Quyền hành pháp và mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp, quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

Với sự xuất hiện quy định này, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, quyền hành pháp với tư cách là một trong các loại quyền lực nhà nước đã được xác định rõ trong Hiến pháp, thể

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

Chủ nhiệm đề tài: ThS Lê Thị Ngọc Trâm

Hà Nội, tháng 12 năm 2015

MỞ ĐẦU

Công cuộc đổi mới toàn diện do Đảng khởi xướng bắt đầu từ năm 1986 đến nay

đã thu được những kết quả to lớn Đất nước ta đang theo lộ trình hội nhập kinh tế để vào năm 2019 được công nhận là nước có nền kinh tế thị trường, hoàn thành việc xây dựng cộng đồng ASEAN vào năm 2015 Những thành quả kinh tế xã hội đã đạt được cũng như mục tiêu phát triển đất nước gắn liền với một thực thể với vai trò hết sức quan trọng là Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Với cấu trúc bộ máy đồ

sộ, với các phương tiện và sức mạnh to lớn trong tay, Nhà nước giữ vị trí trung tâm trong hệ thống chính trị Để phát huy hơn nữa hiệu quả của công cuộc đổi mới bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nhà nước nói riêng, tìm ra các giải pháp hữu ích để nâng cao hơn nữa hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục nghiên cứu cả về phương diện lý luận lẫn thực tiễn của việc tổ chức quyền lực nhà nước, trong đó quyền hành pháp luôn là bộ phận năng động, đóng vai trò quyết định và hiệu quả của việc sử dụng quyền lực nhà nước

Ở nước ta việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước nói chung cũng như quyền hành pháp nói riêng được xuất phát từ bản chất của Nhà nước Trong 70 năm qua, phát huy tính ưu việt của mình, Nhà nước Việt Nam đã không ngừng củng cố và hoàn thiện việc thực hiện quyền lực nhà nước để bảo đảm cho nó từng bước thực sự thuộc về nhân dân Trong xu thế đó, quyền hành pháp - thứ quyền lực chủ yếu do Chính phủ thực hiện cũng luôn được củng cố và phát huy thế mạnh của mình, góp phần không nhỏ vào việc ổn định và phát triển đất nước

Tuy nhiên do tác động của nhiều yếu tố, trong đó có sự tác động của nền kinh tế thị trường, sự khủng hoảng kinh tế và sự biến động của đời sống chính trị trên thế giới, đòi hỏi Chính phủ và các cơ quan hành chính phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động để thực hiện tốt hơn quyền hành pháp, đáp ứng các yêu cầu của tình hình mới Mặt khác, việc mở rộng và phát huy dân chủ là xu hướng tất yếu cũng đặt ra cho Chính

phủ yêu cầu phải nhìn nhận lại mình trong mối quan hệ với nhân dân, tạo ra sự bình đẳng nhất định để người dân tự giác thực hiện quyền và nghĩa vụ của họ Điều đó cũng đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu sâu hơn về quyền hành pháp ở nước ta hiện nay, cả về mặt lý luận lẫn việc thực hiện quyền này trong thực tế để có thể giải quyết các vấn đề

do thực tiễn đặt ra Với mong muốn góp phần giải quyết các vấn đề trên, tác giả chọn

đề tài “Quyền hành pháp & Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp, quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước” làm đề tài nghiên cứu khoa học

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Văn kiện các đại hội IX, X của Đảng cộng sản Việt Nam và Điều 2 của Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân… Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”

Với sự xuất hiện quy định này, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, quyền hành pháp với tư cách là một trong các loại quyền lực nhà nước đã được xác định rõ trong Hiến pháp, thể hiện sự đổi mới trong nhận thức của Đảng và nhà nước ta

về việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Quan điểm trên tiếp tục được kế thừa và phát triển thêm trong Hiến pháp năm 2013 qua quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Cùng bước tiến đó là việc lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, Hiến pháp đã khẳng định “Chính phủ… là cơ quan….thực hiện quyền hành pháp” (Điều 94 Hiến pháp năm 2013) Những thay đổi đó có ý nghĩa như thế nào? Thực chất “Quyền hành pháp” là gì? Đây là những điều mà các học giả

và các cơ quan có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu khi triển khai thực hiện Hiến pháp năm 2013 trong thực tế

Trong các Hiến pháp Việt Nam, dường như các nhà làm Hiến pháp nhấn mạnh nhiều hơn đến “quyền lập pháp”, đó là sự phản ánh của tư duy truyền thống, theo đó, Hiến pháp dường như “quên” đề cập đến thuật ngữ “quyền hành pháp” và “quyền tư pháp” Đây là điều không dễ giải thích một cách thấu đáo Trước khi được đề cập đến trong Hiến pháp, thuật ngữ “quyền hành pháp” đã được nhắc đến trong Cương lĩnh năm 1991 của Đảng khi đề cập đến phương hướng tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước với nội dung “tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó”

Mặc dù thuật ngữ “quyền hành pháp” đã được đề cập đến trong văn kiện của Đảng từ năm 1991 đến nay, song nội dung của quyền hành pháp như thế nào thì lại chưa được giải thích một cách thấu đáo và cụ thể trong các văn kiện chính thức của Việt Nam

Trong thời gian qua, khái niệm quyền hành pháp đã được không ít các nhà nghiên cứu ở Việt Nam dành công sức để lý giải, nhưng chưa có một công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, lý giải một cách thấu đáo về các vấn đề liên quan tới quyền hành pháp như khái niệm, đặc điểm, nội dung quyền hành pháp, mối quan hệ giữa hành pháp với lập pháp và tư pháp Trong thực tiễn thì vấn đề quyền hành pháp do ai thực hiện, thuộc về ai và thực hiện như thế nào luôn là câu hỏi đặt ra song chưa được giải quyết một cách thỏa đáng, do đó, việc cải cách nền hành chính và cải cách bộ máy nhà nước vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn

Vì vậy, nghiên cứu một cách toàn diện những vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay như khái niệm, đặc điểm, nội dung, vị trí, vai trò của quyền hành pháp, mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp và quyền tư pháp… để từ đó đề xuất những giải pháp cần thực hiện nhằm nâng cao hiệu

lực và hiệu quả của quyền hành pháp nói riêng và quyền lực nhà nước nói chung là điều cần thiết

2.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

2.1 Tình hình nghiên cứu trên thế giới

2.1.1 Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nước

Liên quan đến đề tài, đối với các công trình nghiên cứu của tác giả nước ngoài thì chưa có một tác giả nào nghiên cứu về quyền hành pháp ở Việt Nam Tuy nhiên, những vấn đề lý luận về quyền hành pháp nói chung đã được nhiều tác giả luận giải trên cơ sở thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu

Trong một số tác phẩm dịch từ tiếng nước ngoài như: “Các vấn đề căn bản của Chính tr ị” - Leslie Lipson (1974), Đặng Thanh Tâm dịch, Sài gòn; tác phẩm “Những cách di ễn giải hiện nay về thuyết phân quyền ở Phương Tây” – Marsenco M.N (1995),

Viện Nghiên cứu chủ nghĩa Mác – Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, Hà Nội, tư tưởng phân chia quyền lực được đề cập đến với các tên gọi như “Thuyết phân quyền”, “ Học thuyết phân quyền” Song nếu tìm hiểu về cội nguồn của nó, có thể thấy những cách gọi trên do người đời sau đặt ra căn cứ vào nội dung cơ bản của tư tưởng này, trong thực tế, những người đặt nền móng, xây dựng và phát triển tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước như Aristote, Locke, Montesquieu thì lại không nhắc đến các tên gọi trên trong tác phẩm của họ Chẳng hạn, Aristote cho rằng: Có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước, đó là Hội nghị nhân dân (The Public Assembly), các viên chức nhà nước (The officers of the state) và cơ quan tòa án (The Judicial Department) Sau đó ông trình bày về ba bộ phận này và đề cập rất sơ lược về mối quan hệ giữa ba bộ phận đó

mà không hề nhắc tới từ “phân quyền” hay “phân chia quyền lực”

Trong tác phẩm “Two Treaties of Government” Edited by Laslett.P, Locke, Cambridge University Press (tạm dịch là Hai chuyên luận về chính quyền), Locke đã lý

giải khá cặn kẽ về nguồn gốc, mục đích của nhà nước và các loại quyền lực nhà nước,

về nội dung, phạm vi giới hạn của từng quyền, về vị trí và mối quan hệ giữa các loại

quyền lực nhà nước Ở chương XII, quyển 2 với tiêu đề: “Về quyền lực lập pháp, hành pháp và liên bang của nước cộng hòa” (Of the legislative, Executive, and federative Power of the Commonwearth), Locke trình bày sơ qua về nội dung, đặc tính của từng loại quyền lực trên Ở các chương khác, ông trình bày giới hạn của quyền lực lập pháp,

về sự phụ thuộc của các quyền lực khác vào quyền lập pháp Nhưng trong cả tác phẩm ông không nói đến cụm từ “phân quyền” hay “phân chia quyền lực”

Trong tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật” của Montesquieu, cha đẻ của thuyết tam quyền phân lập đã giải mã như sau: “Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi hay hủy bỏ luật này Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa cá nhân Người ta gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia” Dưới con mắt của Montesquieu, quyền lực nhà nước được cấu thành bởi các loại quyền lực có tên gọi và nội dung khác nhau (Montesquieu, Bàn về tinh thần pháp luật – Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm – Hà nội, NXB Lý luận chính trị, 2006, tr.105,106)

2.1.2 Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền hành pháp

Theo Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative Introduction, 6th ed (New york: Palgrave Macmillan,2010) at 319 cho rằng: “khi cai trị,

có thể thiếu bộ máy lập pháp và tư pháp nhưng không thể thiếu bộ máy hành pháp”

Quan điểm về quyền hành pháp của Montesquieu được thể hiện rất rõ trong việc thiết kế cơ cấu quyền lực nhà nước trong Hiến pháp Hoa Kỳ Cụ thể, theo từ điển luật học nổi tiếng Black’s Law Dictionary thì “quyền hành pháp” (executive power) là

