù kinh tế, phản ánh các mối quan hệ giữa các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công với Nhà nước và các chủ thể khác trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm thực hiện các nhiệm vụ mà Nhà nước giao cho các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công

- Nội dung của tài chính khu vực sự nghiệp công bao gồm:

+ Nguồn kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ Nhà

nước giao - Đây là bộ phận chính, thuộc phạm vi của tài chính công (xét trong phạm vi quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp với NSNN) Tuy vậy xét trong mối quan

hệ nội tại của từng đơn vị thì nguồn kinh phí này là Nhà nước mua dịch vụ, sản

phẩm của đơn vị sự nghiệp; do vậy hình thành quỹ thu nhập của bản thân đơn vị

sự nghiệp để bù đắp chi phí trong quá trình hoạt động; đơn vị được quyền chủ động trong việc quản lý, sử dụng kinh phí này Đây là vấn đề mang tính bản chất

để Nhà nước hình thành các chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công + Nguồn kinh phí từ các khoản thu sự nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ của

đơn sự nghiệp: đơn vị được toàn quyền quyết định trong việc thu trên cơ sở thoả

thuận với các chủ thể khi cung cấp dịch vụ; đây là cơ sở hình thành giá dịch vụ theo các quy luật của kinh tế thị trường

+ Nguồn vốn huy động từ các quan hệ tín dụng, tài trợ, liên doanh, liên kết với

các chủ thể khác nhằm mở rộng, phát triển các hoạt động sự nghiệp Việc huy động các nguồn vốn này bị chi phối bởi các quy luật của thị trường

+ Các quỹ tài chính của đơn vị sự nghiệp được hình thành trong quá trình

phân phối lại (xét trong quan hệ nội bộ đơn vị) thu nhập sau thuế của đơn vị sự nghiệp: đó là việc tạo lập và sử dụng các quỹ thuộc sở hữu của đơn vị

- Để thấy rõ hơn về bản chất của tài chính đơn vị sự nghiệp, luận án đã đi sâu phân tích về mối quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp với các chủ thể:

+ Mối quan hệ với Nhà nước: được đánh giá trên các vấn đề sử dụng nguồn

kinh phí do NSNN cấp cho hoạt động của đơn vị sự nghiệp để thực hiện các nhiệm vụ được giao; quản lý và sử dụng vốn, tài sản do Nhà nước cấp; là đối tượng chịu sự điều tiết của Nhà nước thông qua các chính sách thuế Đây là mối quan hệ chủ đạo, là cơ sở quan trọng trong việc hình thành chính sách tài chính

+ Mối quan hệ với các chủ thể cung cấp các đầu vào của đơn vị sự nghiệp,

các chủ thể sử dụng các dịch vụ, sản phẩm do đơn vị sự nghiệp cung cấp; mối quan hệ với người lao động làm việc trong đơn vị sự nghiệp Đây là các quan hệ tài chính do chủ thể đơn vị sự nghiệp tự quyết định, tự chịu trách nhiệm, vận hành theo các qui luật của thị trường; qua đó đã làm rõ được cơ chế quản lý, cách thức Nhà nước cần can thiệp, tác động vào các mối quan hệ này Đây là cơ sở để xây dựng chính sách tài chính cho khu vực sự nghiệp công phù hợp với các quy luật của thị trường

1.3 Chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong nền kinh tế

quốc dân

1.3.1 Quan niệm về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công

Trên cơ sở phân tích, luận giải về chủ thể, đối tượng, mục tiêu và phương tiện của chính sách, luận án đã đưa ra quan niệm chính sách tài chính đối với khu vực

sự nghiệp công được hiểu là tổng hoà các chuẩn tắc và biện pháp cơ bản Nhà nước đặt ra để quản lý hoạt động tài chính, giải quyết mối quan hệ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công nhằm phát triển khu vực sự nghiệp công, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu ngày càng tăng về các dịch vụ sự nghiệp của xã hội

và phù hợp với yêu cầu phát triển nền kinh tế quốc dân

1.3.2 Nội dung của chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công

Luận án đã tập trung nghiên cứu, luận giải rõ hệ thống chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công bao gồm các nhóm chính sách:

