BÁO CÁO NGHIÊN CỨU MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

Điểm đáng chú ý là ở châu Á, đa số các nước thuộc khối ASEAN đều tổ chức theo mô hình KTNN độc lập với các cơ quan lập pháp và hành pháp; b Xác định nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiể

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHƯƠNG TRÌNH PHÁT TRIỂN

LIÊN HỢP QUỐC

BÁO CÁO NGHIÊN CỨU

MỐI QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

Hà Nội, tháng 10 năm 2013

THÀNH VIÊN THAM GIA THỰC HIỆN

BÁO CÁO NGHIÊN CỨU

1 PGS TS Lê Huy Trọng, Vụ trưởng Vụ pháp chế, Kiểm toán nhà nước

2 PGS.TS Đặng Văn Thanh, Chuyên gia độc lập

3 Ông Nguyễn Văn Hoan, Hàm Phó Vụ trưởng Vụ Tài chính - Ngân sách, Văn phòng Quốc hộ

4 Phòng Nghiên cứu pháp luật về Hành chính, Nhà nước, Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

KTNN: Kiểm toán nhà nước

NSNN: Ngân sách nhà nước

XHCN: Xã hội chủ nghĩa

CHXHCN: Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

HĐND: Hội đồng nhân dân

UBND: Ủy ban nhân dân

UBTCNS: Ủy ban tài chính, ngân sách

INTOSAI: Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao

MỤC LỤC

I- BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ

THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG HIẾN PHÁP 1

1- Tổng quan tình hình quốc tế và trong nước về thiết chế Kiểm toán nhà nước 1

1.1 Tổng quan tình hình quốc tế 1

1.2 Các Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước Việt Nam 5

1.3 Một số công trình nghiên cứu về sự cần thiết phải hiến định thiết chế KTNN đã được công bố trong thời gian gần đây 8

2- Sự cần thiết phải có thiết chế hiến định độc lập về Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp 8

2.1 Địa vị pháp lý của KTNN theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ quốc tế cần được ghi nhận trong Hiến pháp 8

2.2 Địa vị pháp lý của KTNN cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về kiểm toán nhà nước hiện nay chưa được ghi nhận trong Hiến pháp 9

2.3 Các quy định hiện hành về KTNN trong Luật KTNN và các luật liên quan chưa có sự tương thích 11

II- MỐI QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA QUỐC HỘI VÀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 12

1- Đặc điểm của mối quan hệ giữa Quốc hội và Kiểm toán Nhà nước 12

2- Việc thành lập KTNN 15

2.1 Thẩm quyền thành lập 15

2.2 Nguyên tắc thành lập Kiểm toán nhà nước 17

2.3 Quy trình thành lập KTNN 17

3- Báo cáo của KTNN trước Quốc hội, các cơ quan của Quốc

hội 19

3.1 Cơ sở pháp lý thực hiện cơ chế báo cáo của KTNN 19

3.2 Cơ chế báo cáo của Kiểm toán nhà nước với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội 25

4- Quốc hội giám sát Kiểm toán nhà nước 37

4.1 Phương thức giám sát của Quốc hội đối với KTNN 37

4.2 Nội dung giám sát của Quốc hội đối với KTNN 42

4.3 Hệ quả pháp lý của hoạt động giám sát của Quốc hội đối với KTNN 44

4.4 Đánh giá chung về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với KTNN 46

III- THỂ CHẾ HÓA, TỔ CHỨC THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 47

1- Nguyên tắc và nội dung cần thể chế hoá 47

1.1 Về nguyên tắc 48

1.2 Nội dung thể chế hóa 49

2- Tổ chức thực hiện 53

2.1 Mục tiêu chung cho phát triển Kiểm toán nhà nước đến năm 2015 và tầm nhìn đến 2020 53

2.2 Tổ chức thực hiện với các nội dung cụ thể 57

2.3 Các cơ quan tổ chức thực hiện 60

IV- KẾT LUẬN 61

- DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 63

I- BỐI CẢNH NGHIÊN CỨU VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI CÓ THIẾT CHẾ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG HIẾN PHÁP

1- Tổng quan tình hình quốc tế và trong nước về thiết chế Kiểm toán nhà nước

1.1 Tổng quan tình hình quốc tế

Theo nguồn thông tin1 sưu tầm thì Hiến pháp của 34 nước trên thế giới có quy định về KTNN trong Hiến pháp với các nội dung cơ bản sau: địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước; chức năng cơ bản của KTNN; thẩm quyền, nguyên tắc hoạt động của KTNN; các quy định về Tổng KTNN

Dù cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội, Chính phủ hay độc lập với các cơ quan này thì cơ quan KTNN đều có nghĩa vụ báo cáo trước Quốc hội, Chính phủ về các vấn đề liên quan đến công tác quản lý tài chính, ngân sách và tài sản công Các báo cáo, kiến nghị của KTNN có thể dưới dạng báo cáo thường niên hoặc báo cáo đặc biệt theo sáng kiến của cơ quan KTNN, cũng có thể là báo cáo theo yêu cầu của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương theo quy định

Trên thế giới, có nhiều mô hình tổ chức KTNN, có thể KTNN trực thuộc lập pháp, hành pháp, tư pháp hoặc độc lập Số liệu thống

kế về 53 cơ quan KTNN là thành viên của INTOSAI cho thấy:

1 Bài tham luận của TS Mai Vinh - Kiểm toán trưởng KTNN khu vực I tại Hà Nội

ngày 24/7/2013 "Quy đinh địa vị pháp lý của KTNN, Tổng kiểm toán trong Hiến

- Có 10/53 nước có cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội như Anh, Mỹ, Nga, Thụy Điển, Đan Mạch, …