“quyền thấy được các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ Theo luật liên bang quyền này được trao cho Tổng thống, còn ở các bang quyền này được trao cho thống

đốc Các nội dung cụ thể của quyền hành pháp của Tổng thống được qui định trong

mục 2 Điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ” (Bryan A Garner (ed.), Black’s Law Dictionary, 9th

ed (St.Paul, MN: Thomson Reuteurs, 2009) at 657)

Trong bách khoa thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) do Keith Dowding (giáo sư Đại học quốc gia Úc) chủ biên xuất bản năm 2011, các tác giả có định nghĩa rằng: “The executive power is the authority to enforce laws and to ensure that they are implemented as intended” ( “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”) (Andre

Kaiser, “executive power” in Keith Dowding (ed.), Encyclopedia of Power (London: Sage, 2011) at 228

Có thể thấy các công trình nghiên cứu trên thế giới về quyền hành pháp ở Việt Nam rất ít Các nghiên cứu chủ yếu nói về quyền hành pháp của các quốc gia gắn với mỗi chế độ chính trị, xã hội, nền văn hóa pháp lý truyền thống của mỗi quốc gia đó Thông qua các nghiên cứu đó chúng ta có thể tìm thấy những nét tương đồng, rút ra những bài học kinh nghiệm để vận dụng và xây dựng pháp luật trong điều kiện thực tế

ở nước ta

2.2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam

Cho đến nay ở nước ta, quyền hành pháp nói chung, quyền hành pháp ở Việt Nam nói riêng chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu Có chăng cũng chỉ là một số vấn đề chung về hành pháp trên cơ sở của thuyết phân chia quyền lực mà một số tác giả đã tiếp cận để có những tổng thuật, hoặc lược thuật được đề cập dưới dạng những bài viết, những công trình nghiên cứu hoặc những ý kiến trao đổi trên các diễn đàn khoa học Sắp xếp theo nội dung vấn đề nghiên cứu có thể chỉ ra những nhóm công trình khoa học dưới đây:

2.2.1 Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nước gồm có: sách chuyên

khảo “Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp 1992” –

GS TS Trần Ngọc Đường (2012), Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội; sách “55

năm xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân, một số vấn đề lý luận và thực tiễn” –

Lê Hữu Nghĩa và Nguyễn Văn Mạnh (Đồng chủ biên - 2001), Nxb Chính trị quốc gia,

Hà Nội; sách "Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước", PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Nxb Tư pháp, 2011, tr.96 - 97; sách “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc

tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước” – TS Nguyễn Thị Hồi (2005), Nxb Tư pháp,

Hà Nội; sách “Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam” –

Lê Quốc Hùng (2004), Nxb Tư pháp, Hà Nội; sách chuyên khảo “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” – GS Đào Trí Úc và

Võ Khánh Vinh (2003), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; sách “Tổ chức quyền lực nhà nước của một số nhà nước tư sản tương lai” - TS Thái Vĩnh Thắng (2009), Nxb Khoa học pháp lý, Hà Nội; sách “Sự hạn chế quyền lực nhà nước” – TS Nguyễn Đăng Dung (2000), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; sách “Kiểm soát quyền lực nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay” – TS Trịnh Thị Xuyến (2008), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Trường Đại học Luật

Hà Nội, năm 2009; Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2008; bài viết “Quyền lực nhà nước hay tất cả quyền lực thuộc về nhân dân” – TS Vũ Hồng Anh, Tạp chí Luật học số 6/1999; bài viết “Quyền lực nhà nước là thống nhất và sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam” – TS Nguyễn Minh Đoan, Tạp chí Luật học số 2/2007; bài viết “Góp phần nhận thức về quyền lực nhà nước” – ThS Nguyễn Minh Đoan, Tạp chí Luật học số 01/2001; bài viết “Quyền lực nhà nước và việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992” – ThS Nguyễn Văn Năm, Tạp chí Luật học số 5/2001; bài viết "Tìm hiểu tư tưởng về nhà nước và phân chia quyền lực nhà nước của John Locke", Nguyễn Thị Hồi, Luật học, Trường đại học Luật Hà Nội, số 5/1996, tr 37 - 42; bài viết "Tìm hiểu nguyên tắc: quyền lực nhà nước là thống nhất, có

sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp", Trần Ngọc Đường, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn

phòng Quốc hội, Số 2+3/2009, tr 39 – 43; sách chuyên khảo “Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà nước” – GS TS Nguyễn Đăng Dung (2001), Nxb Giao thông vận tải, Hà nội; sách “Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương” – Vũ Đức Đán và Lưu Kiếm Thanh (2000), Nxb Thống kê, Hà Nội; “Cải cách hành chính nhà nước, thực trạng, nguyên nhân và giải pháp” – Thang Văn Phúc (2001), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; sách “Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” – TS Trần Ngọc Đường (2000), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; Luận án Phó tiến sĩ khoa học Luật “Cải cách bộ máy hành pháp cấp Trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta” của tác giả Lê Sĩ Dược – Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 1996; Luận văn thạc sỹ Luật học “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay” của tác giả Lê Thị Ngọc Trâm – Trường đại học Luật Hà Nội, 2007; bài viết “Học thuyết phân chia quyền lực và sự áp dụng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở một số nước” – TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 2/1998; bài viết “Các mô hình Chính phủ” – TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 5/2001; bài viết “Hoàn thiện cơ sở pháp

lý của tổ chức bộ máy nhà nước” - TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và pháp luật

số 5/2001; bài viết “Tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay” – TS Vũ Hồng Anh, Tạp chí Luật học số 4/2004; bài viết “Những điểm mới trong tổ chức bộ máy nhà nước qua sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992” – PGS,TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Luật học số 6/2002; bài viết “Tổ chức chính quyền địa phương”, Tạp chí Thông tin khoa học pháp

lý – Bộ Tư pháp, Hà Nội, 2001; bài viết "Sự cần thiết khách quan của quyền lập quy của Chính phủ", Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 9/2006, tr 10 – 14

2.2.2 Nhóm các công trình nghiên cứu về quyền hành pháp gồm có: Sách “Phân

công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992”, GS, TS

Trần Ngọc Đường, Nxb Chính trị Quốc gia, 2012, Hà Nội; sách “Mô hình tổ chức Quốc hội và Chính phủ trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” – GS

TS Trần Ngọc Đường và TS Ngô Đức Mạnh (2008), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; sách “Quyền con người, quyền công dân trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” – TS Trần Ngọc Đường (2004), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; sách “Xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam: bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp” – Nguyễn Văn Thảo (1995), Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp; bài viết “Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp” – PGS.TS Lê Minh Tâm, Tạp chí Luật học

số 6/2000; bài “Tư tưởng nhà nước pháp quyền và khái niệm nhà nước pháp quyền” – PGS.TS Lê Minh Tâm, Tạp chí Luật học số 2/2002; luận văn "Quyền hành pháp - Những vấn đề lý luận và thực tiễn vận dụng ở một số nước trên thế giới", luận văn thạc

sĩ luật học, Nguyễn Tư Long, 2001; bài viết: "Chính quyền hành pháp của Australia", Nguyễn Thị Hồi, tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Số 1/2003, tr 61 – 66; bài viết "Mối quan hệ giữa hoạt động lập pháp (Quốc hội) và hành pháp (Chính Phủ) ở nước ta" - Ngô Đức Tuấn, Khoa học pháp lý, Trường đại học Luật Thành phố

Hồ Chí Minh, Số 3/2000, tr 9; bài viết: "Về vị trí, tính chất của Chính phủ trong bộ máy nhà nước ở nước ta", Vũ Hồng Anh, Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính, số 8/2005, tr 9 - 13; bài viết "Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước Việt Nam hiện nay", Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 12/2006, tr 3 - 10; bài viết "Những đòi hỏi của việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức chính phủ", Phạm Xuân Khải, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, Số 5/2007, tr 16 - 21; Bài "Tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong cải cách hành chính nhà nước hiện nay", Đinh Văn Mậu, Tạp chí Nhà nước

và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 7/2008, tr 3 - 8, 44; bài viết "Tác động của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đến quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam", Nguyễn Trung Tín, Tạp chí Nhà nước

và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 2/2010, tr.8 - 12; bài viết "Hoàn thiện cơ

chế kiểm soát quyền lực của nhánh quyền hành pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền", Nguyễn Thị Hoài Phương, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 4/2011, tr 5 - 9; bài viết "Hoàn thiện tổ chức và thực hiện quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam", Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 8/2011, tr 8 - 17; bài viết "Quyền lực của Chính phủ trong lĩnh vực kinh tế", Phạm Duy Nghĩa, Tạp chí Khoa học pháp

lý, Trường đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 5/2011, tr 3 - 8; bài viết "Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước", Nguyễn Phước Thọ, Cao Anh Đô, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 22/2011, tr 35 - 40, 48; bài viết "Những bất cập về chế định Chính phủ trong Hiến pháp hiện hành, Phạm Tuấn Khải, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 3/2012, tr 5 – 9; Tài liệu hội thảo “Quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam – Bản chất và cơ chế thực hiện” – Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, T12/2013; sách chuyên khảo – tham khảo “Phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và

tư pháp ở Việt Nam” – TS Cao Anh Đô (2013), Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội; luận văn thạc sỹ Luật học “Cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta hiện nay” của tác giả Đào Văn Thắng – Đại học Luật Hà Nội, 2005; bài viết "Sự liên tục của quyền hành pháp và quyền lực hành chính" Phạm Hồng Thái, Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính, Số 4/2007, tr 6 - 9;

Nhận xét chung: thông qua việc khảo sát các công trình nghiên cứu trong nước

có liên quan đến đề tài, có thể thấy rằng số lượng các công trình nghiên cứu có liên quan đến quyền lực nhà nước nói chung và quyền hành pháp nói riêng là rất lớn Đặc biệt là việc nghiên cứu quyền lực nhà nước thống nhất và sự phân công quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền

tư pháp đã được rất nhiều công trình nghiên cứu, bài viết, hội thảo quan tâm Phạm vi

