Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam

Vấn đề tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trường đại học Việt Nammặc dù đã được đề cập chính thức trong Nghị quyết TW 4 khoá VII từ năm 1993 và được pháp lý hoá lần đầu trong Luật Giá

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH

-Phan Huy Hùng

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC THEO HƯỚNG ĐẢM BẢO

SỰ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC TRƯỜNG ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

-Phan Huy Hùng

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC THEO HƯỚNG ĐẢM BẢO

SỰ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC TRƯỜNG ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý hành chính công

Mã số : 62 34 82 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

2 TS Phạm Quang Huy

Hà Nội - 2009

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận án “Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tựchịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu củatôi Các nội dung nghiên cứu và kết quả được trình bày trong luận án là trung thực

và chưa từng được công bố

Hà Nội, ngày … tháng … năm ……

Tác giả luận án

Phan Huy Hùng

1 Lý do chọn đề tài

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4 Phương pháp nghiên cứu

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

6 Kết cấu của luận án

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1 Nghiên cứu trong nước

2 Nghiên cứu ngoài nước

9 9 11 12 13 14 14 15 15 18 Chương 1- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC VÀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC

1.1 Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học

1.1.1 Quan niệm trường đại học và sự phân cấp về thẩm quyền

1.1.2 Tự chủ của trường đại học

1.1.3 Tự chịu trách nhiệm và trách nhiệm xã hội của trường đại học

1.1.4 Điều kiện và sự cân bằng tự chủ, tự chịu trách nhiệm

1.2 Quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

1.2.1 Khái niệm và bản chất quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

1.2.2 Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

1.2.3 Nội dung và phương thức quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường

23 23 23 26 30 31

34

34

39

42 62

đại học

1.2.4 Các mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học

1.3 Kinh nghiệm một số nước trong quản lý nhà nước về giáo dục đại học

1.3.1 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm

tự chủ, trách nhiệm xã hội của trường đại học một số nước

1.3.2 Bài học kinh nghiệm quản lý nhà nước tăng cường tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học

Kết luận Chương 1

65

65

71 74

Chương 2- QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA TRƯỜNG ĐẠI HỌC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học ở Việt Nam

2.1.1 Quyền tự chủ của trường đại học

2.1.2 Tự chịu trách nhiệm của trường đại học

2.1.3 Địa vị pháp lý của các trường đại học công lập

2.2 Quản lý nhà nước về giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay

2.2.1 Tình hình quản lý phát triển giáo dục đại học

2.2.2 Nội dung, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý nhà nước

về giáo dục đại học

2.3 Thực trạng bảo đảm của nhà nước đối với giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay

2.3.1 Bảo đảm của Nhà nước về tự chủ nhà trường

2.3.2 Bảo đảm của Nhà nước đối với tự chịu trách nhiệm

2.3.3 Nguyên nhân và hệ quả của những tồn tại trong quản lý nhà nước đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

Kết luận Chương 2

76 76 76 81 85 88 88

93

10 3 10 3 11 5

12 6 12 9 Chương 3- NHỮNG GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC BẢO ĐẢM SỰ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA TRƯỜNG ĐẠI HỌC

3.1 Đổi mới nhận thức về vai trò của Nhà nước, vai trò và địa vị

13 1

pháp lý của trường đại học, vai trò của thị trường định hướng XHCN

3.1.1 Đổi mới nhận thức về vai trò của Nhà nước

3.1.2 Đổi mới nhận thức về vai trò và địa vị pháp lý của trường đại học công

3.1.3 Đổi mới nhận thức về vai trò của thị trường định hướng XHCN

3.2 Đổi mới cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý nhà nước về giáo dục đại học

3.2.1 Mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm

3.2.2 Xoá cơ chế chủ quản, tách bạch giữa quản lý nhà nước và quản lý của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu, xây dựng các tổ chức đệm

3.2.3 Phân định chức năng quản lý nhà nước và chức năng cung cấp dịch vụ giáo dục đại học

3.3 Hoàn thiện thể chế và chính sách bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

3.3.1 Xác lập tầm nhìn và chiến lược; quy định việc phối hợp và phân cấp quản lý, cung cấp dịch vụ, chuyển đổi sở hữu và tham gia giám sát và đánh giá trong giáo dục đại học

3.3.2 Xây dựng và ban hành luật giáo dục đại học, luật giảng viên

và các chính sách bảo đảm sự công bằng, hiệu quả và chất lượng.

3.3.3 Xây dựng thể chế và chính sách đảm bảo sự can thiệp phù hợp, hạn chế trao quyền mang tính đặc quyền, tự chủ về học thuật, tài trợ công tích cực, thành lập trường đạt yêu cầu chất lượng, và trách nhiệm lãnh đạo

3.4 Đổi mới quản lý nhà nước về giáo dục đại học đối với chương trình, tuyển sinh, văn bằng và giảng viên

3.4.1 Đổi mới quản lý nhà nước về chương trình, tuyển sinh và văn bằng

3.4.2 Đổi mới quản lý nhà nước về giáo dục đại học đối với giảng viên

3.5 Đổi mới quản lý nhà nước về tài chính giáo dục đại học

3.5.1 Đổi mới chính sách tài chính giáo dục đại học

3.5.2 Đổi mới phương thức quản lý tài chính, tách bạch giữa quản

13 1 13 1

13 5 13 9

14 1

14 1

15 0

15 3

15 4

15 5

15 7

16 1

lý nhà nước và quản lý của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu

3.6 Tăng cường chức năng kiểm soát nhà nước nhằm bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học được thực hiện

3.6.1 Đổi mới nhận thức và hoàn thiện thể chế, chính sách bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học

3.6.2 Xây dựng khung bảo đảm trách nhiệm xã hội

3.6.3 Đổi mới hoạt động kiểm soát và giám sát nhà nước về tài chính

Kết luận Chương 3

16 5 16 5 16 8 17 0 17 0

17 4

17 7

17 7 17 9 18 4 18 5 KẾT LUẬN

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ

TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

18 7 19 1 19 2 19 8

DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CNH-HĐH Công nghiệp hoá-Hiện đại hoá

GATS General Agreement on Trade in Services

(Hiệp định chung về thương mại trong dịch vụ)GD&ĐT Giáo dục và Đào tạo

UNESCO United Nation Education Science Culture Organization

(Tổ chức văn hoá-khoa học-giáo dục Liên hợp quốc)

(Ngân hàng Thế giới)

(Tổ chức thương mại thế giới)

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1.1: Cách thức phân cấp thẩm quyền ở các quốc gia 25

Bảng 1.5: Đặc điểm quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ,

Bảng 1.6: Vị trí có thể có của các chức năng quản lý chủ yếu 53

Bảng 1.7: Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài chính 57

Bảng 2.1: Tự chủ, tự chịu trách nhiệm và quản lý nhà nước về GDĐH 87Bảng 2.2: Quy mô trường đại học, sinh viên và giảng viên từ năm học

Bảng 2.3: So sánh đặc điểm quản lý nhà nước về giáo dục đại học trước và

từ sau Đổi mới

92

Bảng 2.4: Thẩm quyền quyết định đối với một số nội dung quản lý của

Bảng 2.6: Quản lý chủ quản các trường đại học năm học (1997-1998) và

Bảng 2.8: Chi ngân sách nhà nước cho GD&ĐT và giáo dục đại học 109Bảng 2.9: Tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tài trợ công 112

Bảng 2.11: Sinh viên tốt nghiệp đại học cần đào tạo lại 122Bảng 2.12: Thí sinh trúng tuyển đại học, cao đẳng theo cơ cấu xã hội năm

Bảng 3.1: Một số chỉ số phát triển GDĐH Việt Nam đến năm 2020 135Bảng 3.2: Tầm nhìn về quản lý giáo dục đại học (a) 137Bảng 3.3: Quan niệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm tự chủ,

tự chịu trách nhiệm của trường đại học công

141Bảng 3.4: Tầm nhìn về quản lý giáo dục đại học (b) 148

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Hình 1.1: Chu trình tài trợ cho các trường đại học 46Hình 2.1: Quyền tự chủ của các loại hình trường đại học 80Hình 2.2: Trường đại học thành lập mới giai đoạn 2003-2007 118Hình 2.3: Quản lý chất lượng giáo dục đại học và định hướng cải thiện 120Hình 3.1: Mô hình bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm 143

MỞ ĐẦU

1 LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI

Ngày nay, quy mô sinh viên tăng quá nhanh trong khi sự đáp ứng nguồnlực của các nhà nước thì hạn chế, cùng với sự quan tâm đối với vấn đề phát triểnnguồn nhân lực trình độ cao nhiều hơn đã tạo sức ép lên các chính phủ về haivấn đề: một là sử dụng hiệu quả nguồn lực và hai là chất lượng của các sản phẩmgiáo dục đại học (GDĐH) mà trường đại học cung cấp mà thực chất là yêu cầu

bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học Sự quan tâm đến hiệu quả sửdụng nguồn lực đã dẫn đến sự can thiệp mạnh hơn của nhà nước vào trường đạihọc từ những năm 70 và 80 Yêu cầu về chất lượng thì làm dịch chuyển trọngtâm chú ý từ hoạt động cấp vĩ mô sang cấp trường Thay vì can thiệp trực tiếp,một số nhà nước chuyển sang tập trung xây dựng các mục tiêu và chính sách choGDĐH Sự thay đổi chính sách chỉ đạo cho thấy hai mặt của một vấn đề: mộtmặt, quản lý nhà nước (QLNN) theo kiểu tập trung đang hướng đến hình thứcphi tập trung; còn một mặt, là khuynh hướng tự chủ (Sanyal, 2003) [86] Tự chủđại học trở thành xu hướng quốc tế và được xem như chìa khoá thành công cho

sự cải cách GDĐH của các quốc gia Bài học kinh nghiệm được Ngân hàng Thếgiới đút kết năm 1994 cũng chỉ ra rằng tự chủ đại học và việc định lại vai trò phùhợp hơn của nhà nước sẽ thúc đẩy cải thiện chất lượng và hiệu quả GDĐH [111]

