Cải cách chính quyền địa phương hiện nay

Vai trò và mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam Theo Điều 1 Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945 - Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương của Nhà nước Việt Nam đã g

Cải cách chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Cải cách chính quyền địa phương phải tập trung vào vấn đề căn bản, đó là mô hình chính quyền địa phương Nếu chính quyền địa phương chưa thật ổn định thì vấn đề đặt ra là lựa chọn mô hình chính quyền địa phương tập trung

(theo hướng tập quyền) hay dân chủ (mà đỉnh cao là chính quyền địa phương

tự quản hay tự quản địa phương) hay chọn giải pháp trung gian giữa hai hướng đó

1 Vai trò và mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam

Theo Điều 1 Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945 - Sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương của Nhà nước Việt Nam đã ghi: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính” Trong quy định này, chính quyền địa phương đã được xác định gồm hai loại cơ quan: cơ quan có tính chất hội đồng do nhân dân bầu ra, được gọi là Hội đồng nhân dân và cơ quan chấp hành của hội đồng thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, được gọi là Uỷ ban hành chính ở đây, đã có sự phân biệt giữa hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương do mọi cơ quan nhà nước thực hiện với hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước được nhân dân địa phương lập ra để phục vụ nhu cầu tổ chức đời sống xã hội ở địa phương.

Quan niệm về chính quyền địa phương trên đây cho đến nay vẫn là quan niệm được thừa nhận chung Theo đó, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (hoặc Uỷ ban nhân dân) là các cơ quan do nhân dân lập ra để thực hiện quản

lý các công việc địa phương tạo thành khái niệm chính quyền địa phương Các cơ quan khác như Toà án, Viện kiểm sát…tuy có thực hiện các công việc của nhà nước trên lãnh thổ địa phương nhưng không do nhân dân địa

phương lập ra không được xem là các cơ quan thuộc thuật ngữ “chính quyền địa phương” Như vậy, chính quyền địa phương là chính quyền do nhân dân địa phương lập ra xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, phục vụ nhân dân địa phương Cơ quan nhà nước nào có được đặc điểm đó thì được xem là cơ quan nhà nước địa phương Trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta, cá biệt mới có trường hợp Toà án cũng được xem là cơ quan thuộc chính quyền địa phương Theo quy định tại Điều 14 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính được Quốc hội thông qua ngày 27 tháng 10 năm 1962 thì Hội đồng nhân dân còn bầu ra Toà án nhân dân cấp mình Nhưng luật về tổ chức chính quyền địa phương ban hành sau này quy định đó đã bị bãi bỏ.

Theo Điều 118 của Hiến pháp Việt Nam hiện hành, các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành

phường và xã; quận chia thành phường.

Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định”.

So sánh cho thấy, các Hiến pháp 1959, 1980 quy định mỗi cấp đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã… (và tương đương) đều tổ chức hai loại cơ quan Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (Uỷ ban hành chính) Còn Hiến pháp hiện hành dành cho Luật quy định các cơ quan đó, nhưng trên thực tế, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân vẫn quy định tổ chức hai loại cơ quan ở tất cả các đơn vị hành chính.

Tất cả các văn bản pháp luật có hiệu lực thi hành từ hiến pháp1 đến các luật

và văn bản dưới luật về tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam từ năm 1945 đến nay đều xác định chính quyền địa phương là bộ phận cấu thành có vị trí quan trọng của bộ máy nhà nước thống nhất từ trung ương đến địa phương mà ở cấp trung ương là Quốc hội và Chính phủ Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung) ghi nhận mỗi cấp chính quyền địa phương có Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và hành chính nhà nước ở địa phương Chính quyền địa phương được tổ chức theo thứ bậc từ cao xuống thấp: tỉnh, huyện, xã (và tương đương).

Chính quyền địa phương ở Việt Nam có vai trò hai mặt Một mặt, với tư cách

là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền địa phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất trên lãnh thổ Việt Nam Mặt khác, chính quyền địa phương lại là cơ quan do nhân dân địa phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương nhằm phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Vai trò như vậy của chính quyền địa phương được thể hiện tập trung trong quy định tại Điều 6 của Hiến pháp về nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức

và hoạt động của các cơ quan nhà nước, của bộ máy nhà nước nói chung Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo Tư tưởng cơ bản

trong tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc đó là vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất, vừa phát huy vai trò chủ động tích cực của địa phương Đến đây, có thể xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam thể hiện trên hai điểm cơ bản sau:

- Mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân.

- Giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa các cấp chính quyền địa phương không có tính độc lập cao, tuy rằng trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước đã đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ Đây là điểm rất đáng chú ý trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta Nó

chứng tỏ rằng, chính quyền địa phương Việt Nam không có “chủ quyền” trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao Quy định ở Điều 7 của Luật

Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thể hiện rõ hơn này khi ghi nhận trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã có sự chỉ đạo trong quản lý nhà nước từ trên xuống dưới Đây chính là điểm khác về bản chất so với chính quyền địa phương tự quản Tóm lại, với các đặc điểm trình bày như trên có thể gọi là mô hình chính

quyền địa phương nước ta là mô hình chính quyền địa phương tập trung dân chủ.

Tuy nhiên, vẫn có quan điểm nhìn khác về mô hình chính quyền địa phương Việt Nam hiện nay Các nhà nghiên cứu theo quan điểm này tập trung vào việc xác định tính chất của Hội đồng nhân dân trong mối liên hệ với chức năng, thẩm quyền của cơ quan hội đồng này Chúng ta đều biết Hội đồng nhân dân Việt Nam trong dòng chảy pháp luật từ năm 1945 đến nay theo hướng đề cao vị trí, vai trò của cơ quan đại diện nhân dân trong cơ cấu quyền lực nhà nước Điều đó đúng về mặt nhận thức và ghi nhận thể chế, nhưng trong thực tế, lại có một xu hướng khác nói chung, tỏ ra còn mạnh hơn cả hướng nêu trên, đó là sự xâm lấn, thậm chí cả sự lấn lướt của cơ quan hành chính đối với cơ quan hội đồng ở địa phương mà sách báo pháp lý đã nhiều lần nhắc đến và trong thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương đã phải bàn đến các giải pháp ngăn chặn Nhưng, đó chưa phải là điều được quan điểm này muốn đề cập mà là chỗ họ cho rằng Hội đồng nhân dân nước ta là cơ quan tự quản địa phương Khẳng định này căn cứ vào các quy định mang tính chủ động, tự quản về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân Ngoài ra, tính tự quản

của chính quyền địa phương được lý giải bổ sung bởi lập luận rằng quyền lực nhà nước thống nhất chỉ tập trung ở trung ương, không thể có quyền lực nhà nước ở các tỉnh, huyện, xã.

Tự quản của chính quyền địa phương theo đúng nghĩa của nó là thể hiện của dân chủ, dân chủ cho cả cộng đồng dân cư địa phương Người dân tự mình quyết định các vấn đề ở địa phương và chính quyền địa phương thay mặt nhân dân quyết định các vấn đề ở địa phương theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm trước dân cư địa phương Nói rằng quyền lực nhà nước chỉ tập trung ở trung ương để luận chứng về tự quản địa phương ở nước ta là không phù hợp với thực tế Việt Nam, cho dù bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền Bởi vì, theo pháp luật, chính quyền địa phương do nhân dân địa phương lập ra, thực hiện các công việc nhà nước ở địa phương

và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương nhưng cũng thay mặt cả nhà nước thực thi quyền lực ở địa phương.

ở Việt Nam, về thực chất, chưa bao giờ tồn tại quan niệm về chính quyền địa phương tự quản hay tự quản địa phương, nhưng tính chất tự quản địa

phương thì ít nhiều là có, nếu xem xét các quy định của pháp luật về nhiệm

vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp từ trước đến nay Nghiên cứu

về chính quyền địa phương Việt Nam, có ý kiến cho rằng các sắc lệnh số 63 và

số 77 ban hành năm 1945 thể hiện rõ rệt tính tự quản địa phương So với văn bản này, văn bản pháp luật từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm

1958 về sau quy định về Hội đồng nhân dân là thụt lùi so với nó Thật ra

không phải như vậy Lấy ví dụ, đối với Hội đồng nhân dân xã, Điều 66 của Sắc lệnh 63-SL ngày 23/11/1945 quy định: “Hội đồng nhân dân hàng xã có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc trong phạm vi xã mình Những quyết nghị của Hội đồng nhân dân hàng xã không được trái với chỉ thị của các cấp trên” Nếu chỉ dừng lại ở đây thì dễ đi đến nhận định rằng Hội đồng nhân dân

xã có quyền tự quản, được “quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc trong phạm vi xã mình” Nhưng hãy chú ý ở đây 2 điểm ràng buộc: thứ nhất, quyết nghị phải theo chỉ thị của cấp trên (Điều 66) Các nhà làm luật khi đó đã hiểu chỉ thị không phải là một hình thức văn bản mà bao gồm cả các văn bản có tính quy phạm và các mệnh lệnh pháp luật cụ thể của cơ quan nhà nước cấp trên Lưu ý rằng, nếu là các mệnh lệnh cụ thể thì đó là điều không tương thích với thể chế chính quyền địa phương tự quản Mặt khác, cũng không thấy có quy định pháp luật có tính quy phạm nào trao quyền cho địa phương có tính cách là “chủ quyền” cả Thứ hai, theo quy định tại từ Điều 68 đến Điều 72 thì quyết nghị của Hội đồng nhân dân xã trước khi thi hành phải gửi lên Uỷ ban

hành chính huyện xem xét, có thể bị “thủ tiêu hoặc giao về sửa chữa”, đối với các quyết nghị về các việc như: thay đổi tác dụng của một bất động sản của

xã, đặt, sửa chữa, mở mang phố xá, đường cái hay công viên trong xã, mở hay bỏ chợ… phải được Uỷ ban hành chính huyện chuẩn y rồi mới được thi hành; đối với các quyết nghị về các việc: bán, nhường, đổi bất động sản của

xã đóng góp bất thường hoặc vay, ngân sách của xã, tự quản lý hoặc dự một phần vào công cuộc kinh doanh có tính cách công ích: tiếp tế cho dân chúng, cứu tế, xã hội, v.v phải được Uỷ ban hành chính tỉnh chuẩn y rồi mới được thi hành Đối với Hội đồng nhân dân huyện và tỉnh và cấp tương đương cũng

có các quy định tương tự Nếu xét về phương diện tự quản thì tự quản của Hội đồng nhân dân các cấp theo các sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945 thua xa

so với các quy định hiện nay về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp được quy định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 Nhưng Hội đồng nhân dân theo Luật này cũng không phải là cơ quan tự quản địa phương.

Vấn đề đặt ra là chính quyền địa phương nếu không phải là tự quản thì tính chất của nó là gì Nghiên cứu Điều 6 của Hiến pháp hiện nay, dễ nhận ra rằng nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong số các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Việt Nam, trong đó có chính quyền địa phương Đoạn 2 của Điều 6 viết: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo

nguyên tắc tập trung dân chủ” Như vậy thì vấn đề đã rõ, theo nguyên tắc này thì tập trung là chủ đạo, tập trung trên cơ sở dân chủ Do đó, phần tự quản cho chính quyền địa phương ít nhiều là có, nhưng căn bản vẫn là tập trung dân chủ Hiện nay, nếu quan niệm chính quyền địa phương tập trung dân chủ (A) và chính quyền địa phương tự quản (B) là hai mô hình chính quyền thuộc hai cực trái ngược nhau thì với việc đẩy mạnh phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương có nghĩa là đang đẩy chính quyền địa phương từ cực A sang cực B, với nội dung là giảm tập trung và tăng dân chủ Nhưng phân cấp quản lý như hiện nay không hàm ý xây dựng chính quyền địa phương tự quản

ở nước ta.

Nhiều quy định khác của pháp luật hiện hành chứng tỏ sự hiện diện chính quyền địa phương theo mô hình tập trung dân chủ Xin nêu một số dẫn

chứng:

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tán Hội

đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân (Điều

91 Hiến pháp); các quy định tương tự đối với Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã tại các điều 17, 25, 62 của Luật Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về Hội đồng nhân dân.

- Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của Uỷ ban nhân dân các cấp; phê chuẩn việc bầu cử; miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch

Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên (Điều 114); các quy định tương tự như vậy trong các điều của Luật Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về Hội đồng nhân dân.