đối tượng nghiên cứu trong các công trình nói trên chủ yếu theo các hướng sau: nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền lực và quyền lực nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa các loại quyền lực, sự phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa…; hoặc nghiên cứu các vấn

đề về tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước, xây dựng tổ chức chính quyền hành chính tại địa phương…; hoặc nghiên cứu về

vị trí vai trò, đặc điểm, chức năng của quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền, xây dựng nhà nước pháp quyền

3 Mục tiêu của đề tài

Đề tài sẽ tập trung vào giải quyết những vấn đề sau:

- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về quyền lực nhà nước và quyền hành pháp như: khái niệm quyền lực nhà nước; khái niệm, đặc điểm của quyền hành pháp; phương thức thực hiện quyền hành pháp; các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền hành pháp; mối quan hệ giữa quyền hành pháp với các quyền lực khác của nhà nước như quyền lập pháp và quyền tư pháp…

- Đề xuất các giải pháp có tính khả thi và phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam nhằm giúp cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các nhà hoạch định chính sách, các nhà hoạt động thực tiễn có thể tham khảo và áp dụng vào thực tiễn tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở nước ta trong thời gian tới, bảo đảm cho việc thực hiện quyền này đạt được hiệu quả như mong muốn, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam

4 Phạm vi, đối tượng nghiên cứu

Khi nghiên cứu đề tài, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu một cách toàn diện về quyền hành pháp với tư cách là một trong các loại hay một bộ phận của quyền lực nhà nước, nó thuộc về một chủ thể nhất định để thi hành pháp luật, nghiên cứu những vấn

đề lý luận như khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò, chức năng, cách thức tổ chức thực hiện quyền hành pháp, mối quan hệ giữa quyền hành pháp với các quyền lập pháp và

tư pháp ở Việt Nam trên cơ sở pháp luật hiện hành Như chúng ta đã biết, khi nói đến

hệ thống hành chính nhà nước, người ta nói đến hệ thống các cơ quan từ Trung ương là Chính phủ và ở địa phương là các cơ quan hành chính nhà nước Theo quan niệm thông thường, người ta hiểu quyền hành pháp được thực hiện bởi hệ thống hành chính nhà nước, nên hệ thống này được gọi là hệ thống hành pháp Tuy nhiên, ở phương tây khi nghiên cứu vấn đề phân quyền dưới góc độ khoa học luật Hiến pháp, đã có cách tiếp cận khác về quyền lực nhà nước nói chung, quyền hành pháp nói riêng Theo cách tiếp cận này thì cơ quan quyền lực nhà nước chỉ là cơ quan ở cấp trung ương mà thôi Quyền lập pháp do nghị viện (Quốc hội) nắm giữ, quyền tư pháp thuộc về tòa án còn quyền hành pháp thuộc về Tổng thống, Chính phủ (nội các) Ở nhà nước Việt Nam, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ (có thể hiểu là Chính phủ có quyền hành pháp)

Vì vậy, khi nói về quyền hành pháp trong đề tài, tác giả chỉ đề cập ở cấp độ Trung ương Chính vì vậy mà các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước ta hiện nay chỉ là chủ thể thực hiện quyền hành pháp mà thôi (kể cả chủ thể trong hệ thống cơ quan hành chính như hiện nay)

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

- Đề tài được thực hiện trên cơ sở học thuyết Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng về pháp luật, về công cuộc đổi mới toàn diện đất nước; đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

- Đề tài cũng được thực hiện trên cở sở tiếp thu có chọn lọc một số tư tưởng tinh hoa của nhân loại về pháp luật, về quyền lực nhà nước và dân chủ như “chủ quyền nhân dân” của Rousseau; “lý thuyết phân quyền” của Montesquieu; thuyết “quyền lực mềm” của Joseph Nye…

Trên cơ sở nền tảng các nghiên cứu của nhiều học giả về quyền hành pháp và quyền lực nhà nước ở Việt Nam và trên thế giới, tác giả xác định cho đề tài của mình những vấn đề cần trình bày và luận giải cho một số giả thuyết khoa học sau:

- Có rất nhiều quan niệm khác nhau về quyền hành pháp, tuy về nguyên nghĩa quyền hành pháp là chấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật nhưng không chỉ đơn thuần là

sự chấp hành các đạo luật một cách thụ động Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là công việc điều hành chính sách quốc gia mà còn phải thực hiện công việc hoạch định chính sách quốc gia (để cơ quan lập pháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức) Hoạt động hành chính chỉ là một mặt biểu hiện của việc thực thi quyền hành pháp Quyền trình dự án luật, trình các chương trình phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, quyền ban hành văn bản pháp qui và quyền xử lý hoặc đề nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật đều thuộc phạm vi quyền hành pháp Chủ thể quan trọng nhất thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ (Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ), tuy nhiên, thực hiện các công việc cụ thể thuộc nội hàm của “hành pháp” sẽ không chỉ có Chính phủ thực hiện mà còn bao gồm các cơ quan cấp dưới của Chính phủ Từ đó xác định vị trí của hành pháp trong mối quan hệ với lập pháp và tư pháp khi mà quyền lực thuộc về nhân dân

- Xác định vai trò của hành pháp trong đời sống xã hội khi mà nhà nước pháp quyền

và xã hội công dân đã trở thành mục tiêu và động lực để xây dựng và phát triển đất nước

- Thông qua việc nghiên cứu quyền hành pháp trong các bản Hiến pháp của Việt Nam, tác giả sẽ đề xuất các giải pháp có thể áp dụng vào việc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước đạt hiệu quả và hiệu lực, làm cho quyền hành pháp thực sự

là một nhánh của quyền lực trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất ở Việt Nam 5.2 Phương pháp nghiên cứu

Ngoài các phương pháp nghiên cứu chủ yếu như chủ nghĩa duy vật biện chứng

và chủ nghĩa duy vật lịch sử, cũng như phép biện chứng duy vật, đề tài sẽ áp dụng các

phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống, logic, so sánh, phương pháp thống kê… làm công cụ để khai thác vấn đề từ cái chung đến cái riêng, từ cái riêng đến cái chung, một cách cụ thể và bao quát Trong quá trình nghiên cứu, tác giả

sẽ cố gắng lý giải, nhất là từ cơ sở lý luận của luận án để minh chứng về mặt thực tiễn hoạt động hành pháp hay của việc thực hiện quyền hành pháp không những của riêng đối với Việt Nam mà nó đã hình thành và áp dụng trong quá trình tổ chức quyền lực của nhiều nước có hình thức chính thể khác nhau trên thế giới, qua đó thấy được tính khách quan của quyền hành pháp và nó tồn tại như một phạm trù lịch sử

- Phương pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tổng hợp và phân tích tư liệu, quy nạp, so sánh các vấn đề nghiên cứu giữa các đối tượng được chọn lựa

- Sử dụng phương pháp tiếp cận hệ thống, đa ngành và liên ngành khoa học xã hội và nhân văn trước hết là luật học (chủ yếu là phương pháp tiếp cận chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính, Lý luận Nhà nước và pháp luật…) và các ngành khoa học xã hội khác như lịch sử, kinh tế…

- Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các phương pháp lý luận khác như lý luận về chính trị học, một số lý luận về phương pháp luận…

Cụ thể:

Đề tài “Quyền hành pháp & Mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền lập pháp, quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước” được nghiên cứu dựa trên cở sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa, về quyền con người, về nền dân chủ xã hội chủ nghĩa và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Đồng thời, các thành tựu của các ngành khoa học khác như triết học, lịch sử, xã hội học… nghiên cứu về bộ máy quyền lực nhà nước cũng được sử dụng để giải quyết các vấn đề đặt ra trong đề tài

Phương pháp phân tích tổng hợp, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học: nhằm xây dựng khái niệm quyền lực, quyền lực nhà nước và quyền hành pháp, làm rõ vai trò của quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước

Phương pháp khảo sát thực tiễn, sử dụng số liệu thống kê của các cơ quan quản

lý nhằm tìm hiểu, đánh giá về thực tiễn tổ chức thực hiện quyền hành pháp

Phương pháp phân tích - dự báo khoa học nhằm dự báo về các xu hướng phát triển và phương hướng tổ chức thực hiện quyền hành pháp ở nước ta và các giải pháp đổi mới tổ chức thực hiện, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của quyền hành pháp ở Việt Nam

Cũng cần phải nhấn mạnh rằng, khi sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể này, tác giả luôn tuân thủ cách tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học

6 NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

Đề tài gồm: Mục lục, phần mở đầu, 3 chương và phần kết luận và tài liệu tham khảo

Chương 1: Khái niệm, đặc điểm và phương thức tổ chức thực hiện quyền hành pháp

1.1 Khái niệm quyền hành pháp

1.1.1 Khái niệm quyền lực nhà nước

1.1.2 Khái niệm quyền hành pháp

1.2 Đặc điểm của quyền hành pháp

1.2.1 Tính chấp hành của hành pháp

1.2.2 Tính điều hành của hành pháp

1.2.3 Tính liên tục và ổn định của hành pháp

1.2.4 Tính hệ thống của hành pháp

1.2.5 Tính chuyên nghiệp và linh hoạt của hành pháp

1.3 Phương thức tổ chức thực hiện quyền hành pháp

1.3.1 Vị trí của quyền hành pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước

1.3.2 Chức năng tổ chức thực hiện quyền hành pháp

1.3.3 Chủ thể thực hiện quyền hành pháp

Chương 2: Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp; quyền hành pháp và quyền tư pháp trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

2.1 Đặc điểm của mối quan hệ giữa các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư

3.2 Tăng cường vai trò hành pháp của Nguyên thủ quốc gia

3.3 Tăng cường tính độc lập của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

3.4 Đổi mới tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong bối cảnh toàn cầu hóa

3.5 Tiếp tục công cuộc cải cách bộ máy hành chính và đổi mới tổ chức thực hiện quyền hành pháp

3.6 Tăng cường mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp, quyền tư pháp trong thực tiễn ở Việt Nam

Kết luận

Tài liệu tham khảo

Chương 1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC

THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP

Quyền lực nhà nước nói chung, quyền hành pháp nói riêng về phương diện lý luận cũng như thực tiễn luôn là vấn đề lớn được đặt ra đối với các quốc gia trên thế giới, nhất là trong giai đoạn hiện nay Vì vậy, việc tìm hiểu các giá trị đích thực của nó đòi hỏi các nhà khoa học trước hết phải đánh giá một cách khách quan, chân thực mới

có thể thấy rõ được bản chất của quyền lực nhà nước cũng như bản chất của quyền hành pháp

1.1 Khái niệm quyền hành pháp

1.1.1 Khái niệm quyền lực

Một trong những vấn đề quan trọng nhất của đời sống chính trị xã hội có giai cấp đó là vấn đề nhà nước và quyền lực nhà nước Nhà nước của ai? Quyền lực nhà nước thuộc về ai? Quyền lực đó được thực hiện như thế nào? Đó luôn là những câu hỏi thường xuyên được đặt ra cho mọi thời đại Có thể xem xét khái niệm quyền lực nhà nước xuất phát từ quan niệm về quyền lực

Theo Từ điển tiếng Việt thì quyền lực được hiểu là: “quyền bính, quyền hành, sức mạnh mà mọi người phải tuân theo trong hành động”1 Theo Từ điển Hán Việt của Đào Duy Anh thì quyền lực là: “Cái sức có thể cưỡng chế người ta phục tùng mình”

Theo cách giải thích của các từ điển trên thì về mặt ngữ nghĩa, từ “quyền lực” mang ý nghĩa hàm chứa khả năng áp đặt ý chí của chủ thể nắm quyền lực (có thể là cá nhân, nhóm người, tập thể, giai cấp, hay toàn bộ xã hội) lên các chủ thể khác bằng sức mạnh của chính mình Các chủ thể khác buộc phải thực hiện ý chí của chủ thể nắm quyền lực Vì vậy, quyền lực luôn gắn liền với quyền uy Trong bài “Bàn về quyền uy”, F Engels viết: “Quyền uy nói ở đây, có nghĩa là ý chí của người khác mà người ta

1 Từ điển Tiếng Việt, NXB KHXG, Hà nội, 1996, tr.646

buộc chúng ta phải tiếp thu; mặt khác quyền uy lấy phục tùng làm tiền đề”2 Ở một góc

độ nào đó thì quyền lực là một loại quan hệ xã hội rất đặc biệt, nó được sinh ra và tồn tại một cách tất yếu, như sự sinh ra và tồn tại của Kim, Mộc, Thủy, Hỏa, Thổ trong giới

tự nhiên vậy F Engels cũng đã chỉ ra: “Một mặt, một quyền uy nhất định, không kể quyền uy đó được tạo ra bằng cách nào và mặt khác, một sự phục tùng nhất định, đều

là những điều mà trong bất kỳ tổ chức xã hội nào, cũng đều do những điều kiện vật chất trong đó tiến hành sản xuất và lưu thông sản phẩm, làm cho trở thành tất yếu đối với chúng ta”3 Như vậy, chính sự tồn tại của xã hội đòi hỏi phải có quyền lực chung để điều khiển buộc con người phải tuân theo những qui định, những luật lệ nhất định bảo đảm an ninh và an sinh cho mỗi người cũng như toàn thể cộng đồng

Xét về mặt lịch sử, quyền lực từ thuở ban đầu hoàn toàn mang tính xã hội một cách thuần túy (quyền lực xã hội), dần dần cùng với sự phát triển của xã hội, một thiểu

số nhỏ nắm giữ quyền lực trong tay, những người đã lợi dụng nó để chiếm đoạt tư liệu sản xuất, quyền lực đã dần mang trong mình nó tính giai cấp, thể hiện ý chí của một hay một nhóm người trong xã hội chứ không còn là ý chí của toàn xã hội như trước nữa Và giai cấp xuất hiện, một thứ quyền lực mới dần được hình thành mang tên quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước Theo F Engels: “quyền lực chính trị là bạo lực có tổ chức của một giai cấp để trấn áp giai cấp khác”4

Quyền lực đã được nhiều học giả từ xưa đến nay dày công nghiên cứu và tìm cách xác định nguồn gốc, bản chất của quyền lực Có tác giả đề cập đến nhiều hình thức của quyền lực cũng như các loại quyền lực khác nhau trong xã hội, tuy nhiên quyền lực của cá nhân và quyền lực của tổ chức được đánh giá là những hình thức phổ biến và thuộc về bản chất của quyền lực Từ hai hình thức này sẽ phát sinh ra các loại quyền lực khác nhau như: vương quyền, thần quyền, bạo quyền, quyền lực cách mạng,

2 C.Mac và Ph.Ăngghen: Toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1995, t18, tr.418

3 C.Mac và Ph.Ăngghen: Toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1995, t18, tr.421

4 Xem: Mác – Ăngghen, tuyển tập, Tập 1, Nxb Sự thật, Hà Nội 1980, tr569

quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị, quyền lực kinh tế… Quyền lực nhà nước là một trong các loại quyền lực của tổ chức

1.1.2 Khái niệm quyền lực nhà nước

Nhà nước và quyền lực nhà nước luôn là những nội dung nghiên cứu cơ bản, đầy hấp dẫn trong đời sống chính trị xã hội của loài người từ khi nhà nước hình thành đến nay Cho đến hiện nay, việc nghiên cứu những vấn đề trên vẫn còn nguyên ý nghĩa thời sự, đặc biệt là trong điều kiện loài người đang cần nhận thức lại về vai trò, chức năng và trách nhiệm của nhà nước đối với xã hội

Quyền lực nhà nước cũng như cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

là một vấn đề không đơn giản, bản thân sự không đơn giản đó bắt nguồn từ chính sự phức tạp đầy hấp dẫn của quyền lực, cộng với sự tồn tại của các kiểu nhà nước khác nhau trong lịch sử, do vậy sự tiếp cận vấn đề này cũng có nhiều quan điểm khác nhau

Có tác giả cho rằng: “quyền lực nhà nước là một bộ phận của quyền lực chính trị” và

“So với quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị có sự rộng hơn về dung lượng, có sự

đa dạng hơn về phương pháp và hình thức thể hiện, có nhiều cấp độ hơn về chủ thể”5 Tác giả khác lại cho rằng: “quyền lực nhà nước chính là quyền lực chính trị”6 Với quan điểm thứ nhất thì quyền lực chính trị là khái niệm rộng, bao hàm cả quyền lực nhà nước Còn quan điểm thứ hai thì lại đồng nhất quyền lực nhà nước với quyền lực chính trị, tức là chính trị hóa quyền lực nhà nước

Thiết nghĩ, mặc dù giữa quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước có mối quan

hệ mật thiết với nhau song vẫn có sự khác biệt nhất định mà không thể đồng nhất với nhau Quyền lực nhà nước bản thân nó không phải là quyền lực chính trị song lại chịu

sự chi phối rất lớn của quyền lực chính trị Quyền lực chính trị về thực chất là quyền lực của một giai cấp, một liên minh giai cấp hay của các tầng lớp xã hội do quần chúng

thiết lập, nó thể hiện ý chí, nguyện vọng, lý tưởng của giai cấp, liên minh giai cấp hay các tầng lớp xã hội đó Trên cơ sở quan niệm về quyền lực có thể hiểu quyền lực chính trị là quyền lực của một giai cấp hay của liên minh giai cấp, tập đoàn xã hội hoặc của nhân dân Quyền lực chính trị được thực hiện bởi các tổ chức khác nhau trong hệ thống chính trị (như các đảng phái chính trị, nhà nước, tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng ) Trong số các tổ chức đó thì nhà nước là tổ chức quan trọng nhất, nhà nước là công cụ hữu hiệu nhất để thực hiện quyền lực chính trị vì nó có những ưu thế mà các tổ chức khác không thể có Do được đại diện cho quốc gia, dân tộc để thực hiện chủ quyền quốc gia nên nhà nước luôn là đại diện chính thức cho toàn quốc gia và giữ vị trí trung tâm trong cơ chế thực hiện quyền lực chính trị Trong hệ thống các thiết chế để thực hiện quyền lực chính trị thì nhà nước là tổ chức có cơ sở xã hội và phạm vi tác động rộng lớn nhất Đồng thời nó lại có pháp luật và cả hệ thống các cơ quan nhà nước,

bộ máy bạo lực để bảo đảm cho việc thực hiện quyền lực của nó7

Quyền lực của các giai cấp, lực lượng xã hội đều là quyền lực chính trị Quyền lực chính trị của giai cấp hay lực lượng cầm quyền được tổ chức thành nhà nước cho nên trong số các bộ phận của quyền lực chính trị thì quyền lực nhà nước là quan trọng

nhất Xuất phát từ khái niệm quyền lực đã nêu trên có thể hiểu quyền lực nhà nước là

khả năng hay sức mạnh của nhà nước có thể bắt các giai cấp, tầng lớp (hay mọi tổ chức, cá nhân) trong phạm vi lãnh thổ quốc gia phải phục tùng ý chí của nó 8

Quan niệm này cho thấy quyền lực nhà nước có các đặc điểm sau:

Th ứ nhất, tương tự như quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước cũng chỉ ra đời,

tồn tại và phát triển trong xã hội có giai cấp, tức là xã hội có đủ các điều kiện khách quan cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của nhà nước Vì thế, trong xã hội cộng sản

7 PGS TS Nguyễn Thị Hồi, Tập bài giảng Lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý, Trường đại học Luật Hà Nội