Thứ nhất là chính sách về đầu tư của Nhà nước cho khu vực sự nghiệp công

nhằm phát triển các hoạt động sự nghiệp, đáp ứng nhu cầu của xã hội và tham gia vào việc can thiệp, điều tiết thị trường

Thứ hai là chính sách về quản lý vốn và tài sản Nhà nước đã đầu tư cho các

đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công: cần thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí

khấu khao vào giá thành hoạt động dịch vụ nhằm bảo toàn và phát triển nguồn vốn thuộc sở hữu Nhà nước tại các đơn vị

Thứ ba là chính sách quản lý giá dịch vụ sự nghiệp để Nhà nước thực hiện

chức năng can thiệp, điều tiết thị trường; quản lý giá dịch vụ phù hợp với chất lượng dịch vụ để đảm bảo quyền được tiếp cận những dịch vụ cơ bản của người dân; giá dịch vụ đảm bảo bù đắp chi phí để các đơn vị sự nghiệp tiếp tục đầu tư phát triển các hoạt động sự nghiệp đáp ứng nhu cầu của xã hội

Thứ tư là chính sách thuế: áp dụng các mức thuế suất ưu đãi nhằm khuyến

khích, hỗ trợ đối với các đơn vị thuộc khu vực sự nghiệp công; đồng thời là công

cụ điều tiết vĩ mô nhằm khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư cho các hoạt động sự nghiệp

Thứ năm là chính sách tín dụng Nhà nước để hỗ trợ các đơn vị sự nghiệp

công phát triển hoạt động và hỗ trợ người dân trong việc tiếp cận dịch vụ; thực hiện bằng các hỗ trợ về tín chấp, ưu đãi lãi suất, ưu đãi về thời hạn vay dài hạn, chi ngân sách Nhà nước để hỗ trợ trả nợ vay trong những trường hợp cần sự đầu

tư, hỗ trợ của Nhà nước

Trên cơ sở nghiên cứu các nhóm chính sách nêu trên, việc đánh giá thực trạng cũng như các đề xuất về giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công đều bám sát theo năm nhóm vấn đề này

1.3.3 Những nhân tố tác động đến chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công

Luận án đã chỉ ra có ba nhóm nhân tố chủ yếu có sự tác động trực tiếp đến chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công, đó là:

Thứ nhất là nhận thức của các chủ thể tham gia vào các quan hệ tài chính, bao

gồm: nhận thức của cơ quan hoạch định, ban hành và kiểm tra, giám sát việc chính sách; nhận thức của các đơn vị sự nghiệp (là nơi tổ chức thực thi chính sách), nhận thức của xã hội và của người được cung cấp dịch vụ sự nghiệp Đây

là nhóm nhân tố quan trọng nhất, có tính chất quyết định ngay từ quá trình nghiên cứu, hoạch định, ban hành và tổ chức thực thi chính sách

Thứ hai là mục tiêu của Nhà nước: đây là cơ sở để hình thành chính sách tài

chính, đồng thời cũng là tiêu chí để đánh giá mức độ tác động của chính sách Tuỳ thuộc vào yêu cầu cụ thể của Nhà nước đối với từng lĩnh vực, trong từng thời kỳ nhất định để xây dựng chính sách phù hợp

Thứ ba là phải căn cứ vào trình độ phát triển kinh tế xã hội và đặc điểm kinh

tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực hoạt động sự nghiệp để có những chính sách phù hợp với những điều kiện cụ thể của ngành, địa phương