Trong quan hệ giữa hệ thống cơ quan hành chính đặc biệt phải kể đến quy định về quan hệ chỉ đạo thông suốt từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã với quy định tại Điều 7 Luật Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về Hội đồng nhân dân: “Uỷ ban nhân dân cấp dưới chịu sự chỉ đạo của Uỷ ban nhân dân cấp trên Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo của Chính phủ” Quy định này cho thấy tính tự quản địa phương gần như tan đi, khi biết rằng Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp Từ đây dẫn đến tình trạng vẫn được các nhà hoạt động thực tiễn chỉ ra khi Uỷ ban nhân dân trọng việc giải quyết các công việc theo chỉ đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên hơn là nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

- Trong quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với Hội đồng nhân dân, theo quy định pháp luật thì Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 114 Hiến pháp) Tương tự như vậy, thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp trên có quyền đình chỉ việc thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp trái Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và đề nghị Hội đồng nhân dân cùng cấp bãi bỏ (Điều

127 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân)

Trong dự thảo Đề án cơ cấu tổ chức Chính phủ khoá 13 nhiệm kỳ 2011-2016, các nhà soạn thảo đề xuất vấn đề Chính phủ phê chuẩn Chủ tịch và Phó Thủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thay cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội theo quy định của pháp luật hiện nay Theo lôgic thì Uỷ ban nhân dân cũng có thẩm quyền như vậy đối với các chức danh Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng

nhân dân cấp dưới trực tiếp Nếu điều này được chính thức ghi nhận thì tính tập trung của chính quyền địa phương tiếp tục được nâng cấp2

Như đã nhận xét, mô hình chính quyền địa phương Việt Nam là mô hình tập trung dân chủ Nếu như trong quan hệ giữa trung ương và địa phương các nước có thể phân thành các loại tập quyền, phân quyền thì chính quyền địa phương Việt Nam là sự kết hợp cả hai nhân tố trên, trong đó tập quyền là chủ đạo, nhưng có phân cấp quản lý và có phát huy dân chủ của địa phương Tập trung dân chủ nhưng ưu tiên tập trung, đó chính là tính hai mặt của chính quyền địa phương vẫn được các nhà nghiên cứu nói đến: vừa với tư cách là yếu tố cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, vừa với tư cách chính quyền của địa phương Mô hình chính quyền địa phương như thế có thể kiến giải bởi:

a) Điều kiện chiến tranh, tổ chức bộ máy nhà nước ít nhiều mang tính chất tập trung để phục vụ mục đích quân sự mà dư âm đến nay chưa dứt, vẫn thấm sâu trong nếp nghĩ của các giai tầng xã hội;

b) Trong nền kinh tế kế hoạch hoá, quản lý nhà nước, mô hình tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước thích hợp là tập trung quan liêu bao cấp Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vấn đề chuyển đổi cơ chế quản lý nhà nước có thay đổi nhưng chưa dẫn tới sự thúc bách cho một cách thức quản lý nào khác;

c) Trong lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, chúng ta chưa có truyền thống tự quản có tính chất nhà nước “Dân chủ làng xã” vẫn được các nhà sử học đề cập có yếu tố tự quản, nhưng thực ra chỉ là thứ “dân chủ” gần với phía

xã hội cộng sản nguyên thuỷ, không có tính chất nhà nước với sự thống trị của nguyên tắc “phép vua thua lệ làng” Nó khác về chất so với tự quản hiểu theo nghĩa dân chủ hiện đại là dân chủ có tính cách nhà nước đã từng bị phủ định bởi các xã hội độc tài chuyên chế nô lệ, phong kiến khốc liệt.

d) Về nhận thức, hầu như trong quan điểm về quan hệ giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam vẫn thấm đượm tinh thần tập trung dân chủ Tư tưởng về chính quyền địa phương tự quản hay tự quản địa phương vẫn chưa được mấy người biết đến.

2 Nhu cầu cải cách và các nguyên tắc cơ bản trong cải cách chính quyền địa phương

Trong quá trình đổi mới bộ máy nhà nước Việt Nam từ năm 1986 đến nay, tuy không có những kết quả cải cách rõ rệt như chính quyền Trung ương, nhưng chính quyền địa phương đã có những thay đổi quan trọng thể hiện trên nhiều mặt như:

- Chức năng của các cấp chính quyền địa phương được đổi mới theo hướng tách quản lý nhà nước khỏi quản lý sản xuất kinh doanh, tách quản lý nhà nước với các hoạt động sự nghiệp, cung ứng dịch vụ công, thực hiện xã hội hoá một số công việc của Nhà nước Từ đó, chính quyền địa phương thực hiện đúng chức năng quản lý nhà nước liên quan đến công tác quy hoạch, kế

hoạch, tổ chức thực hiện, kiểm tra… ở địa phương.

- Đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương trên các lĩnh vực: Nhiệm vụ quản lý, tổ chức bộ máy, quản

lý nhân sự và ngân sách - tài chính Đáng chú ý, trong giai đoạn 2001- 2010 Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định phân cấp quản lý về: Quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; ngân sách và tài sản nhà nước; đất đai, tài nguyên; quản lý doanh nghiệp nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ; tổ chức bộ máy, phân loại xếp hạng tổ chức biên chế sự

nghiệp và công chức…

- Xác định hợp lý số lượng và tăng cường chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, thể chế hoá chức năng giám sát của cơ quan này, xác lập cơ cấu thường trực Hội đồng nhân dân ở các cấp…

- Tinh giản và phân định hợp lý chức năng, nhiệm vụ của các thành viên Uỷ ban nhân dân Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cũng được tinh giản mạnh và chuyển đổi theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực Trước năm 1986, có lúc số lượng cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân các cấp rất lớn, cấp tỉnh có khoảng trên dưới 35 cơ quan, nay còn 17 đến 20 cơ quan, cấp huyện từ trên dưới 20 cơ quan, nay còn 12 đến 13 cơ quan.

- Thủ tục hành chính trong hoạt động của chính quyền địa phương được đẩy mạnh cải cách theo mô hình cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông”.

- Đã thực hiện được một bước việc phân biệt ở địa phương chính quyền địa nông thôn và chính quyền địa phương đô thị…

Đánh giá chung về quyền địa phương hiện nay, cải cách bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới đã làm cho chính quyền địa phương có những chuyển biến tích cực, phù hợp với các điều kiện mới, nhưng cuộc cải cách chưa tạo ra được những thay đổi căn bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Điều đó được thể hiện trên hai điểm sau:

- Cải cách chính quyền địa phương chưa tạo sự thay đổi quan trọng nào về dân chủ Dân chủ vẫn như ngày xưa, người dân chưa thật sự mặn mà với chính quyền cơ sở, người dân chưa được đóng vai trò chủ nhân thực sự đối với chính quyền địa phương Thành quả dân chủ trong quan hệ giữa quyền địa phương và người dân chưa rõ ràng.

- Trong khuôn khổ của nguyên tắc tập trung dân chủ, phân cấp quản lý được coi trọng và đẩy mạnh Phân cấp quản lý là vấn đề có tính chất quy luật đối với bất cứ Nhà nước nào trong các điều kiện phát triển kinh tế thị trường, đô thị hoá, phát triển của khoa học và công nghệ mạnh mẽ, hợp tác trong nước

và quốc tế cởi mở…Tuy nhiên, tính tự chủ, chủ động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương còn hạn chế Khác với các chính quyền địa phương tự quản, có chủ quyền theo quy định của luật, chính quyền địa

phương nước ta không có đặc tính đó Về phương diện “tập trung”, khả năng nắm bắt, bao quát, kiểm soát hoạt động của địa phương vẫn luôn là sự thách

đố đối với các cơ quan nhà nước trung ương, cấp trên thể hiện qua việc chưa kiểm soát tốt việc các địa phương xây dựng sân golf, cho thuê đất rừng nơi biên giới

Việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ cũng như quy định về sự chỉ đạo của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới hiện nay dẫn đến trạng thái có thực là chính quyền địa phương khi hành động, giải quyết các việc ở địa phương luôn trong tình trạng phải xem xét vấn đề không phải dựa trên cơ sở duy nhất là luật mà còn phải cân nhắc mối quan hệ cùng lúc liên quan đến lợi ích trung ương, cấp trên và lợi ích của địa phương; cơ quan hành chính nhà nước phải xem xét mối quan hệ với Chính phủ hay Uỷ ban nhân dân cấp trên và quan hệ với Hội đồng nhân dân cùng cấp Từ đó, hoạt động của chính quyền địa phương nói chung thiếu sự rõ ràng, mạch lạc và trách nhiệm không rành mạch mà nguyên nhân có thể tạm gọi là sự “phân tâm”.

