Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm qua, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đất nƣớc trong tình hình mới, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đã ban hành một số lƣợng rất lớn văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới đất nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt đƣợc, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật hiện nay vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế nhƣ: cồng kềnh, khó tiếp cận; nhiều mâu thuẫn, chồng chéo; nhiều văn bản, nhiều quy phạm pháp luật trái pháp luật, lạc hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhƣng chƣa đƣợc đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế kịp thời… Do đó, chƣa đáp ứng đƣợc các yêu cầu về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Theo đó, hệ thống pháp luật phải hoàn thiện theo hƣớng công khai, minh bạch, đồng bộ, dân chủ, quyền con ngƣời, quyền công dân đƣợc bảo đảm; thể chế hóa đầy đủ quy định của Hiến pháp về sự phân công, phối hợp và “kiểm soát” lẫn nhau trong thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Đồng thời, phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế - xã hội của Đất nƣớc và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế. Bên cạnh việc nâng cao chất lƣợng và kỹ thuật lập pháp, chúng ta đã có nhiều nỗ lực và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhằm loại trừ tối đa tình trạng này. Một trong những hoạt động quan trọng đó chính là kiểm tra văn bản QPPL. Kiểm tra văn bản QPPL đã đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và tiếp tục đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 (trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ 2001), Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015 (trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HDND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003), Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004). Để triển khai công tác kiểm tra văn bản QPPL trên thực tế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (sau đó đƣợc thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010) và hiện nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật năm 2015). Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đƣợc triển khai đồng bộ trên phạm vi toàn quốc với đối tƣợng là văn bản QPPL do cấp bộ đến văn bản QPPL do các cấp chính quyền địa phƣơng ban hành. Trong đó, với vị thế là loại văn bản QPPL đƣợc xếp bậc thứ nhất trong hệ thống các văn bản QPPL là đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, là văn bản đƣợc thực hiện, áp dụng trong phạm vi toàn quốc, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vị trí hết sức quan trọng. Do đó, kiểm tra, kiểm soát việc ban hành văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế, cụ thể là: Về mặt nhận thức, lý luận, một số cán bộ, công chức hoặc ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành chƣa nhận thức đƣợc đầy đủ ý nghĩa, vai trò, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; chƣa quan tâm chỉ đạo việc kiểm tra, tự kiểm tra, xử lý văn bản thuộc thẩm quyền theo đúng quy định của pháp luật; chƣa quan tâm ban hành văn bản cụ thể hóa hoạt động kiểm tra văn bản tại bộ, ngành mình; chƣa tạo điều kiện về nhân sự, biên chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; việc phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản tr ái pháp luật, nhất là từ phía cơ quan đã ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; vẫn còn thực tế nể nang, né tránh, ngại va chạm, “dĩ hòa vi quý” trong kiểm tra, xử lý văn bản… Bên cạnh đó, về mặt nhận thức, cần đánh giá lại vị trí, vai trò của kiểm tra văn bản nói chung và kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng. Theo đó, ngoài việc có góc nhìn và nhận thức nhƣ lâu nay cho rằng, kiểm tra văn bản QPPL là một cơ chế kiểm soát nội bộ giữa các cơ quan hành chính nhà nƣớc và là phƣơng thức nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, cần đổi mới cách nhìn theo hƣớng, coi kiểm tra văn bản QPPL là một phƣơng thức kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Từ cách nhìn này, sẽ có những nghiên cứu về mặt lý luận, thực tiễn, những giải pháp thích hợp cho việc tăng cƣờng chất lƣợng, hoặc đổi mới phƣơng thức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các thông tin, số liệu nêu trong Luận án là trung thực Các luận điểm kế thừa được trích dẫn rõ ràng Kết quả nghiên cứu của Luận án chưa từng được công bố trong công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Lê Thị Uyên

MỤC LỤC

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ

CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

9

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ

BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

26

2.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL và văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