1.4 Kinh nghiệm quốc tế về xây dựng và đổi mới chính sách tài chính đối

với khu vực sự nghiệp công

1.4.1 Kinh nghiệm đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công của Trung Quốc

Trung Quốc là quốc gia đã và đang thực hiện quá trình chuyển đổi từ kinh tế

kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường; khu vực sự nghiệp công ở Trung Quốc cũng có nhiều đặc điểm và quá trình hình thành, phát triển tương tự như ở nước ta Luận án đã nghiên cứu, tổng kết và rút ra được một số vấn đề kinh nghiệm của Trung quốc trong quá trình đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực này có thể vận dụng vào Việt Nam, đó là:

- Xác định phạm vi của tài chính công và chi tiêu công cộng: là những vấn đề

mà khu vực tư nhân, doanh nghiệp không thể và không muốn làm, nhưng rất cần thiết cho xã hội; những vấn đề chỉ có Nhà nước mới thực hiện được; Nhà nước phải thực hiện để điều hoà lợi ích của các bên

- Các đơn vị sự nghiệp được phân theo 3 nhóm: (1)các hoạt động do NSNN

đảm bảo toàn bộ; (2)các hoạt động mà đối tượng được hưởng dịch vụ cần chịu một phần chi phí, tài chính công có thể dùng hình thức hỗ trợ; (3)các hoạt động không thuộc nhu cầu công cộng cần hoạt động theo cơ chế thị trường

- Kinh nghiệm trong việc thực hiện cơ chế khoán kinh phí hoạt động cho các đơn vị sự nghiệp; trong việc đánh giá hiệu quả chi công cộng

1.4.2 Kinh nghiệm của các nước về đổi mới chi ngân sách Nhà nước đối với khu vực sự nghiệp công theo kết quả hoạt động

Vấn đề đổi mới quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đang là một xu thế phổ biến được chính phủ của nhiều quốc gia thực hiện; Việt Nam cũng đã bắt đầu nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước để thực hiện quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra, tuy vậy việc áp dụng cần phải có bước đi phù hợp

Luận án đã khảo cứu kinh nghiệm của Pháp và New Zealand là hai quốc gia

có nhiều nét tương đồng với Việt Nam về cấu trúc hành chính và quản lý tài chính công; kinh nghiệm của Hàn Quốc là nước có nhiều đặc điểm và trình độ phát triển ở mức mà Việt Nam có thể đạt tương đương trong thời gian tới

Qua nghiên cứu đã rút ra được 3 vấn đề có thể áp dụng vào việc đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công:

- Xác định mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động sự nghiệp và dự toán ngân sách: đây

là vấn đề quan trọng và cần được xác định rõ ở cấp độ vĩ mô, các địa phương và từng đơn vị sự nghiệp

- Xây dựng hệ thống tiêu chí kiểm tra, giám sát, đánh giá: đây là cơ sở để đo lường, đánh giá kết quả hoạt động sự nghiệp; hệ thống các tiêu chí này cần xây dựng ở các cơ quan quản lý và ở các đơn vị sự nghiệp thực hiện nhiệm vụ

- Tổ chức hệ thống kiểm tra, giám sát: việc này được thực hiện thường xuyên, đồng thời ở cả hai cấp độ: đánh giá từ bên trong (tự đánh giá của đơn vị, nội bộ ngành, địa phương) và đánh giá từ bên ngoài (là đánh giá của cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan tài chính, Kiểm toán, thanh tra, các tổ chức đánh giá chuyên nghiệp, người sử dụng dịch vụ công…)

Phần cuối Chương 1, Luận án đã tóm lược các nội dung đã trình bày và khẳng định rõ đây là cơ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công

Chương 2

THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI KHU VỰC SỰ NGHIỆP CÔNG Ở VIỆT NAM

2.1 Khái quát về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong thời kỳ chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

Luận án đã nghiên cứu khái quát quá trình hoàn thiện chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công qua 3 giai đoạn:

- Giai đoạn thứ nhất (từ năm 1994-2001): đây là giai đoạn bắt đầu thực hiện đổi mới cơ chế quản lý tài chính theo quy định tại Thông tư số 01TC/HCVX ngày 04/01/1994 của Bộ Tài chính

- Giai đoạn thứ hai (từ năm 2002-2005): thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo quy định tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ ban hành về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu

- Giai đoạn thứ ba (từ năm 2006-nay): thực hiện cơ chế tự chủ tài chính theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ ban hành Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức

bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập

Trong quá trình phân tích, đánh giá, Luận án đã có sự so sánh, làm rõ được những sự thay đổi căn bản giữa các giai đoạn, về các chính sách quản lý chi NSNN; tính tự chủ trong việc quản lý thu, chi, quản lý biên chế, tiền lương, thu nhập; quản lý tài sản; trích lập và sử dụng các quỹ tài chính của đơn vị

2.2 Thực trạng chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công

Hệ thống chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công gồm nhiều loại văn bản quy định về từng vấn đề và cho các lĩnh vực hoạt động khác nhau; việc

nghiên cứu, đánh giá được phân tích khái quát theo các nhóm vấn đề như sau:

2.2.1 Chính sách phân cấp quản lý tài chính ngân sách

Trong phần này Luận án đã làm rõ được cơ cấu phân cấp quản lý tài chính hiện hành theo cả cấp ngân sách trung ương và cấp ngân sách địa phương Đây là cấu trúc phân cấp cơ bản quyết định việc quản lý, giao nhiệm vụ, cấp phát, quyết toán kinh phí, đánh giá kết quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp

Làm rõ được cơ chế phân cấp quản lý tài chính theo cả 3 cấp dự toán: đơn vị

dự toán cấp I, cấp II và cấp III Qua đó đã mô hình hoá được cơ cấu phân cấp, phân định rõ trách nhiệm của các cấp quản lý

2.2.2 Chính sách quản lý chi ngân sách cho các đơn vị sự nghiệp công

Luận án đã đi sâu phân tích làm rõ về công tác quản lý chi NSNN cho đơn vị

sự nghiệp công theo ba nhóm kinh phí: chi thường xuyên, chi không thường

xuyên (bao gồm cả chi đầu tư) và chi thực hiện các chương trình mục tiêu Qua

đó đã đưa ra được các đánh giá:

- Dự toán thu, chi thường xuyên được lập và phê duyệt chủ yếu là căn cứ vào tình hình của năm trước liền kề; chỉ mới xuất phát từ khả năng cân đối của

NSNN, vẫn chỉ là quản lý chi theo các khoản mục đầu vào, mà chưa xuất phát từ yêu cầu của việc thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn được giao

- Kinh phí thường xuyên được giao dự toán khoán theo tổng mức, kinh phí không thường xuyên được giao dự toán chi tiết từng mục chi, cho từng nhiệm vụ

cụ thể; không được cân đối và tính toán phù hợp với dự toán chi đầu tư Việc tách rời các nguồn kinh phí này từ việc duyệt dự toán, cấp phát kinh phí và quyết toán

kinh phí là nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc không thể đánh giá hiệu quả của tổng chi ngân sách với kết quả, nhiệm vụ các hoạt động sự nghiệp

- Kinh phí các chương trình mục tiêu: không được quản lý tập trung về một đầu mối, mà do Bộ Tài chính cấp kinh phí uỷ quyền về cho các cấp ngân sách tự

chủ động cấp cho các đơn vị sự nghiệp trực thuộc thực hiện Do việc tách rời giữa cơ quan quản lý chuyên môn (chủ trì chương trình) với cơ quan giao nhiệm

vụ, cũng như cơ quan quản lý kinh phí nên rất khó khăn trong việc tổng hợp đánh

giá hiệu quả sử dụng ngân sách

2.2.3 Chính sách quản lý vốn, tài sản tại các đơn vị sự nghiệp công

Qua nghiên cứu, đã làm rõ việc quản lý tài sản ở các đơn vị sự nghiệp công hiện tại vẫn giống như đối với các cơ quan hành chính theo cơ chế bao cấp Tài sản tại các đơn vị sự nghiệp chưa được coi là tư liệu sản xuất, chưa thực hiện việc hạch toán khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động; chưa thực hiện việc đánh giá giá trị tài sản và chưa xác lập quyền sở hữu vốn thuộc sở hữu Nhà nước giao cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng và bảo toàn, phát triển