Cơ cấu thẩm quyền và cách thức nhà nước điều khiển hệ thống đại họcphản rõ nét mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học, đặt cơ sở cho khảnăng, mức độ tự chủ hay môi trường hành động chủ động của trường đại học Tựchủ không chỉ hàm ý quyền quyết định của một trường đối với chương trình đàotạo và mục tiêu của mình mà còn phải bao hàm cả quyền quyết định về cách thức

để thực hiện mục tiêu và chương trình [73]

Nhà nước hầu như là tác nhân chính tạo môi trường và động lực phát triểncho các tổ chức đại học nhưng cách thức tác động thì rất khác nhau Nó cũng lànhân tố đặc biệt quan trọng bảo đảm phát huy mặt tích cực bên cạnh hạn chếkhuyết tật của thị trường; giúp cân bằng quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội củatrường đại học Nghiên cứu nội dung, phương thức QLNN về GDĐH không chỉ

để tìm ra cách thức quản lý của nhà nước sao cho hiệu quả hơn mà còn giúp chochính nhà nước và nhà trường chủ động hơn cho bối cảnh cạnh tranh ngày cànggay gắt Trong bối cảnh mới, nhà nước giữ vai trò là chủ thể quản lý toàn diện hệthống đại học, tạo ra sự thuận tiện, dễ dàng để các trường cũng như các thànhphần có liên quan có thể phối hợp để đưa ra các chính sách và chiến lược phát

triển phù hợp Đây chính là “chìa khoá” giúp giải quyết những khó khăn và vượtqua thách thức trong công cuộc cải cách GDĐH

Mục tiêu chiến lược đã được đặt ra như một dấu mốc lịch sử, đến năm

2020 Việt Nam trở thành nước công nghiệp và từng bước phát triển kinh tế trithức Trong đó, GDĐH được xác định là lĩnh vực then chốt cần đột phá Tầmnhìn GDĐH Việt Nam đã trù tính quy mô toàn hệ thống sẽ tăng gấp 3-4 lần sovới hiện tại, sự quản lý và hội nhập quốc tế phải tốt hơn, dịch vụ đào tạo vànghiên cứu phải mở cửa rộng hơn theo các cam kết quốc tế và đặc biệt là sựthương mại hoá cũng được tính đến Tất cả vấn đề này phụ thuộc rất nhiều vàochất lượng của dịch vụ GDĐH và liên quan chặt chẽ đến yêu cầu đổi mới cơ chếchính sách quản lý của Nhà nước về GDĐH Nhà nước trong vai trò định hướnggiám sát thay cho sự kiểm soát tập trung chi tiết, đảm trách việc hướng dẫn, thúcđẩy và bảo vệ lợi ích công của GDĐH Muốn vậy, toàn hệ thống phải đổi mới tưduy và cơ chế quản lý GDĐH, kết hợp hợp lý và hiệu quả giữa việc phân định rõchức năng, nhiệm vụ QLNN và việc bảo đảm quyền tự chủ, tăng cường tráchnhiệm xã hội, tính minh bạch của các cơ sở GDĐH theo nghị sự của Chính phủ(Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP ngày 2/11/2005)

Vấn đề tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trường đại học Việt Nammặc dù đã được đề cập chính thức trong Nghị quyết TW 4 (khoá VII) từ năm

1993 và được pháp lý hoá lần đầu trong Luật Giáo dục 1998 nhưng trên thực tếthì “cơ chế quản lý các trường đại học có tính tập trung và xơ cứng”, theo nhậnđịnh của Vallely (2005) [68]; “bộ chủ quản trở thành cơ quan trung gian, trườngchịu sự chỉ đạo của nhiều cơ quan quản lý nên mất tính chủ động, sức ép tănglên, hiệu quả giảm đi ”, theo một nhận xét khác được đăng tải trên VietNamNetngày 26/12/2005 Thực tế này làm trường đại học chưa thực hiện được vai trò xãhội to lớn vốn có của nó, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội(KT-XH), thiếu năng lực cạnh tranh, nhất là không có đủ nguồn lực để pháttriển Việc hoàn thiện một số vấn đề lý luận, làm rõ bản chất và đánh giá đúng

thực trạng và sự bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cũng như đưa ra giải phápQLNN phù hợp góp phần tháo gỡ những bất cập và tiếp cận các cơ hội

Hơn nữa, trong hơn hai thập niên đổi mới GDĐH, mặc dù những đảm bảo

tự chủ, tự chịu trách nhiệm đã từng bước được thực hiện nhưng nó vẫn chưa theokịp cơ chế quản lý kinh tế, chưa tạo được động lực để phát triển toàn hệ thốngđại học trong bối cảnh mới Báo Nhân dân số ra ngày 17/12/2004 từng cảnh báo:

“Nếu các trường đại học không thật sự được trao quyền độc lập và đảm bảo sự tựchủ thì không thể nào đủ năng động để đáp ứng nhu cầu thay đổi của xã hội vàtiến bộ.”

Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo

sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam” là một yêu

cầu vừa mang tính cấp thiết, vừa có ý nghĩa lâu dài

2 MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

Mục tiêu của luận án là làm rõ một số vấn đề lý luận, thực trạng và giảipháp QLNN về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm củatrường đại học công Để đạt mục tiêu, luận án tập trung thực hiện những nhiệm

- Phân tích và đánh giá thực trạng QLNN về GDĐH bảo đảm tự chủ củanhà trường về học thuật, tổ chức bộ máy học thuật và tài chính; trách nhiệm xãhội của trường đại học Đồng thời, xác định nguyên nhân và hệ quả của nhữngthành tựu và tồn tại

- Đưa ra một số giải pháp QLNN bảo đảm được sự tự chủ và tự chịu tráchnhiệm của trường đại học, thiết lập môi trường cung cấp dịch vụ GDĐH thuậntiện, chủ động và bình đẳng, giới thiệu vai trò thích hợp của Nhà nước cũng nhưthể chế, chính sách điều hành GDĐH tích cực

- Cung cấp nguồn tư liệu tham khảo và gợi mở hướng nghiên cứu mới

3 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Đối tượng nghiên cứu là QLNN về GDĐH, bao gồm thể chế, cơ cấu và

quá trình mà trong đó các nhân tố của hệ thống GDĐH (nhà nước, trường đạihọc, các thực thể xã hội khác ) tương tác lẫn nhau và với thị trường định hướngXHCN Sự điều khiển, cách thức phối hợp thẩm quyền và mức độ can thiệp hợp

lý của Nhà nước bảo đảm tự chủ và trách nhiệm xã hội Khái niệm đảm bảođược hiểu như phương thức QLNN mà theo đó nhà nước định hướng, chỉ dẫn,khuyến khích, bảo vệ và làm cho sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm được thực hiện

Phạm vi nghiên cứu về không gian là những vấn đề lý luận, thực tiễn vàgiải pháp về thể chế, chính sách, tài trợ công, cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành vàgiám sát trong QLNN về GDĐH bảo đảm tự chủ và trách nhiệm xã hội Một sốnội dung tham khảo mang tính đối chiếu cũng được nghiên cứu để xem xét tácđộng của tự chủ tới quản lý GDĐH và ngược lại Nó cũng bao gồm các chủ thểQLNN và quản lý chủ quản (chủ yếu là các Bộ, ngành trung ương); các kháchthể quản lý là cơ sở GDĐH, chủ yếu là các trường công lập (không bao gồm cáctrường thuộc lực lượng vũ trang và chính trị) nhưng trong một số trường hợp thìtrường ngoài công lập cũng được đề cập để tăng tính giải thích Trường đại họcđược tiếp cận như một tổ chức hay thể chế mà trong đó con người hoạt độngtrong cơ cấu tổ chức quyền năng ràng buộc về lợi ích, có cùng tầm nhìn, mụctiêu, sứ mạng và giá trị; có mối quan hệ mang tính hệ thống với các tổ chức kháctrong hệ thống như là nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức xã hội

Về thời gian, nghiên cứu tập trung vào thời kỳ đổi mới GDĐH từ năm

1986 đến nay, nhất là từ khi Luật Giáo dục 1998 được ban hành Tuy nhiên,

trong quá trình nghiên cứu, để làm rõ hơn tính lịch sử của vấn đề, các dữ liệutrước đó cũng được sử dụng Mốc đề xuất giải pháp là từ nay đến năm 2020

4 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Nghiên cứu sinh sử dụng phép biện chứng duy vật với quan điểm toàn diện, phát triển và lịch sử cụ thể; cơ sở lý luận chủ nghĩa xã hội khoa học Mác-