- Có 10/53 nước có cơ quan KTNN trực thuộc Chính phủ như Trung Quốc, Nhật Bản, Chi lê, …

- Có 11/53 nước có cơ quan KTNN trực thuộc nguyên thủ quốc gia như Hàn Quốc, Ấn Độ, Nepal, …

- Có 8/53 nước có cơ quan KTNN độc lập như Đức, Thái Lan, Philippin, Indonexia, Peru, Nam Phi, …

Tùy theo thể chế Nhà nước, hệ thống chính trị, tính chất lịch

sử và truyền thống ở mỗi quốc gia mà cơ quan KTNN có vị trí khác nhau trong bộ máy nhà nước Tuy nhiên, nhiều quốc gia có quy định

rõ ràng về trách nhiệm báo cáo và giải trình của cơ quan kiểm toán nhà nước với Nghị viện, nhưng nhìn chung vị trí của cơ quan KTNN

là cơ quan trực thuộc hệ thống lập pháp vẫn chiếm đa số ở các nước

Trên cơ sở chỉ dẫn của INTOSAI, ở tất cả các nước có cơ quan KTNN, dù là ở các nước đã thành lập cơ quan KTNN từ rất lâu hay ở các nước mới thành lập cơ quan KTNN như các nước Đông

Âu, Liên bang Nga, Trung Quốc … thì những vấn đề cơ bản về địa

vị pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN, Tổng KTNN đều được quy định trong Hiến pháp mỗi nước Theo thống kê của INTOSAI, trong 113 nước thực hiện thống kê, có tới 79 nước quy định địa vị pháp lý và tính độc lập của cơ quan KTNN được quy định trong Hiến pháp; tất cả các nước thuộc cộng đồng chung châu Âu đều quy định địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp

Nhìn chung, có thể thấy tính phổ biến của những quy định

về KTNN, Tổng KTNN trong Hiến pháp ở các nước là:

a) Xác định địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước: Hiến pháp của các nước này đều quy định về vị trí của cơ quan KTNN trong mối quan hệ với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp Có 3 mô hình phổ biến về vị trí của cơ quan KTNN là: KTNN độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ; KTNN trực thuộc Chính phủ; KTNN trực thuộc Quốc hội Điểm đáng chú ý

là ở châu Á, đa số các nước thuộc khối ASEAN đều tổ chức theo mô hình KTNN độc lập với các cơ quan lập pháp và hành pháp;

b) Xác định nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiểm toán của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật;

c) Chức năng của KTNN bao gồm cả kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động;

d) Đối tượng kiểm toán của KTNN ở hầu hết các nước đều xác định là hoạt động quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản quốc gia;

e) Quy định thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN;

f) Quy định trách nhiệm của KTNN trong việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội và công bố công khai theo quy định của pháp luật

Các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán đã được ghi nhận trong tuyên bố Lima (1977, Tuyên bố Mexico (2007) của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) Các tuyên bố này khẳng định vai trò của KTNN trong quản trị lành mạnh tài chính công, phát hiện và ngăn ngừa thiệt hại trong sử dụng ngân sách; khẳng định yêu cầu bảo đảm tính độc lập trong tổ chức, hoạt động của KTNN Các Tuyên bố này đã nêu lên các nội dung cần quy định

trong Hiến pháp là: Việc thành lập KTNN và sự độc lập của nó (bổ nhiệm, miễn nhiệm, tính độc lập trong tổ chức và hoạt động, kể cả độc lập của các ủy viên kiểm toán; độc lập về phương tiện tài chính

và quỹ ngân sách) Mặc dù các cơ quan nhà nước không thể có sự độc lập tuyệt đối vì dù sao về tổng thể các cơ quan này vẫn là một

bộ phận của Nhà nước đó Tuy nhiên, cơ quan Kiểm toán tối cao cần phải có sự độc lập để hoàn thành các nhiệm vụ, quyền hạn của mình

Khoản 5 Mục II, Tuyên bố Lima đã nêu “Việc thành lập cơ quan

Kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó cần được quy định trong Hiến pháp, các chi tiết cụ thể có thể nêu trong các điều luật Đặc biệt, Kiểm toán tối cao cần phải có sự bảo vệ đầy đủ về mặt luật pháp nhằm chống lại các tác động từ bên ngoài đối với sự độc lập và thẩm quyền kiểm toán của các cơ quan Kiểm toán tối cao” Theo khoản 6 Mục II, Tuyên bố Lima thì tính độc lập của các

cơ quan Kiểm toán tối cao không được tách rời với tính độc lập của các ủy viên của nó (Tổng KTNN, các ủy viên của Hội đồng kiểm toán) Tính độc lập của các ủy viên cũng phải được quy định trong Hiến pháp (đặc biệt là thủ tục bãi nhiệm cũng do Hiến pháp quy định không được phép làm ảnh hưởng tới tính độc lập của nó) còn cách thức bổ nhiệm, miễn nhiệm cụ thể thì tùy thuộc vào quy định của Hiến pháp từng nước

Đặc biệt, ngày 22/12/2011, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã thông qua Nghị quyết A/66/209 về “thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng cách tăng cường các cơ quan kiểm toán tối cao” Lần đầu tiên, Đại hội đồng Liên hợp quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của các cơ quan Kiểm toán tối cao Các cơ quan kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách quan và hiệu quả

khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và được bảo vệ chống lại ảnh hưởng từ bên ngoài Đồng thời, Đại hội đồng Liên hợp quốc ghi nhận tầm quan trọng của các cơ quan kiểm toán tối cao trong việc thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, hiệu quả, tính minh bạch của quản lý công, giúp thực hiện các mục tiêu và ưu tiên phát triển quốc gia cũng như các mục tiêu phát triển quốc tế

