Chính sách quản lý nợ công ở việt nam

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Xếp theo A, B, C 1 ADB Asian Development Bank Ngân hàng phát triển châu Á 2 BTC Bộ Tài chính 3 DBR Thu ngân sách nhà nước 4 DMO Debt Management Office Cơ qua

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN THỊ HOÀI THU

CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

Hà Nội – 2016

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN THỊ HOÀI THU

CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Tài chính ngân hàng

Mã số: 60 34 02 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS Nguyễn Tiến Dũng

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu

hoàn toàn do tôi thực hiện Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn

là trung thực, bảo đảm tính khách quan, khoa học và

có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng./

TÁC GIẢ

Nguyễn Thị Hoài Thu

LỜI CẢM ƠN

Luận văn thạc sỹ “Chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam” được

hoàn thành tại Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội Có được kết quả này, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc đến các thầy cô khoa Tài chính ngân hàng đã giúp tôi trang bị tri thức, tạo môi trường điều

kiện thuận lợi nhất trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận văn

Với lòng kính trọng và biết ơn, tôi cũng xin được bày tỏ lời cảm ơn tới

TS Nguyễn Tiến Dũng đã trực tiếp hướng dẫn, dìu dắt, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình triển khai, nghiên cứu và hoàn thành đề tài

Xin chân thành cảm ơn các đơn vị, cá nhân đã hợp tác chia sẻ thông tin, cung cấp cho tôi nhiều nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài Đặc biệt, tôi xin được cảm ơn tới chị Phạm Hoài Anh – Giám đốc Phòng Bảo lãnh Chính phủ và vay thương mại, Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại, Bộ Tài chính đã hỗ trợ tôi rất nhiều trong quá trình thực hiện nghiên cứu

Cuối cùng, tôi xin gửi lời tri ân sâu sắc đến gia đình và các đồng nghiệp

đã động viên, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, làm việc và hoàn thành luận văn thạc sỹ này

MỤC LỤC

Danh mục các ký hiệu viết tắt………i

Danh mục các bảng/ biểu đồ……….ii

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 2

3 Câu hỏi nghiên cứu 3

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

5 Kết cấu của luận văn 4

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 5

1.1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước 6

1.2 Cơ sở lý luận về nợ công 10

1.2.1 Khái niệm về nợ công 10

1.2.2 Quan điểm của các nhà kinh tế học về nợ công 15

1.2.3 Đặc trưng cơ bản của nợ công 18

1.2.4 Phân loại nợ công 20

1.2.5 Những nhân tố ảnh hưởng đến nợ công 24

1.2.6 Tác động của nợ công 26

1.2.7 Các chỉ tiêu đo lường mức độ an toàn của nợ công 29

1.3 Cơ sở lý luận về chính sách quản lý nợ công 32

1.3.1 Khái niệm chính sách quản lý nợ công 33

1.3.2 Vai trò của chính sách quản lý nợ công 34

1.3.3 Bộ phận cấu thành chính sách quản lý nợ công 36

1.3.4 Những rủi ro trong quản lý nợ công 41

Chương 2 PHƯƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 45

2.1 Phương pháp phân tích, tổng hợp 45

2.1.1 Nội dung phương pháp 45

2.1.2 Mục đích luận văn sử dụng phương pháp 46

2.1.3 Cách thức luận văn sử dụng phương pháp 46

2.2 Phương pháp chuyên gia 47

2.2.1 Nội dung phương pháp 47

2.2.2 Mục đích luận văn sử dụng phương pháp 48

2.2.3 Cách thức luận văn sử dụng phương pháp 48

Chương 3 THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 50

3.1 Thực trạng nợ công ở Việt Nam 50

3.1.1 Quy mô nợ công 50

3.1.2 Cơ cấu nợ công 53

3.1.3 Nguyên nhân làm gia tăng nợ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 55

3.1.4 Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam 58

3.2 Chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay 59

3.2.1 Mục tiêu của chính sách quản lý nợ công 59

3.2.2 Mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công 60

3.2.3 Công cụ quản lý nợ công 65

3.3 Đánh giá về chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay 67

3.3.1 Một số thành tựu 67

3.3.2 Một số hạn chế 69

3.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế 73

Chương 4 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 75

4.1 Chú trọng hoạch định chính sách quản lý nợ công 75

4.2 Hoàn thiện khung pháp luật và thực thi pháp luật về nợ công 76

4.3 Hoàn thiện hệ thống tổ chức quản lý nợ công 77

4.4 Hiện đại hóa công tác quản lý nợ công 79

4.5 Nâng cao vai trò kiểm toán nợ công 80

4.6 Nâng cao hiệu quả quản lý rủi ro nợ công 82

KẾT LUẬN 84

Danh mục tài liệu tham khảo……… 87

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

(Xếp theo A, B, C)

1 ADB Asian Development Bank (Ngân hàng phát triển châu Á)

2 BTC Bộ Tài chính

3 DBR Thu ngân sách nhà nước

4 DMO Debt Management Office (Cơ quan quản lý nợ công)

5 DNNN Doanh nghiệp nhà nước

6 HIPCs Nhóm các nước nghèo gánh nặng nợ cao

7 ICOR Incremental Capital Output Ratio (Hệ số sử dụng vốn đầu tư)

8 IMF International Monetary Fund (Qũy tiền tệ quốc tế)

9 KBNN Kho bạc nhà nước

10 KHĐT Bộ Kế hoạch đầu tư

11 KTNN Kiểm toán nhà nước

12 NHNN Ngân hàng nhà nước Việt Nam

13 NHTW Ngân hàng trung ương

14 NSNN Ngân sách nhà nước

15 ODA Official Development Assistance (Các khoản vay hỗ trợ phát

triển chính thức)

16 QLN&TCĐN Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại

17 UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development (Hội

nghị Liên hợp quốc về thương mại và phát triển)

18 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

19 WB World bank (Ngân hàng thế giới)

DANH MỤC BẢNG

1 Bảng 1.1 Ngưỡng an toàn của các chỉ tiêu đo lường mức độ

2 Bảng 1.2 Mức độ an toàn của nợ công theo chất lượng thể

3 Bảng 3.1 Cơ cấu nợ Chính phủ, nợ chính quyền địa phương,

nợ được chính phủ bảo lãnh giai đoạn 2010-2014 55

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

1 Biểu đồ 3.1 Nợ công của Việt Nam giai đoạn 2005 - 2015 50

2 Biểu đồ 3.2 Tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam giai đoạn

1 Hình 3.1 Sơ đồ cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý nợ và Tài

2 Hình 3.2 Sơ đồ bộ máy quản lý nợ công ở Việt Nam 64

3 Hình 3.3 Các công cụ quản lý nợ công 65

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong nền kinh tế hiện nay, vay nợ là hoạt động nhằm thu hút nguồn vốn nhàn rỗi từ các cá nhân và tổ chức trong xã hội để đáp ứng nhu cầu về vốn của các chủ thể kinh doanh Việc vay vốn của các chủ thể kinh doanh là điều hết sức bình thường và đã xuất hiện từ rất lâu trong lịch sử nhân loại Việc vay nợ hình thành nên nghĩa vụ trả nợ, bao gồm cả gốc, lãi vay và các chi phí liên quan tới khoản vay Xuất phát từ quy luật đó, khái niệm “nợ công” ra đời để mô tả những khoản nợ do khu vực công vay của các tổ chức,

cá nhân trong và ngoài nước nhằm trang trải các khoản chi tiêu, góp phần thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình

Nợ công là một phần quan trọng và không thể thiếu trong tài chính mỗi quốc gia Từ những nước nghèo nhất ở châu Phi đến những quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Campuchia hay những cường quốc giàu có với dự trữ tài chính hàng đầu thế giới như Mỹ, Nhật, EU đều phải đi vay để phục vụ cho các nhu cầu chi của chính phủ nhằm các mục đích khác nhau Nợ công cần phải được sử dụng hợp lý, hiệu quả và quản lý tốt Do vậy, việc bảo đảm

an toàn và bền vững nợ công là một bài toán mà hầu hết các quốc gia phải tính đến Nếu nợ công vượt quá ngưỡng an toàn thì nó sẽ dẫn đến những tác động tiêu cực khiến nền kinh tế bị tổn thương và chịu nhiều sức ép từ cả bên trong lẫn bên ngoài Khủng hoảng nợ công có thể xảy ra với bất cứ quốc gia nào tại bất cứ thời điểm nào và mang theo những tổn thất nặng nề như: thu nhập giảm mạnh, kinh tế đình trệ, thất nghiệp và lạm phát cao, mất ổn định kinh tế - chính trị - xã hội trong cả hiện tại và tương lai Đó không phải là một lời cảnh tỉnh mà thực tế cho thấy trên thế giới đã và đang diễn ra khá nhiều cuộc khủng hoảng nợ công với nguyên nhân và tác động khác nhau Vấn đề được đặt ra là làm thế nào để quản lý nợ công một cách bền vững từ việc xác