Lê-nin; và quán triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới GDĐH, tăng

cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học Đồng thời, vận

dụng và kết hợp hợp lý các phương pháp: so sánh để tìm ra xu hướng chung và mối quan hệ nhân quả; suy luận lo-gíc, lập luận đưa ra nhận xét và kết luận từ

các sự kiện được nghiên cứu, phân tích và tổng hợp để làm rõ các khía cạnh

QLNN về GDĐH; thống kê miêu tả nhằm cung cấp số liệu phản ảnh nội dung và vấn đề nghiên cứu; tra cứu tài liệu để nắm và bổ sung về phương pháp nghiên cứu, hướng đi, kiến thức và luận cứ; mô hình hóa nhằm tăng tính trực quan và

giúp nhận thức nội dung khái quát Ngoài ra, để tăng tính khách quan, khoa học

và thuyết phục trong các vấn đề về lý luận, đánh giá thực trạng và lựa chọn giải

pháp, nghiên cứu sinh cũng tiếp cận khám phá (trên cơ sở tham khảo phương

pháp khảo sát của Meek và Goedegebuure (1998) về tái cấu trúc và định hướngtương lai của GDĐH Úc [97]), thực hiện khảo sát ý kiến đối với 176 nhà quản lýGDĐH Việt Nam của 106 tổ chức quản lý GDĐH Trong số các nhà quản lý, sốngười của các cơ sở GDĐH (cả công và tư) là 147, chiếm tỷ lệ 83,5%; số ngườicủa các cơ quan QLNN và chủ quản là 29, chiếm tỷ lệ 16,5% Trong số các tổchức quản lý, số trường đại học là 78, chiếm tỷ lệ 73,6%; đại học là 5, chiếm tỷ

lệ 4,7%; các vụ của các bộ và tương đương là 11, chiếm tỷ lệ 10,4%; UBND cấptỉnh là 8, chiếm tỷ lệ 7,5%; đoàn thể TW, ủy ban của Quốc hội là 4, chiếm tỷ lệ3,8% Trong tổng số 134 bảng câu hỏi khảo sát được phản hồi, chiếm tỷ lệ76,13%, có 132 bảng câu hỏi được cho ý kiến đủ điều kiện được tiến hành xử lý

và phân tích thông qua công cụ hỗ trợ là phần mềm xử lý thống kê (SPSS) Khácbiệt ý kiến có ý nghĩa thống kê (0,05) giữa các nhà quản lý của trường đại học và

bên ngoài trường đại học cũng được xem xét Các kết quả nghiên cứu có giá trị

và phù hợp cũng được kế thừa, bổ sung và phát triển trong quá trình nghiên cứu.Trong quá trình nghiên cứu, tuỳ từng phần, chương, các phương pháp sẽ được sửdụng

5 Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN

- Luận án được mong đợi góp phần làm phong phú lý luận QLNN vềGDĐH theo hướng giám sát, đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đạihọc công, về phương diện phân cấp, trao quyền và cơ cấu thẩm quyền; vềphương thức và phạm vi tác động hiệu quả của nhà nước tới hoạt động cung cấpdịch vụ GDĐH; về bản chất, tính thực tế và điều kiện của tự chủ, tự chịu tráchnhiệm; về sự phối hợp với thị trường định hướng XHCN

- Bổ sung luận cứ khoa học hành chính về sự điều chỉnh của nhà nướctrong quản lý GDĐH, sự tách bạch giữa ban hành và thực thi chính sách, xác lậpmối quan hệ phù hợp giữa nhà nước trong vai trò giám sát và trường đại họccông trong vai trò cung cấp dịch vụ GDĐH một cách chủ động, xây dựng cơ chếđệm phù hợp

- Đóng góp vào phương pháp nghiên cứu giải pháp QLNN về GDĐH,thiết lập môi trường thuận tiện, bình đẳng, khuyến khích sự sự tự chủ, tự chịutrách nhiệm đồng bộ về các mặt tự chủ của trường đại học trong điều kiện nềnKTTT có sự QLNN thống nhất và đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng

- Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ có tính toàn diện có thể vận dụngvào thực tiễn, làm cơ sở cho các nghiên cứu sau này về quản lý GDĐH Gópphần vào đổi mới cơ cấu, quá trình và phương thức quản lý của nhà nước; xácđịnh lại vai trò, chức năng của các cơ quan có thẩm quyền quản lý GDĐH trongbối cảnh mới

6 KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN

Ngoài phần Mở đầu, Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước

và Kết luận, luận án có 3 chương: Chương 1 Những vấn đề lý luận của QLNN

về GDĐH và tự chủ đại học; Chương 2 Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm củatrường đại học và QLNN về GDĐH ở Việt Nam hiện nay; Chương 3 Những giảipháp đổi mới QLNN bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học.Luận án cũng có trình bày Danh mục công trình của tác giả, Tài liệu tham khảo

và Phụ lục

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1 NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC

Các nghiên cứu liên quan tới QLNN về GDĐH Việt Nam theo hướng bảođảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học xuất hiện nhiều từ khi Nhà nướcchủ trương đổi mới GDĐH Lâm Quang Thiệp (2000), trong “Quyền tự chủ-tráchnhiệm xã hội và hệ thống đảm bảo chất lượng cho GDĐH Việt Nam”, đã giới thiệumột số quan niệm về quyền này, cho rằng tăng quyền tự chủ là yêu cầu khách quan

nhưng không tách rời việc nâng cao trách nhiệm xã hội bằng cách duy trì tốt kiểmtoán và hệ thống đảm bảo chất lượng, và là nội dung cơ bản của phương thức quản

lý GDĐH trong nền KTTT [29, tr.48-58], nhưng chưa đi sâu vào nội hàm quyền tựchủ cũng như những khía cạnh pháp lý đảm bảo khác Còn trong “GDĐH Việt Nam

và tham khảo kinh nghiệm của GDĐH Hoa Kỳ” năm 2006, ông đã giới thiệu môhình GDĐH mà trong đó vai trò của nhà nước bị hạn chế trong khi của thị trườngđược đề cao, khác hẳn sự điều hành GDĐH ở Việt Nam thường là áp đặt trực tiếp;lập luận rằng GDDH Việt Nam đã chịu ảnh hưởng của GDĐH Hoa Kỳ từ lâu, quanhiều con đường và hiện nay có thể áp dụng kinh nghiệm của Hoa Kỳ trực tiếp và

tự nguyện [61, tr.13-33] Tuy nhiên, còn nhiều vấn đề về quan điểm quản lý hệthống và cách vận dụng chưa được đề cập

Nguyễn Văn Đạo (1999), trong “Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm củatrường đại học-“khoán 10” trong GDĐH ở nước ta hiện nay”, đã đề nghị thực hiệnchính sách khoán để phát huy khả năng tự chủ và tự chịu trách nhiệm [32] Đề xuấtnày dù cho thấy yêu cầu cấp thiết về tự chủ nhà trường nhưng có tính ứng phó hơn

là biện pháp lâu dài, đảm bảo sự chủ động một cách thật chất Lê Văn Giạng (2001),trong “Những vấn đề lý luận cơ bản của khoa học giáo dục”, đã khái quát hainguyên tắc: tự trị và phân cấp trong quản lý hệ thống đại học và khuyến cáo về cânđối giữa tính hệ thống và tính đa dạng, mềm dẻo trong quá trình đổi mới GDĐH ởnước ta [35] Tuy nhiên, nội dung còn sơ lược, chưa quan tâm đến vai trò của thịtrường, chưa đưa ra chiến lược điều khiển nhà nước cụ thể nào

Phạm Phụ (2005, 2006, 2007), trong “Về khuôn mặt mới của GDĐH ViệtNam” qua các bài viết: “Quyền tự chủ đại học và trách nhiệm xã hội” và “GDĐH và

cơ chế thị trường”, đã thảo luận một số vấn đề lý luận Trước hết, đó là xu thế tựquản và chịu trách nhiệm xã hội, quản lý theo cơ chế chịu trách nhiệm gắn với việcxác lập trách nhiệm của tất cả các bên liên quan chứ không chỉ là của nhà nước hayngười dạy, dựa vào chỉ số thực hiện để kiểm soát, đánh giá và minh bạch hóa; chấtlượng nền GDĐH như là hiệu quả và “năng suất” của cả nền GDĐH; cơ chế hộiđồng trường thì cần thiết để tách bạch quyền sử dụng và quyền sở hữu; đề xuất

nghiên cứu chính sách tài chính tích cực cho GDĐH [52] Thứ hai, đó là tự chủ đạihọc hàm ý mối quan hệ giữa Chính phủ và đại học, thẩm quyền can thiệp và nên canthiệp đến mức độ nào vào các vấn đề của trường đại học, trách nhiệm của trườngđại học là đảm bảo chất lượng và sử dụng có hiệu quả nguồn lực, điều kiện bảo đảmthực hiện trách nhiệm này [53] Thứ ba, đó là “thị trường GDĐH”, dịch vụ giáo dụcvẫn được gọi là hàng hoá và cần thị trường hoá GDĐH để làm cho các trường được

tổ chức và vận hành hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn nhu cầu KT-XH [54] Tuynhiên, các vấn đề được nêu còn riêng lẽ, mang tính gợi ý, chưa đi sâu phân tích mộtcách hệ thống từ gốc độ QLNN

Ngo Doan Dai (2004), trong “Vấn đề quyền tự chủ và trách nhiệm của cáctrường đại học trong đổi mới GDĐH Việt Nam”, đã làm rõ phần nào trách nhiệmphải giải thích, phải chịu trách nhiệm của trường đại học [6, tr.16-24] Tuy nhiên,chưa đưa ra hình thức cũng như công cụ của trách nhiệm giải trình Trong “VietNam”, tác giả Doan Dai (2006), đã khái quát thực trạng cải cách GDĐH Việt Namđang đối mặt với nhiều thách thức, cho thấy sự xác lập địa vị pháp lý đặc biệt củacác đại học quốc gia, sự xuất hiện ngày càng nhiều các nhà cung cấp GDĐH ngoàicông lập, nhất là sự thay đổi trong quản lý và quản trị đại học theo hướng mở rộngphân cấp cả chiều dọc lẫn chiều ngang [100] Tuy nhiên, mối quan hệ giữa nhànước và trường đại học công cũng như biện pháp QLNN bảo đảm sự tự chủ và tráchnhiệm được thực thi chưa được làm rõ