1.2 Các Nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước Việt Nam

Đối với nước ta, sự ra đời và phát triển KTNN là tất yếu, khách quan đánh dấu 1 bước phát triển mới của hệ thống công cụ kiểm tra, kiểm soát trong điều kiện đổi mới Đảng, Nhà nước ta luôn đánh giá cao vài trò hoạt động của KTNN trong quản lý tài chính, ngân sách, tiền, tài sản nhà nước, nhất là trong quá trình phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế Để xây dựng KTNN thành một công cụ mạnh về kiểm tra tài chính nhà nước, Đảng, Nhà nước ta đã ban hành các văn bản quan trọng về phát triển KTNN, cụ thể là:

 Các văn kiện của Đảng

- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 của Ban chấp hành Trung

ương Đảng khóa VIII đã chỉ rõ “Đề cao vai trò của cơ quan Kiểm

toán nhà nước trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước Cơ quan Kiểm toán nhà nước báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và công bố công khai cho dân biết”

- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 của Ban chấp hành Trung

ương Đảng khóa VIII tiếp tục nhấn mạnh “… tiếp tục đổi mới và

lành mạnh hóa hệ thống tài chính - tiền tệ; thực hành triệt để tiết

kiệm Thực hiện chế độ kiểm toán đối với các đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước”

- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định

“… thiết lập cơ chế giám sát tài chính - tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức công khai tài chính Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng KTNN như một công cụ mạnh của Nhà nước”

- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống

chính trị ở cơ sở cũng đã chỉ rõ “Thực hiện quy chế định kỳ Kiểm

toán nhà nước, công khai thu, chi ngân sách cho dân biết”

- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng

định “Tăng cường công tác kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát

của các cơ quan chức năng”

- Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã

khẳng định “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992

(đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011) phù hợp với tình hình mới Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các

cơ quan công quyền” Đây là điều kiện thuận lợi để kiến nghị bổ

sung vào Hiến pháp quy định địa vị pháp lý của KTNN nhằm đảm bảo tính độc lập và phát huy hơn nữa hiệu quả hoạt động của KTNN

 Các văn bản quy phạm pháp luật

Ở nước ta, hoạt động kiểm toán độc lập đã hình thành từ những năm đầu của thập kỷ 90 trong thế kỷ trước và đang phát triển

rất mạnh mẽ cùng với sự hình thành và phát triển của pháp luật có liên quan Cụ thể là:

- Nghị định số 07/CP của Chính phủ ngày 29/11/1994 đã tạo

ra hành lang pháp lý cần thiết đầu tiên cho hoạt động và phát triển của kiểm toán độc lập ở Việt Nam Tiếp sau đó là các Nghị định số 105/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30-3-2004, Nghị định số 133/2005/NĐ-CP của Chính phủ năm 2005 Luật Kiểm toán nhà nước (KTNN) đã được Quốc hội ban hành năm 2005 Năm 2011, Luật kiểm toán độc lập đã được Quốc hôi thông qua và có hiệu lực thi hành từ năm 2012

- Luật Kiểm toán nhà nước đã quy định KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật

- Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 của Ủy ban thường

vụ Quốc hội ngày 19/4/2010 về việc ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã xác định rõ: Nghiên cứu, đề xuất bổ sung trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam vào thời điểm thích hợp một số điều khoản quy định về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN và thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN với các nội dung:

+ KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính do Quôc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật;

+ Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN

1.3 Một số công trình nghiên cứu về sự cần thiết phải hiến định thiết chế KTNN đã được công bố trong thời gian gần đây

- Cơ sở hiến định của Kiểm toán nhà nước của PGS TS Phan Trung Lý, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội;

- Pháp luật về địa vị pháp lý của KTNN ở nước ta hiện nay - Những vấn đề đặt ra của TS Hoàng Thị Giang, Bộ môn Luật kinh

tế, Học viện Tài chính;

- Hoàn thiện địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước của Đinh Trịnh Hải, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội;

- Thực trạng địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong hệ thống pháp luật của nhà nước của PGS TS Lê Huy Trọng, Vụ trưởng Vụ Pháp chế Kiểm toán nhà nước;

- Về địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán nhà nước và của Tổng Kiểm toán nhà nước trong hệ thống pháp luật nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam của GS TS Nguyễn Quang Quynh, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

Nhìn chung, các công trình khoa học nêu trên chưa đi sâu phân tích một cách toàn diện về mối quan hệ giữa Quốc hội và thiết chế Kiểm toán nhà nước cũng như việc thể chế hóa, tổ chức thực hiện các quy định của Hiến pháp về Kiểm toán nhà nước

2- Sự cần thiết phải có thiết chế hiến định độc lập về Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp

2.1 Địa vị pháp lý của KTNN theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ quốc tế cần được ghi nhận trong Hiến pháp

Trong hoạt động kiểm toán, tính độc lập là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực và hiệu quả Vì

vậy, theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ ở nhiều quốc gia trên thế giới, tính độc lập và địa vị pháp lý của KTNN phải được quy định trong Hiến pháp với những nội dung cụ thể về tổ chức và hoạt động của KTNN do Luật KTNN quy định