định chiến lược vay nợ, sử dụng hiệu quả nguồn vốn vay đến việc lên kế hoạch trả nợ Đó cũng chính là biện pháp an toàn nhất để sớm phát hiện, ngăn chặn kịp thời nguy cơ xảy ra khủng hoảng nợ công

Việt Nam là một nước đang phát triển và bước đầu gia nhập nhóm “nước

có thu nhâp trung bình” Do vậy, việc vay nợ của khu vực công để đáp ứng nhu cầu chi cho đầu tư phát triển là rất lớn Thời gian qua, việc vay vốn trong và ngoài nước với nhiều hình thức khác nhau đã khiến nợ công của Việt Nam gia tăng một cách nhanh chóng Đặc biệt là sau tác động tiêu cực lan tỏa của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2007 – 2008, Chính phủ đã “mạnh tay” tung

ra gói kích cầu có giá trị 143.000 tỷ đồng (tương đương 8 tỷ USD), sau đó tăng lên 160 nghìn tỷ đồng (tương đương 9 tỷ USD) Mặc dù GDP trong năm 2009

có cải thiện so với 2008, nhưng với những yếu kém nội tại và quản lý lỏng lẻo trong việc sử dụng vốn, đã để lại nhiều hệ lụy cho nền kinh tế: lạm phát và thất nghiệp tăng cao, thâm hụt ngân sách trầm trọng, gánh nặng nợ nần đáng lo ngại…Tuy tỷ lệ nợ công so với GDP của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn (65% GDP) nhưng tốc độ tăng nợ hiện nay, đặc biệt là nợ nước ngoài đang

là vấn đề cần hết sức lưu tâm Với bối cảnh kinh tế toàn cầu suy thoái và những

cơ hội, thách thức đặt ra trong quá trình tăng trưởng, việc nghiên cứu thực trạng

nợ công cũng như tính bền vững của nợ công trở nên vô cùng cần thiết trong việc hoạch định và thực thi chính sách quản lý nợ công Đó cũng là lý do của

việc lựa chọn đề tài nghiên cứu: “Chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam”

nhằm góp phần giải quyết những vấn đề cấp thiết nêu trên

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

2.1 Mục đích nghiên cứu

Hệ thống hóa cơ sở lý luận về nợ công, chính sách quản lý nợ công Trên cơ sở phân tích thực trạng nợ công và chính sách quản lý nợ công

của Việt Nam hiện nay, luận văn đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện chính sách quản lý nợ công trong thời gian tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Thứ nhất, hệ thống hóa cơ sở lý luận về nợ công và chính sách quản lý

nợ công

Thứ hai, phân tích thực trạng nợ công, chính sách quản lý nợ công của Việt Nam dựa trên số liệu thực tế có liên quan và phân tích bằng chứng từ kinh nghiệm quản lý nợ cũng nhƣ các cuộc khủng hoảng nợ công đã xảy ra ở một số quốc gia trên thế giới

Cuối cùng, luận văn đƣa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách quản lý nợ công trong thời gian tới

3 Câu hỏi nghiên cứu

Để nghiên cứu đề tài: “Chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam”,

luận văn lần lƣợt đi vào giải quyết các câu hỏi sau:

- Thực trạng quy mô và cơ cấu nợ công ở Việt Nam hiện nay nhƣ thế nào? Những nguyên nhân làm gia tăng nợ công trong giai đoạn hiện nay là gì?

- Chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay bao gồm những nội dung nào? Những thành tựu đã làm đƣợc là gì? Những hạn chế còn tồn tại?

- Trong thời gian tới, Việt Nam cần làm gì để hoàn thiện chính sách quản

lý nợ công cho phù hợp với điều kiện của Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế khu vực và thế giới

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

Đối tƣợng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu về nợ công và chính sách quản lý nợ công

Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu về nợ công và thực trạng quản lý nợ công của Việt Nam trong giai đoạn từ năm 2010 đến 2015

Năm 2010 là thời điểm Luật quản lý nợ công chính thức có hiệu lực Đây cũng chính là bước ngoặt quan trọng trong việc hoàn thiện cơ sở pháp lý ở mức cao nhất để thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, Chính phủ về việc hướng tới quản lý nợ hiệu quả, bền vững, phù hợp với thông lệ quốc tế

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu

nội dung của luận văn gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận về nợ công và chính sách quản lý nợ công

Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng nợ công và chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam Chương 4: Một số kiến nghị đối với chính sách quản lý nợ công

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ

NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Về lý thuyết cũng như thực tiễn, nợ công là một phạm trù thuộc lĩnh vực Tài chính công, là một trong những vấn đề cơ bản và cốt lõi trong nguồn thu của Tài chính công Hiện nay, nợ công và quản lý nợ công là vấn đề thời

sự nóng bỏng của tất cả các quốc gia trên thế giới và Việt Nam nói chung Chính vì thế, vấn đề này đã thu hút được sự quan tâm rất lớn của các nhà nghiên cứu tại nhiều quốc gia, nhiều tổ chức quốc tế Hiện có khá nhiều các công trình nghiên cứu về nợ công không chỉ về lý luận mà cả nghiên cứu thực tiễn dựa trên bằng chứng và kinh nghiệm quốc tế Sau đây là tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài

1.1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Đến nay, trên thế giới đã có nhiều công trình nghiên cứu lý thuyết và các mô hình thực nghiệm liên quan đến nợ công và quản lý nợ công Có thể

kể đến một vài công trình tiêu biểu như:

Guidelines for pubic debt managemnet: Accompanying document and selected case studies (Hướng dẫn quản lý nợ công: Tài liệu hướng dẫn và các

trường hợp cụ thể) của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB)

(2003, Washington DC, USA) Trong cuốn tài liệu này đã chỉ rõ khái niệm nợ công, vai trò quản lý nợ và đưa ra các tình huống cụ thể về cơ chế quản lý nợ công của 18 nước được lựa chọn như Brazil, Anh, Mỹ, Ấn Độ, New Zealand…Qua đó đưa ra những nội dung chính của quản lý nợ công và bài học cần thiết để thực hiện cơ chế quản lý nợ công cho phù hợp với điều kiện của các quốc gia

Pubic Debt Managemnet (Quản lý nợ công) của tác giả Alessandro

Missale (2000, Oxford University Press) Cuốn sách gồm 309 trang với 7 chương, làm rõ những vấn đề cơ bản về nợ công như khái niệm, phân loại, cách thức quản lý nợ, cách giảm thiểu chi phí và rủi ro nợ công Đồng thời cũng đưa ra một số khuyến nghị về chính sách

Tài liệu của Worldbank “Managing public debt: From diagnostics to

reform implementation” (2007, Washington DC) Giới thiệu những phân tích

của Ngân hàng thế giới về vấn đề quản lý nợ công ở các nước đang phát triển: Những tính toán và ban hành quy chế trong cải cách quản lý nợ công; Các chiến lược quản lý nợ và quản lý rủi ro; Việc phối kết hợp quản lý nợ, chính sách tài chính, chính sách tiền tệ và quản lý tiền mặt; Việc quản lý của chính phủ đối với vấn đề này; Hệ thống nhân viên và hệ thống quản lý nợ

The future of public debt: prospectives and implication (Tương lai của nợ

công: toàn cảnh và một số gợi ý) của các tác giả Stephen G Cecchetti, M.S Mohanty và Fabrizio Zampolli (2010, Mumbai, Ấn Độ) Bài viết phân tích thực trạng cán cân ngân sách, vay nợ của chính phủ và nợ công ở một số quốc gia; dự báo tương lai của nợ công và nguy cơ khủng hoảng nợ công ở các nước phát triển như Mỹ, Đức, Nhật Bản, Anh, Pháp…Một số gợi ý về chính sách được đề xuất nhằm kiểm soát nợ công và ngăn chặn khủng hoảng nợ công