Trong “Đổi mới GDĐH Việt Nam”, Trần Quốc Toản (2005) đã phác thảomục tiêu và nội dung khá toàn diện trong thập kỷ tới, đặt ra yêu cầu: đổi mới tư duyquản lý, thực hiện ba chức năng và năm nhiệm vụ chính trong cơ chế thị trườngđịnh hướng XHCN, tạo động lực bằng cách phân cấp quản lý phù hợp, xác định cơ

sở GDĐH là tâm điểm đổi mới (cơ chế tự chủ là điểm quy tụ cụ thể lợi ích của cácbên liên quan), thực hiện phương thức quản lý vĩ mô phù hợp, huy động sự tham giacủa cộng đồng, kiểm tra và điều chỉnh chính sách phù hợp [43, tr.14-30] Tuy nhiên,tác giả còn chưa xem xét sự tương tác của các yếu tố mang tính động lực và biệnpháp kỹ thuật hỗ trợ thực hiện cần thiết

Đào Trọng Thi và Ngô Doãn Đãi (2005), trong “Các trường đại học công lậpViệt Nam trước những đòi hỏi ngày càng tăng của sự phát triển KT-XH: Thời cơ vàthách thức”, đã chỉ ra vai trò quan trọng cũng như thách thức mà trường công phảiđối mặt, khả năng vận dụng kinh nghiệm quốc tế để tạo điều kiện cho các trườngphát triển, tăng cường đầu tư và đổi mới cơ chế quản lý [43, tr.43-53] Song, chưatiếp cận trường công từ gốc độ địa vị pháp lý độc lập Giải pháp phát huy vai trò củacác trường công tập trung vào quản lý bên trong và phương diện học thuật hơn là sựđảm bảo mang tính vĩ mô định hướng cơ cấu ra quyết định mang tính chủ động

Vũ Ngọc Hải (2007), trong “Về quyền tự chủ và tính trách nhiệm xã hội củacác trường đại học nước ta”, cho rằng có sự lúng túng về vấn đề quản lý tập trung

và phân cấp, nhấn mạnh tự chủ và trách nhiệm xã hội là động lực chủ yếu và là đònbẩy để phát triển nhanh GDĐH; chỉ ra giải pháp cơ bản xóa bỏ cơ chế “xin-cho”[39] Tuy nhiên, bài viết chưa đi sâu phân định giữa sự quản lý của Nhà nước đảmbảo tự chủ từ gốc độ quản lý vĩ mô và từ gốc độ quản lý chủ sở hữu nhà nước

Cơ sở lý luận và thực tiễn có tính bao quát về “phân cấp QLNN” trong tácphẩm cùng tên của Võ Kim Sơn (2004a) đã cung cấp nội dung phong phú về cáchình thức và đẩy mạnh phân cấp trong hoạt động QLHCNN có liên quan trực tiếpđến vấn đề QLNN về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nhất

là ở phương diện xã hội hóa và phân định rõ hoạt động QLNN về giáo dục và quản

lý các cơ sở giáo dục [57] Tuy nhiên, tác giả chưa đề cập cụ thể mức độ xã hội hóa

và sự phân cấp phù hợp trong quản lý GDĐH

Một số tác giả khác cũng có đưa ra những ý tưởng và nội dung hữu ích liênquan đến đề tài này Nguyễn Danh Nguyên (2009), trong “Thực thi cơ chế “tự chủ”cho các trường đại học công lập: Cơ sở để phát triển bền vững thời kỳ hội nhập” chỉ

ra rằng sự thay đổi môi trường đã làm thay đổi mối quan hệ của trường đại học, tạo

ra sức ép đối với các trường và tự chủ đại học là giải pháp khắc phục những tồn tạigiúp các trường công lập phát triển bền vững [51] Tuy nhiên, tác giả chỉ mới gợi ýcho lộ trình thực hiện tự chủ Lê Ngọc Đức (2009), trong “Bàn về quyền tự chủ vàtrách nhiệm xã hội của các cơ sở GDĐH”, đã chỉ ra rằng nền KTTT có định hướng

XHCN đòi hỏi mọi tổ chức và quản lý GDĐH phải sản xuất ra nguồn nhân lực chấtlượng cao, GDĐH phải thể hiện trách nhiệm xã hội qua việc đảm bảo thoả mãn tiêuchí hiệu quả cao với nội hàm: chất lượng cao, hiệu suất cao, phù hợp và công bằng

xã hội; cũng đã nêu một số điều kiện và giải pháp từ gốc độ quản lý vĩ mô thực hiệnquyền tự chủ và trách nhiệm xã hội [34] Tuy nhiên, nội hàm yêu cầu QLNN thôngqua các văn bản dưới luật có tính khung và mở chỉ đề cập một cách khái quát

2 NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC

Các nghiên cứu ngoài nước có liên quan trực tiếp đến đề tài thì còn ít doGDĐH nước ta chỉ mới mở rộng cửa với thế giới những năm gần đây Trước hết,

WB (1994), trong “HE: The lessons of experience”, đã đút kết kinh nghiệm quanghiên cứu GDĐH ở các nước đang phát triển mà trong đó có Việt Nam về quản trịđại học ở cả cấp hệ thống và cấp trường; chỉ ra chìa khóa thành công cho cácchương trình cải cách GDĐH là xác định lại vai trò của Chính phủ và tăng cườngquyền tự chủ và trách nhiệm của các trường đại học công [111] Nhưng đồng thời,cũng khuyến khích quá trình tư nhân hóa, sự mở cửa thị trường GDĐH và các cáchtiếp cận quản lý ít có sự chi phối của nhà nước

Institute of International education Vietnam (2004) đã đưa ra bức tranhchung của hệ thống GDĐH Việt Nam với vai trò nổi trội của Bộ GD&ĐT trong

“HE in Vietnam”, chỉ ra dấu hiệu phi tập trung và khuyến cáo việc tăng cường đảmchất lượng [90] Tuy nhiên, không đưa ra giải pháp QLNN nào đảm bảo quyền tựchủ cấp trường

Hayden và Thiep (2006, 2007), trong “A 2020 vision for Vietnam” và

“Institutional autonomy for HE in Vietnam”, cho rằng nghị sự đổi mới GDĐH ViệtNam gắn với đổi mới quản lý và đảm bảo tự chủ cho trường đại học công; tự chủđại học chịu những thách thức và căng thẳng không chỉ do sự miễn cưỡng đối vớiviệc từ bỏ sự kiểm soát trực tiếp của một bộ phận quản lý GDĐH mà còn do sựnhận thức chưa đầy đủ hàm ý thực sự của tự chủ, cả những đòi hỏi liên quan đếntrách nhiệm xã hội cũng như cách thức quản lý hiệu quả trong hoàn cảnh mà nguồnvật lực và nhân lực tương xứng cho quản lý tự quản hạn chế [86], [87] Mặc dù chỉ

ra được khiếm khuyết trong quản lý của Nhà nước dẫn tới sự thiếu tự chủ thực chấtnhưng chưa đưa ra cách bù đắp sự khiếm khuyết, cách tháo gỡ cơ chế bộ chủ quản.

Vallely (2005, 2008), trong “Đề cương thảo luận: Xây dựng trường đại họchàng đầu tại Việt Nam”, “Giáo dục bậc đại học Việt Nam: Khủng hoảng và Phảnứng”, đã chỉ ra một số vấn đề về thực trạng GDĐH và khuyến cáo hình thành một

cơ chế quản lý mới mà trong đó quyền tự chủ nhà trường và tự do học thuật được đềcao [68] Tuy nhiên, nội dung được nêu ra chỉ là ý tưởng nhằm gợi mở thảo luận,còn luận điểm, so với quan điểm phát triển GDĐH của nước ta, thì có nhiều khácbiệt

Trong “US Institutions find fertile ground in Vietnam’s expanding HEmarket”, Ashwill (2006) khẳng định thị trường GDĐH Việt Nam là một “mảnh đấtmàu mở” và cảnh báo sự xuất hiện các trường đại học không được kiểm định của

Mỹ vào Việt Nam cũng như khuyến cáo Nhà nước cần quản lý chương trình để đảmbảo lợi ích cho người học [74] Nhưng không thảo luận biện pháp giúp trách nhiệm

xã hội của các nhà cung cấp GDĐH ngoại nhập được thực thi McCornac (2007),trong “Corruption in Vietnamese HE”, cảnh báo về hiện trạng tham nhũng trongGDĐH và khuyến cáo thực hiện cải cách trong quản lý hệ thống GDĐH [96] Tuynhiên, các số liệu được đưa ra chưa mang tính chính thức

Cao Huy Thuần (2008), trong “Trách nhiệm xã hội của đại học”, đã bàn vềhai quan điểm: “đại học hàng hóa” và “chủ trương sống chung với khuynh hướngcủa thời đại” qua lý giải các vấn đề: đại học là hàng hóa hay công ích, nhiệm vụ đàotạo nhân lực mong đợi và lợi ích công của trường đại học [67] Nhưng cần phảiđược thảo luận trong khung cảnh chính trị và kinh tế cụ thể

Hauptman (2008), trong “Tài chính cho GDĐH xu hướng và vấn đề”, đãcung cấp bức tranh chung về chính sách tài chính GDĐH, phản ảnh những quanđiểm đang thay đổi trên thế giới và sự tác động sâu sắc đến phương hướng pháttriển của quốc gia [85] Mặc dù tác giả có đề cập đến trường hợp của Việt Namnhưng cũng chỉ gợi mở một số vấn đề then chốt cần giải quyết nhằm trả lời câu hỏi:

“nên chăng Việt Nam đang cần một cuộc tái thiết tận gốc rễ hệ thống GDĐH”, nhưcách đặt vấn đề.