Tất nhiên, chính quyền địa phương hiện nay còn có các vấn đề khác, nhưng từ hai điểm kể trên cho thấy khiếm khuyết của chính quyền địa phương có liên quan đến đến mô hình chính quyền địa phương Do đó, trong giai đoạn hiện nay vấn đề quan trọng cần phải tập trung thực hiện là cải cách chính quyền địa phương.

Cải cách chính quyền địa phương như thế nào? Sau đây, xin nêu một số vấn

đề có tính nguyên tắc:

Thứ nhất: Trong nền chính trị nhất nguyên ở nước ta, việc cải cách chính quyền địa phương phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam Điều đó, đòi hỏi Đảng phải đánh giá đúng thực trạng và nguyên nhân của những trì trệ, bất cập trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay, định hướng cải cách chính quyền địa phương một cách căn bản trên quan điểm dân chủ - dân chủ thật sự cho nhân dân, đặt cải cách chính quyền địa phương trong xu hướng phát triển chung của chính quyền địa phương

hiện nay trên thế giới Để tiến hành cuộc cải cách chính quyền địa phương có hiệu quả, cần đến quyết tâm chính trị cao, thực sự vào cuộc của các cấp, các ngành, gắn liền với việc tiến hành cải cách có kế hoạch và sử dụng được đội ngũ cán bộ, công chức có ý chí và khả năng thực hiện cải cách tốt.

Thứ hai: Cải cách chính quyền địa phương phải tập trung vào vấn đề căn bản,

đó là mô hình chính quyền địa phương Nếu chính quyền địa phương chưa thật ổn định thì vấn đề đặt ra là lựa chọn mô hình chính quyền địa phương tập trung (theo hướng tập quyền) hay dân chủ (mà đỉnh cao là chính quyền địa phương tự quản hay tự quản địa phương) hay chọn giải pháp trung gian giữa hai hướng đó

Từ năm 1945 đến nay, chính quyền địa phương Việt Nam được tổ chức theo chế độ tập quyền, cụ thể hơn là theo nguyên tắc tập trung dân chủ Nhưng ngày nay, còn có mô hình chính quyền địa phương tự quản mang tính phổ quát thể hiện được hai yếu tố hàng đầu là dân chủ và hiệu quả Đây là vấn đề cần đặt ra cho công tác nghiên cứu ở Việt Nam.

Chính quyền địa phương tự quản có mấy điểm khác cơ bản với chính quyền theo mô hình tập trung dân chủ:

- Chính quyền địa phương là chính quyền do nhân dân địa phương tự tổ chức

ra Nhân dân địa phương sẽ quyết định việc thành lập, số phận chính quyền

và chính quyền địa phương phục vụ cho nhu cầu của địa phương.

- Chính quyền địa phương là chính quyền có chủ quyền, không có sự chỉ đạo nào từ phía trên, vì các nhiệm vụ, quyền hạn được ghi rõ ràng, chặt chẽ trong luật, chỉ trừ các trường hợp thực hiện công việc được chính quyền cấp cao hơn uỷ quyền mới có sự chỉ đạo, kiểm tra Do đó, mỗi cấp chính quyền địa phương chủ động làm các việc được luật quy định

Tổ chức chính quyền địa phương tự quản có mấy ưu thế như sau:

1 Chính quyền địa phương do dân chúng địa phương lập ra và phụ thuộc vào

sự lựa chọn của họ Đó chính là cơ sở cho dân chủ thực sự ở địa phương, không phụ thuộc vào chính quyền Đồng thời, đây là cách tốt nhất để người dân tham gia đời sống chính trị ở địa phương một cách tự giác mà không cần đến sự vận động, câu thúc tham gia.

Cũng từ đó, chính quyền địa phương đương nhiên phải tôn trọng và quan tâm thật sự đến dân chúng một cách thực chất, cụ thể, gắn bó có trách nhiệm

Đó là một sức ép tốt cho mọi chính quyền được gọi là dân chủ.

2 Nâng cao tính tự chủ, sáng tạo, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý.

3 Thực hiện sự phân công lao động hợp lý giữa chính quyền Trung ương và