Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở việt nam

Chương 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN Ở VIỆT NAM .... Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội ch

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

VŨ THỊ HƯƠNG

PH¸P LUËT VÒ Xö Lý BéI CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC - KINH NGHIÖM QUèC TÕ Vµ THùC TIÔN ë VIÖT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

VŨ THỊ HƯƠNG

PH¸P LUËT VÒ Xö Lý BéI CHI NG¢N S¸CH NHµ N¦íC - KINH NGHIÖM QUèC TÕ Vµ THùC TIÔN ë VIÖT NAM

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS NGUYỄN VĂN TUYẾN

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Vũ Thị Hương

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI

CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 6

1.1 Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước 6

1.1.1 Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước 6

1.1.2 Khái niệm, đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước và các

nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà nướcError! Bookmark not defined.

1.1.3 Các phương thức xử lý bội chi ngân sách nhà nướcError! Bookmark not defined.

1.2 Mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nướcError! Bookmark not defined.

1.2.1 Các yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về xử lý bội chi ngân sách

nhà nước Error! Bookmark not defined.

1.2.2 Nguyên tắc thiết kế, xây dựng mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân

sách nhà nước Error! Bookmark not defined.

1.2.3 Các yếu tố cấu thành cơ bản của pháp luật về xử lý bội chi ngân sách

nhà nước Error! Bookmark not defined.

Kết luận chương 1 Error! Bookmark not defined.

Chương 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG ĐIỀU CHỈNH PHÁP

LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ

THỰC TIỄN Ở VIỆT NAM Error! Bookmark not defined.

2.1 Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi

ngân sách nhà nước và bài học kinh nghiệm cho Việt NamError! Bookmark not defined.

2.1.1 Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân

sách nhà nước Error! Bookmark not defined.

2.1.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc điều chỉnh pháp luật về

xử lý bội chi ngân sách nhà nước Error! Bookmark not defined.

2.2 Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà

nước ở Việt Nam và một số kiến nghị Error! Bookmark not defined.

2.2.1 Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở

Việt Nam Error! Bookmark not defined.

2.2.2 Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách

nhà nước và nâng cao tính hiệu quả trong thực tiễn xử lý bội chi ngân

sách nhà nước ở Việt Nam Error! Bookmark not defined.

Kết luận chương 2 Error! Bookmark not defined.

KẾT LUẬN Error! Bookmark not defined.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 11

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

IMF: International Moneytary Fund

(Quỹ tiền tệ quốc tế) KT-XH: Kinh tế - xã hội NHNN: Ngân hàng Nhà nước NHTMQD: Ngân hàng thương mại quốc doanh NSĐP: Ngân sách địa phương

NSNN: Ngân sách nhà nước NSTW: Ngân sách trung ương TPCP: Trái phiếu Chính phủ XHCN: Xã hội chủ nghĩa

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

bảng

Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm 9 Bảng 1.2: Các biện pháp củng cố tài khóa ở một số quốc gia Error!

Bookmark not defined

Bảng 2.1: Tình hình giải ngân ODA và bù đắp bội chi Error!

Bookmark not defined

Bảng 2.2: Vay nước ngoài bù đắp bội chi ngân sách nhà nước,

chênh lệch giữa dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước

Error! Bookmark not defined

Bảng 2.3: Một số chỉ số thống kê miêu tả về tỷ lệ thâm hụt ngân

sách của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 (% GDP danh nghĩa)

Error! Bookmark not defined

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) vừa là tấm gương phản ánh tình hình thực tại của nền kinh tế, vừa là một trong những đòn bẩy vật chất rất quan trọng để thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển Vì vậy, để đảm bảo nền kinh tế - xã hội phát triển ổn định, vững chắc, thì một trong những yêu cầu cấp thiết đặt ra là phải bảo đảm bền vững ngân sách, trong đó có nội dung xử lý bội chi NSNN hiệu quả

Bội chi ngân sách Nhà nước là một trong những nội dung quan trọng liên quan đến an ninh tài chính quốc gia, đến sự phát triển bền vững của nền kinh tế và đã được quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 Bội chi NSNN là một vấn đề mà hầu hết các quốc gia đều gặp phải Việc xử lý bội chi NSNN là một vấn đề nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối với nền kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia

Vì vậy, mỗi quốc gia đều có những biện pháp thích hợp nhằm khắc phục bội chi NSNN nhằm đưa bội chi đến một mức nhất định và Việt Nam cũng không phải là một ngoại lệ

Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI chỉ rõ:

Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh

tế-xã hội; phân phối lợi ích công bằng Tiếp tục hoàn thiện chính sách

và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các

2

chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công Thực hiện cân đối ngân sách tích cực, bảo đảm tỉ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách [14]

Trong những năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, giám sát của Quốc hội, sự điều hành quyết liệt, linh hoạt, kịp thời và theo sát mục tiêu kinh tế xã hội của Chính phủ, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, cùng với sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị, cộng đồng doanh nghiệp và toàn dân, nền kinh

tế nước ta đã từng bước được phục hồi và lấy lại đà tăng trưởng sau ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới Công tác xử lý bội chi NSNN đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm chú trọng và

đã đạt được những kết quả nhất định Việt Nam vẫn đảm bảo bố trí trả nợ đầy

đủ cả gốc lẫn lãi khi đến hạn, không làm phát sinh tình trạng nợ xấu, đảm bảo

an ninh tài chính quốc gia đồng thời có nguồn lực để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; đảm bảo kinh phí thực hiện các chính sách an sinh xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh; đảm bảo an ninh quốc phòng

Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Việt Nam có thể tiếp tục kéo dài mức bội chi NSNN như những năm vừa qua, nhất là khi xem xét mức bội chi trên cơ sở các thước đo của thông lệ quốc tế Theo số liệu thống kê cho thấy,

ở Việt Nam, giai đoạn 1996-2000, bội chi ngân sách khoảng 2,8% GDP; giai đoạn 2001-2005, bội chi ngân sách khoảng 3,8% GDP; bội chi ngân sách giai đoạn 2006-2008 khoảng 4,8% GDP; năm 2009 bội chi NSNN vào khoảng 6,9%GDP, năm 2010 bội chi NSNN khoảng 5,5% GDP; năm 2011 bội chi NSNN khoảng 4,4% GDP;năm 2012, 2013 bội chi NSNN khoảng 4,8%GDP; năm 2014 bội chi NSNN khoảng 5,3% GDP [19] Như vậy, số bội chi NSNN những năm gần đây có xu hướng tăng cao đã trở thành một gánh nặng cho Nhà nước và khó khăn trong việc duy trì cân đối tài khóa vào các năm tiếp theo Vấn đề đặt ra ở đây là phải thiết kế được mô hình pháp luật phù hợp và

3

tìm ra các giải pháp đồng bộ để xử lý bội chi ngân sách một cách hiệu quả

Vì những lý do trên, tôi chọn đề tài “Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước– Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam” làm đề tài

luận văn thạc sĩ cho mình

2 Tình hình nghiên cứu

"Pháp luật về bội chi ngân sách nhà nước" là đề tài đã được nhiều

tác giả nghiên cứu và cho ra đời những tác phẩm giá trị: Tiến sĩ Bùi Thị Mai Hòa với cuốn sách “Cân đối ngân sách nhà nước Việt Nam trong nền kinh tế thị trường”; Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội với Báo cáo tổng hợp chuyên đề nghiên cứu khoa học “Bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam”; PGS.TS Đặng Văn Thanh, TS Bùi Đức Thụ, Ths Nguyễn Minh Tân với cuốn sách “Một số vấn đề về quản lý và điều hành ngân sách nhà nước” và các bài viết của nhiều tác giả khác

Những bài viết trên là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích và quý báu đối

với tôi trong quá trình nghiên cứu về đề tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam"

"Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước” - không phải là một

đề tài mới vì đã có rất nhiều tác giả chọn đề tài này (hoặc đề tài tương tự) để nghiên cứu Tuy nhiên, các tác phẩm hầu hết đều viết về bội chi ngân sách nhà nước vào thời điểm Luật ngân sách nhà nước 2015 chưa được thông qua Hiện nay, chưa có luận văn cấp thạc sỹ nghiên cứu về xử lý bội chi NSNNmột cách chuyên biệt theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành Vì vậy, đề

tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam" mà tôi chọn để viết luận văn thạc sỹ vào thời điểm này

vẫn bảo đảm tính mới của đề tài nghiên cứu

4

3 Mục đích và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ một số vấn đề lý luận về

xử lý bội chi NSNN và mô hình pháp luật về xử lý bội chi NSNN; kinh nghiệm quốc tế trong việc điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi NSNN và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam, từ đó đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật

về xử lý bội chi cũng như các giải pháp xử lý, quản lý bội chi ngân sách nhà nước một cách khoa học và có hiệu quả, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh đất

nước trong tình hình mới

Phạm vi nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn

trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi Ngân sách trung ương tại Việt Nam trong khoảng thời gian 10 năm trở lại đây