Ngoài ra, có một số nghiên cứu tuy không liên quan trực tiếp đến đề tàinhưng có giá trị trong nghiên cứu quản lý GDĐH và tự chủ đại học Clark (1983),trong “Quyền hành”, đã khái quát cơ cấu thẩm quyền trong hệ thống GDĐH và chothấy xu hướng tập trung thẩm quyền ra quyết định quản lý cấp trường hay cho giớihọc thuật [19] Nhưng chưa làm rõ thẩm quyền quản lý bên trong và bên ngoàitrường đại học, chưa đề cập đến thẩm quyền của các tổ chức trung gian tham giaquản lý GDĐH và sự phân cấp quản lý Mặc dù đây không phải là nghiên cứu riêng

về Việt Nam, quyền lực được tiếp cận ở gốc độ phân lập mà không thống nhất,nhưng là cơ sở lý luận có ý nghĩa khi xem xét quyền tự chủ của trường đại họctrong bối cảnh nước ta

Vught (1993), trong “Patterns of governnance in HE: Concepts & Trends”,Neave & Vught (1994), trong “Government and HE across three continents: Thewinds of change”, đã đút kết hai mô hình điều khiển hệ thống đại học của nhà nước

mang tính bao quát là kiểm soát và giám sát; nhấn mạnh sự hội tụ và ưu thế của

phương thức giám sát, nguyên lý tự quản và quản trị tốt [110], [99] Tuy nhiên,chưa nói đến quản lý GDĐH trong nền KTTT có định hướng Scott (1995), đượcWongsamarn (2003) trích dẫn trong “The relationship between the state & theautonomous university in HE administration”, đã cho thấy mức độ tự chủ đại học,xác định và thảo luận năm mô hình của mối quan hệ trường đại học và nhà nước:như là tổ chức nhà nước, được trao quyền và đảm bảo pháp lý, không quan hệ gầngũi, trong thị trường nội bộ và tư thục [113]

Gornitzka & Maassen (2000), trong “Hybrid steering approaches withrespect to European HE”, đã phản ảnh vai trò nhà nước và những tác nhân xã hội cóliên quan qua bốn mô hình điều khiển nhà nước: Nhà nước toàn trị, Hợp nhất đanguyên, Mô hình nhà trường và Siêu thị nhà nước chi phối tự chủ của trường đạihọc [83] Sanyal (2003), trong “Quản lý trường đại học trong GDĐH”, đã cung cấpbức tranh chung về quản lý các trường đại học trong bốn hệ thống: Tự chủ và tính

chịu trách nhiệm, Quá độ sang tự chủ, Tự chủ gặp khó khăn, Kế hoạch và kiểm soáttập trung [56] Tuy nhiên, các nội dung được đề cập chỉ tập trung so sánh cách thứcđiều khiển có tính khái quát của nhà nước và giải quyết vấn đề quản lý bên trongcủa trường đại học

Gần đây, Fielden (2008), trong “Global trends in university governance”, đã

hệ thống và khái quát xu hướng toàn cầu trong quản trị đại học về thể chế hóa địa vịpháp lý các trường đại học công như thực thể độc lập tự chủ, giảm bớt sự kiểm soátnhà nước, trao quyền tự chủ tài chính cho các trường, tăng cường các biện phápđảm bảo trách nhiệm xã hội, tăng cường quản lý cấp trường thông qua xây dựng hộiđồng trường v.v…[81] Tuy nhiên, một số quan niệm và cách tiếp cận quản trị cònchưa phù hợp với bối cảnh của Việt Nam

Salmi (2009), trong “The growing accountability agenda in tertiaryeducation: Progress or mixed blessing?”, đã phân tích trách nhiệm xã hội của trườngđại học trước yêu cầu cạnh tranh của các bên liên quan và cách thức bảo đảm tráchnhiệm này, đồng thời khuyến cáo khả năng trách nhiệm xã hội có thể trở thành gánhnặng cho các trường [104] Tuy nhiên, chưa đưa ra một phương thức QLNN đủ rõràng nào nhằm đảm bảo trách nhiệm xã hội được thực thi

Nhìn chung, nghiên cứu trong nước rất hữu ích trong việc định hướng, cungcấp nội dung và phương thức QLNN nhằm tăng quyền tự chủ và nâng cao tráchnhiệm xã hội của trường đại học Tuy nhiên, còn sơ lược, mang tính gợi mở hay đặtvấn đề mà chưa làm rõ đảm bảo pháp lý về tự chủ và trách nhiệm, cơ cấu tổ chức vàthẩm quyền QLNN phù hợp, QLNN và quản lý cơ sở GDĐH hay chính sách tàichính tích cực; chưa thấy nghiên cứu nào đi sâu vào vấn đề QLNN bảo đảm tự chủ,

tự chịu trách nhiệm một cách tổng thể, đó là tạo môi trường thuận lợi, bình đẳngcho mọi loại hình trường chủ động cung cấp dịch vụ GDĐH có trách nhiệm Cácnghiên cứu ngoài nước cung cấp được một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm có giátrị về quản lý vĩ mô, cách thức điều khiển trường đại học theo hướng đề cao tính tựquản và trách nhiệm xã hội Tuy nhiên, có khía cạnh không phù hợp với hoàn cảnh,

điều kiện và quan điểm trong nước Những công trình này cũng là tài liệu thamkhảo được tác giả khai thác và sử dụng trong quá trình viết luận án

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC VÀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC

1.1 Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học

1.1.1 Quan niệm trường đại học và sự phân phối thẩm quyền

Trường đại học là một trong số ít tổ chức khá ổn định còn tồn tại cùng tổ

chức nhà nước từ thời Trung cổ Dưới sự dẫn dắt của nhà nước, thị trường hay phốihợp cả hai, nó thực hiện chức năng công cộng, cung cấp sản phẩm, dịch vụ đào tạo

và nghiên cứu, với mục đích cơ bản là sáng tạo, phổ biến kiến thức và trao các học

vị trong nhiều lĩnh vực Trường đại học nói ở đây hàm ý các cơ sở đào tạo đại họcnói chung, có thể là một đại học, trường đại học hay học viện

Các trường đại học cùng hai nhóm nhân tố khác là: i) các tổ chức trực tiếp cóliên quan đến việc tài trợ, quản lý hay hoạt động các trường, ví dụ như các cơ quannhà nước; ii) các quy định chính thức và không chính thức, cùng sự tương tác giữa

các nhân tố, tạo thành hệ thống GDĐH Trong hệ thống này các cơ quan QLNN là

thực thể vừa tác động vừa chịu sự tác động của các thực thể khác, thay mặt lợi íchchung của xã hội tạo môi trường thúc đẩy trường đại học tối đa hoá khả năng của

nó Các trường thường do nhà nước thành lập hoặc cho phép thành lập Quan niệm

về lợi ích công thường buộc các trường công lập, so với trường tư, phải gánh vácnhiệm vụ và chịu sự kiểm soát nhiều hơn, phải ổn định hơn trước biến động thịtrường trong khi tự chủ thì bị hạn chế hơn Các trường công lập có địa vị pháp lýđặc biệt trong mối quan hệ với nhà nước, phải chịu sự giám sát và đánh giá hoạtđộng của nhà nước, không thể hưởng sự tự chủ không giới hạn, phải chú trọng đếnviệc cân bằng lợi ích của nhà nước và người dân hơn là vì lợi nhuận

Trường đại học, trực tiếp hay gián tiếp, mang lại lợi ích công về nhiều mặt.

Nó góp phần cải thiện đời sống người dân và làm giàu xã hội, làm tăng năng suấtlao động và tăng trưởng kinh tế dài hạn Nó đào tạo nhân lực bậc cao then chốt cho

cả khu vực công và tư bên cạnh việc sản sinh tri thức mới nhờ các hoạt động nghiêncứu, chuyển giao và phổ biến kiến thức Nó cũng cung cấp không gian cho sự thảoluận mở và tự do của các ý tưởng và giá trị, giúp định hình quốc gia và mở ra cácdiễn đàn thảo luận xã hội đa chiều, theo WB (1994) và The task force on HE andsociety (2000) [111, tr 37, 38], [108, tr 1,2] Ngoài ra, Fiske (1996) còn xem nó làphương tiện nâng cao ảnh hưởng chính trị, thực hiện các chương trình và mục tiêuquyền lực [82, tr v]

Vai trò to lớn của trường đại học đòi hỏi nó phải được quản lý, đầu tư, pháttriển toàn diện ở cấp độ quốc gia và thậm chí là quốc tế, trên cơ sở GDĐH đượcxem là một dịch vụ công theo khuyến nghị của UNESCO (1998) [29, tr.168] Nhận

thức đầy đủ vai trò và vị trí của trường đại học giúp nhà nước và cộng đồng lựachọn và xây dựng chiến lược quản lý vĩ mô phù hợp

Nói chung, trường đại học mang lại lợi ích công và góp phần quan trọng vào

sự phát triển quốc gia Nhà nước có trách nhiệm tạo môi trường đảm bảo phát huytốt nhất vai trò của trường đại học

Khả năng hành động chủ động hay sáng kiến của một trường phụ thuộc vào:i) sự phân phối thẩm quyền ra quyết định và ii) cơ cấu ra quyết định trong hệ thốngGDĐH

Trước hết, về sự phân phối thẩm quyền Clark (1983) đã chia ra 6 cấp thẩm

quyền ra quyết định trong hệ thống GDĐH, từ đơn vị cơ sở nhỏ nhất là bộ môn; đếncấp khoa, trường trực thuộc; cấp trường đại học; cấp hành chính học thuật đa trường(ví dụ như trường đại học liên bang); cấp tỉnh, bang hay vùng; và cấp chính phủ [19,tr.57] Cách phân phối này không là sự phân cấp quản lý hay sự phân định giữaquyền quản lý vĩ mô và quyền quản lý sở hữu chủ hay chủ quản mà là sự phản ảnhthẩm quyền ra quyết định được trao ở từng cấp tham gia quản lý GDĐH Tùy từng

hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xenthẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm cáccấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr 10]

Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ,

Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể

cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa, thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh,

thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít

cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ, với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng

Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất

ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền

có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoátừng trường đại học Bảng 1.1 cho thấy cách phân phối thẩm quyền ở hầu hết các hệ

thống GDĐH không dành cho cấp chính phủ thẩm quyền ra quyết định nhiều nhất,chỉ ở mức (2), (3) Thẩm quyền nhiều nhất, mức (1), hầu như thuộc về cấp khoa/ bộ

môn hay cấp trường Ngoài ra, ở một số nước XHCN trước đây và ở một số nước Bắc Âu, thẩm quyền ra quyết định chủ yếu tập trung vào chính quyền trung ương,

các trường hầu như không có quyền quyết định đáng kể

Bảng 1.1: Cách thức phân phối thẩm quyền ở các quốc gia

Cấp thẩm quyền

Cách phân phối thẩm quyền

Châu Âu lụcđịa (Pháp, Ý,

Bỉ, Áo, )

Anh HoaKỳ Nhật Bản

Các nướcXHCN trướcđây (Liên Xô,Đông Âu cũ)

lý trường đại học Ví dụ như khi nhu cầu đào tạo tăng mà nguồn đầu tư công giảmthì nó thường dẫn đến sự phi tập trung trong quản lý GDĐH

Từ gốc độ cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH, Vught (1993) khái quát hai kiểu cơ cấu: i) “từ dưới-lên” và ii) “từ trên-xuống” [110, tr.20] Với kiểu cơ cấu đầu, chính sách nhà nước thường theo sau các quá trình thay đổi do cấp trường

chủ động Các trường có quyền tự chủ cao còn cơ chế kiểm soát thì thường dựa vào

thị trường cạnh tranh hơn là thẩm quyền pháp lý của nhà nước Với kiểu cơ cấu thứ hai, nhà trường chỉ đơn thuần thực hiện các sáng kiến chính sách của nhà nước Tuy

nhiên, vai trò tuyệt đối của nhà nước thì cũng khó thực hiện trên thực tế bởi vì nhà

nước cũng là một thành phần của hệ thống GDĐH Các chính sách của nhà nướccũng chịu sự chi phối nhất định bởi các quy tắc, giá trị và lợi ích của những thànhphần khác trong hệ thống

1.1.2 Tự chủ của trường đại học

Khái niệm tự chủ (autonomy) đã có từ thời Aristotle (384-322 trước công

nguyên) với nhận thức trường đại học sẽ phát triển tốt hơn nếu các nhà học thuật có

được tự chủ đầy đủ Hiểu đơn giản thì tự chủ hàm ý khả năng hành động của một cá nhân (như sinh viên, giảng viên và học giả) hay tổ chức (như trường đại học) mà

không phải xin phê chuẩn hay bị kiểm soát từ bên ngoài

Đối với một cá nhân, tự chủ hàm ý quyền tự do học thuật Đó là quyền tự

quyết định đối với việc xuất bản và phát ngôn, thiết kế và chuyển giao các chươngtrình giảng dạy theo yêu cầu xã hội và thị trường, và đề tài nghiên cứu Hiểu rộnghơn, thì quyền tự do học thuật bao hàm cả hai phương diện: trách nhiệm xã hội vàquyền con người

Đối với một tổ chức, tự chủ hàm ý quyền của nhà trường được tự điều hành công việc của mình Nó được xem như điều kiện tiên quyết để một trường đại học thực hiện chức năng xã hội của mình Groof, Neave, Svec (1998) cho rằng tự chủ tổ

chức là điều kiện cho phép một trường đại học tự quản mà không có sự can thiệp từbên ngoài [84, tr.76] Tuy nhiên, trên thực tế thì tự chủ có tính “điều kiện” bởi vìviệc thực hiện nhiệm vụ của một trường được xác định phạm vi và phụ thuộc cáctiêu chuẩn chi phí, đầu ra hay phương thức đánh giá thành tích đã được định trước.Theo Phạm Phụ (2006) thì tự chủ đại học phản ánh mối quan hệ giữa trường đại học

và chính phủ, mức độ can thiệp của chính phủ vào những vấn đề khác nhau củatrường đại học [53] Quan niệm tự chủ nhấn mạnh khả năng, tính pháp lý, tính tráchnhiệm và hướng tới sự hài hoà mục tiêu phát triển mà không phải chờ “xin ý kiến”được sự đồng ý và rất đồng ý của hơn 77% ý kiến (M=3,02, S.D.=0,8) qua kết quảkhảo sát các nhà quản lý GDĐH Việt Nam ở Bảng 1.2, Mục 1 Chỉ có 4% ý kiến làmuốn duy trì việc “xin phép”

Bảng 1.2: Tự chủ và tự chịu trách nhiệm

Mục khảo sát

Kiể

u trả

lời

Trun g bình (M)

Độ lệch chuẩ n (S.D.)

Tần suất trả lời (F) (%)

1 Tự chủ là khả năng chủ động thực hiện

công việc mang tính pháp lý của một

TĐH theo cách có trách nhiệm mà không

phải xin phép

Đ 3,02 0,80 29 48 19 4

2 Tự chịu trách nhiệm là sự ràng buộc

đối với TĐH về báo cáo và giải trình định

kỳ kết quả thực hiện mục tiêu với các bên

liên quan

Đ 3,27 0,58 34 60 7 0

3 Cơ chế tự chịu trách nhiệm song hành

với quyền tự chủ cần được đảm bảo bằng

hình thức pháp lý cụ thể

Đ 3, 41 0,55 44 53 3 0

Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý;

Tần suất trả lời (F), 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực

Tự chủ nhà trường được phân biệt giữ hai dạng thức: i) tự chủ thực chất

(substantive autonomy), quyền của trường đại học trong loại hình tổ chức của mình

để quyết định các chương trình và các mục tiêu của nó (cái học thuật); và ii) tự chủ thủ tục (procedural autonomy), quyền của trường đại học trong loại hình tổ chức

của mình để quyết định cách thức theo đuổi các mục tiêu và chương trình (cách họcthuật) (Altbach, Berdahl, Gumport, 2005) [73, tr.5,6] Sự tự chủ thực chất và tự chủthủ tục tạo thuận lợi cho sự tự do học thuật của trường đại học

Cách thức quản lý hay chiến lược điều khiển của nhà nước về GDĐH, kiểm soát quá trình hay kiểm soát sản phẩm, ảnh hưởng tới sự tự chủ (thực chất và thủ

tục) của trường đại học (Neave và Vught, 1994) [99, tr.7, 8] Khi nhà nước tăngcường kiểm soát kết quả hay sản phẩm của một trường, tức đầu ra được tiêu chuẩnhoá, thì tự chủ thủ tục có khuynh hướng tăng Còn khi nhà nước quyết định phạm virộng các tiêu chuẩn kết quả thì sự tự chủ thủ tục nhiều hơn trong khi sự tự chủ thựcchất bị giới hạn hơn

Mức độ tự chủ của một trường đại học công tùy thuộc vào địa vị pháp lý mà

nó được xác lập Fielden (2008) chỉ ra một phổ các vị trí sắp xếp theo thứ tự từ sự

kiểm soát chặt chẽ các trường của nhà nước cho đến sự tự chủ và độc lập đầy đủ màcác trường có được, đưa ra 4 mô hình có tính đại diện từ kiểm soát đến tự chủ (xemBảng 1.3) Đồng thời, cũng nhấn mạnh rằng bên trong mô hình kiểm soát nhà nướcvẫn có một số sự tự chủ vì một Bộ ở trung ương không thể nào kiểm soát được mọithứ, còn bên trong mô hình độc lập thì Bộ Giáo dục vẫn được quyền chịu tráchnhiệm pháp lý về nhiều mặt [81, tr.9]

Bảng 1.3: Bốn mô hình từ kiểm soát đến tự chủ

Phương thức

quản trị tổ chức Địa vị của các trường đại học công Ví dụ như

Kiểm soát

nhà nước Có thể là cơ quan của Bộ Giáo dục, hay một tậpđoàn thuộc sở hữu nhà nước Ma-lai-xi-a

Bán tự chủ Có thể là cơ quan của Bộ Giáo dục, một tập đoàn sở hữu nhà nước hay một cơ quan do luật

định

Tân-tây-lan,Pháp

Úc,Anh

với việc tuyển dụng nhân viên, và trong việc quyết định điều kiện làm việc; iv)

tuyển sinh: có quyền tự quyết định việc tuyển sinh viên; v) chương trình: có quyền

tự quyết định việc thiết kế và đưa vào sử dụng chương trình đào tạo; và vi) Đánh giá: có quyền tự quyết định việc thiết lập các tiêu chuẩn và định ra các phương pháp

đánh giá.[113]

Tuyên bố của Hiệp hội Đại học Châu Âu (2007) chỉ ra bốn nguyên lý tự chủ đại học Đó là, i) tự chủ học thuật: quyết định về cấp bằng, chương trình đào tạo và

các phương giảng dạy; quyết định về lĩnh vực, phạm vi, mục đích, và phương pháp

nghiên cứu; ii) tự chủ tài chính: tìm kiếm và phân bổ tài trợ, quyết định về học phí, tích lũy thêm; iii) tự chủ tổ chức: thiết lập cơ cấu tổ chức và quy chế, ký hợp đồng, quyết định ra quyết định các đơn vị chức và các cá nhân iv) tự chủ nhân viên: trách

nhiệm tuyển dụng, trả lương và thăng tiến Ngoài ra còn đặt ra yêu cầu chung lànguyên lý tự chủ phải cung cấp các sứ mạng tổ chức đa dạng.[79] Điều này chothấy quyền tự chủ gắn với trọng trách xã hội, cho thấy mục tiêu xã hội của trườngđại học rõ hơn

