Bước đầu tìm hiểu, nghiên cứu, đánh giá quá trình ra quyết định về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển cơ sở hạ tầng giao thong ở Việt Nam

Nghiên cứu quá trình ra quyết định về sự lựa chọn đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển trường hợp dự án đường Hồ Chí Minh đoạn quan Vườn Quốc gia Cúc Phương, phân tích các điểm mạnh, yếu

Bước đầu tìm hiểu, nghiên cứu, đánh giá quá trình ra quyết định về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển cơ sở hạ tầng giao thong ở Việt Nam: Trường hợp nghiên cứu “Dự án đường Hồ Chí Minh đoạn qua Vườn Quốc gia Cúc Phương”

Nguyễn Thanh Chính

Trường Đại học Khoa học Tự nhiên Luận văn ThS Chuyên ngành: Khoa học Môi trường và Bảo vệ môi trường

Mã số: 60 85 02 Người hướng dẫn: TS Hoàng Văn Thắng, TS Ngô Kim Định

Năm bảo vệ: 2010

Abstract: Tổng quan về sự đánh đổi, quá trình ra quyết định thực hiện dự án phát

triển : khái niệm và các loại hình đánh đổi (trade-off), bảo tồn và sự lựa chọn giữa bảo tồn và phát triển ở Việt Nam, một số nghiên cứu về đánh đổi (trade-off) trên thế giới và Việt Nam, các yếu tố ảnh hưởng tới việc ra quyết định sự lựa chọn giữa bảo tồn và phát triển; một vài nét về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam Nghiên cứu quá trình ra quyết định về sự lựa chọn (đánh đổi) giữa bảo tồn và phát triển trường hợp dự án đường Hồ Chí Minh đoạn quan Vườn Quốc gia Cúc Phương, phân tích các điểm mạnh, yếu và các bất cập liên quan đến quá trình ra quyết định Trình bày kết quae nghiên cứu; đề xuất các khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng, tính khả thi và giảm các rủi ro có thể cho việc ra quyết định đối với các dự án phát triển cơ sở hạ

tầng giao thông có ảnh hưởng đến bảo tồn đa dạng sinh học

Keywords: Đất đô thị; Phát triển bền vững; Cơ sở hạ tầng; Giao thông; Kinh tế

Việt Nam được công nhận là một nước có tính đa dạng sinh học (ĐDSH) cao trên thế giới

và là một trong các quốc gia được ưu tiên cho bảo tồn toàn cầu Sự đa dạng về địa hình, đất đai, cảnh quan và khí hậu là cơ sở rất thuận lợi, tạo nên tính đa dạng của cả hệ sinh thái, loài và nguồn gen của Việt Nam Việt Nam đã xây dựng hệ thống 128 khu Bảo tồn phân bố trên các vùng sinh thái trong cả nước, với diện tích gần 2,5 triệu hecta, chiếm 7,6% diện tích lãnh thổ

1.2 Các khó khăn, bất cập quá trình ra quyết định các dự án giao thông có liên quan đến bảo tồn đa dạng sinh học

Dự án xây dựng Đường Hồ Chí Minh đoạn tuyến đi qua Vườn Quốc gia Cúc Phương là khu vực được quy định để bảo tồn về đa dạng sinh học, quá trình thực hiện lập, phê duyệt

dự án đầu tư bị chậm theo kế hoạch (kế hoạch dự kiến 2000 nhưng đến năm 2004 mới được thông qua) việc này ảnh hưởng đến tiến độ chung của dự án và đẩy tổng mức đầu tư

dự án tăng lên gây thiệt hại về kinh tế nói chung và gây nhiều bức xúc trong dư luận xã hội đặc biệt các nhà khoa học có thiên hướng về bảo tồn