- Do bị chi phối bởi chính sách phí lệ phí, vẫn coi đây là nguồn thu của ngân sách Nhà nước, nên phải do Nhà nước qui định mức thu chặt chẽ; có những mức thu đã qui định từ cách đây hơn 10 năm, nay đã quá lạc hậu nhưng vẫn không được sửa đổi (học phí, viện phí ); mức thu phí, lệ phí qui định đồng loạt nên không khuyến khích được việc đa dạng hoá, nâng cao chất lượng dịch vụ Việc lồng ghép chính sách miễn học phí, viện phí cho các đối tượng chính sách xã hội nhưng không có cơ chế cấp bù kinh phí hoạt động đã gây ra nhiều khó khăn cho các đơn vị sự nghiệp công

- Chính sách phí lệ phí tạo ra sự bất bình đẳng giữa đơn vị sự nghiệp công lập (thu phí, lệ phí) khác biệt với giá dịch vụ của các đơn vị ngoài công lập; ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân không được hưởng sự hỗ trợ của Nhà nước khi sử dụng các dịch vụ của các đơn vị ngoài công lập (y tế, giáo dục )

2.2.5 Chính sách tín dụng Nhà nước

Luận án đã phân tích, đánh giá làm rõ những vướng mắc, khó khăn trong việc thực hiện chính sách tín dụng hỗ trợ đối với khu vực sự nghiệp công; chính sách tín dụng hỗ trợ học sinh nghèo do lãi suất quá thấp đã dẫn tới nhiều tiêu cực, sử dụng vốn vay sai mục đích dẫn tới kém hiệu quả

2.2.6 Về chế độ kế toán

Về chế độ kế toán hiện hành của các đơn vị sự nghiệp về cơ bản không có sự khác biệt nhiều so với các cơ quan hành chính Do vậy chỉ mới quản lý được việc chi ngân sách Nhà nước; tài khoản kế toán chỉ mới theo dõi được các chi phí thực chi (kế toán tiền mặt) các khoản mục chi theo các nguồn kinh phí; mà chưa phản ánh đầy đủ về tình hình vốn, tài sản của đơn vị; chưa thực hiện việc hạch toán đầy đủ chi phí (do chưa hạch toán chi phí khấu hao tài sản, chi phí còn phải trả ), chưa thực hiện phân bổ các khoản chi phí chung, nên không hạch toán được giá thành đối với từng hoạt động sự nghiệp

2.2.7 Chính sách thuế

Trong phần này, Luận án đã nghiên cứu, đánh giá về ba sắc thuế cần sửa đổi:

- Thuế GTGT: hiện nay còn nhiều hoạt động sự nghiệp được xác định là không thuộc diện chịu thuế, không được khấu trừ và hoàn thuế đầu vào; do vậy đã gây

ra một số khó khăn trong hạch toán kế toán, chưa được đảm bảo quyền lợi do không được hoàn thuế Bởi vậy cần xác định các hoạt động sự nghiệp cũng thuộc diện là hàng hoá, dịch vụ chịu thuế Việc ưu tiên, ưu đãi, hoặc hỗ trợ, khuyến khích phát triển nên quy định bằng ưu đãi thuế suất, có thể là từ 0%-5% tuỳ theo loại hình, ngành nghề, địa bàn hoạt động…

- Thuế TNDN: hiện nay các đơn vị sự nghiệp chỉ phải nộp thuế đối với các hoạt động dịch vụ, các hoạt động sự nghiệp được xác định là không thuộc diện chịu thuế; do vậy đã gây ra một số khó khăn trong hạch toán kế toán, cần sửa đổi theo hướng tính thuế chung đối với tất cả các hoạt động của đơn vị, được hạch toán cả chi phí khấu hao tài sản vào chi phí hoạt động sự nghiệp Việc ưu tiên, ưu đãi, hỗ trợ, khuyến khích phát triển nên quy định bằng ưu đãi thuế suất, có thể là

từ 10%-20% tuỳ theo loại hình, ngành, địa bàn hoạt động…

- Thuế sử dụng đất: các đơn vị sự nghiệp hiện nay không thuộc đối tượng nộp thuế sử dụng đất, đây là nguyên nhân trực tiếp dẫn tới việc sử dụng lãng phí đất

mà Nhà nước đã giao cho các đơn vị sử dụng lâu dài, chưa phản ánh hết chi phí hoạt động sự nghiệp