26

2.2 Khái niệm, đặc điểm, bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL

và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

35

2.3 Nguyên tắc, đối tượng, chủ thể, nội dung kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

49

2.4 Phương thức, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành

60

2.5 Chủ thể có thẩm quyền xử lý và các hình thức xử lý văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật

69

2.6 Xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản QPPL

trái pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp

2.8 Nghiên cứu cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản

QPPL của một số quốc gia trên thế giới và liên hệ với cơ chế kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam

hiện nay

82

Chương 3: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN

HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

88

3.1 Những kết quả đã đạt được trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành

88

3.2 Những hạn chế, yếu kém trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành

99

3.3 Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém trong kiểm tra văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

109

Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP PHÁP NÂNG

CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC KIỂM TRA VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ

BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

124

4.1 Phương hướng nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành

124

4.2 Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành

129

CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG

BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996: Luật năm 1996

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004: Luật năm 2004

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: Luật năm 2008

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ

Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định

hướng đến năm 2020 (giai đoạn 2007-2012):

Nghị quyết 48-NQ/TW

Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007 của

Ủy ban thường vụ Quốc hội về Kế hoạch thực hiện

Nghị quyết số 48-NQ/TW:

Nghị quyết 900/UBTVQH11

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính

trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020:

2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015:

Nghị định 34/2016/NĐ-CP

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong tình hình mới, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành một số lượng rất lớn văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo ra

cơ sở pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới đất nước Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật hiện nay vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế như: cồng kềnh, khó tiếp cận; nhiều mâu thuẫn, chồng chéo; nhiều văn bản, nhiều quy phạm pháp luật trái pháp luật, lạc hậu hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhưng chưa được đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế kịp thời… Do đó, chưa đáp ứng được các yêu cầu về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Theo đó, hệ thống pháp luật phải hoàn thiện theo hướng công khai, minh bạch, đồng

bộ, dân chủ, quyền con người, quyền công dân được bảo đảm; thể chế hóa đầy đủ quy định của Hiến pháp về sự phân công, phối hợp và “kiểm soát” lẫn nhau trong thực hiện quyền lực nhà nước Đồng thời, phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế - xã hội của Đất nước và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế

Bên cạnh việc nâng cao chất lượng và kỹ thuật lập pháp, chúng ta đã có nhiều

nỗ lực và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhằm loại trừ tối đa tình trạng này Một trong những hoạt động quan trọng đó chính là kiểm tra văn bản QPPL Kiểm tra văn bản QPPL đã được quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và tiếp tục được quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 (trước đây được quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ 2001), Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 (trước đây được quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HDND)

và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003), Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (trước đây được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004) Để triển khai công tác kiểm tra văn bản QPPL trên thực tế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (sau đó được thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010) và

hiện nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết

và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (Luật năm 2015)

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được triển khai đồng bộ trên phạm vi toàn quốc với đối tượng là văn bản QPPL do cấp bộ đến văn bản QPPL do các cấp chính quyền địa phương ban hành Trong đó, với vị thế là loại văn bản QPPL được xếp bậc thứ nhất trong hệ thống các văn bản QPPL là đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, là văn bản được thực hiện, áp dụng trong phạm vi toàn quốc, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vị trí hết sức quan trọng Do đó, kiểm tra, kiểm soát việc ban hành văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Tuy nhiên, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế, cụ thể là:

Về mặt nhận thức, lý luận, một số cán bộ, công chức hoặc người có thẩm quyền

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành chưa nhận thức được đầy đủ

ý nghĩa, vai trò, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; chưa quan tâm chỉ đạo việc kiểm tra, tự kiểm tra, xử lý văn bản thuộc thẩm quyền theo đúng quy định của pháp luật; chưa quan tâm ban hành văn bản cụ thể hóa hoạt động kiểm tra văn bản tại bộ, ngành mình; chưa tạo điều kiện về nhân sự, biên chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác phục vụ kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; việc phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật, nhất là

từ phía cơ quan đã ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; vẫn còn thực tế nể nang, né tránh, ngại va chạm, “dĩ hòa vi quý” trong kiểm tra, xử lý văn bản…

Bên cạnh đó, về mặt nhận thức, cần đánh giá lại vị trí, vai trò của kiểm tra văn bản nói chung và kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng Theo