Ở Việt Nam, KTNN được thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992 cho nên địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp Năm 2001, Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung nhưng không có quy định về địa vị pháp lý của KTNN, vì việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp chỉ tập trung vào những vấn đề đã rõ và có sự thống nhất cao Địa vị pháp lý của KTNN chưa đựơc quy định cụ thể trong Hiến pháp dẫn đến có những quy định và giải pháp cụ thể tại các văn bản quy phạm pháp luật vừa thiếu tính ổn định vừa chưa tương xứng với vai trò của KTNN; mặt khác, là nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế hiệu lực, hiệu quả của hoạt động kiểm toán trong những năm qua

2.2 Địa vị pháp lý của KTNN cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về kiểm toán nhà nước hiện nay chưa được ghi nhận trong Hiến pháp

KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Cụm từ “chuyên môn” ở đây chưa thực sự phản ánh đúng bản chất của cơ quan KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia Khi dự thảo Luật KTNN chưa được thông qua, có khá nhiều đại biểu băn khăn và không tán thành với thuật ngữ “chuyên môn” vì cho rằng cơ quan nào cũng phải có chuyên môn, thuật ngữ “chuyên môn” chưa nói lên được địa vị thực sự của

cơ quan KTNN, đồng thời đề nghị cần quy định rõ KTNN là cơ

quan kiểm tra tài chính cao nhất hoặc là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định

Có thể nói, nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN trong Luật KTNN chưa hoàn toàn thể hiện đúng bản chất của KTNN, song lại phù hợp với cơ chế pháp lý hiện hành về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng thời phần nào đảm bảo tính độc lập, khách quan, trung thực của hoạt động kiểm toán và khá phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam Điều đó được thể hiện rõ nét qua các quy định về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN, cụ thể như sau:

Về chức năng, Luật KTNN đã ghi nhận KTNN có chức năng rất quan trọng trong việc đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước Với vai trò là cơ quan chuyên môn trong lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước KTNN chịu trách nhiệm góp phần đảm bảo tính minh bạch (nhất là minh bạch tài chính trong hoạt động của Nhà nước) Các chức năng của KTNN là kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động góp phần theo dõi đường đi

và hiệu quả hoạt động của đồng tiền ngân sách

Chiếu theo quy định của Luật KTNN chúng ta thấy, nhiệm

vụ, quyền hạn của KTNN cũng đã được quy định cụ thể, đáng chú ý

là những quy định bảo đảm vai trò quan trọng và tính độc lập của KTNN như quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương và yêu cầu đơn vị

kiểm toán, tổ chức, cá nhân liên quan, … yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN; kiến nghị Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền khác sửa đổi, bổ sung các cơ chế, chính sách và pháp luật phù hợp

Theo Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 thì KTNN do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về thành lập KTNN là cần thiết

và cần được ghi nhận trong Hiến pháp, nhưng lại chưa được quy định tại Điều 84 của Hiến pháp hiện hành Hơn nữa, một cơ quan nhà nước được quy định cho phép hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc vào các cơ quan khác của Nhà nước (kể cả Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy cần phải được quy định trong Hiến pháp do Hiến pháp là nền tảng của hệ thống pháp luật quốc gia

2.3 Các quy định hiện hành về KTNN trong Luật KTNN và các luật liên quan chưa có sự tương thích

Hiện nay, còn có tình trạng không tương thích giữa Luật KTNN với các luật có liên quan như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức chính phủ mà một trong những nguyên nhân chủ yếu là vị trí pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp hiện hành

Cụ thể là Luật KTNN quy định Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Tổng KTNN

do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ

Tuy nhiên, cả Luật tổ chức Quốc hội và Luật tổ chức Chính phủ mặc dù mới được sửa đổi, bổ sung sau khi Luật KTNN được ban hành, nhưng cũng không có nội dung nào quy định về vấn đề nêu trên Trên thực tế hiện nay, có tình trạng việc xác lập địa vị pháp

lý của KTNN bị ràng buộc bởi môi trường pháp luật hiện có của Việt Nam Đặc biệt, Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ với các thiết chế vốn có mà các luật về các thiết chế này không thể nhanh chóng được thay đổi phù hợp với điều kiện có sự ra đời và tồn tại của KTNN Do vậy, sự bất cập về địa vị pháp lý của KTNN không thể giải quyết được ngay trong giai đoạn đầu mà cần phải có lộ trình

và bước đi phù hợp cùng với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước có liên quan

II- MỐI QUAN HỆ PHÁP LÝ GIỮA QUỐC HỘI VÀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

1- Đặc điểm của mối quan hệ giữa Quốc hội và Kiểm toán Nhà nước

Nói đến mối quan hệ pháp lý giữa Quốc hội và Kiểm toán nhà nước, đây là sự liên quan giữa hai chủ thể trong bộ máy nhà nước, nó có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, đây là mối quan hệ giữa hai chủ thể trong cơ cấu

quyền lực nhà nước Trong đó, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội bầu, được xếp vào nhóm các thiết chế độc lập Hoạt động của Kiểm toán nhà nước được thực hiện trên cơ sở Hiến pháp, luật, nghị quyết, các văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành Cần nhận thấy rằng tính lệ thuộc của Kiểm toán

nhà nước là việc chấp hành các đạo luật, Nghị quyết do Quốc hội ban hành, Kiểm toán nhà nước có quyền độc lập trong chỉ đạo, điều hành các hoạt động của mình Trên thực tế, vai trò của Kiểm toán nhà nước không chỉ thuần túy là một cơ quan hoạt động độc lập trong lĩnh vực kiểm tra tài chính mà Kiểm toán nhà nước còn tham gia, đóng góp ý kiến trong việc xây dựng thể chế, pháp luật liên quan đến lĩnh vực tài chính; tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền Đây là điểm nổi bật trong hoạt động của Kiểm toán nhà nước thể hiện mối quan hệ độc lập tương đối, cũng như mối quan hệ gắn kết giữa Quốc hội và Kiểm toán nhà nước với tư cách là một cơ quan kiểm toán độc lập, góp phần làm minh bạch hóa nền tài chính quốc gia