Các nghiên cứu trên đã cung cấp hệ thống cơ sở lý luận khá chuẩn mực và toàn diện về nợ công cũng như quản lý nợ công Đây là cơ sở quan trọng, tạo điều kiện tiền đề để xây dựng các chính sách quản lý nợ công phù hợp với bối cảnh của Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế khu vực và thế giới

1.1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước

Ở Việt Nam, vấn đề nợ công nói chung và nợ nước ngoài nói riêng đã được đề cập đến vào đầu những năm 1990 Có thể kể đến một vài công trình nghiên cứu và tài liệu có liên quan như sau:

Cuốn sách “Khủng hoảng nợ công châu Âu và bài học kinh nghiệm đối

với Việt Nam”do TS Đặng Hoàng Linh biên soạn đi sâu phân tích các cuộc

khủng hoảng nợ công châu Âu nhằm làm rõ nguyên nhân, tác động của nó tới nền kinh tế các quốc gia châu Âu Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam rút ra từ các cuộc khủng hoảng nợ công ở châu Âu như là: (1) Hy Lạp và bài học về chính sách chi tiêu công (2) Ailen và bài học về quản lý hệ thống tài chính – ngân hàng (3) Cộng hòa Síp và bài học về biện pháp kiểm soát khủng hoảng Cuối cùng, tác giả đưa ra một số đề xuất cho chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam Trong đó, tác giả nhấn mạnh 04 đề xuất quan trọng như sau: Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý đối với hoạt động vay, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia Thứ hai, nâng cao hiệu quả, tăng cường kiểm soát việc huy động và sử dụng vốn vay Thứ

ba, tăng cường giám sát và quản lý rủi ro Thứ tư, nâng cao hiệu quả kinh tế

Luận án tiến sĩ “Hoàn thiện cơ chế quản lý nợ công của Việt Nam” của

tác giả Lê Thị Diệu Huyền bảo vệ năm 2012 tại Học viện Ngân hàng đã nghiên cứu cơ sở lý luận về nợ công và cơ chế quản lý nợ công Phân tích thực trạng nợ công và cơ chế quản lý nợ công của Việt Nam Đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý nợ công của Việt Nam trong thời gian tới

“Vấn đề nợ công ở một số nước trên thế giới và hàm ý chính sách đối với Việt Nam” do Phạm Thị Thanh Bình (chủ biên) cùng các tác giả Lại Lâm

Anh, Vũ Thị Quế Anh, Nguyễn Hồng Bắc, Nguyễn Xuân Dũng (2013, NXB Khoa học xã hội) Là cuốn sách gồm 227 trang đã nghiên cứu và chỉ ra bản chất và nguyên nhân của nợ công Thực trạng nợ công của một số nước, giải pháp ứng phó với nợ công và một số đánh giá, hàm ý chính sách về vấn đề nợ công của Việt Nam

Cuốn sách “Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện

tại và tương lai” của nhóm tác giả Phạm Thế Anh, Đinh Tuấn Minh,

Nguyễn Trí Dũng, Tô Trung Thành (2013, NXB Tri thức) đã xem xét kinh nghiệm quốc tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Phân tích thực trạng cũng như tác động tiêu cực của thâm hụt tài khóa và nợ công tăng nhanh đối với các biến số vĩ mô Đánh giá rủi ro và tính bền vững của nợ công, dự báo nợ công Việt Nam theo những kịch bản kinh tế khác nhau Cuối cùng, nhóm tác giả đưa ra một số gợi ý chính sách nhằm nâng cao tính minh bạch, khả năng giám sát và quản lý nợ công theo hướng bền vững trong tương lai ở Việt Nam

Bài viết “Tương lai nợ công của Việt Nam: Xu hướng và thử thách”

của tác giả Đỗ Thiên Anh Tuấn trong tạp chí Ngân hàng số tháng 3/ 2013 đã đánh giá thực trạng nợ công của Việt Nam đồng thời sử dụng mô hình động

về nợ công để dự báo xu hướng nợ công của Việt Nam trong tương lai Trên

cơ sở dự báo về xu hướng nợ công, nghiên cứu đã phân tích những rủi ro mà Chính phủ cũng như nền kinh tế sẽ phải đối mặt đi kèm với tình trạng gia tăng

nợ công quá mức, trong đó có thách thức của ngân hàng trung ương trong việc điều hành chính sách tiền tệ nhằm đảm bảo mục tiêu kiềm chế lạm phát

và ổn định giá cả Cuối cùng, nghiên cứu đưa ra một số kết luận và hàm ý chính sách về định hướng quản lý nợ ở Việt Nam trong giai đoạn tới nhằm hướng đến mục tiêu an toàn tài khóa quốc gia

Bài nghiên cứu “Phương thức tiếp cận đánh giá hiệu quả quản lý nợ

công” của GS.TS Dương Thị Bình Minh và PGS.TS Sử Đình Thành đã

thông qua các phương pháp nghiên cứu: Hệ thống, phân tích, đối chiếu, thống

kê, tổng hợp, đồng thời tiếp cận các tiêu chí mang tính thông lệ quốc tế để phân tích hiệu quả quản lý nợ công của VN Cụ thể là dựa trên những đánh giá về tính ổn định nợ nước ngoài của VN theo mức ngưỡng của HIPCs

(Nhóm các nước nghèo gánh nặng nợ cao), sức mạnh thể chế và chất lượng chính sách quản lý nợ nước ngoài, ngưỡng an toàn của nợ trong nước, tính công bằng liên thế hệ Từ đó, tác giả đưa ra một số kiến nghị tăng cường hiệu quả trong quản lý nợ công

Bài viết “Bàn về chính sách quản lý nợ công của Việt Nam” của TS Đỗ

Thiên Anh Tuấn trong tạp chí Kinh tế và dự báo (năm 2014), số 20, trang

15-20 đã đưa ra một vài nhận định về khuôn khổ pháp lý đối với công tác quản lý

nợ công ở Việt Nam Đồng thời phân tích một số vấn đề bất cập còn tồn tại trong chính sách quản lý nợ công như: phạm vi, mô hình quản lý, tính minh bạch trong công tác quản lý nợ công, chuẩn mực báo cáo nợ và chiến lược phát triển thị trường trái phiếu chính phủ

Trong tạp chí “Thị trường tài chính tiền tệ” (2014), số 15, trang 33-37,

44, bài viết “Áp lực gia tăng nợ công của Việt Nam: Thực trạng và một số

khuyến nghị chính sách” do Vương Thị Minh Đức, Ngô Thu Hoàng đồng tác

giả đã nêu một số thực trạng nợ công ở Việt Nam như: Kể từ sau khủng hoảng kinh tế toàn cầu (2008), xu hướng nợ công tăng mạnh trong bối cảnh chi tiêu công tăng, thu ngân sách nhà nước giảm, đầu tư công không hiệu quả Sau khi phân tích những áp lực làm gia tăng nợ công trong ngắn và dài hạn, nhóm tác giả đưa ra một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nợ công thời kỳ hậu khủng hoảng: (1) Ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đi kèm với kiềm chế lạm phát (2) Nâng cao hiệu quả kinh tế từ các khoản nợ công và đầu tư công (3) Hoàn thiện thể chế chính sách, bộ máy và công cụ quản lý nợ, tiếp tục sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đối với nguồn vốn vay nợ theo thông lệ quốc tế (4) Chú trọng công tác quản lý

nợ chính quyền địa phương (5) Công khai minh bạch thông tin về ngân sách nhà nước và nợ công (6) Tăng nguồn thi ngân sách và cắt giảm chi tiêu công (7) Đẩy mạnh phát triển thị trường trái phiếu trong nước

Bài viết: “Nợ công của Việt Nam: Những nguy cơ tiềm ẩn và giải pháp

chính sách” của TS Ngô Văn Hiền trong tạp chí nghiên cứu Tài chính kế toán,

số 8 (2012), trang 6-11 đi từ bài học khủng hoảng nợ công thế giới tới phân tích thực trạng nợ công Việt Nam xét theo các khía cạnh: cơ cấu nợ, khả năng trả

nợ Tác giả đã đưa ra các giải pháp chính sách như là: (1) Đánh giá đúng thực trạng nợ công (2) Tăng cường kiểm soát nợ công (3) Xây dựng các phương án thanh toán nợ (4) Thực hiện chính sách thắt chặt chi tiêu mềm dẻo