đó, ngoài việc có góc nhìn và nhận thức như lâu nay cho rằng, kiểm tra văn bản QPPL

là một cơ chế kiểm soát nội bộ giữa các cơ quan hành chính nhà nước và là phương thức nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, cần đổi mới cách nhìn theo hướng, coi kiểm tra văn bản QPPL là một phương thức kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước Từ cách nhìn này, sẽ có những nghiên cứu về mặt lý luận, thực tiễn, những giải pháp thích hợp cho việc tăng cường chất lượng, hoặc đổi mới phương thức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Hiện nay, các nghiên cứu một cách đầy đủ, chuyên sâu về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ không nhiều, nếu có, thì các nghiên cứu này chủ yếu được “lồng ghép” trong các nghiên cứu chung về kiểm tra văn bản QPPL, thiếu tính đồng

bộ Bên cạnh đó, nhiều vấn đề lý luận xung quanh vấn đề này còn chưa được làm sáng tỏ, như về khái niệm, vị trí của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành… do đó, thiếu những nghiên cứu lý luận sắc bén làm cơ sở cho việc đề xuất hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Về mặt pháp luật thực định, qua quá trình triển khai thực hiện các quy định hiện

hành về kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng cho thấy, quy định pháp luật về vấn đề này còn chưa đầy

đủ, toàn diện Điều này có thể cũng xuất phát từ góc nhìn hoặc quan điểm chưa coi kiểm tra văn bản QPPL là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước Do đó, trên cơ sở đổi mới nhận thức, quan điểm về kiểm tra văn bản QPPL, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về vấn đề này tạo tiền đề để triển khai thực hiện tốt hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Trong đó, cần đầu tư nghiên cứu công phu và sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành đối với một số nội dung như: thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao trong xem xét, phán quyết tính pháp lý của văn bản

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; thẩm quyền và hình thức xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật; quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật; trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ban hành và thi hành văn bản QPPL trái pháp luật gây ra; việc khắc phục hậu quả

do thực hiện văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn, vướng mắc; cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật không bị xử lý trách nhiệm…

Về thực tiễn triển khai hoạt động này cho thấy, việc kiểm tra văn bản do các bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành còn nhiều hạn chế, bất cập, chẳng hạn như: Văn bản có nội dung trái pháp luật chưa được phát hiện kịp thời (phát hiện chậm hoặc không phát hiện nội dung trái pháp luật của văn bản); văn bản có nội dung trái pháp luật chưa được xử lý kịp thời, triệt để hoặc xử lý không đúng quy định; việc khắc phục hậu quả do thực hiện văn bản trái pháp luật gặp nhiều khó khăn, vướng mắc; cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật không bị xử lý trách nhiệm…

Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng này, trong đó, về mặt chủ quan, việc chấp hành trật tự, kỷ cương trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản tại một số bộ, cơ quan ngang bộ chưa nghiêm; đội ngũ cán bộ kiểm tra văn bản còn thiếu về

số lượng, trình độ, năng lực chưa đồng đều; việc phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật, nhất là từ phía cơ quan đã ban hành văn bản còn nhiều hạn chế; nhận thức

về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn chưa đầy đủ và đúng mức; các nghiên cứu lí luận về vấn đề này còn mỏng… Về mặt khách quan, văn bản do các

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong thời gian qua có số lượng lớn, xu hướng ngày càng tăng Bên cạnh đó, nhiều vấn đề mới nảy sinh xuất phát từ tình hình kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế, làm cho việc xây dựng, ban hành văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực gặp nhiều khó khăn, vướng mắc (nhất là về tài chính, ngân hàng, đất đai, tài nguyên, môi trường ); quy định pháp luật về soạn thảo, ban hành văn bản còn khiếm khuyết, nhất

là việc xác định bản chất, giá trị pháp lý (hiệu lực) của văn bản khi có sự thay đổi (hết

hiệu lực) của văn bản cấp trên; quy định pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

chưa thực sự đầy đủ và hoàn thiện; kiểm tra văn bản là công việc phức tạp, đòi hỏi kiến thức chuyên môn sâu, kinh nghiệm, bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đó điều kiện bảo đảm, nhất là chính sách thu hút, đãi ngộ cán bộ, công chức làm công tác này còn nhiều hạn chế, chưa tương xứng yêu cầu nhiệm vụ