Thách thức của tự chủ đại học là: i) nhận thức, ii) tính tương đối và iii) rào

cản chính trị Trước tiên, sự nhận thức chưa đúng mức về tự chủ, xem nó là một

điều kiện tuyệt đối, làm cho nó có thể được đề cao hay bị e ngại quá mức

Tính tương đối và thay đổi của tự chủ là thách thức thứ hai Mỗi trường đại

học à thực thể pháp lý phải tuân thủ quy định pháp luật trong khi các quy định này

có thể được thay đổi Khả năng tự quyết định của một trường chịu tác động bởi cácyếu tố như chính trị hay sự thay đổi khi vận hành hệ thống Tự chủ là điều kiện đểcác trường đạt mục tiêu trong khi bản thân mục tiêu của một trường lại có thể thayđổi

Sau hết là các vấn đề mang tính chính trị Việc trao quyền tự chủ có thể gặp

các rào cản chính trị, do có sự chia rẽ mục tiêu GDĐH xuất phát từ lợi ích chính trịhay vì sự tự vệ quốc gia, do có sự lo ngại khả năng sử dụng quyền tự chủ củatrường đại học nên không thúc đẩy quá trình trao quyền hay do lo ngại việc traoquyền tự chủ sẽ bị coi là cách thoái thác trách nhiệm

Nói chung, tự chủ là khả năng hành động chủ động mang tính pháp lý về các mặt học thuật, tài chính, tổ chức và nhân viên của tổ chức trường đại học, là điều kiện cần để giúp các trường thực hiện tốt sứ mạng của mình, có tính tương đối và chịu ảnh hưởng bởi chiến lược điều khiển hệ thống GDĐH của nhà nước

1.1.3 Tự chịu trách nhiệm và trách nhiệm xã hội của trường đại học

Vai trò to lớn của trường đại học buộc nó gánh vác trách nhiệm Trong quản

lý công, khái niệm trách nhiệm hàm ý trách nhiệm giải trình, tính chịu trách nhiệmhay sự phù hợp giữa quyền và trách nhiệm và được dùng thay thế nhau Khái niệm

tự chịu trách nhiệm được hiểu theo cách tự mình (một trường đại học tự chủ) phải

chịu trách với những điều mình làm thì chưa bao quát được trách nhiệm cần có củamột trường đại học Trách nhiệm cần có phải bao gồm cả trách nhiệm bị động vàchủ động, trách nhiệm pháp lý và đạo đức, trách nhiệm với nhiều bên liên quan mànhà nước là một trong số đó, đối với sự cung cấp dịch vụ GDĐH Do đó, trách

nhiệm đầy đủ hơn của trường đại học cần được bao quát như là trách nhiệm xã hội,

trách nhiệm giải thích hay giải trình (accountability) cho các nhóm lợi ích có liênquan (stakeholders) Theo Ngô Doãn Đãi (2004), tuyệt nhiên, đây không phải là “tựlàm tự chịu” [6, tr.21, 22]

Trách nhiệm xã hội là nghĩa vụ báo cáo mang tính đạo đức và quản lý vềnhững hoạt động và kết quả thu được, giải thích kết quả thực hiện, và thừa nhậntrách nhiệm đối với cả những kết quả không mong đợi của trường đại học cho các

bên liên quan The Task Force on HE & Society (2000) cũng cho rằng đó là sự ràng

buộc về việc giải thích định kỳ kết quả đạt được của nhà trường một cách minhbạch, kể cả những thành công lẫn thất bại [108, tr.61]

Trách nhiệm giải trình là nhiệm vụ có tầm quan trọng đặc biệt đối với một tổchức đại học tự chủ Khi nói tới trách nhiệm giải trình thì có hai vấn đề đặt ra Đó là

i) trách nhiệm với ai và ii) trách nhiệm về nội dung gì Trước hết, một trường đại học liên quan trực tiếp hay gián tiếp với nhiều bên: xã hội nói chung, các thành viên đại diện trong hội đồng trường; Chính phủ, chính quyền các cấp, đại diện cho lợi ích toàn xã hội, cấp kinh phí cho trường; những khách hàng, các nhà sử dụng lao

động, sinh viên và gia đình, những người muốn có kiến thức, kỹ năng làm việc tốt

và bằng cấp; cựu sinh viên, những nhà ũng hộ quan trọng của trường; giảng viên:

nhân tố quan trọng; và kiến thức, kỹ năng và thái độ của ngành học Đây là nhữngđối tượng mà các nhà quản lý ở trường đại học phải giải trình Mức độ giải trìnhkhông mang tính khuôn mẫu nhưng cần lưu ý là sự đòi hỏi quá mức (không hợp lý)

sẽ hạn chế sự tự chủ, trở thành “gánh nặng” và có nguy cơ làm các trường xa rờitrách nhiệm xã hội của mình nhiều hơn

Kế đến, trách nhiệm xã hội thể hiện ít nhất qua một số nội dung dưới đây:

- Sự công bằng trong tiếp cận GDĐH,

- Chất lượng đào tạo và nghiên cứu,

- Sự tương xứng giữa trình độ đào tạo và nhu cầu của thị trường lao động,

- Sự đóng góp cho phát triển kinh tế cũng như phổ biến các giá trị,

- Sự sử dụng hiệu quả nguồn lực công và

- Sự ổn định (khả năng tài chính để duy trì tiêu chuẩn cao), theo Salmi 2009[103, tr.6]

Chức năng công cộng và khả năng mang lại lợi ích công to lớn buộc trườngđại học phải chịu trách nhiệm xã hội và trách nhiệm này phải bảo đảm được thựcthi Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc đưa trách nhiệm xã hội vào cuộcsống thông qua các công cụ thích hợp Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐHViệt Nam qua Bảng 1.2, Mục 2, cho thấy quan niệm về tự chịu trách nhiệm gắn vớiyêu cầu giải trình kết quả hoạt động của một trường được sự đồng thuận rất cao với94% ý kiến (M=3,27; S.D.=0,58)

Nói chung, tự chịu trách nhiệm hay trách nhiệm xã hội của trường đại học cần được hiểu là trách nhiệm báo cáo hay giải thích kết quả hoạt động một cách ngay thẳng và trung thực cho các bên liên quan trong việc cung cấp dịch vụ GDĐH

và sử dụng nguồn lực

1.1.4 Điều kiện và sự cân bằng tự chủ, tự chịu trách nhiệm

Sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của một trường đại học đòi hỏi tối thiểu bađiều kiện: i) môi trường định hướng tự chủ; ii) sự cân bằng giữa quyền tự chủ vàtrách nhiệm xã hội; và iii) năng lực tự chủ và tự chịu trách nhiệm của một trường.Mỗi điều kiện có thể ảnh hưởng một cách độc lập hoặc trong sự kết hợp với điều

kiện khác Trước hết, môi trường định hướng tự chủ được xem là điều kiện bao quát

nhất, đảm bảo quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội đi vào cuộc sống Nó bao gồm

môi trường chính trị, pháp lý và cạnh tranh Môi trường chính trị và pháp lý là hệ

thống quan điểm, chính sách và pháp luật tạo ra được sự thuận tiện cho sự hoạtđộng chủ động và có trách nhiệm của trường đại học Nó chính là cam kết chính trịđảm bảo sự phi tập trung một cách thích hợp, sự nhất quán trong chính sách tăngquyền tự chủ, và nhất là khuôn khổ pháp luật đảm bảo địa vị pháp lý độc lập của

trường đại học Môi trường cạnh tranh với các yếu tố, quy luật thị trường hay cơ

chế quản lý phù hợp, thúc ép việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ GDĐH tốt hơncũng là điều kiện đảm bảo sự chủ động và trách nhiệm xã hội mang ý nghĩa thực tếhơn Nguyên tắc cạnh tranh buộc các trường phải chủ động về mọi mặt trong đàotạo và nghiên cứu, phải thể hiện sự sử dụng hiệu quả nguồn lực và bám sát đượcnhu cầu xã hội

Thứ hai, điều kiện về sự cân bằng giữa quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội

không chỉ cho thấy sự song hành của hai mặt này, như “hai bánh của một cổ xe”,

mà còn đòi hỏi sự tương hợp giữa chúng Sự tương hợp thể hiện ở nguyên tắc quyền

tự chủ càng cao thì trách nhiệm xã hội phải càng lớn và được bảo đảm bằng cáchình thức cụ thể, nhất là các hình thức mang tính pháp lý Kết quả khảo sát các nhàquản lý GDĐH Việt Nam qua Bảng 1.2, Mục 3, cho thấy sự nhất trí cao với hơn97% ý kiến (M=3,41; S.D.=0,55) cho rằng cần có ràng buộc pháp lý đối với tráchnhiệm xã hội Sự cân bằng được nhận thức như là “sự tác hợp” hơn là “sự đánh đổi”như thường thấy Các tác giả Học viện Hành chính Quốc gia (2004) đã lưu ý rằngquyền hạn giúp phát huy trách nhiệm trong khi sự không có trách nhiệm sẽ dẫn đếnlạm quyền [42, tr.105, 106] Nhà nước giữ vai trò quan trọng đối với việc “cânbằng” tốt nhất, chứ không tuyệt đối, nhu cầu tự chủ và yêu cầu về trách nhiệm xãhội Điều này có nghĩa là trường đại học được “nới rộng” không gian tự chủ nhưngđồng thời phải chịu sự giám sát nhà nước phức tạp hơn Để làm được điều này, nhànước phải xác định rõ yêu cầu đối với các trường Trên cơ sở đó, thiết kế các yêucầu trách nhiệm phù hợp, đưa ra khuôn khổ trách nhiệm toàn diện để làm rõ cáchthức các trường đại học đóng góp vào hàng hóa công cộng và tại sao nó xứng đángđược hưởng sự tự chủ (Downey, 2008) [77]