Nhìn chung các công trình nghiên cứu trên chủ yếu tập trung vào liệt kê

nợ công và các cuộc khủng hoảng nước ngoài, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Có thể nói, hiện nay chưa có công trình khoa học nào đề cập một cách hệ thống và toàn diện về chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam Do

vậy, đề tài “Chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam” sẽ được tác giả nghiên

cứu một cách bài bản và hệ thống từ những vấn đề lý luận cho đến thực trạng

nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam Trên cơ sở đó sẽ đưa ra các kiến nghị, giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công phù hợp với thực tiễn của Việt Nam và hướng tới phù hợp với các chuẩn mực quốc tế

1.2 Cơ sở lý luận về nợ công

1.2.1 Khái niệm về nợ công

Ngày nay, nợ công đã trở thành thuật ngữ được đề cập khá phổ biến trên toàn cầu, tưởng chừng đơn giản nhưng thực ra lại khá phức tạp Hiện có rất nhiều quan điểm khác nhau về nợ công tùy theo chức năng hoạt động, mục đích nghiên cứu của mỗi tổ chức quốc tế cũng như tùy theo thể chế kinh tế - chính trị, trình độ phát triển và thực tiễn hoạt động quản lý nợ công của mỗi quốc gia Xung quanh khái niệm và nội hàm của nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất và là chủ đề còn nhiều tranh cãi Việc đưa ra khái niệm

nợ công phù hợp có ý nghĩa rất lớn trong quá trình xác định, tính toán, quản

lý và kiểm soát nợ công một cách hiệu quả Sau đây là khái niệm nợ công của Việt Nam và một số tổ chức quốc tế tiêu biểu

a Theo thông lệ quốc tế

Trong tài liệu tập huấn về quản lý nợ công của WB, nợ công là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể, bao gồm:

(i) Nợ của chính phủ trung ương và các bộ, ban, ngành trung ương

(ii) Nợ của các cấp chính quyền địa phương

(iii) Nợ của ngân hàng trung ương

(iv) Nợ của các tổ chức độc lập thỏa mãn một trong các điều kiện: (1) Chính phủ sở hữu trên 50% vốn; hoặc có đại diện chiếm hơn 50% thành viên ban giám đốc (2) Việc quyết lập ngân sách của các tổ chức này phải được sự phê duyệt của chính phủ; (3) Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ nếu tổ chức này mất khả năng thanh toán

Theo Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của UNCTAD quy

định: Nợ công không chỉ bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh

và nợ của chính quyền địa phương mà còn bao gồm các nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các đơn vị trực thuộc chính phủ, bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước (DNNN) ở tất cả các cấp chính quyền và một số khoản nợ ngầm định khác Ví dụ: Nợ lương hưu, các khoản bảo hiểm xã hội cũng được tính vào khoản nợ Chính phủ trong nợ công

Theo tài liệu công bố năm 2010, IMF quy định: Nợ công của một quốc gia bao gồm nợ của khu vực tài chính công và nợ của khu vực phi tài chính công Trong đó:

- Khu vực tài chính công bao gồm: Tổ chức tiền tệ (ngân hàng trung

ương, các tổ chức tín dụng nhà nước) và các tổ chức phi tiền tệ (các tổ chức tín dụng không cho vay mà chỉ có chức năng hỗ trợ phát triển)

- Khu vực phi tài chính công bao gồm: Chính phủ, tỉnh, thành phố, các tổ

chức chính quyền địa phương, các doanh nghiệp phi tài chính nhà nước

Nợ công là tổng các khoản nợ của tất cả các định chế công Khái niệm này cho rằng nợ của DNNN và tất cả các tổ chức kinh tế khác của nhà nước đều là nợ công

b Theo quy định của pháp luật Việt Nam

Đối với từng quốc gia, hay nhóm quốc gia khác nhau, tùy theo thực trạng hoạt động quản lý nợ công, phạm vi nợ công được xác định phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của quốc gia đó Trước khi có Luật quản lý nợ công, Việt Nam chưa thống nhất sử dụng thuật ngữ nợ công mà tập trung vào quản lý các

khoản nợ của Chính phủ Khi Luật quản lý nợ công có hiệu lực thi hành, nợ

công được phân định rõ ràng và quy định: “Nợ công bao gồm: nợ chính phủ,

nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương” (tại khoản 2, điều 1) Trong đó:

- Nợ chính phủ: “là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật” (tại khoản 2, điều 3)

- Nợ được Chính phủ bảo lãnh: “là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh” (tại khoản 3, điều 3)

- Nợ chính quyền địa phương: “là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành” (tại khoản 4, điều 3)

c Sự khác biệt về khái niệm

Nhiều chuyên gia uy tín trong lĩnh vực chính sách công đã thừa nhận rằng khái niệm nợ công phổ biến theo thông lệ quốc tế có phạm vi rộng hơn nhiều so với khái niệm được quy định trong Luật Quản lý nợ công của Việt Nam

Một là, nợ công của Việt Nam không bao gồm các khoản nợ của doanh

nghiệp nhà nước (DNNN), kể cả những doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn, chỉ có nợ của các DNNN được Chính phủ bảo lãnh mới được hạch toán và thuộc phạm vi quản lý của nợ công Việt Nam Khoản mục DNNN tự vay, tự trả sẽ không được tính vào nợ công Điều này là bất hợp lý

Về thực chất, DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước đóng góp toàn bộ số vốn điều lệ hoặc nắm cổ phần, vốn góp chi phối Do vậy, các khoản mà các doanh nghiệp tự đi vay cũng thể hiện việc Nhà nước đi vay (một phần hoặc toàn bộ)

và trách nhiệm trả nợ cuối cùng vẫn thuộc về Nhà nước (một phần hoặc toàn bộ) Năm 2011, nợ công nếu tính theo định nghĩa của Việt Nam là 55% GDP,

nợ của DNNN là 51% Như vậy, nếu tính theo định nghĩa theo thông lệ quốc

tế thì nợ công sẽ là 106% và vượt xa ngưỡng an toàn (65%) mà Chính phủ đề

ra (Nguồn: Vũ Quang Việt, 2011, “Nợ công, nợ ngân hàng Việt Nam được

hé mở) Lý do là vì, tại Việt Nam khu vực quốc doanh rất lớn, mặc dù có quy

chế chuyển đổi các DNNN sang loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên nhưng về mặt chính trị nếu xuất hiện các khoản nợ thì Nhà nước cũng không thể thoái thác trách nhiệm Trên thế giới, rất ít nước có khu vực DNNN lớn như Việt Nam (các nước trước đây có nhiều DNNN là các nước Đông Âu và Liên Xô cũ, tuy nhiên cho đến gần đây khu vực này đã được thu hẹp đáng kể thông qua cổ phần hoá)

Hai là, nợ công của Việt Nam không tính đến khoản nợ của cơ quan

quản lý tiền tệ, bao gồm: Ngân hàng nhà nước, các tổ chức tín dụng nhà nước, trừ trường hợp khoản nợ đó được Chính phủ bảo lãnh Ví dụ, các khoản nợ của ngân hàng nhà nước nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ không được tính vào nợ công

Ba là, nợ công của Việt Nam không bao gồm nợ lương hưu, nợ bảo

hiểm xã hội trong khoản nợ của Chính phủ (như cách tính của UNCTAD) Tại Việt Nam, Bảo hiểm xã hội (trực thuộc Chính phủ) là cơ quan chuyên trách

về chế độ lương hưu và các khoản bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp Hàng năm bảo hiểm xã hội thu phí bao gồm một phần trích từ lương người lao động

và một phần từ ngân sách nhà nước hỗ trợ và thực hiện chế độ lương hưu cho cán bộ nghỉ hưu, trợ cấp thất nghiệp cho người thất nghiệp Kinh nghiệm của các quốc gia phát triển với dân số già hóa như Mỹ, Canada, Úc, Nhật và các nước trong khối EU cho thấy, khoản mục này trên thực tế là không nhỏ Các khoản nợ này lại không được phản ánh trong tài khoản tài chính quốc gia và

nó trở thành mối đe dọa tiềm ẩn đối với các chính sách tài chính vì Chính phủ phải chuẩn bị một khoản tiền đáng kể để thanh toán khoản nợ này trong tương lai Với điều kiện dân số đang ngày càng già hóa nhanh, tỷ lệ sinh thấp và tỷ

lệ tham gia lực lượng lao động có xu hướng giảm thì sự tồn tại của các khoản

nợ này sẽ bị đe dọa trong tương lai không xa

Chính vì vậy, các số liệu thống kê về nợ công do Chính phủ Việt Nam công bố thường có sự khác biệt so với số liệu thống kê của các tổ chức quốc

tế Quan niệm về nợ công của Việt Nam trước mắt phù hợp với hoàn cảnh lịch sử của đất nước nhưng khi Việt Nam tham gia vào các “sân chơi quốc tế” trong quá trình hội nhập, khái niệm về nợ công của Việt Nam hiện nay rất khó