2.3 Đánh giá chung về chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công

ở Việt Nam

2.3.1 Những kết quả đã đạt được

Luận án đã khái quát được bốn thành tựu cơ bản, đó là:

Thứ nhất là đã tăng quy mô và thay đổi cơ cấu chi ngân sách Nhà nước cho các

hoạt động sự nghiệp Hàng năm ngân sách Nhà nước đều tăng chi cho tất cả các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp, tổng chi thường xuyên năm 1986 là 34 tỷ đồng (tỷ

lệ 5,68% so với GDP, tỷ lệ 25,56% chi thường xuyên của ngân sách), thì đến năm 2009 đã tăng lên là 207.575 tỷ đồng (tỷ lệ 12,36% so với GDP, tỷ lệ 38,94% chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước)

Tốc độ tăng chi sự nghiệp bình quân là 49,57%/năm, tăng nhanh hơn tốc độ tăng chi NSNN (là 47,00%); trong đó một số lĩnh vực có tốc độ tăng nhanh: GD-

ĐT là 52,96%/năm, y tế là 50,58%/năm, khoa học công nghệ là 49,15%/năm

Về cơ cấu chi cũng có sự thay đổi rõ nét: chi cho giáo dục, đào tạo, dạy nghề luôn có xu hướng tăng nhanh (năm 1986 chiếm tỷ trọng 23,53% trong tổng chi

sự nghiệp, thì đến năm 2009 đã tăng lên là 37,81%); chi cho y tế năm 1986 chiếm tỷ trọng 8,28% trong tổng chi sự nghiệp, thì đến năm 2009 đã tăng lên là 13,39%; chi cho sự nghiệp kinh tế có xu hướng giảm rõ nét (năm 1986 chiếm tỷ trọng 41,18% trong tổng chi sự nghiệp, thì đến năm 2009 chỉ còn 12,96%); chi sự nghiệp phát thanh truyền hình giảm còn 0,85%, sự nghiệp thể dục thể thao giảm còn 0,7%

Thứ hai là đã tạo cơ chế, chính sách thu hút các nguồn lực xã hội để phát triển

hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công Qua việc tổng kết, đánh giá kết quả thu

sự nghiệp của một số lĩnh vực hoạt động đã làm rõ được: nguồn thu phí, lệ phí nhìn chung tăng nhanh qua các năm và đã dần trở thành nguồn kinh phí quan trọng cho các hoạt động sự nghiệp, có những lĩnh vực đã đảm bảo được 60-80% chi thường xuyên; các hoạt động dịch vụ cũng đã góp phần quan trọng vào việc phát triển các hoạt động sự nghiệp

Thứ ba là đã thực hiện chuyển đổi được một số loại hình hoạt động sự nghiệp

sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp Nhà nước Luận án đã tổng kết đánh giá tương đối đầy đủ về việc chuyển đổi sang mô hình hoạt động như doanh nghiệp trong các lĩnh vực sự nghiệp giao thông, văn hoá thể thao đây là những kinh nghiệm quí để tiếp tục thực hiện chuyển đổi đối với những đơn vị có điều kiện, trước mắt là các đơn vị sự nghiệp kinh tế