Từ thực trạng này, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải có những nghiên cứu sâu sắc về

lí luận cũng như thực tiễn để phân tích, làm rõ nguyên nhân, đưa ra được các giải pháp thích hợp và đồng bộ cho việc nâng cao chất lượng, hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, góp phần kiểm soát việc tuân thủ pháp luật trong ban hành văn bản QPPL, nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL, làm cho hệ thống pháp luật được thống nhất, đồng bộ, minh bạch và khả thi Đó cũng là lý do mà

nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ

quan ngang Bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay” để làm Luận án Tiến sĩ luật học

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của Luận án này là thông qua nghiên cứu các vấn đề lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn kiểm tra, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, xây dựng các luận cứ khoa học và thực

tiễn làm cơ sở cho việc đề xuất bộ giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm

tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nêu trên, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

- Thực hiện tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài Luận án nhằm chỉ ra các vấn đề mà Luận án cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu;

- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành, như khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, thẩm quyền, tiêu chí, thủ tục, vai trò và các yếu tố tác động đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang

minh bạch của hệ thống văn bản QPPL

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, gồm: các vấn đề lí luận và thực tiễn trong kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; các yếu tố ảnh hưởng, điều kiện bảo đảm và kinh nghiệm về xem xét, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của một số nước trên thế giới

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của Luận án là hoạt động kiểm tra , xử lý văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong phạm vi không gian ở Việt Nam, giai đoạn từ năm 2003 (thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL) đến hết năm 2015

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận án được tiếp cận trên cơ sở phương pháp luận của Học thuyết Mác - Lênin

và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng và Nhà

nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; các quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử được áp dụng xuyên suốt quá trình nghiên cứu

Ngoài ra, Luận án còn sử dụng chủ yếu các phương pháp nghiên cứu mang tính truyền thống như sau:

(i) Phương pháp phân tích và tổng hợp:

Phương pháp này được sử dụng trong tất cả các chương của Luận án Qua đó, nhằm lý giải, đánh giá thực trạng, khái quát hóa, rút ra những vấn đề thuộc về bản chất, các quan điểm liên quan đến vấn đề nghiên cứu, từ đó, đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

(ii) Phương pháp nghiên cứu dữ liệu thứ cấp:

Thông qua tổng hợp và phân tích tư liệu, tài liệu, số liệu sẵn có để đưa ra và phân tích, đánh giá thực trạng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Phương pháp này được sử dụng chủ yếu để phục vụ việc tổng hợp, phân tích, đánh giá các nội dung được đưa ra tại Chương 3 (Thực trạng kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay) của Luận án

(iii) Phương pháp so sánh:

Được sử dụng nhằm so sánh hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành qua các giai đoạn khác nhau và đưa ra các đánh giá, nhận định về tình hình thực hiện hoạt động này qua từng giai đoạn; Người viết cũng sử dụng phương pháp này nhằm so sánh, phân biệt hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành với một số hoạt động khác như hoạt động thẩm định, thẩm tra, hoạt động rà soát văn bản QPPL ở Chương 2 của Luận án Phương pháp này còn được sử dụng ở nhiều nội dung khác và nằm rải rác trong các Chương khác nhau của Luận án

(iv) Phương pháp lịch sử cụ thể

Nhằm sơ lược quá trình hình thành và phát triển cơ chế kiểm tra văn bản QPPL

ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử khác nhau

Để đảm bảo đúng mục đích và định hướng nghiên cứu, Luận án áp dụng các phương pháp tiếp cận như sau:

- Tiếp cận hệ thống: Phân tích và đánh giá các vấn đề về kiểm tra văn bản

QPPL được đặt trong một phức hợp những yếu tố có liên quan, tác động qua lại với nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất

- Tiếp cận liên ngành: Có sự phối hợp của nhiều ngành khoa học xã hội nhân

văn như khoa học lịch sử, xã hội học, chính trị học, luật học so sánh…

- Tiếp cận lịch sử: Quan điểm lịch sử cụ thể được quán triệt trong quá trình

nghiên cứu, đặc biệt việc xem xét mối quan hệ này qua từng giai đoạn lịch sử khác nhau Đồng thời khi phân tích, đánh giá từng mặt của mối quan hệ này được quán triệt trong những bối cảnh lịch sử và những điều kiện cụ thể nhìn nhận dưới góc độ logic phát triển

5 Những đóng góp mới về khoa học của Luận án

- Luận án xây dựng, phân tích và làm sáng tỏ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; bản chất, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; đưa ra hệ thống các yếu tố tác động và điều kiện bảo đảm kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Đồng thời, đưa ra, phân tích và đề xuất cách nhìn mới, quan điểm mới về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay Theo đó, bên cạnh việc coi hoạt động này là cơ chế tự kiểm tra, kiểm soát nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nước, cần coi kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng là một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước Từ quan điểm này, Luận án đã

cố gắng gắn việc phân tích, luận giải các vấn đề của Luận án đưa ra với lí luận chung

về nhà nước pháp quyền và vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa;

- Khái quát thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay, từ quy định của pháp luật, thực tiễn tổ chức thực hiện, các điều kiện bảo đảm… các ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân

- Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, Luận án đã đưa ra các giải pháp đồng bộ, toàn diện nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong thời gian tới Trong đó, đã làm sâu sắc hơn sự cần thiết phải đổi mới kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành,

đồng thời làm rõ về mặt lý luận cũng như nhu cầu thực tiễn của một số vấn đề, như thời hạn kiểm tra văn bản; trách nhiệm bồi thường do áp dụng văn bản trái pháp luật; thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của

văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành…

6 Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của Luận án

- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần vào việc nghiên cứu, hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay;

- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là công trình khoa học có giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về kiểm tra văn bản QPPL nói chung cũng như kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng

7 Cơ cấu của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận chung và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được kết cấu 04 Chương (có kết luận cho từng chương) bao gồm:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài

nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ

quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Chương 4: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản quy

phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

(i) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam” do Viện

Nhà nước và Pháp luật chủ trì và PGS.TS Nguyễn Như Phát làm chủ nhiệm, thực hiện năm 2011, đã nghiên cứu nhằm xây dựng một hệ thống các tiêu chí đánh giá về tính thống nhất, sự đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật hiện hành để từ

đó đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 -2020 Theo đó, Đề tài đã phân tích, làm rõ những vấn đề quan trọng như giá trị và những thuộc tính cơ bản của hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền, thực trạng hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, yêu cầu về tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền và định hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010-2020, tại nội dung này, Đề tài đã đưa ra các giải pháp chung đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020 và các giải pháp cụ thể đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020, đề xuất trong một số lĩnh vực pháp luật cấp bách Mặc dù Đề tài này không đưa nội dung kiểm tra văn bản QPPL vào hệ thống các giải pháp để hoàn thiện hệ thống pháp luật, song, để thực hiện pháp điển quy phạm pháp luật (như giải pháp Đề tài đã nêu) thì cùng với rà soát văn bản QPPL, kiểm tra văn bản QPPL cũng là một hoạt động hết sức quan trọng

để phục vụ cho công tác pháp điển QPPL Đề tài đã cung cấp cho tác giả những thông tin cũng như những luận giải quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn của quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay, là tài liệu tham khảo quan trọng trong quá trình thực hiện đề tài luận án của mình

(ii) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam” do GS.TS Phan Trung Lý làm chủ nhiệm năm 2011 đã tiếp cận về

tính thống nhất cũng như các điều kiện bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam từ yêu cầu và thực trạng bảo đảm tính thống nhất; các giải pháp nâng cao hiệu quả của việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và so sánh với việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật một số nước Cuốn sách phân tích khái niệm

hệ thống pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp hiến, hợp pháp Tác giả cuốn sách cho rằng, tính thống nhất đặt ra đối với hệ thống pháp luật còn tính hợp hiến hợp pháp chỉ đặt ra đối với các văn bản QPPL, các quy phạm pháp luật cụ thể Từ việc đánh giá thực trạng của hệ thống pháp luật, tác giả đã đề xuất các giải pháp đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong đó có giải pháp nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới

(iii) Đề tài “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2004 là công trình

nghiên cứu đầu tiên về cơ sở lý luận kiểm tra văn bản QPPL cũng như đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL Đề tài đã nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL như: Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bản và một số hoạt động tương tự, đặc trưng của kiểm tra văn bản QPPL, đối tượng kiểm tra, khái niệm cơ chế kiểm tra và mục đích, ý nghĩa của việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; phân tích, đánh giá các quy định pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản và đề xuất hướng hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trên thực tế; phân tích, đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL tại thời điểm đó; đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản cũng như các điều kiện bảo đảm phục

vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản Mặc dù nhiều nội dung của Đề tài đã bị lạc hậu

do được nghiên cứu từ khá lâu, song vẫn còn nguyên giá trị và ý nghĩa khoa học của

nó và là tài liệu tham khảo quan trọng của tác giả trong quá trình nghiên cứu Đề tài Luận án

(iv) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống hóa văn bản QPPL”, mã số LH-09-08/ĐHL-HN do TS Bùi Thị Đào làm chủ nhiệm

thực hiện năm 2010 là công trình nghiên cứu với phạm vi khá rộng, bao gồm cả kiểm

tra, rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản QPPL Theo đó, khái niệm kiểm tra văn bản được hiểu khá rộng, gồm cả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trước khi văn bản được ban hành (hoạt động thẩm định, thẩm tra) và hoạt động kiểm tra văn bản QPPL sau khi ban hành Đồng thời, Đề tài còn đưa ra một loạt các khái niệm về rà soát, hệ thống hóa

và xử lý văn bản QPPL, đề xuất một số kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, rà soát, xử lý và hệ thống hóa văn bản QPPL Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, phần giải pháp chưa thực sự đầy đủ, toàn diện, phần thực trạng còn khá sơ sài

(v) Sách nghiệp vụ “Rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL” do TS Lê Hồng

Sơn chủ biên được NXB Tư pháp phát hành năm 2007, bên cạnh các hướng dẫn nghiệp vụ quan trọng, đã phân tích khái niệm văn bản QPPL, hệ thống văn bản QPPL, khái niệm rà soát, thường xuyên rà soát văn bản QPPL, nguyên tắc, trình tự thủ tục rà soát văn bản QPPL đồng thời đánh giá rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL có thể được xem là một trong các cơ chế hậu kiểm nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các văn bản đã được ban hành và một số vấn

đề khác về rà soát, hệ thống hóa Mặc dù đến nay nhiều nội dung của cuốn sách đã lạc hậu so với Nghị định số 16/2013/NĐ-CP của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản (nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật năm 2015), song cuốn sách trên vẫn

là tài liệu quan trọng giúp tác giả tham khảo, đối chiếu, so sánh hoạt động kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trong quá trình thực hiện Đề tài luận án

(vi) Được sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP tại Hà Nội, Dự án VIE 02/015 hỗ trợ

thực thi Chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010, cuốn sách “Bình luận Luật Ban hành văn bản QPPL” do TS Uông Chu Lưu chủ biên đã được NXB Tư

pháp xuất bản và phát hành năm 2005 Cuốn sách đi sâu vào bình luận các quy định của Luật Sửa đổi bổ sung một số điều Luật năm 2002 để làm rõ ý tưởng, tinh thần của các nhà làm luật, từ đó, giúp cho việc triển khai, thực thi Luật này đúng đắn, có hiệu quả trên thực tiễn Cuốn sách còn nêu những ưu điểm, nhược điểm, những vấn đề còn tồn tại, bất cập trong các quy định của Luật, trên cơ sở đó, đề xuất các biện pháp giải quyết cụ thể, đồng thời, chú trọng đến những vấn đề, điều, khoản của Luật còn có nhiều tranh luận hoặc đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện Đặc biệt, cuốn sách đã bình luận

sâu sắc nhiều vấn đề liên quan mật thiết đến các nghiên cứu lý luận của Đề tài luận án như: Khái niệm văn bản QPPL, hệ thống văn bản QPPL, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, vấn đề về rà soát, hệ thống hóa, giám sát, kiểm tra văn bản QPPL… Theo đó, giám sát, kiểm tra văn bản QPPL đều là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật

(vii) Cuốn sách chuyên khảo “Xử lý văn bản hành chính nhà nước khiếm khuyết” của TS Nguyễn Thế Quyền do NXB Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2009 đã

trực tiếp nghiên cứu về xử lý văn bản khiếm khuyết Cuốn sách đề cập việc xử lý văn bản quản lý hành chính khiếm khuyết với nhiều loại, bao gồm văn bản QPPL, văn bản

áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông thường nhưng chưa làm nổi bật được

sự khác biệt về xử lý đối với từng loại văn bản với nhau Cuốn sách đã bàn về khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nước, các văn bản quản lý hành chính nhà nước thuộc diện phải xử lý, khái niệm và hình thức xử lý… song một số vấn đề như thẩm quyền, thủ tục… xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết chưa được tác giả nghiên cứu, đề cập sâu Cuốn sách giúp tác giả luận án gợi mở một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và làm sâu sắc thêm dưới góc độ khoa học pháp lý

(viii) Nghiên cứu, luận giải khá cơ bản về lý luận, thực trạng và giải pháp cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, năm 2006, tại Viện Nhà nước và Pháp

luật, tác giả Ngô Hồng Thủy đã bảo vệ thành công luận văn thạc sỹ với đề tài “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay”

Về phạm vi nghiên cứu, luận văn giới hạn với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành

(ix) Tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề trên, tháng 7/2015, tác giả Ngô

Hồng Thủy đã bảo vệ thành công Luận án tiến sĩ Luật học với đề tài “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” Về nội

dung, Luận án đã đi vào nghiên cứu, phân tích khá sâu sắc các vấn đề về ban hành và kiểm tra văn bản QPPL, thực trạng cũng như các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam Về phạm vi nghiên cứu, Luận án có phạm vi nghiên cứu khá rộng, bao gồm hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của tất cả các các cơ quan hành chính nhà nước

(x) “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước cấp Bộ” là đề tài luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Văn Tuấn, bảo vệ năm 2010 tại Học

viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh Luận văn đã nghiên cứu những vấn

đề lý luận về sự cần thiết phải kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp bộ Trên cơ sở đánh giá thực trạng, đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp bộ ở Việt Nam hiện nay Luận văn cho rằng, một trong những giải pháp hàng đầu là phải tập trung nghiên cứu, hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, tạo khuôn khổ pháp lý đầy đủ, thống nhất và đồng bộ cho công tác này, trong đó cần xác định cho được các nguyên tắc kiểm tra văn bản nhằm đề cao kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động kiểm tra văn bản của các

cơ quan hành chính nhà nước Nhìn chung, Luận văn phân tích chưa cụ thể và chưa bám sát vào đối tượng nghiên cứu là văn bản QPPL của cấp bộ

(xi) “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam” là đề

tài luận văn thạc sĩ của tác giả Phạm Văn Dũng, bảo vệ tại Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2011 Mục đích của Luận văn này là góp phần làm sáng tỏ những vấn đề về lý luận thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi cả nước, chỉ ra những nguyên nhân của mặt tích cực, hạn chế trong công tác này; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng và giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Luận văn có phạm vi nghiên cứu rộng, trên phạm vi toàn quốc

(xii) “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” là đề tài Luận án

tiến sĩ của tác giả Bùi Thị Đào bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm 2009 Luận án này

đã đưa ra và phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính Quyết định hành chính ở đây được hiểu bao gồm cả quyết định hành chính quy phạm pháp luật và quyết định hành chính áp dụng pháp luật, vì vậy, mỗi loại lại có những đặc trưng về tính hợp pháp và tính hợp lý

(xiii) “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay” là đề tài Luận án

tiến sĩ của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đã bảo vệ tại Đại học Luật Hà Nội năm 2012 Luận