để đưa ra so sánh và đánh giá với quốc tế

Có thể nói, rất nhiều quan điểm khác nhau về nợ công nhưng trong phạm

vi nghiên cứu của luận văn này, theo quan điểm của tác giả, nợ công bao gồm:

Một là, các khoản nợ công chính thức: Là khoản nợ trong nước và nước

ngoài của Chính phủ, của chính quyền địa phương Đây là những khoản nợ Chính phủ trực tiếp hoặc ủy quyền đi vay và phải có nghĩa vụ trả nợ

Hai là, các khoản nợ công dự phòng, trong đó có:

Nợ Chính phủ bảo lãnh: Là khoản nợ trong nước và nước ngoài mà Chính

phủ đứng ra bảo lãnh bao gồm cả khu vực của Chính phủ hay khu vực tư nhân Đây là những khoản nợ mà Chính phủ phải có nghĩa vụ trả nợ khi người đi vay không đủ khả năng trả nợ Nó chỉ thực sự được tính vào các khoản nợ công thực tế khi có phát sinh các khoản nợ mà Chính phủ phải trả Khi chưa phát sinh, các khoản này là chỉ là nợ dự phòng và được quản lý, hạch toán dưới dòng trong Ngân sách Nhà nước

Nợ của DNNN, đơn vị sự nghiệp nhà nước, ngân hàng trung ương: Đây là

những khoản nợ mà Chính phủ liên đới chịu trách nhiệm Mặc dù Chính phủ không đứng ra bảo lãnh đối với những khoản vay này nhưng nếu doanh nghiệp

đi vay không trả được nợ, Chính phủ sẽ phải chịu trách nhiệm đối với các nghĩa

vụ nợ tương ứng với tỷ lệ vốn góp của mình Ngoài ra, các khoản nợ này sẽ ảnh hưởng đối với nền kinh tế trên phạm vi rộng Do đó, những khoản nợ thuộc loại này cũng là những khoản nợ công dự phòng và phải được quản lý tương tự như các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh

1.2.2 Quan điểm của các nhà kinh tế học về nợ công

Bất kỳ Nhà nước nào, để thực hiện chức năng của mình đều có thể phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình (các khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) Để bù đắp thiếu hụt cho các khoản chi tiêu nói trên, Nhà nước buộc phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công Như vậy, nợ công

là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách

nhiệm hoàn trả Có thể nói, bản chất kinh tế của nợ công là khoản tiền vay của Nhà nước để sử dụng cho chi tiêu ngân sách của Nhà nước, theo nguyên tắc hoàn trả cả gốc và lãi bằng các nguồn thu của ngân sách và nguồn thu từ mục đích sử dụng nguồn vay mang lại Sau đây là một số quan điểm của các nhà kinh tế học về nợ công:

a Nguyên tắc ngân sách cân bằng của các nhà kinh tế học cổ điển

Trong lĩnh vực tài chính công, nguyên tắc ngân sách cân bằng là nguyên tắc quan trọng của NSNN, là hình mẫu lý tưởng được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia Các nhà kinh tế học cổ điển như Adam Smith, David Ricardo, J.B.Say là những người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc ngân sách cân bằng trong quản lý tài chính công và không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu Theo họ, ngân sách cân bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu, tránh hoang phí Còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế Với nguyên tắc này, NSNN không vay nợ và do vậy không có nợ công

b Quan điểm của John Maynard Keynes

Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, J Keynes – nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX - và những người thuộc trường phái Keynes cho rằng: Khi nền kinh tế suy thoái, dẫn tới việc đầu tư của tư nhân giảm thì Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền (chủ động tạo ra thâm hụt ngân sách) để đầu tư vào các dự án đầu tư công cộng như đường sá, cơ sở hạ tầng…cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại Học thuyết của Keynes và của một số nhà kinh tế học sau này được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình

trạng trì trệ của nền kinh tế Với học thuyết này, Chính phủ chủ động vay vốn

và duy trì, kiểm soát nợ công

c Quan điểm của Milton Friedman

Ngược lại với Keynes, M Friedman cho rằng: Việc sử dụng chính sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời kỳ suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định Thay vì thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả Điều này dẫn tới Chính phủ có xu hướng duy trì chính sách vay nợ hạn chế, chủ yếu vay để phục vụ thực thi chính sách tiền tệ

d Quan điểm của Paul Samuelson

P.Samuelson đã có những bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt Đây là mô hình đã được Chính phủ hầu hết các nước áp dụng, trong đó duy trì việc chủ động vay vốn, tỷ lệ nợ công có thể kiểm soát trong khả năng thực hiện nghĩa vụ trả nợ của mình để đáp ứng được các mục tiêu đề ra

e Sự vận dụng các quan điểm về lý thuyết nợ công trên thế giới

Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc

ngân sách cân bằng, nhưng khái niệm “cân bằng” không còn được hiểu một

cách cứng nhắc như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển mà đã có sự linh hoạt hơn Hầu hết các quốc gia thực hiện nền kinh tế thị trường đều có hoạt động vay nợ Việc vay nợ của Nhà nước thường được thực hiện dựa trên quan điểm của Keynes, có kết hợp với lý thuyết về chính sách tài khóa và tiền

tệ của Samuelson với hai điều chỉnh quan trọng:

Một là, việc chủ động tạo ra thâm hụt ngân sách và bù đắp thâm hụt

bằng các khoản vay không được thực hiện vĩnh viễn Bởi lẽ, xét về lý thuyết thì những tác động từ các khoản vay chỉ có ích trong ngắn hạn Còn về dài hạn, lại có những ảnh hưởng tiêu cực Do đó, Nhà nước cần phải đề ra những giới hạn về định mức cũng như thời gian đối với hoạt động vay – trả - sử dụng các khoản nợ

Hai là, việc đi vay và các khoản nợ công phải được kiểm soát kỹ lưỡng

nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng tiền vốn, đồng thời hạn chế những tác động không mong muốn từ việc sử dụng các khoản vay Việc quản lý nợ công và

sử dụng vốn vay hiệu quả sẽ giúp việc vay vốn đạt được chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn

1.2.3 Đặc trưng cơ bản của nợ công

Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng chủ yếu sau:

Thứ nhất, nợ công gắn liền với sở hữu Nhà nước, quyền lực chính trị của Nhà nước Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định quá trình tạo lập và

sử dụng nợ công Các chính sách và cơ chế về nợ công do Nhà nước quyết định bằng luật pháp, do cơ quan quyền lực cao nhất phê chuẩn Việc tạo lập

và sử dụng nợ công phụ thuộc vào quan điểm của nhà nước và các mục tiêu kinh tế - xã hội quốc gia đặt ra trong từng thời kỳ

Thứ hai, nợ công chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng Cũng

như các vấn đề về tài chính công, nợ công phản ánh quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác nhau trong nền kinh tế trong việc huy động

và phân phối nguồn tài chính quốc gia Do đó, hoạt động tài chính công phản ánh các quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các chủ thể khác nhau trong nền kinh tế, trong đó lợi ích tổng thể được đặt lên hàng đầu và chi phối các quan hệ lợi ích khác

Thứ ba, nợ công có phạm vi, lĩnh vực liên quan và ảnh hưởng rất rộng Nợ công gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà

nước, được thể hiện trên tất cả các lĩnh vực từ kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế,

xã hội, quốc phòng, an ninh…Hoạt động vay - trả nợ công có tác động đến thu nhập, đầu tư và tiêu dùng của hầu hết các chủ thể trong nền kinh tế Tuy nhiên, phạm vi và mức độ tác động đến đâu còn tùy thuộc vào chính sách quản lý nợ công, bối cảnh kinh tế - xã hội quốc gia trong từng thời kỳ và tùy thuộc vào từng chủ thể

Thứ tư, Nhà nước chịu trách nhiệm trả nợ trực tiếp hoặc gián tiếp

Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ

mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm

trả nợ Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ

trực tiếp và trả nợ gián tiếp Trong đó: Trả nợ trực tiếp (hay còn gọi là các

khoản nợ chính thức) được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là

người vay và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản

vay Đó là các khoản vay của Chính phủ và chính quyền địa phương Trả nợ

gián tiếp (hay còn gọi là các khoản nợ dự phòng) là trường hợp cơ quan nhà

nước có thẩm quyền bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan bảo lãnh Hoặc trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm liên đới đối với khoản nợ đó do có đại diện chủ sở hữu trong tổ chức vay nợ

Thứ năm, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy

trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: Một là, đảm bảo khả năng trả nợ

của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ

mô và an ninh tài chính quốc gia Hai là, đề đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn Ngoài ra, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý

nghĩa quan trọng về mặt chính trị, đảm bảo uy tín quốc gia Do đó, theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là “Nhà nước quản

lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ” (tại khoản 1, điều 5 Luật Quản lý nợ công)

1.2.4 Phân loại nợ công

Xuất phát từ những tiêu chí khác nhau, nợ công được chia thành nhiều loại nhằm thuận tiện cho việc nghiên cứu, đánh giá cũng như quản lý nợ công Sau đây là một số cách phân loại cơ bản:

a Theo nguồn vay

(1) Nợ trong nước: là các khoản nợ công có bên cho vay là các tổ chức

và cá nhân trong nước Chính phủ chủ yếu phát hành công cụ nợ để vay từ các chủ thể trong nước

(2) Nợ nước ngoài: là các khoản nợ công có bên cho vay là chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ, giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế Trên một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước

(2) Nợ trung – dài hạn: Là các khoản nợ có thời hạn trả nợ trên 01 năm Khoản nợ này chủ yếu nhằm phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế

Ý nghĩa của cách phân loại ngày sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý khả năng thanh toán các khoản vay nhằm xác định thời điểm phải thanh toán gốc và lãi trong tương lai để đưa ra giải pháp bố trí nguồn trả nợ phù hợp

c Theo tính chất ưu đãi của khoản vay

(1) Vay hỗ trợ phát triển chính thức (vay ODA) là khoản vay nhân danh Nhà nước, Chính phủ Việt Nam từ nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, tổ chức tài trợ song phương (WB, IMF, ADB…), tổ chức liên quốc gia hoặc tổ chức liên chính phủ

Ưu điểm: Các khoản vay ODA có lãi suất thấp, thời gian cho vay cũng như thời gian ân hạn dài Trong nguồn vốn ODA có một phần viện trợ (thành

tố ưu đãi) không hoàn lại: đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc, 25% đối với khoản vay không ràng buộc

Nhược điểm: Các nước giàu khi viện trợ ODA đều gắn với những lợi ích

và chiến lược như mở rộng thị trường, hỗ trợ xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ,

mở rộng hợp tác có lợi cho họ, đảm bảo mục tiêu về an ninh – quốc phòng hoặc theo đuổi mục tiêu chính trị…Vì vậy, các quốc gia và tổ chức cho vay đều có chính sách riêng, các điều kiện cho vay cụ thể hướng vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm và có lợi thế Nước tiếp nhận ODA không phải lúc nào cũng có toàn quyền quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA mà phải có những thỏa thuận nhất định với các bên tài trợ vốn Ví dụ: Các danh mục dự án ODA phải

có sự thỏa thuận, đồng ý của nước tài trợ Bên tài trợ có thể trực tiếp tham gia điều hành dự án thông qua việc cử người làm giám đốc hoặc đồng giám đốc

dự án hoặc có thể tham gia gián tiếp dưới hình thức yêu cầu về xuất xứ hàng hóa, dịch vụ, chỉ định nhà thầu, hỗ trợ chuyên gia

(2) Vay ưu đãi là khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng thành tố ưu đãi chưa đạt tiêu chuẩn của vay ODA

Ưu điểm: Các khoản vay ưu đãi thường có mức lãi suất cho vay thấp hơn

so với các mức lãi suất hiện hành trên thị trường; hoặc thời gian vay và thời gian

ân hạn dài hơn vay thương mại thuần túy; hoặc kết hợp cả hai yếu tố trên

Nhược điểm: Chi phí vay cao hơn vốn vay ODA đòi hỏi mục đích vay vốn cần được cân nhắc kỹ hơn và hiệu quả sử dụng vốn phải được đảm bảo Các điều kiện vay nợ cũng khắt khe hơn so với vốn ODA Vốn vay ưu đãi không hoàn toàn phù hợp để chi tiêu ngân sách và các dự án không có nguồn thu để trả nợ

(3) Vay thương mại là khoản vay dựa trên quan hệ cung – cầu về vốn theo điều kiện thị trường Đối với những khoản vay này thì đối tượng cho vay không tham gia vào hoạt động của đối tượng đi vay nhưng có đánh giá và ràng buộc chặt chẽ về các điều kiện để được sử dụng vốn như mục đích sử dụng vốn, các yêu cầu về thế chấp, bảo lãnh hoặc đánh giá các tiêu chí về chính trị, kinh tế, xã hội và môi trường để có thể giảm bớt rủi ro khi cho vay

Ưu điểm: Đối tượng đi vay không chịu bất cứ ràng buộc nào về xuất xứ hàng hóa dịch vụ, nhà thầu, dự án sử dụng Bên vay cũng được chủ động về việc sử dụng và quản lý vốn vay

Nhược điểm: Lãi suất biến động theo thị trường, cao hơn so với vay ưu đãi và không có thời gian ân hạn hoặc phải trả gốc một lần vào cuối kỳ dẫn đến việc quản lý dòng tiền và thực hiện nghĩa vụ trả nợ thường khó khăn hơn nhiều so với các khoản vay ODA và ưu đãi

d Theo nghĩa vụ trả nợ

Căn cứ vào nghĩa vụ trả nợ, nợ công được chia thành hai loại:

(1) Nợ chính thức: Là các khoản nợ mà chính quyền trung ương và chính quyền địa phương có trách nhiệm trả nợ trực tiếp

(2) Nợ dự phòng: Là các khoản nợ phát sinh khi một hoặc vài điều kiện xác định trước đó thay đổi Đó là các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh, khi khoản nợ này không được chủ thể đi vay trả, Chính phủ sẽ phải trả nợ thay

Ý nghĩa của cách phân loại này cho thấy rõ hơn các rủi ro tiềm ẩn đối với nợ công khi có sự thay đổi của môi trường kinh tế cũng như khả năng kiểm soát, xử lý đối với các khoản nợ được bảo lãnh và các khoản nợ mà Chính phủ vay trực tiếp

e Theo loại tiền vay

(1) Nợ bằng đồng nội tệ: Là những khoản nợ được vay bằng chính đồng tiền của quốc gia đó

(2) Nợ bằng đồng ngoại tệ: Là những khoản nợ được vay bằng các đồng tiền của các quốc gia hoặc các tổ chức tài chính quốc tế khác, có thể vay từ các chủ thể trong nước và nước ngoài

Việc phân loại theo tiêu chí này, giúp quản lý nợ gắn liền với cán cân thanh toán quốc tế của quốc gia, dự trữ ngoại hối và chính sách điều hành tỷ giá để bố trí nguồn vốn trả nợ phù hợp Đồng thời giúp nhà quản lý thấy được

cơ cấu dòng tiền vay nợ, từ đó xác định, phòng ngừa rủi ro khi có biến động

về tỷ giá hối đoái hoặc dự trữ ngoại hối của đồng tiền vay nợ

f Theo loại lãi suất

(1) Khoản nợ có lãi suất cố định: Là các khoản nợ ấn định mức lãi suất

cố định trong suốt thời hạn vay mà không thay đổi trong bất cứ trường hợp nào cho dù trên thị trường tiền tệ có biến động về lãi suất Các khoản vay này phù hợp với chính sách vay nợ thận trọng, việc điều hành vay nợ ít có tính chủ động do có thể dự tính trước được các nghĩa vụ nợ sẽ phát sinh trong tương lai về dài hạn