Với những lý do như vừa nêu, đề tài luận văn đã chọn dự án đường Hồ Chí Minh đoạn tuyến qua Vườn Quốc gia Cúc Phương làm trường hợp nghiên cứu để đánh giá quá trình thực hiện dự án, các khâu trong quá trình ra quyết định, sự phù hợp của quá trình ra quyết định nhằm phát hiện một số vấn đề còn tồn tại và và đề xuất các khuyến nghị nhằm hài hòa giữa bảo tồn và phát triển, nâng cao hiệu quả của dự án đầu tư và công tác bảo tồn

2 Mục tiêu của đề tài

2.1.Mục tiêu lâu dài của đề tài

Nâng cao hiệu quả công tác quản lý và bảo vệ môi trường cho các dự án đường giao thông đi qua các khu vực có tính đa dạng sinh học cao như, đảm bảo sự hài hoà giữa phát

triển giao thông và bảo tồn đa dạng sinh học

2.2 Mục tiêu trước mắt của đề tài

Nghiên cứu quá trình ra quyết định về sự lựa chọn (đánh đổi) giữa bảo tồn và phát triển trường hợp dự án đường Hồ Chí Minh đoạn quan Vườn Quốc gia Cúc Phương, phân tích các điểm mạnh, yếu và các bất cập liên quan đến quá trình ra quyết định; Đề xuất các khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng, tính khả thi và giảm các rủi ro có thể cho việc ra

quyết định đối với các dự án phát triển cơ sở hạ tầng giao thông có ảnh hưởng đến bảo tồn đa dạng sinh học

3 Cấu trúc của luận văn

Mở đầu: Lý do chọn đề tài

Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu

Chương 2: Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Kết quả nghiên cứu

Kết luận và kiến nghị

Tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Tổng quan về sự đánh đổi, ra quyết định thực hiện dự án phát triển

1.1.1 Khái niệm và các loại hình đánh đổi (trade-off)

a Khái niệm: Có rất nhiều định nghĩa khác nhau về đánh đổi (Trade-offs) từ các lĩnh vực, văn hoá và bối cảnh xã hội khác nhau Trade-offs được định nghĩa như là sự đánh đổi/sự lựa chọn tối ưu/sử dụng khôn ngoan/sử dụng hợp lý (CRES, 2007)

b Các loại hình đánh đổi (trade-offs): Cũng theo nghiên cứu của dự án ACSC các loại hình về đánh đổi ở Việt Nam qua các thời kỳ bao gồm các loại được liệt kê ở bảng 1.1 dưới đây:

Bảng 1.1 Các loại hình đánh đổi qua các thời kỳ ở Việt Nam

Loại hình 1960 – 1975 1976 - 1985 1986 - nay

Tăng GDP và tăng độ che phủ rừng X XXX

Tăng GDP và suy thoái tài nguyên X XXX

Phát triển thủy điện, mất đất, di dân và

mất đa dạng sinh học XXX XXX

Di dân, khai hoang, mất sinh cảnh XXX X XXX

Mở rộng VQG và sinh kế của người dân XXX

Phát triển cà phê, cao su và mất rừng XXX

Nuôi tôm và mất rừng ngập mặn XXX

Phát triển công nghiệp, ô nhiễm và mất

đa dạng sinh học XXX

Phát triển cơ sở hạ tầng và mất đa dạng

Nguồn: dự án ACSC, 2009; Ghi chú: X chỉ mức độ từ thấp (X) đến cao (XXX)

1.1.2 Bảo tồn và sự lựa chọn giữa bảo tồn và phát triển ở Việt Nam

a)Những thay đổi nổi bật của Việt Nam từ 1962 đến nay có thể nói gọn là: kinh tế tăng trưởng, xã hội tiến bộ, thể chế trong quản lý tài nguyên thiên nhiên thay đổi về cơ bản song môi trường / tài nguyên phải đối mặt với nhiều thách thức

b) Tổng quan mối quan hệ giữa đánh đổi và bảo tồn ở Việt Nam

Chính phủ Việt Nam đã khẳng định con đường phát triển của Việt Nam là phát triển bền vững (Nguyễn Tấn Dũng, 2007) Theo tiêu chí đánh giá, sự phát triển bền vững chỉ đạt được khi tăng trưởng kinh tế ổn định; đạt được tốt tiến bộ và công bằng xã hội; khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ và nâng cao được chất lượng môi trường sống

1.1.3 Một số nghiên cứu về đánh đổi (trade-off) trên thế giới và Việt Nam

a Các nghiên cứu trên thế giới

McShane và cộng sự (2009) đã nhận định rằng tiếp cận được – được (win-win) cho cả

bảo tồn và phát triển là khó có thể xảy ra và có rất nhiều nhược điểm Nhóm tác giả đã đưa ra một số nguyên tắc trong tiếp cận về đánh đổi như sau: (1) Quy mô và cấp độ: (2) Bối cảnh; (3) Tính phức tạp; (4) Đa nguyên

b Một số nghiên cứu ở Việt Nam

Hoàng Văn Thắng (2010), trong quá trình nghiên cứu “Bảo tồn trong bối cảnh xã hội:

đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển” Bước đầu tác giả đã xác định được một số vấn đề có thể tóm tắt đó là: Được-được là một sự lựa chọn khó khăn; Nghèo đói tác động đến sự lựa chọn đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển; Thiếu sự liên quan đầy đủ của các bên liên quan trong việc gia quyết định; Sự suy giảm đa dạng sinh học có tác động đến sự đánh đổi; Sự thiếu hiểu biết một cách đầy đủ về các loài, không rõ ràng về các tiêu chí bảo tồn và không có các nghiên cứu, quan trắc các chủng quần sinh vật dẫn đến việc bảo tồn thiếu

hiệu quả, đồng thời gây khó khăn cho việc thương thảo trong quá trình ra quyết định giữa bảo tồn và phát triển; Có rất nhiều các bên liên quan ở các cấp khác nhau

Nghiên cứu của Trần Chí Trung (2009)-“Đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển: Trường

hợp khai thác than ở Quảng Ninh”- Bằng việc áp dụng cách tiếp cận về đánh đổi của dự

án ACSC như đã nêu trên, khi lấy trường hợp khai thác than ở Quảng Ninh làm ví dụ đã đưa ra một loạt các đánh đổi cần cân nhắc đó là:

 Việc làm - 80,000 người  Ô nhiễm nước

 Tạo thu nhập  Ô không khí

 Doanh thu từ xuất khẩu  Xói mòn đất

 Đóng góp 40% GDP của

tỉnh

 Tác động đến phát triển du lịch

1.1.4 Các yếu tố ảnh hưởng tới việc ra quyết định sự lựa chọn giữa bảo tồn và phát triển

a Thể chế chính sách: Các kế hoạch và chương trình phát triển kinh tế-xã hội quốc gia thiếu đồng bộ và thường là không gắn với mục tiêu bảo tồn, không mang tính tổng hợp đa ngành và liên ngành; Các chính sách bị chồng chéo và mang tính đơn ngành; Đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường chưa đầy đủ (thiếu nội dung cho bảo tồn), chưa được thực hiện một cách hoàn chỉnh; Các quy định cũng như quy trình và phương pháp thực hiện còn hạn chế; Những bất cập trong việc phân cấp; cơ chế phối hợp giữa trung ương và địa phương chưa rõ ràng, nhất là trong việc phân cấp quản lý các khu bảo tồn; Xung đột giữa các quy định của nhà nước và các phong tục tập quán địa phương

b Kinh tế: Chuyển dịch cơ cấu kinh tế: từ sản suất tự cung, tự cấp sang sản xuất cung cấp hàng hóa, thương mại-kinh tế thị trường; Chia sẻ lợi ích không công bằng giữa các bên liên quan (chẳng hạn như người dân không được hưởng lợi hoặc được lợi rất ít từ các

dự án bảo tồn hay các dự án khai thác tài nguyên khoáng sản); Chưa lượng giá được giá trị kinh tế và giá trị các dịch vụ sinh thái; các công cụ và phương pháp lượng giá còn thiếu và yếu; Tăng trưởng kinh tế đối lập với suy giảm về đa dạng sinh học; Hội nhập và gia nhập các hiệp định thương mại như WTO, AFTA , cũng như các hiệp định song