4 Phương pháp nghiên cứu

Để giải quyết các yêu cầu của luận văn, các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sẽ được áp dụng bao gồm:

- Phương pháp tổng hợp, khái quát hóa, phương pháp phân tích, giải thích được sử dụng để giải quyết các vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước và pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước;

- Phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp logic, phương pháp khảo sát, thống kê được sử dụng để giải quyết các vấn đề thực tiễn trong luận văn như kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước; thực tiễn điều chỉnh pháp luật đối với vấn đề xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam

5 Những đóng góp mới của Luận văn

Luận văn làm rõ các vấn đề của bội chi NSNN như khái niệm ngân sách nhà nước và bội chi NSNN; cách tính bội chi NSNN theo Luật Việt

5

Nam; cách tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế; mô hình pháp luật về xử

lý bội chi NSNN; kinh nghiệm các nước trong việc điều chỉnh pháp luật về xử

lý bội chi ngân sách nhà nước những vấn đề đặt ra xung quanh việc xử lý bội chi NSNN ở Việt Nam và thông qua đó đưa ra các giải pháp ngắn hạn, dài hạn cho việc giải quyết bội chi NSNN một cách có hiệu quả Bên cạnh đó kết quả nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong hiện tại và tương lai

Những đề xuất, kiến nghị, giải pháp của luận văn góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật về bội chi NSNN, nâng cao hiệu quả của việc thu chi NSNN, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế - tài chính thế giới nói chung và kinh tế Việt Nam gặp phải nhiều khó khăn, thách thức như hiện nay

6 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương

Chương 1: Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước

và mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước

Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội

chi NSNN và thực tiễn ở Việt Nam

6

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước

Theo Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) ban hành, khái niệm thu và chi ngân sách có thể được khái quát như sau:

Thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ phải nộp ngân sách Thu NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại), không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước Trên phương diện khác, thu NSNN là những khoản thu mang tính chất cưỡng bức hay là trách nhiệm của mọi người hoặc của thành phần kinh tế đối với nhà nước

Chi NSNN là các khoản chi ra từ ngân sách không làm phát sinh nghĩa

vụ phải bồi hoàn trực tiếp đối với các đối tượng được thụ hưởng ngân sách,

đó chính là toàn bộ khoản thực chi theo luật định trong 1 năm tài khóa Chi NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác,

chi trả lãi vay nhưng không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay

Cũng theo Cẩm nang thống kê tài chính của chính phủ, bội chi ngân sách được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách Ở đây sự khác biệt giữa các quốc gia chính là phạm vi các khoản thu và chi ngân sách được đưa vào trong cân đối ngân sách Việc xác định phạm vi các khoản

7

thu, chi ngân sách khác nhau sẽ đem đến các kết quả khác nhau về mức bội chi NSNN Hiện nay, để đảm bảo được sự ổn định về kinh tế vĩ mô nhiều nước đã đưa ra các giới hạn trần về bội chi NSNN và xem đây như một yêu cầu cần thiết để đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể trong trung và dài hạn Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp mức độ bội chi NSNN không phải là vấn đề quan trọng mà thay vào đó là hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính có được từ việc chấp nhận bội chi NSNN mới là vấn đề cần được lưu tâm nhất [18]

Xuất phát từ quan điểm về quản lý ngân sách giữa các quốc gia và các

tổ chức, có nhiều quan niệm khác nhau về bội chi NSNN Hiểu một cách cơ bản nhất, bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế, là tình trạng tổng chi NSNN mà chính phủ phải thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu được trong một năm tài chính Ở phạm vi rộng hơn, bội chi NSNN là hiện tượng NSNN không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của Nhà nước) Để thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối NSNN không chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần được quan tâm đặc biệt, bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với nhu cầu, có tác động đa chiều đối với nền kinh tế và chứa đựng nhiều mâu thuẫn nội tại

Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì bội chi NSNN bao gồm bội chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh Bội chi ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách