Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở việt nam hiện nay

Ngoài ra, hiện nay nhiều vấn đề lý luận xung quanh vấn đề này còn nhiều quan điểm khác nhau hoặc chưa được làm sáng tỏ, như về khái niệm, đặc điểm, vị trí của kiểm tra văn bản do bộ, cơ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 62 38 01 02

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2016

Công trình được hoàn thành tại:

Học viện khoa học xã hội Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam

Phản biện 2: PGS.TS Lương Thanh Cường

Phản biện 3: PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh

Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm Luận án cấp Học viện tại Học viện Khoa học xã hội

Vào hồi…… giờ………ngày…… tháng…….năm 2016

Có thể tìm hiểu luận án tại:

- Thư viện Quốc gia Việt Nam

- Thư viện Học viện Khoa học xã hội

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đề tài mang tính cấp thiết bởi các lý do sau:

Về yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền: thực hiện

yêu cầu về hoàn hiện hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, đồng bộ, dân chủ, quyền con người, quyền công dân được bảo đảm; bảo đảm quy định của Hiến pháp về sự phân công, phối hợp nhưng phải có sự “kiểm soát” lẫn nhau trong thực hiện quyền lực nhà nước

Về mặt nhận thức, lý luận, cán bộ, công chức hoặc người có thẩm

quyền kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành chưa nhận thức đầy đủ ý nghĩa, vai trò, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành… Bên cạnh đó, cần đổi mới cách nhìn theo hướng, coi kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là một phương thức kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Ngoài ra, hiện nay nhiều vấn đề lý luận xung quanh vấn đề này còn nhiều quan điểm khác nhau hoặc chưa được làm sáng tỏ, như về khái niệm, đặc điểm, vị trí của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; xử

lý trách nhiệm và khắc phục hậu quả do ban hành và áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật…

Về mặt pháp luật thực định, quy định pháp luật về vấn đề này còn

chưa cụ thể, đầy đủ, toàn diện

Về thực tiễn triển khai hoạt động còn nhiều hạn chế, bất cập

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Thông qua nghiên cứu các vấn đề lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, xây dựng các luận cứ khoa học

và thực tiễn làm cơ sở cho việc đề xuất bộ giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở

Việt Nam hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nêu trên, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây: (i) Thực hiện tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến

đề tài Luận án nhằm chỉ ra các vấn đề mà Luận án cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu; (ii) Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, như khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, vai trò và các yếu tố tác động

đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành (iii) Đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành; chỉ ra những mặt tích cực, những vấn đề còn hạn chế, bất cập và nguyên nhân; (iv) Đưa ra định hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, gồm: các vấn đề lí luận và thực tiễn trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; các yếu tố ảnh hưởng, điều kiện bảo đảm và kinh nghiệm về xem xét, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của một số nước trên thế giới

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong phạm vi không gian ở Việt Nam, giai đoạn từ năm 2003 (thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL) đến hết năm 2015

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận án được tiếp cận trên cơ sở phương pháp luận của Học thuyết

Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; các quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay Phương pháp duy vật biện chứng

và duy vật lịch sử được áp dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu Ngoài ra, Luận án còn sử dụng chủ yếu các phương pháp nghiên cứu mang tính truyền thống như sau: (i) Phương pháp phân tích và tổng hợp; (ii) Phương pháp nghiên cứu dữ liệu thứ cấp; (iii) Phương pháp so sánh; (iv) Phương pháp lịch sử cụ thể

5 Những đóng góp mới về khoa học của Luận án

- Luận án xây dựng, phân tích và làm sáng tỏ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; bản chất, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; đưa ra hệ thống các yếu tố tác động và điều kiện bảo đảm kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Đồng thời, đề ra quan điểm coi kiểm tra văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà

nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;

- Khái quát thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay, từ quy định của pháp luật, thực tiễn tổ chức thực hiện, các điều kiện bảo đảm… các ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân

- Luận án đã đưa ra các giải pháp đồng bộ, toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong thời gian tới Trong đó, đã làm sâu sắc hơn

sự cần thiết phải đổi mới kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, đồng thời làm rõ về mặt lý luận cũng như nhu cầu thực tiễn của một

số vấn đề, như thời hạn kiểm tra văn bản; trách nhiệm bồi thường khi ban hành văn bản trái pháp luật; thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành…

6 Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của Luận án

- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần vào việc nghiên cứu, hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay;

- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là công trình khoa học có giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về kiểm tra văn bản QPPL nói chung cũng như kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng

7 Cơ cấu của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận chung và danh mục tài liệu tham khảo,

Luận án được kết cấu 04 Chương (có kết luận cho từng chương)

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

Đề tài đã thực hiện việc hệ thống hóa, nêu các ưu điểm, những nội dung chủ đạo và những vấn đề có thể tham khảo từ hơn 30 tài liệu, gồm: sách, đề tài nghiên cứu, các luận án, luận văn, các bài viết… về xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật; văn bản QPPL; kiểm tra văn bản QPPL; các hình thức xử lý văn bản QPPL với các phạm vi khác nhau

1.1.2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Theo tìm hiểu của tác giả, hầu như các nước không sử dụng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL với cơ chế tương tự như ở Việt Nam, mà việc kiểm tra văn bản QPPL do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành được thực hiện thông qua hệ thống cơ quan tư pháp (Tòa án Hiến pháp, Tòa án Hành chính)

với tính chất là một kênh giám sát quyền lực nhà nước Do đó, tác giả không tiếp cận được với các tài liệu này Tuy nhiên, Luận án có nêu và tiếp cận với nhiều tài liệu, chủ yếu do các tác giả trong nước viết về cơ chế đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL như một kênh giám sát quyền lực nhà nước của một số quốc gia trên thế giới

1.1.3 Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.1.3.1 Về tình hình nghiên cứu trong nước

Về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật: Với các phân tích,

đánh giá về thực trạng hệ thống pháp luật với các góc độ khác nhau song hầu như đều thống nhất ở “9 không” của hệ thống pháp luật, như: tính không đồng bộ, không thống nhất, không tương thích, không tiên liệu

trước, không khả thi…

Về kiểm tra văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành: Các nghiên cứu về vấn đề này tính đến nay

không nhiều và không mang tính hệ thống Các công trình nghiên cứu về kiểm tra văn bản thường ở phạm vi hẹp Một số công trình nghiên cứu sử dụng dữ liệu thứ cấp bị lạc hậu hoặc thiếu độ tin cậy Nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành rất hiếm hoi Đến nay, theo tìm hiểu của tác giả, mới chỉ có 01 công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án, đó là Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả

Nguyễn Văn Tuấn “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ

quan nhà nước cấp Bộ” bảo vệ năm 2010 tại Học viện Chính trị Hành

chính Quốc gia Hồ Chí Minh

1.1.3.2 Về tình hình nghiên cứu ngoài nước

Các nghiên cứu ngoài nước chủ yếu tập trung vào các vấn đề: cơ chế bảo hiến, tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền, vai trò của pháp luật trong nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực; cơ chế xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL của một số nước trên thế giới và thường gắn liền với cơ chế bảo hiến… Ngoài ra, các nghiên cứu đã đưa ra

và phân tích ưu, nhược điểm của nhiều mô hình bảo hiến khác nhau trên thế giới, có phân tích và đánh giá sự phù hợp với điều kiện kinh tế - chính trị ở Việt Nam

1.1.4 Những vấn đề sẽ đƣợc Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển

và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

1.1.4.1 Những vấn đề sẽ đƣợc Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển

Thứ nhất, một số vấn đề lý luận của hoạt động kiểm soát quyền lực

nhà nước; hoạt động giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL ở một số quốc gia trên thế giới; vấn đề xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền; hạt nhân hợp lý của những phân tích mang

tính lý luận về sự cần thiết và vai trò của Tòa án trong xem xét, xác định tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL là nền tảng quan trọng để tác giả luận

án tiếp tục kế thừa, nghiên cứu, phát triển, phân tích, đánh giá gắn với tình hình thực tiễn cũng như chế độ chính trị - pháp lý của Việt Nam;

Thứ hai, nghiên cứu, kế thừa, tiếp thu có chọn lọc những luận giải

về khái niệm văn bản QPPL, nâng cấp và đánh giá lại thực tiễn hoạt động kiểm tra văn bản QPPL; tiếp thu và thừa nhận cơ chế xem xét tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL nói chung và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động đúng đắn, đảm bảo tính khách quan, hợp Hiến, hợp pháp, phù hợp, đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật;

Thứ ba, phát triển quan điểm của một số bài viết cho rằng, cần phải

xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật; đồng thời, xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra

1.1.4.2 Những vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo hoặc cần tiếp tục nghiên cứu

Thứ nhất, Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ hơn khái niệm

văn bản QPPL làm tiền đề cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện đúng đắn, chính xác, hiệu quả; bên cạnh đó, tác giả đã nghiên cứu và đưa ra, phân tích được khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Tương tự, Luận án đã phân tích và “gia cố” thêm khái niệm kiểm tra văn bản, đưa ra được ý nghĩa và vai trò, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành;

Thứ hai, Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm rõ vấn đề lý luận của việc

giao trách nhiệm cho Tòa Hành chính, Tòa án nhân dân tối cao xem xét, phán quyết về tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; bên cạnh đó, Luận án cũng đi vào nghiên cứu, làm rõ thêm về mặt lý luận quan điểm cần phải xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, trách nhiệm bồi thường khi áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra;

Thứ ba, Luận án xác định cần nghiên cứu tổng thể, làm rõ, sâu sắc

về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, từ các vấn

đề liên quan đến khái niệm, nhận thức, các yếu tố tác động, các kết quả đã đạt được, hạn chế, yếu kém, nguyên nhân… cũng như các giải pháp đồng

bộ cho việc nâng cao chất lượng hoạt động này tại các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; nghiên cứu và kiến nghị đổi mới căn bản hoạt động này;

Thứ tư, Luận án đã cố gắng để nghiên cứu và gắn hoạt động này như

là một phương thức kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước Từ góc nhìn này, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ cần được nghiên cứu

với những quan điểm, định tầm mới thì mới xác định được chính xác, đầy

đủ và toàn diện các giải pháp hữu hiệu;

Thứ năm, kế thừa một số quan điểm có tính chất gợi mở, Luận án

tiếp tục nghiên cứu, đề xuất bước đầu một số giải pháp mang tính đột phá cho kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, như xác định thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành của Tòa án nhân dân tối cao; trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi

áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra…

1.2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU

1.2.1 Các lý thuyết dự kiến sử dụng

Luận án được tiếp cận trên cơ sở các lý thuyết nghiên cứu sau đây: Học thuyết Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; Các quan điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; Các quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay và tầm nhìn đến năm 2020

1.2.2 Giả thuyết nghiên cứu

Văn bản QPPL là sản phẩm tất yếu của các hoạt động thực thi quyền lực và quản lý nhà nước Công tác kiểm tra văn bản QPPL do các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập Các cơ quan kiểm tra văn bản chưa phát huy được vị trí, vai trò, tầm ảnh hưởng của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trên thực tế Bởi vậy, cần phải có các giải pháp đồng bộ, hữu hiệu nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành hiện nay nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm hiệu quả quyền con người, quyền công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

1.2.3 Câu hỏi nghiên cứu

(i) Khái niệm, đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành? (ii) Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành? Trách nhiệm trong việc ban hành và áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật? (iii) Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?(iv) Các điều kiện bảo đảm để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đạt hiệu quả? (v) Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các nước trên thế giới? (vi) Thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành? (vii) Những định hướng

và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?

1.2.4 Kết quả nghiên cứu

(i) Phân tích sâu sắc, toàn diện các vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; (ii) Khái quát, đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; (iii) Nghiên cứu, xác định nhu cầu hoàn thiện pháp luật, đưa ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong giai đoạn hiện nay

về kiểm tra văn bản QPPL hoặc hầu như không được nhắc đến

Ở nước ngoài, hầu như không có nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL với cơ chế tương tự Việt Nam do cơ chế tổ chức kiểm tra, giám sát loại văn bản này không giống Việt Nam Chính vì vậy, có thể nói rằng, kiểm tra văn bản QPPL theo quy định hiện hành của Việt Nam là một đặc thù riêng có… Về cơ bản, các công trình nghiên cứu thừa nhận kiểm tra văn bản như là một giải pháp quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi cũng như

sự cần thiết, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL

DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT CỦA VĂN BẢN QPPL

VÀ VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

2.1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL

2.1.1.1 Khái niệm văn bản QPPL

Việc xác định và nhận diện chính xác văn bản QPPL có ý nghĩa hết sức quan trọng trong ban hành, thi hành và kiểm tra văn bản QPPL Thực

tế cho thấy, nhận thức về khái niệm văn bản QPPL chưa rõ ràng, chưa có

sự phân biệt chuẩn xác, dẫn đến nhầm lẫn khi quyết định ban hành văn bản quản lý nhà nước bằng hình thức nào Vì thế, việc định nghĩa khái niệm văn bản QPPL cũng như các đặc trưng cơ bản của nó có vai trò hết sức quan trọng Có thể nói, khái niệm văn bản QPPL tại Điều 2 Luật năm 2015

đã rõ ràng hơn, tuy nhiên, vẫn cần tiếp tục có hướng dẫn cụ thể tại các văn bản dưới luật

2.1.1.2 Đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL

Theo khái niệm được quy định ở trên, văn bản QPPL có các đặc điểm sau đây: (i) văn bản QPPL phải chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt

buộc - đây là dấu hiệu cơ bản, quan trọng nhất; (ii) văn bản QPPL do cơ

quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành; (iii) nhằm đảm bảo cho việc ban hành văn bản có chất lượng, khách quan, minh bạch, hợp lý và công bằng, mỗi loại văn bản lại phải được ban hành theo một trình tự, thủ tục nhất định; (iv) văn bản QPPL phải được bảo đảm thực hiện bởi quyền lực nhà nước, đặc trưng này chính là hệ quả của đặc trưng “có tính bắt buộc chung”

Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung

và bản chất của nhà nước đã ban hành ra nó

2.1.2 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành

2.1.2.1. Khái niệm văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Trên cơ sở khái niệm văn bản QPPL, Luận án đã xây dựng khái

niệm văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Khái niệm này vừa

mang tính phổ biến vừa mang tính đặc thù, có sự xác định rõ ràng, chính xác về phạm vi văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ Đồng thời, khái niệm cũng chỉ ra những văn bản có khả năng gây “nhầm lẫn” với văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ

2.1.2.2 Đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Ngoài các đặc điểm cơ bản như văn bản QPPL nói chung, thì văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn có những đặc điểm như sau: (i) Ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản của cấp trên, có phạm vi áp dụng trong cả nước (ii) Là căn cứ để các cấp chính quyền địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương mình hoặc là căn cứ áp dụng để giải quyết các vụ việc cụ thể; (iii) đặc điểm về hình thức,

phạm vi áp dụng của văn bản: văn bản được ban hành bằng hình thức Thông

tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tư liên tịch của

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Về phạm vi, văn bản có

phạm vi áp dụng trong cả nước và nhằm quản lý nhà nước trong các lĩnh vực

được Chính phủ giao

Về bản chất, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành (i)

Là hình thức thực hiện quyền lực nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ trong quản lý hành chính nhà nước và (ii) Văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành góp phần thúc đẩy việc xây dựng và phát triển nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân, vì nhân dân

2.2 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT, MỤC ĐÍCH CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL VÀ KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ,

CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

2.2.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL

2.2.1.1 Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL

Trên cơ sở phân tích khái niệm “kiểm tra”, Luận án đã nêu và phân tích khái niệm kiểm tra văn bản QPPL

2.2.1.2 Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có các đặc điểm (i) Đối tượng của

hoạt động là các văn bản QPPL do cơ quan, người có thẩm quyền thuộc các

cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và các cấp chính quyền địa phương ban hành; (ii) Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản là người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương

và địa phương; (iii) Nội dung của hoạt động là kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL; (iv) Kiểm tra văn bản gắn liền với

xử lý văn bản QPPL trái pháp luật; (v) Mối quan hệ phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

2.2.1.3 Bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL

(i) Là phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước (ii) Là phương thức bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân (iii) Là phương thức để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong ban hành và thi hành pháp luật, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

2.2.2 Khái niệm, đặc điểm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

2.2.2.1 Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành

Trên cơ sở khái niệm chung về kiểm tra văn bản QPPL, khái niệm văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành và thực tiễn triển khai công tác này trên thực tế, Luận án cũng đã nghiên cứu và xây dựng khái niệm kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

2.2.2.2 Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

bộ ban hành được phân tích dựa trên các nội dung: Đối tượng của hoạt động; Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản; Chủ thể có thẩm quyền xử lý

2.2.2.3 Bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

(i) Là phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ

quan hành chính nhà nước cấp bộ; (ii) là phương thức bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; bảo đảm lợi ích của doanh nghiệp, lợi ích của công dân; (iii) kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhằm góp phần bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính hợp lý, khả thi của văn bản quy phạm pháp luật; (iv) kiểm tra văn bản do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành góp phần nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL, đảm bảo trật tự, kỷ cương trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật; (v) kiểm tra văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành nhằm góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa

2.3 NGUYÊN TẮC, ĐỐI TƢỢNG, CHỦ THỂ, NỘI DUNG KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 2.3.1 Các nguyên tắc trong hoạt động kiểm tra văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành

(i) Nguyên tắc thường xuyên, toàn diện, kịp thời (ii) Nguyên tắc

khách quan, công khai, minh bạch (iii) Nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp luật nhanh chóng, triệt để

2.3.2 Đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành bao gồm: (i) Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; (ii) Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và (iii) văn bản hành chính có chứa QPPL

2.3.3 Chủ thể có thẩm quyền thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản

phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên

2.3.3.2 Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: Bộ trưởng, Thủ

trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của mình và của bộ, cơ quan ngang bộ về những nội dung có liên quan

đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách

2.3.3.3 Bộ trưởng Bộ Tư pháp

Bộ Tư pháp thực hiện các quyền trong kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành tương tự như các bộ, cơ quan ngang bộ khác và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ

Ngoài ra, Bộ Tư pháp còn giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi toàn quốc với các trách nhiệm cụ thể được quy định tại Nghị định 40/2010/NĐ-CP (nay là Nghị định 34/2016/NĐ-CP)

2.3.4 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Những nội dung cơ bản trong kiểm tra văn bản QPPL bao gồm (i) Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là có căn cứ pháp lý cho việc ban hành; (ii) Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung; (iii) Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật; (iv) Văn bản được ban hành đúng thể thức, kỹ thuật trình bày; (v) Văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản

Một số quan điểm cho rằng, cần bổ sung nội dung kiểm tra tính hợp

lý, khả thi của văn bản QPPL Tuy nhiên, với một số phân tích cụ thể về tính khả thi và tính cần thiết, trước mắt, Luận án chưa đặt vấn đề kiểm tra tính hợp lý của văn bản QPPL

2.4 PHƯƠNG THỨC, TRÌNH TỰ, THỦ TỤC KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH 2.4.1 Phương thức kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành được tiến hành thông qua các phương thức: (1) Tự kiểm tra văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản, (2) Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền (bao gồm: (i) kiểm tra văn bản do cơ quan, người ban hành văn bản gửi đến, (ii) kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và