phương khác; Tăng xuất khẩu nông-lâm nghiệp và thủy sản dẫn đến phá rừng, đắp đầm nuôi trồng thủy sản, khai thác quá mức, chuyển đổi mục đích sử dụng đất; du nhập các giống cây trồng, vật nuôi mới

c Về xã hội: Đói, nghèo; Chêng lệch về thu nhập; Phản biện xã hội còn hạn chế, tiếng nói của các tổ chức nhân sự còn mờ nhạt, chưa có sức nặng; Vai trò của các bên liên quan chưa rõ ràng; Kiến thức bản địa chưa được khai thác có hiệu quả; Nhận thức và kiến thức

về bảo tồn và phát triển còn thiếu và yếu

d Về sinh thái: Đa dạng sinh học đang bị suy giảm cả về chất và lượng Tài nguyên thiên nhiên bị khai thác một cách quá mức Các chủng quần bị suy thoái đến mức khó phục hồi-một số loài có nguy cơ bị tuyệt diệt; suy giảm số lượng và chất lượng rừng; Hiểu biết về hệ sinh thái rừng nhiệt đới còn hạn chế Các dịch vụ hệ sinh thái cụ thể chưa được xác định; các công cụ nghiên cứu sinh thái còn thiếu và yếu; Các chỉ tiêu về bảo tồn chưa rõ ràng hoặc không sát với thực tế; Không xác định hoặc định lượng được lợi ích giữa bảo tồn và phát triển

1.2 Một vài nét về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển đối với các dự án xây dựng

cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam

Việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông khó tránh khỏi những ảnh hưởng đến các khu vực sinh thái này ví dụ: dự án đường Hồ Chí Minh, cảng Cái Lân (vịnh Hạ Long),… Vấn

đề dặt ra là khi quyết định thực hiện các dự án phát triển này các nhà hoạch định chính sách đã cân nhắc ra sao về bảo tồn và phát triển Qua tìm hiểu một số trường hợp thấy rằng: việc ra quyết định giữa bảo tồn và phát triển chủ yếu bị chi phối bởi các yếu tố như

“quá trình ra quyết định như thế nào?, việc xem xét vấn đề môi trường sinh thái ra sao? (thực hiện ĐTM như thế nào?)

1.2.1 Quá trình ra quyết định

a Đối với dự án quan trọng quốc gia

Dự án, công trình quan trọng quốc gia là dự án đầu tư, dự án một công trình độc lập hoặc một cụm công trình liên kết chặt chẽ với nhau, dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư bằng Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 như hình 1.1 dưới đây:

Hình 1.1: Quy trình ra quyết định của dự án quan trọng quốc gia

b Đối với các dự án thông thường

Dự án thông thường bao gồm các dự án không thuộc đối tượng là “dự án, công trình quan trọng quốc gia”, các dự án do Bộ, Ngành ra quyết định đầu tư Quy trình ra quyết định đầu tư dự án loại này được thực hiện như hình 1.2.dưới đây:

Hình 1.2 Quy trình ra quyết định dự án đầu tư thông thường

Nhận định sơ bộ:

Về cơ bản ở tầm vĩ mô, các vấn đề được đưa ra xem xét trong quá trình ra quyết định thực hiện các dự án phát triển nói chung, các dự án giao thông nói riêng đã quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường và bảo tồn Tuy nhiên, trong quá trình ra quyết định các vấn đề lại được xem xét ở các mức độ khác nhau và có thể thấy rằng công tác đánh giá tác động môi trường cho dự án ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình ra quyết định

1.2.2 Tình hình đánh giá tác động môi trường các dự án giao thông

a Khâu lập báo cáo ĐTM: Theo quy định tại điều 18 của Luật Bảo vệ môi trường Chủ đầu tư hoặc chủ dự án phải chịu trách nhiệm về việc lập báo cáo ĐTM đối với dự án do

Bộ GTVT thẩm định

Lập dự án đầu tư (Ban QLDA)

Bộ trưởng phê duyệt dự án đầu tư

Thực hiện

Vụ KHĐT chủ trì thẩm định

Ban QLDA lấy ý kiến

bộ, ngành và địa phương liên quan

Chính phủ thông qua

Bộ GTVT lập dự án nghiên cứu tiền khả thi

Quốc hội quyết định chủ trương đầu

tư Lập báo cáo nghiên cứu khả thi

Thủ tướng Chính phủ

ra quyết định đầu tư Thực hiện (Bộ GTVT)

mình quản lý Tuy nhiên, hầu hết các Chủ đầu tư đều phải thuê tư vấn về môi trường tiến hành công việc này

b Thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM: Hầu hết các dự án đã tiến hành lập báo cáo ĐTM được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện

do một số yếu tố khách quan cũng như chủ quan, công tác đánh giá tác động môi trường vẫn còn một số vấn đề tồn tại

CHƯƠNG 2: ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.1 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

2.1.1 Một số nét chính về Vườn Quốc gia Cúc Phương

a Lịch sử-địa lý

Ranh giới của vườn được xác định lại với tổng diện tích là 22.200 ha, bao gồm 11.350 ha thuộc địa giới tỉnh Ninh Bình, 5.850 ha thuộc địa giới tỉnh Thanh Hóa và 5.000 ha thuộc địa giới tỉnh Hòa Bình Toạ độ rừng: Từ 20°14' tới 20°24' vĩ bắc, 105°29' tới 105°44' kinh đông

b Địa hình- Thủy văn

Cúc Phương nằm ở phía đông nam của dãy núi Tam Điệp, một dãy núi đá vôi chạy từ tỉnh Sơn La ở hướng tây bắc Dãy núi này nhô lên đến độ cao 636 m tạo thành một nét địa hình nổi bật giữa một vùng đồng bằng Địa hình karst ảnh hưởng rõ nét đến hệ thống thủy văn của Cúc Phương Phần lớn nước trong vườn quốc gia bị hệ thống các mạch nước ngầm hút rất nhanh Do vậy, không có các ao hồ tự nhiên hay các thủy vực tĩnh nằm trong vườn, mà chỉ có một dòng chảy thường xuyên là sông Bưởi

c Đa dạng sinh học

Thực vật: Thảm thực vật Cúc Phương với ưu thế là rừng trên núi đá vôi Trong đó ngành quyết thực vật có 31 họ, 57 chi, 149 loài; ngành hạt trần có 3 họ, 3 chi và 3 loài; ngành hạt kín có 154 họ, 747 chi và 1588 loài Hệ thực vật Vườn quốc gia Cúc Phương chiếm tỷ

lệ 76% số họ, 48,6% số chi và 30% số loài của miền Bắc và chiếm 68,9% số họ, 43,6%

số chi và 24,6% số loài hiện có ở Việt Nam

Động vật: Rừng Cúc Phương có hệ sinh thái khá phong phú và đa dạng, gồm 97 loài thú (trong đó nổi bật nhất là các loài khỉ châu Á), trện 300 loài chim, 76 loài bò sát, 46 loài

lưỡng cư, 11 loài cá và hàng ngàn loài côn trùng Nhiều loài nằm trong Sách đỏ Việt Nam

d Giá trị về du lịch

VQG Cúc Phương là một địa điểm du lịch nổi tiếng, thu hút khoảng vài trăm nghìn lượt khách hàng năm Du khách đến đây để khám phá hệ động thực vật phong phú, chiêm ngưỡng cảnh quan thiên nhiên đẹp, tham gia các chương trình du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, lửa trại, mạo hiểm, nghiên cứu và văn hóa lịch sử

2.1.2 Một số nét chính về dự án đường Hồ Chí Minh nói chung, đoạn qua Vườn Quốc gia Cúc Phương

a Quy hoạch tổng thể đường Hồ Chí Minh

Dự án đường Hồ Chí Minh là một trong các công trình quan trọng Quốc gia được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua tại Nghị quyết số 38/2004/QH11 ngày 03 tháng 12 năm 2004

b Đoạn tuyến qua Vườn quốc gia Cúc Phương

Đoạn tuyến qua vùng đệm phía tây Vườn Quốc gia (VQG) Cúc Phương từ Km92+424 đến Km99+907 với tổng chiều dài 7,5km, trong đó chiều dài đoạn nằm trong khu vực thuộc quy hoạch VQG là 6.5km, có hướng tuyến bám theo tỉnh lộ 437 chạy dọc thung lũng sông Bưởi thuộc địa phận 2 tỉnh Hoà Bình và Thanh Hoá

2.1.3 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn này nghiên cứu quá trình ra quyết định (các khâu trong quá trình ra quyết định) của một hoạt động phát triển và xem dự án đường Hồ Chí Minh trong phạm vi vườn quốc gia Cúc Phương làm trường hợp nghiên cứu

2.2 Phương pháp luận, phương pháp nghiên cứu

Có một số phương pháp luận thường được áp dụng để tìm hiểu mối quan hệ giữa bảo tồn

và phát triển, giữa môi trường và phát triển Những phương pháp luận đó là : phương pháp tiếp cận tổng hợp trong nghiên cứu quá trình ra quyết định, phương pháp tiếp câ ̣n hệ sinh thái (Ecosystem Approach), phương pháp tiếp cận được-được, phương pháp phân tích các bên tham gia (stakeholder analysis) và phương pháp phỏng vấn sâu được sử dụng trong lĩnh vực nghiên cứu này

CHƯƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

Trên cơ sở phương pháp luận, phương pháp và phạm vi nghiên cứu với đối tượng nghiên cứu là Dự án đường Hồ Chí Minh đoạn qua Vườn Quốc gia Cúc Phương, báo cáo này

nghiên cứu, phân tích ba (03) yếu tố chính về đánh đổi đó là: lượng giá, quá trình ra

quyết định và quyền lực Trong đó, yếu tố được xem là vấn đề trọng tâm để nghiên cứu

là “quá trình ra quyết định” Dưới đây là một số kết quả nghiên cứu bước đầu, phân tích, nhận định của bài viết này:

- Qua nghiên cứu một số báo cáo NCKT và báo cáo NCKT của dự án đường Hồ Chí Minh (đoạn qua Cúc Phương) thấy rằng vấn đề lượng giá được đề cập trong các báo cáo này chủ yếu là các phần định lượng về giá chi phí cho dự án ứng với từng phương án để

so sánh phương án đầu tư Các lượng giá về giá trị môi trường và đa dạng sinh học hầu như không có Như vây, các vấn đề về phát triển kinh tế, xã hội và môi trường đã không được cùng so sánh

- Đối với báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phương việc lượng giá có được thực hiện Các vấn

đề về: kinh tế, môi trường, xã hội được lượng giá (mặc dù có thể việc lượng giá chưa được sức thuyết phục cao)

Nhận xét: Vấn đề lượng giá về giá trị của hệ sinh thái đã đực nêu ra Tuy nhiên, phương pháp và cách thức lượng giá (chỉ manh tính định tính) thực sự chưa có tính thuyết phục cao Các giá trị sinh thái chưa được lượng giá một cách rõ ràng; Các giá trị về: bảo tồn

phát triển đa dạng sinh học, các giá trị về lịch sử văn hóa, các dịch vụ của rừng (điều tiết nước, lũ lụt, khí hậu ) chưa được tính đến

3.2 Quá trình ra quyết định

3.2.1 Quy trình ra quyết định

a Quy trình dự án quan trọng quốc gia

Trình tự thực hiện một dự án (do Quốc hội thông qua chủ chương đầu tư) theo quy trình của các quy định có liên quan được thực hiện như hình 3.1 sau đây:

Hình 3.1 Sơ đồ quy trình ra quyết định của dự án quan trọng theo quy định

b Dự án đường Hồ Chí Minh (Giai đoạn 1)