Quốc hội không trực tiếp soạn thảo nội dung của tất cả các văn bản luật Quyền lập pháp của Quốc hội đôi khi được thực hiện trên cơ sở quyền trình dự án luật của Kiểm toán nhà nước (theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992) Đặc biệt, Kiểm toán nhà nước có thể hỗ trợ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội thông qua việc cho ý kiến về dự toán ngân sách nhà nước, cũng như các dự án, công trình quan trọng quốc gia Trong điều kiện chính trị nước ta hiện nay, Luật do Quốc hội ban hành là thể chế hóa đường lối lãnh đạo của Đảng, chính sách của Nhà nước Kiểm toán nhà nước có vai trò đảm bảo, tôn trọng, chấp hành Hiến pháp và pháp luật do Quốc hội ban hành vì thế Hiến pháp, luật của Quốc hội ban hành trong lĩnh vực Kiểm toán nhà nước chỉ có thể trở thành hiện thực khi được Kiểm toán nhà nước tổ chức thực hiện, triển khai xây dựng các văn bản hướng dẫn, đồng thời tổ chức tuyên truyền, phổ biến để đưa các quy định trên đi vào thực tiễn cuộc sống

Thứ hai, Kiểm toán nhà nước là công cụ góp phần bảo đảm

sự minh bạch về tài chính ngân sách thông qua việc công khai kết quả kiểm toán báo cáo tài chính của các tổ chức, các cấp ngân sách Đây là cơ sở cho hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và của công dân đối với công tác quản lý tài chính ngân sách, đặc biệt là các nguồn lực tài chính nhà nước

Trong điều kiện của Việt Nam, việc sử dụng có hiệu quả công cụ Kiểm toán nhà nước để hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng giám sát là rất quan trọng Kiểm toán nhà nước sẽ tiến hành kiểm tra sâu về mặt chuyên môn trong quản lý tài chính công, những công việc mà các Uỷ ban của Quốc hội không có điều kiện và cũng không phù hợp để làm Thực tế thời gian qua, Kiểm toán nhà nước

đã từng bước góp phần tích cực trong việc cung cấp thông tin, tư vấn

để Quốc hội có thêm căn cứ quyết định, giám sát và phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước, nhất là từ khi Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01 tháng

01 năm 2006

Tuy nhiên, để hoạt động của Kiểm toán nhà nước hỗ trợ tích cực hơn nữa hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội, trong thời gian trước mắt, Kiểm toán nhà nước cần triển khai một số giải pháp sau đây:

Một là, nhanh chóng hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm

toán, các quy trình kiểm toán, các phương pháp chuyên môn nghiệp

vụ kiểm toán để chất lượng mỗi cuộc kiểm toán được nâng cao, qua

mỗi cuộc kiểm toán, những vấn đề tồn tại, vi phạm mà kiểm toán phát hiện cần được đề xuất xử lý, giải quyết ở tầm chính sách

Hai là, tập trung lực lượng kiểm toán quyết toán ngân sách

nhà nước hàng năm của các Bộ, ngành trung ương, các địa phương

có số thu, chi ngân sách nhà nước lớn để giúp Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước

Ba là, tăng cường các cuộc kiểm toán theo chuyên đề, theo

các chương trình, dự án mà Quốc hội quyết định để một mặt giải mã những bức xúc của xã hội về những tiêu cực, lãng phí đang xảy ra trong một số lĩnh vực cụ thể, mặt khác giúp Quốc hội có những thông tin toàn diện về kết quả thực hiện chính sách mà mình đã thông qua để làm cơ sở cho quyết định phân bổ ngân sách cho những năm tới

Bốn là, kết hợp thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm

toán tuân thủ với kiểm toán hoạt động để nâng cao chất lượng báo cáo kiểm toán trình Quốc hội, giúp Quốc hội có thêm những căn cứ,

cơ sở để quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô

2- Việc thành lập KTNN

2.1 Thẩm quyền thành lập

Trước khi có Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005: Theo đề

nghị của Bộ Trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng - Trưởng Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chính phủ thành lập Kiểm toán nhà nước (theo Nghị định số 70-CP ngày 11/7/1994) Nghị định này chủ yếu quy định về các chức năng, cơ cấu tổ chức, các trách nhiệm và nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước chứ không quy định các quy trình thực hiện công việc kiểm toán chính phủ

Sau đó, Luật Kiểm toán nhà nước đã được ban hành năm

2005 Nội dung của Luật này quy định về:

- Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, mục tiêu, giải thích từ ngữ, nguyên tắc cơ bản của Kiểm toán nhà nước, chuẩn mực Kiểm toán nhà nước, báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước và các hành vi nghiêm cấm;

- Quyền và nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán;

- Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán nhà nước;

- Hoạt động kiểm toán;

- Kiểm toán viên nhà nước và cộng tác viên

Luật Kiểm toán nhà nước đã khẳng định về mặt pháp lý, KTNN là công cụ để tăng cường kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản

lý, sử dụng ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước, góp phần làm lành mạnh, minh bạch nền tài chính quốc gia KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập Hoạt động Kiểm toán nhà nước phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước (có hiệu lực từ 1/1/2006) đã

khẳng định Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực

kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật

Như vậy, theo pháp luật hiện hành thì Kiểm toán nhà nước là

cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật

2.2 Nguyên tắc thành lập Kiểm toán nhà nước

Năm 1994, việc thành lập Kiểm toán nhà nước xuất phát từ yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước, phục vụ hoạt động quản lý nhà nước

Kiểm toán nhà nước chỉ được thành lập khi xác định rõ mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ của mình và không chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ của tổ chức đã được thành lập trước đó như Thanh tra Chính phủ

Quy mô và loại hình tổ chức phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước và phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính nhà nước

2.3 Quy trình thành lập KTNN

2.3.1 Kiểm toán nhà nước hoạt động theo Nghị định số 70-CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ

Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) xây dựng

Đề án, Tờ trình, Dự thảo Nghị định thành lập Kiểm toán nhà nước gửi Bộ Tài chính xin ý kiến Sau khi có ý kiến của Bộ Tài chính, Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ gửi hồ sơ gồm: Đề án, Tờ trình, Dự thảo Nghị định thành lập, ý kiến của các cơ quan có liên quan cho Văn phòng Chính phủ thẩm tra vì theo quy định: Đối với các tổ chức thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thì cơ quan thẩm tra là Văn phòng Chính phủ Tiếp đó, Ban Tổ chức cán bộ - Chính phủ trình Chính phủ ban hành Nghị định thành lập Kiểm toán nhà nước Cuối cùng, Chính phủ ban hành Nghị định thành lập Kiểm toán nhà nước

2.3.2 Kiểm toán nhà nước hoạt động theo Luật Kiểm toán nhà nước

Quốc hội ban hành Luật Kiểm toán nhà nước trong đó quy định “Kiểm toán nhà nước do Quốc hội thành lập”

Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội lập ra và quy trình thành lập của Kiểm toán nhà nước, bầu Tổng Kiểm toán nhà nước hay bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo của Kiểm toán nhà nước

có sự chỉ đạo, phối hợp một cách chặt chẽ giữa Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội với Kiểm toán nhà nước Luật Kiểm toán nhà nước hiện hành quy định: Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước Và một chế định quan trọng về giá trị của báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách; đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là một trong những căn

cứ để Quốc hội sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án và công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước và sử dụng trong hoạt động giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, nghị

quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước, dự án và công trình quan trọng quốc gia, chương trình phát triển kinh tế - xã hội, dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có quy định khá cụ thể

về Kiểm toán nhà nước như sau: Kiểm toán nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; Tổng kiểm toán là người đứng đầu Kiểm toán nhà nước, do Quốc hội bầu Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán nhà nước do luật định Tổng Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp chịu trách nhiệm và báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội Đây

là những nội dung quy định thể hiện quan điểm, tư tưởng của Đảng

và Nhà nước ta về việc hiến định địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước Việc quy định địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp đã bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán đã được ghi nhận trong Tuyên bố Lima (1977), Tuyên bố Mexico (2007) của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) Như đã trình bày ở trên, các Tuyên bố này khẳng định các nội dung cần quy định trong Hiến pháp là: Việc thành lập Kiểm toán nhà nước và sự độc lập về bổ nhiệm, miễn nhiệm; tính độc lập trong tổ chức và hoạt động; độc lập về phương diện tài chính và ngân sách … của Kiểm toán nhà nước

3- Báo cáo của KTNN trước Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội 3.1 Cơ sở pháp lý thực hiện cơ chế báo cáo của KTNN

Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 quy định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất

của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan duy nhất

có quyền lập hiến và lập pháp Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức

và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước

Luật Kiểm toán nhà nước quy định: Kiểm toán nhà nước là

cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật

Như vậy, có thể thấy mối liên hệ giữa Quốc hội và Kiểm toán nhà nước là đặc biệt quan trọng và góp phần to lớn vào việc kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính Việc kiểm tra, kiểm soát này được thể hiện qua cơ chế báo cáo trước phiên họp toàn thể của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, báo cáo định kỳ và báo cáo theo yêu cầu của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định: Tổng Kiểm

toán nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp chịu trách nhiệm và báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội

Theo quy định tại Điều 15 của Luật Kiểm toán nhà nước thì nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước là: Quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện; Tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm và thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Trình ý kiến của Kiểm toán nhà nước để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách

nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự

án, công trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; Tham gia với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội

và các cơ quan khác của Quốc hội, Chính phủ trong việc xem xét, thẩm tra báo cáo về dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, phương án điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước, phương án bố trí ngân sách cho dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định và quyết toán ngân sách nhà nước; Tham gia với Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội khi có yêu cầu trong hoạt động giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách, giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước và chính sách tài chính; Tham gia với các cơ quan của Chính phủ, của Quốc hội khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh; Báo cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo quy định của pháp luật

Điều 72 của Luật Kiểm toán nhà nước quy định về việc giám

sát đối với hoạt động của Kiểm toán nhà nước như sau: Quốc hội,

Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có trách nhiệm giám sát hoạt động

và việc sử dụng kinh phí của Kiểm toán nhà nước; Khi xét thấy cần

thiết, Quốc hội thành lập Uỷ ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra

về kết quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước

Như vậy, Kiểm toán nhà nước là công cụ kiểm tra, kiểm soát tài chính nhà nước của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam Kiểm toán nhà nước là bộ phận trong hệ thống tổ chức của Nhà nước pháp quyền, là phương thức, công cụ thực hiện quyền lực của nhân dân thông qua hoạt động kiểm tra, kiểm soát và giám sát việc huy động, phân phối, quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của Nhà nước Kiểm toán nhà nước không chỉ kiểm tra, đánh giá xác nhận ngân sách nhà nước hay tài chính công mà kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn tài chính nhà nước (không chỉ nguồn lực tiền tệ mà cả các nguồn lực từ tài sản quốc gia, từ nguồn nhân lực của đất nước); kiểm tra, kiểm soát hoạt động phân phối nguồn lực của Nhà nước, các khoản chi tiêu của Nhà nước, của Chính phủ; ngăn ngừa, phát hiện

và đấu tranh chống tệ tham nhũng, lãng phí các hành vi tiêu cực trong các cơ quan công quyền, cơ quan quản lý, tổ chức, cá nhân quản lý sử dụng ngân quỹ Nhà nước, tài sản quốc gia

Theo những quy tắc về minh bạch tài chính quốc gia của Quỹ Tiền tệ thế giới, mỗi quốc gia cần có một cơ quan kiểm toán quốc gia hoặc một tổ chức tương đương để kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của số liệu và chính sách tài chính trước khi công bố Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập của quốc gia, chịu trách nhiệm đánh giá tính chính xác của báo cáo tài chính; tính kinh tế và hiệu quả của hoạt động quản lý Trên thực tế, nếu những thông tin kiểm toán được công bố công khai rộng rãi sẽ làm tăng niềm tin của các nhà đầu tư trong và ngoài nước, đồng thời tạo

điều kiện để xã hội và người dân thực hiện quyền tham gia giám sát của mình đối với các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định Kiểm toán nhà nước báo cáo kết quả kiểm toán trước Quốc hội và trước Ủy ban thường vụ Quốc hội là cần thiết Kiểm toán nhà nước không chỉ công khai kết quả kiểm toán mà công khai cả kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước (trừ những bí mật Nhà nước theo quy định) Để bảo đảm tính công khai, minh bạch của tài chính, ngân sách của quốc gia, cần có quy định về sự hiện diện của Tổng Kiểm toán nhà nước, với vị trí độc lập tại các kỳ họp của Quốc hội, Hội đồng nhân dân khi thảo luận, nghị quyết về kinh

tế tài chính, ngân sách, … Sự hiện diện của Tổng Kiểm toán nhà nước tại các Kỳ họp Quốc hội, của Kiểm toán trưởng - Kiểm toán nhà nước khu vực tại các kỳ họp Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bảo đảm sự tin cậy của các thông tin tài chính, ngân sách trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân và được dùng làm căn

cứ để Quốc hội, Hội đồng nhân dân thảo luận, phê chuẩn quyết toán ngân sách

Để Kiểm toán nhà nước thật sự là công cụ, là cơ quan kiểm tra, kiểm soát có hiệu quả, điều cơ bản là phải bảo đảm được tính độc lập trong hoạt động Kiểm toán nhà nước Tính độc lập là vấn đề cốt lõi của hoạt động Kiểm toán nhà nước, được hiểu trên hai giác độ: Kiểm toán nhà nước phải được hoàn toàn độc lập, khách quan trong khi thực hiện nhiệm vụ và được bảo đảm sự độc lập thông qua các quy định, chế tài để tránh sự tác động trực tiếp hay gián tiếp từ bên ngoài Do đó, hoạt động của Kiểm toán nhà nước phải được chế định trong đạo luật gốc là Hiến pháp Điều này cũng phù hợp với

Tuyên bố Lima tại Hội nghị lần thứ IX của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI): Cơ quan kiểm toán tối cao chỉ

có thể hoàn thành nhiệm vụ của mình một cách khách quan và hiệu quả khi nó độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo đảm chống lại các ảnh hưởng từ bên ngoài Để Tổng Kiểm toán nhà nước đưa ra được những ý kiến thực sự khách quan, trung thực, Hiến pháp

có quy định bảo đảm tối đa tính độc lập của Kiểm toán nhà nước nói chung và Tổng Kiểm toán nhà nước nói riêng Theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thì Kiểm toán nhà nước hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Đây là cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng để bảo đảm tính độc lập của Kiểm toán Nhà nước trong hoạt động của mình Tuy nhiên, Kiểm toán nhà nước cần phục vụ vô điều kiện các yêu cầu của cơ quan dân cử Kiểm toán nhà nước là công cụ kiểm tra, kiểm soát tài chính Nhà nước, là cơ quan do Quốc hội thành lập Hoạt động Kiểm toán nhà nước phải có những đánh giá và xác nhận khách quan về thông tin tài chính, ngân sách Với dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước do Chính phủ trình ra Quốc hội, kiểm toán phải đưa ra đánh giá chính thức về độ tin cậy của thông tin, sự khẳng định từ góc độ chuyên môn về số liệu có thể chấp nhận, những số liệu chưa thể chấp nhận và bằng chứng về những nhận định đó Để

sử dụng có hiệu quả các thông tin trên, báo cáo kiểm toán cần tôn trọng quy trình cung cấp thông tin, đánh giá thông tin thật hiệu lực, hiệu quả Quốc hội phải có Ủy ban được giao trách nhiệm chính thức để tiếp nhận, đánh giá kết quả kiểm toán, chọn lựa và cung cấp thông tin cần thiết cho đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân

Quyết nghị của Quốc hội, Hội đồng nhân dân được dựa trên nhiều căn cứ, không chỉ kinh tế mà còn cả chính trị, xã hội Trong

đó, căn cứ mang tính chuyên môn, có chứng lý của Kiểm toán nhà nước rất quan trọng Quốc hội, Hội đồng nhân dân chỉ có thể thực hiện tốt chức năng, bảo đảm thực quyền trong các quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách, phê chuẩn quyết toán và giám sát tình hình thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, của Hội đồng nhân dân về tài chính, ngân sách khi nhận được ý kiến cũng như sự tham gia góp ý từ Kiểm toán Nhà nước