8 PGS TS Nguyễn Thị Hồi, Tài liệu đã dẫn

nguyên thuỷ, khi chưa có nhà nước thì đương nhiên cũng chưa có quyền lực nhà nước

mà chỉ có quyền lực xã hội

Quyền lực nhà nước là một dạng đặc biệt của quyền lực, bởi lẽ nó chỉ xuất hiện khi có sự xuất hiện của nhà nước Theo quan điểm của chủ nghĩa Marx, nhà nước chỉ sinh ra và tồn tại trong xã hội có giai cấp và bao giờ cũng thể hiện bản chất giai cấp đó Nhà nước là một bộ máy do giai cấp thống trị tổ chức ra để trấn áp các giai cấp đối địch Với ý nghĩa đó nhà nước chính là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị Mục tiêu cuối cùng của bất cứ giai cấp nào nắm giữ quyền lực chính trị trong tay đều là giành giật được quyền lực nhà nước Do đó, có thể nói quyền lực nhà nước là quyền lực chính trị được thực hiện bằng nhà nước Nó là sự thể hiện tập trung nhất của quyền lực chính trị Quyền lực nhà nước dựa trên sức mạnh của nhà nước, nó gắn liền và không thể tách rời khỏi pháp luật Pháp luật là phương tiện chủ yếu của nhà nước để áp đặt ý chí của giai cấp hay lực lượng cầm quyền lên mọi đối tượng trong xã hội và đảm bảo cho ý chí đó được thực hiện

Trong lịch sử phát triển của xã hội loài người, việc tổ chức quyền lực nhà nước luôn thể hiện rõ tính giai cấp của nó, trong các kiểu nhà nước khác nhau thì cách thức

tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước cũng khác nhau Trong kiểu nhà nước chủ nô, quyền lực nhà nước thuộc về một số ít người đứng đầu trong giai cấp chủ nô, được tổ chức và hoạt động đơn giản với bộ máy chuyên chế thô sơ, mang nặng tính đàn áp, sử dụng sức mạnh vật chất để thống trị quyền lực và còn nhiều dấu ấn của xã hội thị tộc Nhà nước phong kiến ra đời thay thế cho nhà nước chủ nô đã ghi nhận một bước tiến mới trong cách tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Trong nhà nước phong kiến, quyền lực tập trung trong tay nhà vua, nhà vua nắm giữ mọi quyền hành trong phạm vi lãnh thổ quốc gia mình, tổ chức một bộ máy giúp việc cho mình để thực hiện quyền lực nhà nước Sang thế kỷ XVII, XVIII, các phong trào cách mạng do giai cấp tư sản lãnh đạo nổ ra lật đổ chế độ phong kiến, một kiểu nhà nước mới ra đời Đó là kiểu nhà nước

tư sản

Giai cấp tư sản đã áp dụng một loạt các học thuyết mới trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Tiêu biểu như thuyết “Tam quyền phân lập” của Montesquieu, thuyết “Chủ quyền nhân dân” của Rousseau… Đối với nhà nước xã hội chủ nghĩa, một nhà nước khác hẳn về chất so với các kiểu nhà nước trước đó, là nhà nước mà quyền lực thuộc về nhân dân, do nhân dân làm chủ Quốc hội là cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Quyền lực nhà nước trong nhà nước xã hội chủ nghĩa được phân công phân nhiệm hợp lý và

có sự phối hợp lẫn nhau giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp

Theo quan điểm của chủ nghĩa Marx thì nhà nước ra đời là để điều hòa các mâu thuẫn giai cấp gay gắt trong xã hội Nếu như trong xã hội cộng sản nguyên thủy, xã hội được tổ chức dưới dạng thị tộc, bộ lạc thì sự ổn định của xã hội là nhờ vào quyền lực

xã hội – một loại quyền lực được tất cả các thành viên trong xã hội trao cho những người già trong thị tộc, bộ lạc Tuy nhiên, khi chế độ tư hữu xuất hiện và xã hội có sự phân chia giai cấp thì nhà nước phải ra đời để giữ cho xã hội trật tự, giai cấp nào có địa

vị thống trị về kinh tế sẽ nắm giữ quyền lực nhà nước để thực hiện thống trị giai cấp và quản lý xã hội Như vậy, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ quyền lực nhân dân Trải qua quá trình phát triển của lịch sử, quyền lực của nhân dân chuyển hóa từ quyền lực

xã hội thành quyền lực nhà nước

Th ứ hai, cơ sở tồn tại của quyền lực nhà nước bao gồm nhiều yếu tố: được sự

thừa nhận rộng rãi về mặt xã hội (của tất cả các giai cấp, tầng lớp, lực lượng xã hội); được hợp pháp hoá dưới các hình thức pháp lý; được thực hiện bằng cả bộ máy nhà nước thông qua việc thực hiện các quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp; được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp, phương tiện nhà nước và các tiềm lực kinh tế hợp pháp, trong đó có cả các biện pháp cưỡng chế nhà nước vì nhà nước có cả một bộ máy cưỡng chế chuyên nghiệp như quân đội cảnh sát, toà án, nhà tù… để bảo đảm thực thi quyền lực của nó

Th ứ ba, quyền lực nhà nước vừa có tính thống nhất vừa có sự phân định tương

đối thành các loại quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Tuỳ theo cơ chế thực hiện mà các loại quyền lực trên có thể do một hoặc nhiều chủ thể thực hiện Quan hệ giữa các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước thường có tính thứ bậc rõ ràng

Quyền lực của các nhà nước đương đại đều nhận được từ nhân dân, do nhân dân

uỷ quyền cho nhà nước nên xét về bản chất và cội nguồn thì quyền lực nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, không thể chia cắt thành các bộ phận biệt lập Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, do nhu cầu tổ chức lao động quyền lực đòi hỏi mà quyền lực nhà nước được phân định một cách tương đối thành các nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp để từ đó có sự phân công cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện Sự phân công đó là hoàn toàn cần thiết và là tất yếu, khi chức năng, nhiệm vụ của nhà nước ngày càng nặng nề, đa dạng và phức tạp hơn, đồng thời nền dân chủ cũng ngày càng phát triển hơn

Th ứ tư, quyền lực nhà nước có phạm vi tác động khá rộng lớn, tới mọi tổ chức

và cá nhân sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, tới mọi miền, mọi vùng của lãnh thổ và mọi lĩnh vực hoạt động cơ bản của xã hội Quyền lực nhà nước luôn có tính chất công (công khai và công cộng), nó thường được tạo nên và được thực hiện bởi một cộng đồng người nhất định, được thực hiện vì lợi ích của một giai cấp, một liên minh giai cấp, một cộng đồng dân cư trong một địa phương hoặc toàn quốc gia dân tộc

Th ứ năm, giống như quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước luôn có tính giai

cấp bởi nó luôn chịu sự chi phối của lực lượng cầm quyền và được thực hiện vì lợi ích của lực lượng đó Xét về bản chất, nó chủ yếu là quyền lực của giai cấp thống trị và một phần là quyền lực xã hội Ở mức độ nhất định, quyền lực nhà nước cũng chịu ảnh hưởng từ phía các lực lượng xã hội, tổ chức xã hội Do vậy, khi hoạt động trước hết vì lợi ích của một giai cấp hay của một liên minh giai cấp nào đó, nhà nước phải tính đến

lợi ích của các giai cấp, tầng lớp khác và khi có tính độc lập nhất định, nó có thể thực hiện một số chức năng trọng tài trong cuộc cạnh tranh giữa các lực lượng không thống nhất Nhà nước còn phải nhân danh toàn quốc gia dân tộc để thực hiện những hoạt động nhằm bảo đảm trật tự an toàn và sự ổn định xã hội, bảo vệ lợi ích chung của cả cộng đồng Quyền lực nhà nước có tính tối cao trong xã hội vì nó thường được thực hiện nhân danh quốc gia, đại diện cho chủ quyền quốc gia và được thừa nhận về mặt quốc tế

Quyền lực nhà nước chỉ là bộ phận của quyền lực chính trị nên so với quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị có sự rộng hơn về dung lượng, có sự đa dạng hơn về phương pháp cũng như hình thức biểu hiện, có nhiều cấp độ hơn về chủ thể Hai loại quyền lực này còn khác nhau về cơ chế tổ chức và thực hiện, đồng thời, tính thống nhất của quyền lực nhà nước thường cao hơn so với tính thống nhất của quyền lực chính trị, còn tính giai cấp lại thể hiện sâu sắc, rõ rệt hơn9

Tuy quyền lực nhà nước về bản chất phải thuộc về nhân dân, xuất phát từ nhân dân Song trong các nhà nước chủ nô, phong kiến và nhà nước tư sản ở giai đoạn phát triển thứ nhất và thứ hai của nó, quyền lực nhà nước được thực hiện chủ yếu vì lợi ích của giai cấp chủ nô, địa chủ, phong kiến và tư sản, tức là lực lượng cầm quyền - một thiểu số trong dân cư Còn đối với các nhà nước đương đại thì về mặt pháp lý, đa số các nhà nước đều khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, điều này được hiến pháp ghi nhận và trở thành một nguyên tắc hiến định Vì thế, trong xã hội hiện đại, đặc biệt là trong nhà nước pháp quyền, có thể hiểu “Quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân, được nhân dân trao cho nhà nước bằng cách ghi nhận nó trong Hiến

9 PGS TS Nguyễn Thị Hồi, Tài liệu đã dẫn

pháp và được sử dụng để thực hiện các chức năng của nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích của mỗi công dân và toàn xã hội”10

1.1.3 Khái niệm quyền hành pháp

Hành pháp có nghĩa là “thi hành pháp luật”11 Khi nói đến hành pháp chúng ta ít thấy nó xuất hiện một cách độc lập mà thường đi kèm với một danh từ khác, ví dụ như:

“quyền hành pháp”, “cơ quan hành pháp”… Tuy nhiên, lĩnh vực mà giới luật học đã và đang tốn nhiều giấy mực và cũng là mấu chốt của mọi vấn đề lại nằm ở quyền hành pháp

Như chúng ta đã biết, quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật, quyền hành pháp là khái niệm gắn liền với pháp luật Montesquieu – nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp, người đã có công phát triển một cách toàn diện thuyết phân quyền (hay còn gọi

là tam quyền phân lập) trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” đã nhận xét rằng trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp12 Khi nói đến nhà nước là nói ngay đến hiện tượng, công cụ, phương tiện có tính đặc trưng gắn liền với nó là pháp luật Trong xã hội hiện đại, nhà nước, quyền lực nhà nước ngày càng được chú trọng đến trách nhiệm chính trị của nhà nước, đến đạo đức của nhà nước Tuy nhiên pháp luật gắn liền với nhà nước bởi nó là công cụ hữu hiệu để nhà nước duy trì, thực hiện quyền lực nhà nước của mình So với các quy phạm xã hội như đạo đức, chính trị… pháp luật có đặc trưng vốn có và ưu việt hơn được thừa nhận chung là: tính quy phạm phổ biến, tính bắt buộc chung, tính xác định về mặt hình thức

và tính được bảo đảm thực hiện bằng mặt nhà nước Nhờ có pháp luật mà nhà nước có được khả năng tác động có hiệu quả đối với một phạm vi rộng lớn đối với tầng lớp dân

cư và lãnh thổ quốc gia Vì vậy nói đến nhà nước là ta nghĩ ngay đến pháp luật hoặc ít

10 Xem: TS Cao Anh Đô: Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội 2013,

tr.13

11 Xem: Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 1996

12 Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Nhà xuất bản giáo dục, Hà nội, 1996, tr 100

nhất là đề cao nó hơn các công cụ điều chỉnh xã hội khác Và khi nói đến quyền lực nhà nước, người ta gắn ngay nó với pháp luật dưới ba dạng: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Hiến pháp các nước đều phải đề cập đến các quyền này của nhà nước (chứ không phải chính trị, đạo đức…) như là thuộc tính gắn liền với quyền lực nhà nước Ở Việt Nam cũng vậy, trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội, Đảng Cộng sản Việt Nam đã ghi nhận như sau:

“Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”13

Liên quan đến vấn đề nghiên cứu, câu hỏi được đặt ra trước hết: quyền hành pháp là gì? Khi nghiên cứu thuyết “tam quyền phân lập” ở các nước tư sản, có tác giả cho rằng quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật Cơ quan thực hiện quyền hành pháp là cơ quan thừa hành sự ủy quyền từ phía cơ quan khác – cơ quan lập pháp14 Đó

có thể là nhận thức chung xuất phát từ quan niệm rất xưa mà các nhà tư tưởng tư sản tiến bộ khi quan niệm quyền lập pháp là quyền làm ra “các thứ luật” đã viết: “Quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia, quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung ấy”15 Như vậy quyền hành pháp là quyền thi hành hay là thực hiện luật, nói một cách chung nhất là đưa luật vào đời sống xã hội Sự thi hành hay thực hiện luật đó được thể hiện chủ yếu bằng cách áp dụng pháp luật Bên cạnh đó là các hoạt động tổ chức thực tiễn, thanh tra, kiểm tra… nhằm làm cho luật được thực hiện trên cơ sở luật Như vậy một hệ quả đương nhiên là chỉ khi nào pháp luật xuất hiện thì quyền hành pháp mới có đất để tồn tại Do vậy, chúng ta có thể khẳng định rằng quyền hành pháp gắn liền với

sự ra đời của nhà nước và pháp luật bởi bất cứ một nhà nước nào cũng cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật và những thiết chế đảm bảo cho hệ thống pháp luật đó

13 Đảng Cộng sản Việt Nam, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Nxb Sự thật, 1991, Hà Nội, tr 20

14 Đinh Ngọc Vượng, thuyết “ Tam quyền phân lập” trong sách “Tam quyền phân lập và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại” Viện Thông tin Khoa học xã hội, Hà nội, 1992, tr 16

15 Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Nhà xuất bản giáo dục, Hà nội, 1996, tr 100-103

được thực hiện, mà có thực hiện được hay không phụ thuộc rất nhiều vào một trong những nhánh quyền lực hết sức quan trọng trong quyền lực nhà nước là quyền hành pháp

Nếu so với thời điểm thuật ngữ “quyền lập pháp” được sử dụng trong Hiến pháp, thời điểm thuật ngữ “quyền hành pháp” được sử dụng trong Hiến pháp cũng có

độ trễ hơn nhiều Trong các Hiến pháp của Việt Nam, khi phản ánh tư duy truyền thống về Hiến pháp, dường như nhấn mạnh đến “quyền lập pháp”, còn các nhà lập hiến gặp lúng túng khi phải sử dụng đến thuật ngữ “quyền hành pháp” (và quyền tư pháp) Tại sao lại xảy ra điều này? Đây là điều không dễ giải thích một cách thấu đáo Tuy nhiên, dù thế nào thì cho tới thời điểm này, nếu chỉ tính từ cương lĩnh năm 1991 thôi, chúng ta đã có hơn hai thập niên chính thức sử dụng thuật ngữ “quyền hành pháp” và thật tiếc là nội dung của quyền này như thế nào lại chưa được các văn kiện chính thức

ở Việt Nam giải mã

Khi giải mã ba loại quyền lực nhà nước là quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp, sẽ là thiếu sót lớn nếu chúng ta không quay trở lại với định nghĩa gốc của ba thuật ngữ này trong tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật” của Montesquieu Tất nhiên, như nhiều nhà nghiên cứu chỉ ra, thực ra việc phân chia công việc nhà nước thành ba loại việc: lập pháp, hành pháp, tư pháp (xét xử) đã được Aristotle thực hiện trước Montesquieu hàng ngàn năm16

Trong tác phẩm bất hủ này, cha đẻ của thuyết tam quyền phân lập đã giải mã như sau: “Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi hay hủy bỏ luật này Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược

16 Xem: GS, TS Trần Ngọc Đường, Phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Nxb Chính trị quốc gia, 2012, Hà Nội, tr 54

Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp và trên kia là quyền hành pháp quốc gia”17

Như vậy, trong quan niệm nguyên thủy của Montesquieu, quyền hành pháp chính là quyền “quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược”18 Nói cách khác đây chính là phần quyền còn lại của nhà nước sau khi đã trừ đi phần quyền lập pháp và quyền tư pháp, mà trọng tâm là “quyền thực hiện các biện pháp đối nội và đối ngoại trong khuôn khổ các đạo luật quốc gia hay chính là quyền thi hành luật hoặc như cách nói của GS Nguyễn Đăng Dung là “quyền cai trị theo luật” (GS, TS Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất”19 Mặc dù chỉ là phần quyền lực nhà nước còn lại sau khi đã loại trừ đi công việc lập pháp và công việc tư pháp, song quyền hành pháp lại là loại quyền lực không thể thiếu trong quá trình quản lý, cai trị xã hội Vì thế, một số nhà khoa học chính trị đã cho rằng: “Khi cai trị có thể thiếu bộ máy lập pháp và tư pháp nhưng không thể thiếu bộ máy hành pháp”20

Trong một số sách báo pháp lý ở Việt Nam đã xuất hiện nhiều quan điểm về quyền hành pháp mặc dù đều xuất phát từ nguyên lý chung của Montesquieu Tác giả của bài viết “Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp” cho rằng: “Theo chúng tôi, trong khi chưa tìm được các thuật ngữ có khả năng diễn đạt ngắn gọn và đúng nhất nội dung và tính chất của loại quyền lực này, để tiện cho việc nghiên cứu và vận dụng vào việc giải quyết các vấn đề thực tiễn thì cần thiết phải mở rộng nội dung của các khái niệm quyền hành pháp thành khái niệm quyền thi hành pháp luật và hành

17 Xem: Montesquieu, Bàn về tinh thần pháp luật – bản dịch của Hoàng Thanh Đạm, Nxb Lý

chính (có thể gọi là quyền hành pháp và chính sự)21 Trên cơ sở mở rộng khái niệm như vậy, tác giả bài viết này đã nêu lên hàng loạt các chức năng của quyền hành pháp như chức năng đảm bảo an ninh chính trị; chức năng quản lý điều hành, chức năng bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; chức năng thực thi pháp luật; chức năng tài phán; chức năng tổ chức bộ máy hành pháp22.

Quan điểm về quyền hành pháp của Montesquieu được thể hiện rất rõ trong việc thiết kế cơ cấu quyền lực nhà nước trong Hiến pháp Hoa kỳ Cụ thể trong từ điển Luật học Black’s Law Dictionary thì quyền hành pháp (executive power) là “quyền thấy được các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ Theo luật liên bang, quyền này được trao cho Tổng thống, còn ở các bang, quyền này được trao cho các thống đốc Các nội dung cụ thể của quyền hành pháp của Tổng thống được qui định trong mục 2 Điều 2 Hiến pháp Hoa kỳ”23 Quyền ấy được phân biệt với quyền lập pháp (legislative power) được hiểu là: “Quyền làm và sửa đổi các đạo luật… theo luật liên bang, quyền này được trao cho Quốc hội gồm Hạ viện và Thượng viện Cơ quan lập pháp có thể ủy một phần thẩm quyền lập pháp của mình cho các cơ quan thuộc ngành hành pháp dưới dạng thẩm quyền lập quy và thẩm quyền ban hành các qui định điều tiết tuy nhiên không được ủy quyền lập pháp cho ngành tư pháp”24 Như vậy, có thể hiểu hành pháp với quyền hành pháp là một, vì vậy khi nói cơ quan hành pháp cũng có nghĩa là nói đến cơ quan có quyền hành pháp

Ở Việt Nam, nhiều chuyên gia, nhà nghiên cứu cũng đã trình bày quan điểm của mình về quyền hành pháp Từ điển Luật học của Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp)

giải thích quyền hành pháp là “quyền quản lý hành chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại… trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia”25 Từ điển này còn được giải thích thêm “quyền hành pháp là một trong những quyền lực quan trọng nhất của nhà nước Quyền hành pháp được giao cho Chính phủ thực hiện”26

GS TS Nguyễn Đăng Dung cho rằng nguyên nghĩa quyền hành pháp chỉ đơn thuần là quyền thực thi các đạo luật một cách thụ động Tuy nhiên, qua thời gian, quan niệm như vậy không còn đúng nữa Ngày nay quyền hành pháp chính là “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” (GS, TS Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất”27 Trong đó, hoạch định chính sách được hiểu là vạch ra những mục tiêu tổng quát cho các quốc gia cùng các phương tiện phải

sử dụng để đạt được mục tiêu đó (thể hiện rõ nhất ở việc trình dự án luật của Chính phủ) Điều hành chính sách là vận dụng những phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu đã đặt ra thể hiện ở việc: tổ chức nhân sự, hoạt động lập quy, giám sát chính sách…

GS TS Thái Vĩnh Thắng trong cuốn sách tham khảo về “Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước” thì cho rằng hành pháp và hành chính công là một Tuy nhiên, hành pháp “không chỉ đơn thuần là chức năng tổ chức thực hiện pháp luật” Hành pháp gồm các hoạt động cơ bản sau: xác lập đường lối chính sách của Chính phủ về đối nội

và đối ngoại phù hợp với Hiến pháp và các luật; tổ chức thực thi các qui định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp qui nhằm cụ thể hóa các qui định của Hiến pháp và luật; xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương nhằm điều hòa các mối quan

hệ xã hội trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhằm đảm bảo một trật tự an toàn chung cho mọi công dân trong xã hội; tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong

hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức kiểm toán tất cả các cơ quan, tổ chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước”28

GS.TS Phạm Hồng Thái thì cho rằng “quyền hành pháp” chính là “quyền điều hành đất nước” đồng thời nhấn mạnh rằng “hành pháp mạnh biết quản lý, biết dẫn dắt các quá trình xã hội phát triển phù hợp với các qui luật của tự nhiên và xã hội tất yếu dẫn đất nước tới phát triển, phồn vinh, còn khi hành pháp yếu không có khả năng quản

lý tất yếu dẫn đất nước tới những cuộc khủng hoảng về chính trị, kinh tế - xã hội Chính vì vậy một yêu cầu được đặt ra là phải bảo đảm tính liên tục của quyền lực hành pháp, sự ngưng trệ của quyền lực hành pháp sẽ làm ảnh hưởng, thậm chí dẫn đến sự ngưng trệ của toàn bộ hệ thống quyền lực nhà nước” (GS TS Phạm Hồng Thái, “Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính”29

GS TS Trần Ngọc Đường cho rằng: “Chính phủ không phải chỉ có chấp hành (hành chính) mà trước hết là hành pháp, tức là chủ thể chủ động, sáng tạo trong việc xây dựng và thực thi chính sách quốc gia Trong mối quan hệ với Quốc hội, Chính phủ

là người xây dựng chính sách, pháp luật, Quốc hội là người kiểm tra, giám sát các chính sách, pháp luật đã được thông qua… Chính phủ mạnh là Chính phủ phải không ngừng nâng cao năng lực xây dựng chính sách, pháp luật; chủ động trong việc đề xuất, chỉ đạo việc soạn thảo, thẩm định chính sách”30

28 PGS, TS Thái Vĩnh Thắng, Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước, Hà nội, Nxb Tư

pháp, 2011, tr 96-97

29 4423-845c-6cb502566e36&groupId=13025

http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_library/get_file?uuid=bd11d784-87c-30 GS, TS Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Hà Nội, Nxb Chính trị Quốc gia, 2012, tr 260-261

TS Cao Anh Đô trong sách chuyên khảo “Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”31 thì cho rằng, quyền hành pháp “mang bản chất cai trị” thể hiện ở hai phương diện:

Thứ nhất: Thực hiện quản lý hành chính công (thông qua phát hiện nhu cầu cần được giải quyết)

Thứ hai: Đề xuất ban hành hoặc tự mình ban hành chính sách theo qui định của pháp luật (để giải quyết các nhu cầu đã được phát hiện là cần giải quyết) Tác giả cũng cho rằng “quyền hành pháp… không đồng nhất với quyền quản lý hành chính” và

“quản lý hành chính chỉ là một biểu hiện của quyền hành pháp” Quyền hành chính là một bộ phận (và là một biểu hiện) của “quyền hành pháp” Một chính phủ chỉ thực hiện chức năng hành chính thì chính phủ đó chưa thực sự nắm quyền hành pháp trong bộ máy nhà nước”32

Qua đây cho thấy, cho đến nay giữa các nhà nghiên cứu vẫn chưa có một quan điểm chung thống nhất về khái niệm quyền hành pháp Tuy nhiên, hầu hết các nhà nghiên cứu ở Việt Nam đều xem xét khái niệm quyền hành pháp trên cơ sở kế thừa và phát triển quan điểm về quyền hành pháp của Montesquieu, tức là coi quyền hành pháp

là một nhánh của quyền lực nhà nước Hầu như họ đều đồng thuận ở điểm cho rằng,

“tất cả các công việc nhà nước sau khi loại trừ đi công việc quyền lập pháp và công việc của quyền tư pháp (tức là trừ đi nội dung thảo luận và thông qua luật và nội dung xét xử tranh chấp pháp lý) thì chính là các công việc hành pháp”33 Theo chúng tôi, quyền hành pháp được hiểu như sau:

Thứ nhất, quyền hành pháp nói một cách khái quát là thực hiện chính sách và pháp luật Trên thực tế sinh động của sự phát triển xã hội, chính sách được biết đến nhiều hơn, có ảnh hưởng hơn là việc thi hành pháp luật Một Chính phủ lên nắm quyền

mà không có các chính sách đứng đắn trên lĩnh vực nhất định, nhất là lĩnh vực đang được sự quan tâm của xã hội là một Chính phủ bất lực Tuy nhiên, xét cho cùng thì việc hoạch định, thực thi chính sách cũng phải dựa trên các nguyên tắc, tinh thần của Hiến pháp hình thức quy phạm pháp luật có giá trị cao nhất, tức là thể hiện sự thi hành pháp luật nhưng việc thực hiện chính sách và pháp luật trong quyền hành pháp không mang tính thụ động Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là công việc điều hành chính sách quốc gia thể hiện ở các khâu của quá trình quản lý từ “dự báo” cho đến

“kiểm tra”, các khâu này đều được áp dụng ở các lĩnh vực của đời sống xã hội, bởi vì chấp hành - điều hành chính là thuộc tính của hành chính Ngoài ra, quyền hành pháp còn phải thực hiện công việc hoạch định chính sách quốc gia để cơ quan lập pháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức Trong Hiến pháp năm 2013, thẩm quyền của Chính phủ không chỉ có “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” như trước đây mà còn có thêm thẩm quyền “đề xuất, xây dựng chính sách” trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền; “trình

dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội” (Điều 96 Hiến pháp năm 2013) Phù hợp với những nội dung nêu trên, thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (Điều 98 Hiến pháp năm 2013) cũng được bổ sung thêm quyền “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”

Thứ hai, ban hành các văn bản qui phạm pháp luật (chức năng lập quy) Đây là một chức năng quan trọng, nó được xuất phát từ chính quyền lập quy của Chính phủ, quyền này được thực hiện chủ yếu dựa trên quyền lập pháp của Quốc hội (Quốc hội có quyền lập pháp, Chính phủ có quyền lập quy) Vốn là cơ quan có quyền lập pháp, Quốc hội chỉ xây dựng và ban hành những qui định pháp luật để điều chỉnh các nhóm quan

hệ xã hội cơ bản, về hình thức cũng như nội dung mà luật ban hành văn bản qui phạm

pháp luật đã qui định Quyền lập quy bao gồm trong việc hoạch định chính sách và qui định các hoạt động tổ chức hành pháp, quyền trình dự án luật, trình các chương trình phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, quyền ban hành văn bản pháp quy, quyền xử lý hoặc đề nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật đều thuộc phạm vi quyền hành pháp và chủ thể quan trọng nhất thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ (gồm Thủ tướng và các thành viên Chính phủ) Tuy nhiên, việc thực hiện các công việc cụ thể thuộc “nội hàm” của hành pháp không chỉ do Chính phủ tiến hành mà còn bao gồm các cơ quan cấp dưới của Chính phủ

1.2 Đặc điểm của quyền hành pháp

Trên cơ sở khái niệm quyền lập pháp đã nêu, có thể thấy, quyền hành pháp có các đặc điểm sau:

quan hệ xã hội cơ bản, có tính chất là cơ sở, nền móng cho những quan hệ khác được hình thành Vì vậy, việc đảm bảo thi hành các văn bản đó thuộc trách nhiệm của cơ quan hành pháp

Về cơ quan hành pháp thì ở Việt Nam hiện nay cũng có những quan niệm khác nhau Có quan điểm cho rằng chỉ Chính phủ mới là cơ quan hành pháp; quan điểm khác lại cho rằng cơ quan hành pháp bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương như Chính phủ, các Bộ và các cơ quan ngang bộ, quan điểm khác lại cho rằng cơ quan hành pháp ở Việt Nam bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (gồm cả ba cấp hành chính ở địa phương và các cơ quan chuyên môn) Theo chúng tôi thì quyền hành pháp

và hành pháp là một, vì vậy khi nói cơ quan hành pháp có nghĩa là nói đến cơ quan có quyền hành pháp Ở Việt Nam cũng như các nước trên thế giới việc thực hiện quyền hành pháp không phải chỉ có duy nhất cơ quan hành pháp thực hiện, vì vậy nói cơ quan thực hiện quyền hành pháp bao gồm cả cơ quan hành pháp và các cơ quan nhà nước khác Chẳng hạn, ở Việt Nam, mặc dù Hiến pháp năm 2013 qui định: “Chính phủ… thực hiện quyền hành pháp” (Điều 94) và “Tòa án nhân dân… thực hiện quyền tư pháp” (Điều 102) Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện quyền lực nhà nước thì ngoài những nhiệm vụ mà Chính phủ được thực hiện theo thẩm quyền còn có một số hoạt động thuộc lĩnh vực hành pháp mà Chính phủ không thực hiện Ví dụ, theo pháp luật

về xử lý vi phạm hành chính hiện hành ở nước ta thì Tòa án cũng có thẩm quyền xử phạt hành chính đối với hành vi gây rối trật tự tại phiên tòa

quyền con người, quyền công dân, an ninh, trật tự, ngoại giao… và mặt thứ hai, là khía cạnh pháp luật của quyền hành pháp liên quan đến việc ban hành văn bản qui phạm pháp luật, bảo đảm việc thực hiện pháp luật, tài phán… Mặt thứ nhất, phản ánh phương diện nội dung tác động của quyền hành pháp mà mặt thứ hai phải nhằm đến Còn mặt thứ hai, chính là phương diện pháp luật của quyền hành pháp như là phương tiện để thực hiện, bảo đảm thực hiện mặt thứ nhất Trong thực tế, hai bộ phận này hòa quyện với nhau, không thể tách bạch được

Để đảm bảo việc thống nhất quản lý và thực hiện các nhiệm vụ nêu trên chính là

để thực hiện các chức năng của hành pháp Với tính chất là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, vì vậy, chấp hành và điều hành phải

có mối quan hệ biện chứng với nhau, điều đó có nghĩa là chấp hành để đi đến điều hành và ngược lại điều hành phải dựa trên cơ sở của chấp hành, mặt khác, tính điều hành được thể hiện trên cơ sở của các mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính ở Trung ương với địa phương, giữa cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan cấp dưới, giữa cơ quan hành chính có thẩm quyền chung với cơ quan có thẩm quyền riêng (chuyên môn)

Nếu chấp hành hoàn toàn mang tính thụ động thì ngược lại điều hành lại mang tính chủ động và sáng tạo (tuy nhiên vẫn không được đi ra ngoài qui định của pháp luật) Vì vậy mà điều hành là một hoạt động mà các cơ quan hành pháp thực hiện rất đa dạng, phong phú và đầy phức tạp Đó là sự đa dạng về hình thức và phương pháp, phong phú về nội dung và phức tạp về đối tượng Do đó, hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước là hình thức hoạt động chủ yếu

1.2.3 Tính liên tục và ổn định của hành pháp

Đây cũng được coi là một đặc tính để phân biệt với lập pháp và tư pháp Nói đến hành pháp thì không thể không nói đến tính liên tục của nó, bởi lẽ hành pháp là thực thi pháp luật, là đưa pháp luật vào cuộc sống, phục vụ lợi ích của công dân, phục

vụ lợi ích công, vì thế nó phải là những công việc diễn ra thường xuyên, hàng ngày,

hàng giờ, mọi nơi, mọi lúc Tính liên tục còn được thể hiện thông qua tính tích cực của mọi chủ thể trong xã hội đặc biệt là cá nhân công dân (loại chủ thể được coi là đối tượng “đặc biệt” của hành pháp) Tính tích cực của các chủ thể thể hiện ở ý chí, hành

vi thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo qui định của pháp luật Trên thực tế, tính tích cực của các chủ thể phụ thuộc vào nhiều yếu tố trong đó có ý thức pháp luật của họ Tính liên tục của hành pháp còn liên quan đến sự ổn định của nó Sự ổn định liên quan đến rất nhiều yếu tố trong đó có liên quan đến thể chế hành chính, hệ thống cơ quan hành chính, cũng như đội ngũ công chức hành chính Sự ổn định này là một đảm bảo quan trọng đối với hành pháp trong các thay đổi của xã hội như chính trị, kinh tế, văn hóa…

1.2.4 Tính hệ thống của hành pháp

Hiện nay có nhiều quan điểm về tính hệ thống của hành pháp do xuất phát từ những quan niệm khác nhau về khái niệm hành pháp Có quan điểm cho rằng tính hệ thống của hành pháp chỉ giới hạn trong tổ chức của các cơ quan hành chính ở Trung ương (ở Trung ương mới có quyền hành pháp) Có quan điểm cho rằng tính hệ thống của hành pháp được thể hiện một cách thống nhất từ Trung ương đến địa phương, từ một hệ thống lớn lại có các tiểu hệ thống của nó Theo quan điểm của chúng tôi thì tính

hệ thống của hành pháp là một yếu tố rất nhạy cảm và linh hoạt (tuy nhiên, tính nhạy cảm và linh hoạt này không mâu thuẫn với tính ổn định của nó) Vì thế, trước tiên về mặt cấu trúc của hệ thống nó phải xuất phát từ chính chức năng của hành pháp Hành pháp không phải là chính trị nhưng lại phục vụ cho mục đích chính trị, vì vậy tính hệ thống của nó cũng phải theo hướng đó Cốt lõi tính hệ thống của hành pháp là sự liên kết chặt chẽ giữa các nhân tố tạo nên hệ thống, chính sự liên kết chặt chẽ đó sẽ góp phần tạo nên tính ổn định của hành pháp

1.2.5 Tính chuyên nghiệp và linh hoạt của hành pháp

Quyền hành pháp là quyền thực thi chính sách và pháp luật- một bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước Dù người đứng đầu quyền hành pháp được dân bầu hay

do nghị viện bầu thì quyền hành pháp cũng là quyền do nhân dân ủy quyền thực hiện ý chí của họ và được ghi nhận trong luật Quyền hành pháp tuy chỉ là thực hiện ý chí được ghi trong luật nhưng lại là bộ phận có tính chất quyết định của quyền lực nhà nước Những hoạt động của hành pháp thể hiện như là bảo đảm cho luật đi vào đời sống và hoạt động của hành pháp trực tiếp dẫn đến những thay đổi của đời sống xã hội thông qua các hoạt động sáng tạo, năng động không được định trước chi tiết trong luật Thể hiện vai trò rõ rệt nhất của quyền hành pháp có thể thấy được trong đời sống chính trị của các nước theo chế độ đa đảng Ở đó, các đảng phái tìm cách chiếm lĩnh được bộ máy hành pháp, và thất bại hay thành công của đảng nắm quyền hành pháp có ảnh hưởng to lớn đến cuộc tranh cử để nắm quyền lập pháp cũng như khả năng tiếp tục nắm giữ quyền hành pháp Quyền này được thực hiện bởi một bộ máy hành chính nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương với số lượng người và phương tiện thực hiện quản lý hành chính đồ sộ hơn rất nhiều so với các quyền lực khác Quyền hành pháp trong nhà nước hiện đại gắn liền với việc xây dựng nhà nước pháp quyền, vì vậy việc thực thi quyền hành pháp thể hiện ngày càng rõ rệt tính chất dân chủ, tính trách nhiệm, tính minh bạch Nó phản ánh sự ràng buộc của quyền hành pháp đối với công dân, xã hội công dân trong nhà nước hiện đại

1.3 Phương thức tổ chức thực hiện quyền hành pháp

Nói đến nhà nước là phải nói đến công cụ, phương tiện đặc trưng gắn liền với

nó là pháp luật Nhờ có pháp luật mà nhà nước có khả năng tác động có hiệu quả đối với mọi tầng lớp dân cư trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia Nói đến quyền lực nhà nước là có thể gắn ngay nó với pháp luật dưới ba dạng: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Hiến pháp các nước đều đề cập đến các quyền này như là một thuộc tính gắn liền với quyền lực nhà nước Trong ba bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước đó, thông thường người ta thường hay bàn đến quyền lập pháp và quyền hành pháp Đây là hai quyền có ý nghĩa đối với hoạt động và sự phát triển các mặt của đời

sống xã hội, trong đó quyền hành pháp ở mỗi quốc gia luôn là bộ phận năng động nhất

và là tâm điểm của quyền lực nhà nước

1.3.1 Vị trí của quyền hành pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước

Trong cơ cấu quyền lực nhà nước, quyền lập pháp là quyền làm ra luật, thể hiện

ý chí quốc gia, ý chí của nhân dân, quyền hành pháp là quyển thi hành ý chí đó bằng việc thực thi chính sách và luật, quyền tư pháp là quyền xét xử vi phạm pháp luật và phân xử tranh chấp pháp luật để bảo vệ luật Như vậy, trong bản chất của nó quyền lực nhà nước luôn là một thể thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, không

có sự mâu thuẫn Trong ba bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước đó, thông thường người ta hay bàn đến quyền lập pháp và quyền hành pháp Quyền hành pháp trong đời sống chính trị - pháp luật của mỗi quốc gia là quyền có tính chất quyết định trong toàn

bộ quá trình tác động của quyền lực nhà nước đối với các mặt của đời sống xã hội

Quyền lực nhà nước nói chung, quyền hành pháp nói riêng tồn tại và vận động luôn gắn liền với các chủ thể nhất định Tùy theo các chế độ nhà nước mà quyền hành pháp được trao cho các cơ quan nhất định Đối với các nước ở Trung ương, việc xác định cơ quan giữ quyền hành pháp là đơn giản Đối với các nước theo chế độ tổng thống (ví dụ, nước Mỹ) thì Tổng thống là người đứng đầu ngành hành pháp Đối với nước theo chế độ đại nghị (ví dụ, nước Anh), Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu ngành hành pháp Đối với nhà nước theo chế độ hỗn hợp (ví dụ, nước Pháp) thì Tổng thống và Thủ tướng cùng đứng đầu ngành hành pháp Theo quan niệm thông thường, quyền hành pháp được thực hiện bởi cả hệ thống các cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương nên hệ thống này còn được gọi là hệ thống hành pháp

Như vậy, quyền hành pháp là một trong ba bộ phận chủ yếu cấu thành quyền lực nhà nước Có thể xem xét vị trí của quyền hành pháp trong tổ chức quyền lực nhà nước trên cơ sở tư tưởng phân quyền của Montesquieu Ông quan niệm quyền lập pháp là quyền làm ra các đạo luật tạm thời hay vĩnh viễn và sửa đổi, hủy bỏ các đạo luật ấy Quyền hành pháp là quyền thi hành các đạo luật, là quyền nghị hòa hay khai chiến,