Sau khi nghiên cứu các tài liệu dự án, tác giả đã phỏng vấn một số người liên quan (đại diện cơ quan quản lý: cấp Bộ, Ban QLDA đường HCM; đại diện các cơ quan tham gia lập và thẩm định: báo cáo dự án đầu tư, báo cáo ĐTM) và sơ bộ xác định quá trình ra quyết định như sau:

Lập quy hoạch

Lập dự án nghiên cứu tiền khả thi

Quốc hội thông qua chủ trương

(đối với dự án thuộc dối tượng

phải được Quốc hội thông qua

Lập dự án nghiên cứu khả thi Bộ KHĐT thẩm định

Thủ tướng chính phủ phê duyệt

Chính phủ giao nhiệm vụ

Thực hiện Tổ chức giám sát (Quốc hội)

Quốc hội thẩm định

Hình 3.2 Sơ đồ quá trình ra quyết định của dự án đường Hồ Chí Minh

Việc lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định dự án còn hạn chế, các

cơ quan lập dự án đầu tư và cơ quan lập báo cáo ĐTM chủ yếu làm việc một cách độc lập, thông tin hai chiều giữa hai cơ quan này rất hạn chế và thông tin trao đổi thiếu tính cập nhật Sơ đồ lồng ghép môi trường của dự án được thể hiện tại hình 3.3 dưới đây:

Lập dự án NCTKT

Thủ tướng phê duyệt

Quốc hội phê duyệt chủ

Quốc hội họp qua các phiên và

bỏ phiếu thông qua Chính phủ giao Bộ GTVT lập quy hoạch tổng thể

Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định, các bộ, ngành tham gia góp ý

Thực hiện

Tổ chức giám sát (Quốc hội,

Bộ, ngành liên quan, Cơ quan

Bộ GTVT)

Bộ GTVT thẩm định

Hình 3.3 Sơ đồ lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định của dự án

đường Hồ Chí Minh Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường (1993) công tác lập báo cáo ĐTM cho dự án được tiến hành hai bước (1) lập báo cáo ĐTM sơ bộ và (2) lập báo cáo ĐTM chi tiết Tuy nhiên, ở bước lập báo cáo sơ bộ lại chưa quy định rõ ràng về chất lượng báo cáo phải đạt được và cũng không xác định được cơ quan thẩm quyền nào sẽ thẩm định chất lượng của báo cáo đó Quy trình lồng ghép ĐTM trong quá trình thực hiện dự án theo Luật Bảo vệ môi trường được quy định như sơ đồ 3.4 sau đây:

Lập báo cáo nghiên cứu tiền

khả thi, và báo cáo NCKT

Phê duyệt dự án đầu tư

Lập dự án đầu tư (báo cáo

thiết kế kỹ thuật)

Thực hiện dự án đầu tư

Lập báo cáo ĐTM sơ bộ

Lập báo cáo ĐTM chi tiết Thẩm định

Giám sát thực hiện

Lập dự án NCTKT

Thủ tướng phê duyệt

Quốc hội phê duyệt

Lập quy hoạch tổng thể

Lập báo cáo NCKT

Phê duyệt báo cáo NCKT

Lập báo cáo ĐTM sơ bộ theo quy định của Luật BVMT 1993 (Cục Môi trường Bộ KHCN& MT có ý kiến tại Văn bản số 63/MTg ngày

Cúc Phương) Không thẩm định

Thẩm định báo cáo ĐTM

Hình 3.4 Sơ đồ lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định của dự án theo

quy định của Luật Bảo vệ môi trường 1993

c Đoạn qua Cúc Phương

Đoạn tuyến qua Vườn Quốc gia Cúc Phương thuộc dự án đường Hồ Chí Minh (giai đoạn 1) đoạn Hòa Lạc- Bình Phước và được thực hiện theo quy trình như hình 3.2 nêu trên Một số nhận xét:

Quá trình ra quyết định phê duyệt dự án đường HCM là một quá trình lâu dài và đầy khó khăn Từ khi Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi được bắt đầu thực hiện (1997) cho đến khi

dự án được Quốc hội thông qua chủ trương (2004)

Do tính chất đặc biệt của dự án và một số yếu tố khách quan khác như: vấn đê môi trường, vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học, sự thiếu các hướng dẫn cụ thể của pháp luật mà quy trình ra quyết định của dự án có phần khập khiễng và chưa đảm bảo đúng quy trình,

đó là quy hoạch tổng thể của dự án được lập sau lập dự án đầu tư và (xem hình 3.1 và hình 3.2)

Tuy nhiên, việc lồng ghép các vấn đề môi trường về mặt quy trình của dự án nói chung

và của đoạn qua VQG Cúc Phương về cơ bản được thực hiện phù hợp (xem hình 3.4) Điểm đặc biệt là báo cáo ĐTM chi tiết của dự án (bao gồm cả báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phương) đã được cân nhắc, thẩm định trước khi Quốc hội thông qua dự án đầu tư và trong quá trình thực hiện thiết kế chi tiết các vấn đề môi trường cũng được thực hiện (ví

dụ xây dựng các cầu cạn thay vì làm đường thông thường đối với đoạn tuyến qua Cúc Phương)

3.2.2 Các khâu trong quá trình ra quyết định

Các khâu trong quá trình ra quyết định thực hiện dự đường Hồ Chí Minh (giai đoạn 1) đoạn Hòa Lạc- Bình Phước (bao gồm đoạn qua Cúc Phương) được thực hiện như hình 3.5 sau đây:

Hình 3.5 Sơ đồ các khâu lập dự án đầu tư

a Khâu lập dự án đầu tư (báo cáo NCTKT, NCKT)

Các cơ quan thực hiện lập dự án đầu tư chủ yếu là các cơ quan nhà nước được chỉ định thuộc ngành giao thông vận tải

b Khâu lập báo cáo ĐTM

Việc xem xét các vấn đề về môi trường: theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm

1993 báo cáo ĐTM được tiến hành tại các khâu giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi (lập báo cáo ĐTM sơ bộ), giai đoạn nghiên cứu khả thi (lập báo cáo ĐTM chi tiết) Các báo cáo ĐTM này đều được Bộ KHCN&MT (thông qua Cục Môi trường) xem xét và thẩm Định Sau khi nghiên cứu các báo cáo có liên quan tác giả có một số nhận xét: Vấn đề môi trường chưa được đề cập trong quá trình lập và thẩm định quy hoạch; Các khâu lập dự án đầu tư đều có quan tâm đến vấn đề môi trường và bảo vệ đa dạng sinh học ở các mức độ khác nhau và chưa thực sự được quan tâm đúng mức ở các khâu đầu tiên (nghiên cứu tiền khả thi); Nguyên nhân chủ yếu là do nhận thức về tầm quan trọng về bảo vệ môi trường

và bảo tồn đa dạng sinh học của các bên liên quan (trừ cơ quan về bảo vệ môi trường) còn hạn chế, quy định về luật pháp còn thiếu và yếu gây khó khăn cho việc triển khai, thiếu cán bộ có chuyên môn về môi trường sinh thái; Vấn đề hạn hẹp về kinh phí thực hiện lập các báo cáo ĐTM cũng là nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế về chất lượng của báo cáo

c Khâu thẩm định dự án đàu tư (báo cáo NCKT)

Thành phần tham gia thẩm định cấp Chính phủ thường là những người giữ chức vụ lãnh đạo tại các Bộ, Ngành và kết quả thẩm định có thể bị ảnh hưởng bởi yếu tố chủ quan, mang tính cá nhân Mặt khác, tác giả cho rằng trong quá trình thẩm định rất có thể sẽ có những thỏa thuận, trao đổi với nhau và do vậy các quyết định có thể bị ảnh hưởng bởi yếu

tố chính trị chứ không phải yếu tố trình độ nhận thức; Một điều dễ nhận thấy cho đến tận