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 hiện chưa có quy định

về vai trò và trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước trong hoạt động của cơ quan dân cử tại các địa phương liên quan đến chức năng quyết định, giám sát tài chính địa phương

3.2 Cơ chế báo cáo của Kiểm toán nhà nước với Quốc hội, các

cơ quan của Quốc hội

Quốc hội là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể; phần lớn các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được thực hiện thông qua hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội, thông qua hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội, thông qua hoạt động của các Đoàn đại biểu Quốc hội Trong hoạt động giám sát, Quốc hội có thể sử dụng các hình thức giám sát như: xem xét báo cáo, xem xét chất vấn và trả lời chất vấn tại các kỳ họp, tổ chức đoàn giám sát, … Các hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội đối với hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước được thể hiện như sau:

3.2.1 Cơ chế báo cáo trước phiên họp toàn thể của Quốc hội, các

cơ quan của Quốc hội

- Khoản 2 Đ i ề u 1 8 c ủ a Lu ậ t K i ể m t o á n n h à n ư ớ c

q u y đ ị n h t rách nhiệm của Tổng Kiểm toán nhà nước là trình bày

báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước trước Quốc hội; trình bày báo cáo kiểm toán năm của Kiểm toán nhà nước trước Quốc hội khi Quốc hội yêu cầu

Đây là một hình thức thể hiện nội dung giám sát việc tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, trong các hoạt động thực tiễn trong một thời gian nhất định (sáu tháng, một năm)

và cũng là một hình thức giám sát quan trọng nhất mà Tổng Kiểm toán nhà nước là người phải chịu trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội Nguồn thông tin để Quốc hội xem xét báo cáo này gồm có: thông tin tổng hợp được đề cập trong các báo cáo, thông tin do đại biểu tiếp nhận được qua tiếp xúc với cử tri, thông tin từ dư luận xã hội, thông tin được đề cập trong báo cáo thẩm tra

- Chất vấn là quyền của đại biểu Quốc hội đối với Tổng Kiểm toán nhà nước Quyền này có thể được thực hiện trong thời gian Quốc hội họp hoặc trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội Người bị chất vấn trả lời những vấn đề mà đại biểu chất vấn Để chất vấn và trả lời chất vấn trở thành một hình thức thực hiện quyền giám sát thì tại kỳ họp Quốc hội phải xem xét việc trả lời chất vấn Do mục đích của chất vấn đối với Tổng Kiểm toán nhà nước là để làm

rõ đối tượng chịu sự giám sát nên thông qua việc xem xét này mà Quốc hội đánh giá năng lực, trình độ, và trách nhiệm của người trả lời chất vấn

- Quốc hội xem xét đề nghị giám sát, xử lý văn bản trái pháp luật của Kiểm toán nhà nước Theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao … Quốc hội xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản pháp luật của Kiểm toán

nhà nước trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội Hình thức giám sát này có sự tham gia của toàn thể đại biểu Quốc hội cùng thảo luận, phân tích để đi đến kết luận về việc liệu văn bản pháp luật của Kiểm toán nhà nước có trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội hay không

- Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với Tổng Kiểm toán nhà nước Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban Quốc hội có thẩm quyền kiến nghị về việc bỏ phiếu tín nhiệm Khi có kiến nghị ít nhất của hai mươi phần trăm (20%) tổng số đại biểu Quốc hội hoặc kiến nghị của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có Tổng Kiểm toán nhà nước Hình thức giám sát này lần đầu tiên được quy định trong Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 Việc Hiến pháp quy định thêm hình thức giám sát này đã tạo cho Quốc hội có quyền chủ động hơn trong việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có Tổng Kiểm toán nhà nước Vấn đề đặt ra là khi nào thì Tổng Kiểm toán nhà nước bị đề nghị đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm? Toàn bộ những vấn

đề xác định thuộc nội dung quyền giám sát của Quốc hội đều là những căn cứ để đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm đối với Tổng Kiểm toán nhà nước Cơ sở pháp lý của đề nghị đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm là: Hiến pháp quy định Tổng Kiểm toán nhà nước là những người chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội Nội dung của vấn

đề chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội chính là

chịu trách nhiệm về tình hình thực hiện pháp luật, thực hiện chức năng nhiệm vụ trong hoạt động của Kiểm toán nhà nước

3.2.2 Báo cáo định kỳ, đột xuất

- Đ i ề u 1 5 c ủ a Lu ậ t K i ể m t o á n n h à n ư ớ c quy định

v ề nhiệm vụ của Kiểm toán nhà nước là: Báo cáo kết quả kiểm toán

năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo quy định

của pháp luật

- Đ i ề u 5 5 c ủ a Lu ậ t K i ể m t o á n n h à n ư ớ c q u y đ ị n h

v ề v i ệ c lập và gửi báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà

nước và báo cáo kiểm toán năm của Kiểm toán nhà nước: Kiểm toán

nhà nước có trách nhiệm gửi báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước, báo cáo kiểm toán năm đến Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội chậm nhất là mười sáu tháng sau khi năm ngân sách kết thúc, đồng thời gửi Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

- Đ i ề u 5 6 c ủ a Lu ậ t K i ể m t o á n n h à n ư ớ c q u y đ ị n h

v ề v i ệ c lập và gửi báo cáo kiểm toán đột xuất: Căn cứ vào tính

chất của cuộc kiểm toán, Kiểm toán nhà nước lập và gửi báo cáo kiểm toán đột xuất tới Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét báo cáo, tờ trình của

Kiểm toán nhà nước Uỷ ban thường vụ Quốc hội được Hiến pháp