(2) Khoản nợ có lãi suất thả nổi: Là các khoản nợ mà chi phí về tiền lãi thường thay đổi theo thời gian do sự thay đổi của các điều kiện thị trường Do

vậy, lãi suất của khoản nợ này phải kết nối với một chỉ số lãi suất thương mại tham chiếu, ví dụ như LIBOR (lãi suất liên ngân hàng của thị trường Luân Đôn), SIBOR (lãi suất liên ngân hàng của thị trường Singapore) Các khoản vay này thường được áp dụng ở những nước có chính sách vay nợ linh hoạt, điều hành chủ động và gắn chặt với thị trường vốn quốc tế

Ý nghĩa của cách phân loại này sẽ giúp cho nhà quản lý nợ điều hành danh mục nợ dựa trên các dự báo về biến động lãi suất Qua đó, giúp cho các nhà quản lý đưa ra quyết định loại lãi suất vay phù hợp với mục đích sử dụng

và điều hành ngân sách, đồng thời quản lý rủi ro lãi suất đối với các khoản nợ

có lãi suất thả nổi khi có sự biến động lãi suất và khi vay khoản nợ mới

1.2.5 Những nhân tố ảnh hưởng đến nợ công

Nợ công chịu ảnh hưởng của rất nhiều nhân tố, trong đó có thể kể đến một số nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến nợ công như là: thâm hụt ngân sách nhà nước, tốc độ tăng trưởng kinh tế, lãi suất thực tế Năm 1996, nhà kinh tế Rudi Dornburch trong một nghiên cứu về chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa đã chỉ ra mối quan hệ giữa các nhân tố này với tốc độ tăng của nợ công bằng một phương trình như sau:

tế tăng lên, chi phí vay nợ đối với những khoản vay mới sẽ cao hơn, đồng thời, đối với những khoản vay cũ đến thời hạn trả nợ có lãi suất thả nổi, chi phí nghĩa vụ nợ sẽ gia tăng Mặt khác, khi lãi suất thực tế tăng lên khiến cho việc đi vay các khoản nợ mới sẽ trở nên khó khăn hơn vì khả năng tiếp cận đối với vốn vay sẽ thấp hơn Do vậy, việc tăng lên của lãi suất thực tế sẽ làm tăng chi phí vay nợ đối với khoản nợ mới và tăng chi phí trả nợ đối với các khoản nợ cũ có lãi suất thả nổi Điều này sẽ làm ảnh hưởng không chỉ tới quy

mô và cơ cấu khoản nợ công trong hiện tại mà còn đối với những khoản nợ trong tương lai

Tốc độ tăng trưởng kinh tế

Trong điều kiện nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng ổn định, sự chênh lệch giữa lãi suất thực tế và tốc độ tăng trưởng kinh tế nhỏ thì tốc độ gia tăng các khoản nợ công sẽ không có nhiều biến động Hay nói cách khác, trong điều kiện các yếu tố khác không thay đổi, tốc độ tăng trưởng kinh tế cao sẽ làm giảm tốc độ gia tăng của nợ công và ngược lại Trong thực tế có thể nhận thấy, tốc độ tăng trưởng kinh tế phản ánh sự tăng lên về số lượng cũng như chất lượng hàng hóa, dịch vụ và các yếu tố sản xuất Đây cũng chính là nguồn để thanh toán đối với các khoản nợ đến hạn, làm giảm áp lực gia tăng nợ công

Thâm hụt ngân sách nhà nước

Nguồn gốc của nợ công chính là bắt nguồn từ thâm hụt NSNN Cụ thể

là, khi ngân sách nhà nước thâm hụt, ngoài việc Chính phủ tăng thuế, tiết kiệm chi tiêu hay in thêm tiền thì đi vay là nguồn để bù đắp thâm hụt Chính

vì vậy, thâm hụt ngân sách nhà nước và nợ công có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Khi thâm hụt ngân sách nhà nước cao tương ứng với thặng dư ngân sách nhà nước là một số âm sẽ làm gia tăng tỷ lệ nợ công bởi hay nguyên nhân: (i) Nguyên nhân trực tiếp là do thâm hụt ngân sách nhà nước được tài

trợ bằng việc phát hành các công cụ nợ ngày càng nhiều sẽ làm gia tăng nợ công (ii) Nguyên nhân gián tiếp là các khoản nợ công chưa được thanh toán

sẽ khiến chi phí cho các khoản nợ tăng lên Trong nghiên cứu năm 1996, Rudi Dornburch đã chỉ ra rằng: “Gia tăng nợ công sẽ làm tăng thâm hụt ngân sách nhà nước và kết quả lại làm tăng nợ và tỷ lệ nợ không ngừng tăng lên Quá trình này như một vòng luẩn quẩn”

Ngoài ra, còn rất nhiều nhân tố ảnh hưởng đến nợ công theo các mức

độ khác nhau, từ ngắn hạn cho đến dài hạn như: nhu cầu chi tiêu công, lạm phát, tỷ giá hối đoái, cán cân xuất nhập khẩu, cơ cấu các khoản nợ công, tính hiệu quả trong đầu tư công, năng lực quản lý nợ…

1.2.6 Tác động của nợ công

a Tác động tích cực

Vay nợ là một hình thức huy động vốn cho phát triển Bởi vậy, nợ công

có vai trò quan trọng không chỉ đối với các nước đang phát triển mà đối với hầu hết các quốc gia trên thế giới hiện nay Những tác động tích cực chủ yếu

mà nợ công đem lại cho các nước đi vay, bao gồm:

Một là, nợ công là công cụ huy động nguồn lực trong và ngoài nước để tăng cường năng lực tài chính của bất cứ quốc gia nào Đặc biệt, đối với các

nước đang phát triển, nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng rất lớn nhưng luôn phải đối mặt với những khó khăn về nguồn vốn Với chính sách huy động và sử dụng nợ công một cách hiệu quả và hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội cũng như gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế Khác với các công cụ khác như thuế, bán tài sản công hay phát hành tiền , nợ công có ưu thế là không gây nên áp lực lạm phát, không mất đi quyền sở hữu tài sản công và không làm tăng gánh nặng thuế cho doanh nghiệp cũng như cá nhân, hộ gia đình

Hai là, nợ công góp phần tận dụng được nguồn vốn nhàn rỗi trong dân

cư, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư Một bộ phận

không nhỏ dân cư trong xã hội có các khoản tiền tiết kiệm, với vai trò người

đi vay, chính phủ huy động nguồn tài chính nhàn rỗi này để thực hiện các mục tiêu công, phục vụ lợi ích cộng đồng

Ba là, nợ công tạo ra công cụ tài khóa góp phần điều chỉnh cầu và tổng cầu nhằm ổn định kinh tế vĩ mô Khi muốn thắt chặt tài chính, chính phủ có

thể phát hành trái phiếu để làm giảm khả năng thanh toán của dân cư, giảm tổng cầu Ngược lại, nếu cần nới lỏng tài chính, kích thích tăng tổng cầu thì chính phủ mua vào trái phiếu, tăng khả năng thanh toán cho các chủ thể khác Công cụ này có tính linh hoạt cao và có tác động trong phạm vi rộng

sinh các khoản nợ trong nước, một phần nguồn lực tài chính của nền kinh tế

sẽ được chuyển dịch từ khu vực tư nhân sang khu vực nhà nước thông qua kênh trái phiếu chính phủ Thay vì gửi tiền vào ngân hàng; sở hữu cổ phiếu, trái phiếu doanh nghiệp hay bất cứ hình thức đầu tư nào khác, công chúng lại

sở hữu trái phiếu chính phủ Việc huy động vốn này sẽ tác động đến thị trường vốn nói chung, làm tăng cầu tín dụng, đẩy lãi suất lên cao Lãi suất tăng làm tăng chi phí đầu tư, giảm nhu cầu đầu tư của nền kinh tế, có thể dẫn đến hiệu ứng thu hẹp đầu tư tư nhân