Thứ tư là đã phát triển nhanh hệ thống các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập,

góp phần cùng cung cấp dịch vụ cho xã hội, bắt đầu tạo lập cơ chế cạnh tranh đối

với các đơn vị sự nghiệp công trong hoạt động

2.3.2 Những vấn đề còn bất cập, vướng mắc trong chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công

Luận án đã chỉ rõ quá trình hoàn thiện chính sách tài chính đối với các đơn vị

sự nghiệp vẫn chỉ là những sửa đổi, điều chỉnh nhằm giải quyết từng vấn đề cụ thể, chưa thật sự đổi mới toàn diện, đồng bộ; ngoài những bất cập khi phân tích, đánh giá theo 7 nhóm chính sách như đã nêu trong mục 2.2, trong phần này đã phân tích làm rõ thêm 6 vấn đề sau:

Thứ nhất là chưa thực hiện hạch toán đủ chi phí, chưa hình thành giá dịch vụ

sự nghiệp theo cơ chế thị trường Người hưởng thụ các sản phẩm dịch vụ SN chỉ mới phải trả một phần chi phí thực tế, phần lớn chi phí vẫn còn do NSNN trang trải theo cơ chế bao cấp

Thứ hai là chưa hình thành cơ chế cạnh tranh; vấn đề cạnh tranh được xem

xét trên cả hai phương diện: cạnh tranh giữa các đơn vị sự nghiệp công với nhau

và với các đơn vị ngoài công lập chưa thực sự diễn ra do số lượng các đơn vị chưa nhiều (đặc biệt ở khu vực nông thôn, trong lĩnh vực giáo dục, y tế ); cạnh tranh về giá dịch vụ cũng chưa xảy ra do các đơn vị công thu học phí, viện phí, lệ phí (chỉ mới đủ bù đắp một phần chi phí); trong khi đó các đơn vị ngoài công lập

có giá dịch vụ cao hơn do phải hạch toán đầy đủ chi phí

Thứ ba là vẫn đang thực hiện quản lý biên chế cán bộ và chính sách tiền lương như các cơ quan hành chính, chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa hình thành được thị trường hàng hoá sức lao động - đây là một rào cản lớn trong việc đổi mới hoạt động của các đơn vị sự nghiệp

Thứ tư là về cơ chế, cách thức can thiệp của Nhà nước đối với khu vực sự

nghiệp công vẫn mang tính mệnh lệnh hành chính, bao cấp bởi vậy còn nhiều sai lệch, kết quả không như mong đợi Cụ thể như các vấn đề: miễn học phí đối với các ngành sư phạm; miễn, giảm học phí, viện phí cho các đối tượng chính sách

xã hội; cho học sinh vay lãi suất ưu đãi, chính sách thuế

Thứ năm là cơ chế, chính sách tài chính chưa đảm bảo sự đối xử bình đẳng

giữa các đơn vị sự nghiệp công với các đơn vị ngoài công lập (không được NSNN hỗ trợ kinh phí), các đối tượng chính sách xã hội không được đảm bảo quyền lợi khi đi học, khám chữa bệnh ở các cơ sở ngoài công lập

Thứ sáu là cơ chế, chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công

chưa phù hợp với xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực

2.3.3 Nguyên nhân của những bất cập, vướng mắc trong chính sách tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công

Luận án đã phân tích, đánh giá các bất cập, vướng mắc như nêu trên là do các nguyên nhân cơ bản như sau:

Thứ nhất là khu vực sự nghiệp công ở nước ta hiện nay là sự kế thừa từ giai đoạn phát triển nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp; được xếp vào khu vực không sản xuất vật chất, thuộc phạm vi phân phối lại, đây là nguyên

nhân cơ bản nhất, ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng các chế độ, chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công trong thời gian vừa qua Sau một thời gian dài thực hiện theo cơ chế bao cấp đã tạo ra quan niệm Nhà nước phải có trách nhiệm trong việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp

Thứ hai là cơ chế, chính sách tài chính chậm đổi mới, chưa thật sự thoát khỏi

tư duy bao cấp; từ năm 1986 bắt đầu thực hiện đổi mới cơ chế kinh tế, nhưng phải đến năm 1992 vấn đề quản lý tài chính đơn vị sự nghiệp công mới bắt đầu,