Thứ ba, điều kiện về năng lực tự chủ và tự chịu trách nhiệm liên quan đến

yếu tố bên trong và là khả năng tự quyết định và chịu trách nhiệm của một trường.Khả năng tự quyết định đòi hỏi các quyết định được đưa ra là tối ưu, bao quát đượclợi ích của các bên liên quan Đồng thời, trong môi trường cạnh tranh nó cũng đòihỏi các quyết định được đưa ra phải linh hoạt và kịp thời Nếu một trường không cókhả năng dự báo, quyết đoán hay kỹ năng ra quyết định nhanh thì khó lòng tự chủđược

Việc xác định khả năng tự chủ của một trường là yêu cầu quan trọng vì nó là

cơ sở để xem xét trao quyền tự chủ Một trường thiếu năng lực tự chủ mà được traoquyền tự chủ thì nó chẳng những không tự quyết định được mà còn tự đe doạ tráchnhiệm xã hội của mình Vấn đề mấu chốt là xây dựng tiêu chí và phương thức đểđánh giá khả năng tự chủ Nó có thể là khuôn khổ tiêu chí và phương thức độc lậphay đan xen hoặc kết hợp với các hệ thống khác như kiểm định chất lượng, kiểmtoán, chỉ số cạnh tranh v.v

Thiết chế tổ chức hội đồng trường được xem như một đảm bảo cho sự quản

lý tự quản của một trường Nói cách khác, hội đồng trường là điều kiện cần có đểmột trường thực hiện quyền tự chủ và cân bằng trách nhiệm xã hội một cách kháchquan Hội đồng trường với các đại diện “chủ sở hữu cộng đồng” sẽ quản trị và giảitrình việc đạt được các mục tiêu và hạn chế nguy cơ bóp méo sự lựa chọn đối với tổchức có “giá trị KT-XH” cao như trường đại học (Phạm Phụ, 2004) [52, tr.105].Các thành viên từ bên ngoài tham gia hội đồng trường giúp trường hiểu được cácnhóm lợi ích nhiều hơn và thể hiện trách nhiệm tốt hơn Các quyết định quan trọng

có nhiều chủ thể tham gia ít nhiều cũng sẽ tốt hơn Mặc dù hội đồng trường là tổ chức quản trị nhà trường nhưng trách nhiệm của nó lại hướng rộng ra bên ngoài nhà trường, điều ít khi được nhận thức đầy đủ

Nói chung, tự chủ, tự chịu trách nhiệm có tính thực tế và tính điều kiện

1.2 Quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

1.2.1 Khái niệm và bản chất quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

Về tổng thể, quản lý nhà nước là sự điều chỉnh (regulation) bằng quyền lựcnhà nước thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo phương thức và mức độkhác nhau nhằm định hướng và phát triển KT-XH mà trong đó có GDĐH, duy trìtrật tự và kỷ cương, thỏa mãn nhu cầu của người dân và nhà nước

Quản lý của nhà nước về GDĐH là việc nhà nước sử dụng quyền lực công

để điều khiển (steering) hoạt động GDĐH theo mục tiêu của mình Lê Văn Giạng(2001) xem đó là việc quyết định các chủ trương quản lý; tổ chức bộ máy để thựchiện nhiệm vụ và chủ trương quản lý; lựa chọn, sắp xếp cán bộ và bộ máy; giáo dục,bồi dưỡng và ra chính sách khích lệ cán bộ; kiểm tra và đánh giá kết quả việc quản

lý [35, tr.324] Còn Trần Kiểm (2006) thì cho rằng đó là những tác động tự giác củachủ thể quản lý đến tất cả các mắt xích của hệ thống nhằm thực hiện có chất lượng

và hiệu quả mục tiêu phát triển GDĐH [46, tr.36]

Dưới gốc độ quản trị, QLNN gần với khái niệm quản trị bên ngoài công(public external governance), đó là cơ cấu và quá trình mà theo đó các hệ thống vàtrường đại học quản lý các hoạt động thường xuyên cũng như ra các chính sách dàihạn của mình, các chính phủ và chính quyền địa phương tham gia quản lý GDĐH.Theo Kaplin and Lee (2007), đó là quá trình ra quyết định và quá trình thực hiệnhay không thực hiện các quyết định [95, tr.18, 21] Hình thức quản trị GDĐH cấp

độ quốc gia thì rất đa dạng Trong khi đó, dưới gốc độ điều chỉnh thì QLNN là sựảnh hưởng với mức độ khác nhau, từ can thiệp cho đến tạo thuận tiện đối với hoạtđộng GDĐH, theo Neave và Vught (1994) [99]

Quản lý nhà nước về GDĐH được cấu thành từ ba yếu tố: i) chủ thể quản lý,

là các cơ quan có thẩm quyền, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước nhưng có sựthay đổi gần đây theo hướng chính quyền trung ương tăng cường uỷ thác chức năng

quản lý cho các cấp và tổ chức khác; ii) khách thể quản lý, là hệ thống GDĐH và hoạt động; và iii) mục tiêu, là việc đảm bảo trật tự trong mọi hoạt động GDĐH

nhằm đào tạo nhân lực bậc cao cho xã hội

Quản lý nhà nước về GDĐH phản ánh tình hình xã hội, bản chất hệ thốngchính trị, sự quản trị quốc gia, mối quan hệ giữa nhà nước và nhà trường và cách

thức điều khiển GDĐH; có một số tính chất và đặc điểm chủ yếu dưới đây

- Tính lệ thuộc vào chính trị: QLNN là để đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụchính trị, tuân thủ các chủ trương và chính sách GDĐH của cơ quan hay tổ chứcchính trị

- Tính thường xuyên: Hoạt động QLNN được duy trì đều đặn, liên tục để bảo

vệ, giúp đỡ, cung cấp và quy định GDĐH

- Tính quyền lực nhà nước: Hoạt động QLNN thể hiện tính quyền lực

- Tính xã hội: Một mặt, QLNN luôn tôn trọng yếu tố xã hội và mở rộng dânchủ; còn một mặt, GDĐH phát triển trong mối quan hệ hữu cơ với các quá trìnhKT-XH GDĐH là sự nghiệp của nhà nước và xã hội, quá trình triển khai QLNN vềGDĐH có sự kết hợp giữa nhà nước và xã hội

- Tính pháp lý: QLNN phải tuân thủ quy định pháp luật và đảm bảo tôn trọngpháp luật

- Tính chuyên môn nghiệp vụ: QLNN đảm bảo chuẩn mực kiến thức và kỹnăng, đội ngũ học thuật phải đáp ứng yêu cầu về ngạch, bậc và chức danh

- Tính hiệu lực và hiệu quả: Quyết định QLNN đòi hỏi phải có tác dụng vàkết quả thực thi phải được đánh giá từ nhiều gốc độ như kinh tế, xã hội Chấtlượng, hiệu quả và trật tự kỷ cương là thước đo trình độ, năng lực, uy tín của tổchức quản lý GDĐH

- Chịu sự tác động của cơ chế thị trường và xu thế GDĐH thế giới: QLNNphải cân nhắc tín hiệu từ thị trường và cũng không thể đứng ngoài sự chuyển biếncủa GDĐH toàn cầu

Các công cụ chính sách điều khiển hệ thống GDĐH thường được sử dụng là

tài trợ, quy định, lập kế hoạch và đánh giá (VLk, Westerheijden & Wender, 2008)

[109, tr.9]

Nói chung, QLNN về GDĐH là tác động (can thiệp hoặc không can thiệp)mang tính pháp lý của các chủ thể QLNN có thẩm quyền đến hoạt động GDĐH và

các yếu tố động lực (cơ sở GDĐH, tổ chức trung gian, khách hàng của cơ sởGDĐH: sinh viên, người sử dụng lao động v.v ) và hoạt động GDĐH thông qua hệthống cơ chế, chính sách và chiến lược phù hợp với quy luật khách quan, khungcảnh quốc gia và quốc tế; nhằm phát huy cao nhất vai trò của cơ sở GDĐH, thựchiện mục tiêu phát triển hiệu quả, đảm bảo sự phù hợp và công bằng trong GDĐH

Từ gốc độ khác, sự điều khiển bằng quyền lực công của nhà nước có thể thựchiện theo cách khuyến khích hay hạn chế sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của

trường đại học, tức là nhà nước cũng có thể tác động nhằm bảo vệ, thúc đẩy và đưa

sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học đi vào cuộc sống Nói cách

khác, đó là QLNN về GDĐH đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đạihọc Theo đó, nhà nước thống nhất quản lý hệ thống GDĐH và đảm bảo sự phù hợpvới cơ chế quản lý kinh tế để hướng mọi sự “chú ý” vào mục tiêu chung, hạn chế sựphân tán nguồn lực và tạo sự hài hoà và tính hệ thống trong quản lý vĩ mô Kết quảkhảo sát ý kiến các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 1.4, Mục 1, thể hiện sự đồng tìnhcao về đảm bảo sự thống nhất quản lý với hơn 94% ý kiến (M=3.45; S.D.=0,61).Đồng thời, ở Mục 2, có hơn 94% ý kiến (M=3,36; S.D.=0,61) đồng ý với cách đặtvấn đề là nhà nước có thể quản lý bằng cách giám sát, không nhất thiết phải bằngcách kiểm soát chi tiết

Bảng 1.4: Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm

Mục khảo sát

Kiể

u trả

lời

Trun g bình (M)

Độ lệch chuẩ n (S.D.)

Tần suất trả lời (F) (%)

1 Quản lý của nhà nước đảm bảo sự

thống nhất và phù hợp với cơ chế quản lý

kinh tế

Đ 3,45 0,61 51 43 6 0

2 Quản lý của nhà nước dựa trên quy

định và giám sát thay cho kiểm soát chi

tiết

Đ 3,52 0,61 58 36 6 0

3 Nhà nước có thể ảnh hưởng tới trường

đại học thông qua pháp luật, chính sách,

kế hoạch và giám sát

Đ 3,36 0,61 42 51 7 0