Hai là, nợ công tác động đến sự tăng trưởng kinh tế và ổn định môi trường kinh tế vĩ mô Khi các quốc gia gặp vấn đề về nợ công, Chính phủ tạo

sức ép lên NSNN, do đó phải tiến hành chính sách tài khóa thắt chặt, cắt giảm

chi tiêu, tăng thuế, khó có thể huy động vốn trên thị trường trong nước và quốc tế Điều này sẽ làm giảm đầu tư, kìm hãm sự phục hồi của nền kinh tế, làm chậm tốc độ tăng trường, thậm chí có thể đầy nền kinh tế vào “khủng hoảng kép” Hậu quả trực tiếp sẽ là tăng trưởng kinh tế thấp, thậm chí là tăng trưởng âm

Ba là, nợ công tác động đến tỷ giá và gây nguy cơ thâm hụt cán cân thương mại Khi chính phủ tăng vay nợ, lãi suất trong nước sẽ tăng tương

đối so với lãi suất nước ngoài, các nguồn tài chính nước ngoài sẽ đổ vào trong nước khiến tỷ giá hối đoái tăng (đồng tiền trong nước tăng giá) Lúc này, giá cả hàng hóa trong nước sẽ đắt lên tương đối so với hàng hóa nước ngoài, giảm năng lực cạnh tranh trên thị trường quốc tế khiến xuất khẩu ròng giảm Thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại nếu xảy ra đồng thời sẽ gây hiện tượng “thâm hụt kép”, gây tác động tiêu cực cho sự phát triển kinh tế

Bốn là, nợ công tăng cao gây căng thẳng và bất ổn chính trị Bên cạnh

những tác động tiêu cực về mặt kinh tế, khủng hoảng nợ công có thể đưa quốc gia tới nguy cơ suy giảm chủ quyền chính trị khi phải chịu những áp lực

to lớn từ phía các chủ nợ và các tổ chức tài chính quốc tế nhằm cải cách lại thể chế, thay đổi bộ máy quản lý Bài học Argentina năm 2001 cho thấy một

ví dụ cụ thể về những tác động chính trị khi một quốc gia lâm vào tình trạng tuyên bố chậm trả nợ Ngoài ra, việc lệ thuộc quá nhiều vào các khoản vay nợ trong và ngoài nước cũng sẽ làm giảm vị thế chính trị và uy tín của quốc gia trong các mối quan hệ song phương và đa phương, đặc biệt với các đối tác là các nước chủ nợ

Năm là, nợ công cao gây bất ổn định an sinh xã hội Khi gặp phải các vấn

đề về nợ công, động thái đầu tiên là chính phủ sẽ phải thắt chặt chi tiêu, thực hiện các chính sách cắt giảm phúc lợi cũng như tăng nguồn thu thuế từ cộng

đồng để giảm thâm hụt ngân sách và có thể phải đề xuất những hỗ trợ cần thiết

từ các tổ chức tín dụng quốc tế Điều này dẫn tới làn sóng các cuộc biểu tình, phản đối của dân chúng đặc biệt là những người nghèo, những người yếu thế trong xã hội Chính sách thắt chặt chi tiêu đồng nghĩa với việc lương hưu và phúc lợi xã hội cho người dân sẽ không còn được đảm bảo, làm gia tăng nguy cơ nảy sinh và lan rộng các tệ nạn xã hội Trong trường hợp khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp, để đổi lấy hai gói cứu trợ, thủ đô Althens đã phải thông qua các biện pháp “thắt chặt chi tiêu đến nghẹt thở” Tiền lương và lương hưu bị cắt giảm từ 25-40% là nguyên nhân chính khiến số người tự sát tại Hy Lạp trong năm 2010 tăng 25% so với năm 2009 Những người dân Hy Lạp rơi vào cảnh túng quẫn này là do mức lương hưu ít ỏi đã bị cắt giảm tới mức không thể nuôi sống nổi bản thân và không được nhận bất kỳ sự giúp đỡ nào từ Nhà nước [Nguồn: Minh

Điểm, “Eurozone đối mặt với “bão”: Khủng hoảng xã hội” trên trang thông tin

trực tuyến của báo An ninh thủ đô ngày 07/4/2012]

1.2.7 Các chỉ tiêu đo lường mức độ an toàn của nợ công

Để đo lường mức độ an toàn của nợ công, các quốc gia trên thế giới cũng như các tổ chức tài chính quốc tế như WB (2005), IMF đã thiết lập một

số chỉ tiêu và đặt ra ngưỡng an toàn cho các chỉ tiêu đo lường nợ công này Một số tiêu chí cơ bản sử dụng để đánh giá, kiểm soát nợ công là:

(1) Tỷ lệ nợ công so với GDP Đây được coi là chỉ số đo lường quy mô

nợ công của một quốc gia so với năng lực tạo ra nguồn thu nhập để trả nợ công Theo thông lệ quốc tế được các tổ chức tài chính quốc tế áp dụng như

WB và IMF, nợ công được coi là an toàn nếu tỷ lệ này được duy trì ở mức dưới 50%

(2) Tỷ lệ thâm hụt NSNN so với GDP: Chỉ số này được coi là an toàn

nếu dưới 5% Gần đây, do tác động của khủng hoảng nợ công ở châu Âu và

trên thế giới nói chung, EU đã đưa ra chỉ tiêu kiểm soát thâm hụt ngân sách dưới 3% GDP nhưng lại nâng giới hạn nợ công lên mức 60% GDP

(3) Tỷ lệ nợ nước ngoài so với tổng kim ngạch xuất khẩu (NPV nợ

nước ngoài/X): Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu xuất khẩu Ngưỡng an toàn của

tỷ lệ này là 150%

(4) Tỷ lệ nợ nước ngoài so với thu NSNN (NPV nợ nước ngoài/DBR):

Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả

nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu ngân sách nhà nước Ngưỡng an toàn của tỷ

lệ này là 250% Chỉ tiêu NPV/DBR chỉ được sử dụng nếu như đáp ứng hai điều kiện: Tỷ lệ xuất khẩu/GDP (X/GDP) ≥ 30% và tỷ lệ thu ngân sách nhà nước/GDP (DBR/GDP) > 15%

(5) Tỷ lệ nợ trong nước so với GDP: Chỉ tiêu này có ngưỡng an toàn là

20 - 25%

(6) Tỷ lệ nợ trong nước so với thu ngân sách nhà nước (NPV nợ

trong nước/DBR): Đo lường giá trị hiện tại ròng của nợ trong nước liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu ngân sách nhà nước Ngưỡng an toàn của tỷ lệ này là 90 - 170%

Bảng 1.1: Ngưỡng an toàn của các chỉ tiêu đo lường mức độ nợ công

Ngoài các chỉ tiêu trên, để đảm bảo tính bền vững của nợ công, một số

chỉ tiêu khác được tính toán với mục đích tham khảo như: (i) Tỷ lệ thu ngân

sách nhà nước so với GDP (ii) Tỷ lệ xuất khẩu so với GDP Đối với các nước

phát triển, chính phủ các nước này thường đồng thời vừa là con nợ, vừa là chủ

nợ nên chỉ tiêu về nợ công bao gồm cả tổng nợ và nợ ròng (nợ ròng = tổng nợ

- nợ đi vay)

Bên cạnh đó, các tiêu chí đánh giá mức độ an toàn của nợ công cũng phụ thuộc vào sức mạnh thể chế và năng lực chính sách của mỗi nước Theo hướng dẫn về chỉ số nợ bền vững của WB tháng 2/2009, nợ công được phân loại theo ba nhóm Những nước có chất lượng thể chế và chính sách tốt có thể duy trì chỉ số nợ cao hơn những nước có chất lượng thể chế và chính sách kém hơn

Bảng 1.2: Mức an toàn của nợ công theo chất lượng thể chế và

năng lực chính sách [Nguồn: WB, 2/2009, Heavily Indebted Poor Countries

Capacity Building Program, Bảng 2]

Trên thực tế thì không có hạn mức an toàn chung để áp dụng cho các nước với điều kiện kinh tế, xã hội, chính trị khác nhau Chẳng hạn mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô Với 134% GDP đủ khiến cho nợ công của Hy Lạp rơi vào khủng hoảng trầm trọng Trong khi đó, Hoa Kỳ là một ví dụ về quốc gia có tỉ lệ nợ bằng 233% GDP (năm 2014) nhưng vẫn được xem là trong ngưỡng an toàn bởi tốc độ tăng trưởng GDP của Mỹ khá