án có phạm vi nghiên cứu rộng và phức tạp Qua đó đã xây dựng được các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL làm cơ sở lý luận để kiểm tra và xử

lý văn bản QPPL; chỉ ra sự khác biệt cơ bản giữa các biện pháp xử lý văn bản QPPL có

dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý Trong số các giải pháp đảm bảo cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có hiệu quả nhất, Luận án đã đưa ra giải pháp mang tính lâu dài, đó là trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc pháp quyết tính hợp pháp của văn bản QPPL

(xiv) Bài viết “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp

xử lý khiếm khuyết của nó” của PGS.TS Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1

năm 2003 đã phân tích rất rõ ràng, cụ thể về khái niệm và mối quan hệ qua lại giữa tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật (gồm văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp

luật) Theo đó, “Không ai có thể vin vào tính hợp lý để ra văn bản pháp luật bất hợp pháp Tính hợp lý phải trong khuôn khổ của tính hợp pháp” Tác giả cũng phân tích và

nêu bật các biểu hiện của tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật Bài viết còn

phân tích một số khái niệm có liên quan như “trái pháp luật”, “văn bản sai trái”, “quyền

và lợi ích hợp pháp” Trên cơ sở làm rõ tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp

luật, tác giả đã đặt ra vấn đề có tính thực tiễn, đó là việc xử lý đối với các khiếm khuyết về các phương diện đó như thế nào? Qua đó đã phân tích sâu sắc về từng biện pháp xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết

(xv) Liên quan đến trách nhiệm của cơ quan, người ban hành văn bản QPPL sai

trái, TS Hoàng Thị Ngân có bài viết “Trách nhiệm về ban hành văn bản QPPL sai trái” đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 5 năm 2003 Bài viết cho rằng, cơ

quan ban hành cũng như cơ quan tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản QPPL sai trái sẽ phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự nếu gây hậu quả nghiêm trọng Đây là nguồn thông tin lí luận quan trọng để tác giả Luận án nghiên cứu, kế thừa, phát triển các luận điểm về vấn đề này trong Luận án

(xvi) Số chuyên đề về “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật” của Tạp chí Dân

chủ và Pháp luật, tháng 3 năm 2007 bao gồm 11 bài viết liên quan đến các vấn đề về lý luận cũng như thực tiễn 04 năm triển khai công tác kiểm tra văn bản kể từ khi Nghị định

số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được ban hành Mặc dù các bài viết này được thực hiện từ năm 2007 và Nghị định số 135 đã được Chính phủ thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (đến nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), nhưng các bài viết tại số chuyên đề này vẫn là tư liệu quan trọng để tác giả tham khảo trong quá trình triển khai đề tài luận án Đáng chú ý là

các bài viết như “Nhìn lại bốn năm triển khai nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL” (TS Đình Trung Tụng), “Vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật” (TS Lê Hồng Sơn), “Một số vấn đề về thao tác kiểm tra, phát hiện và đề xuất hướng xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật” (Nguyễn

Văn Tuấn)…

(xvii) Các bài viết “Nhìn lại công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sau 05 năm triển khai – Kết quả và những vấn đề đặt ra” (TS Lê Hồng Sơn), “Thực trạng năng lực trong công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian qua” (ThS Lê Thị Uyên),

“Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo các nguồn thông tin” (CN Nguyễn Thị Việt Nga)… đăng trên số chuyên đề về “Kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật”

của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật xuất bản năm 2009 là những mảng thông tin quan trọng giúp tác giả có cái nhìn đa chiều cũng như cunng cấp những thông tin quý về lý luận cũng như thực tiễn trong quá trình triển khai thực hiện đề tài luận án

(xviii) Liên quan đến khái niệm văn bản QPPL, xác định các tiêu chí cụ thể để nhận diện văn bản QPPL, trên cơ sở đó xác định trách nhiệm soạn thảo, thẩm định hay góp ý văn bản, đồng thời, tìm ra giải pháp để khắc phục được tình trạng văn bản không cần thẩm định vẫn phải thẩm định, văn bản cần thẩm định lại không được thẩm định, tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, tháng 8 năm 2009, Bộ Tư pháp

đã tổ chức Hội thảo khoa học và thực tiễn: “Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật” Các bài tham luận được tập hợp trong cuốn tài liệu hội thảo là những

đóng góp quan trọng về lý luận cũng như thực tiễn ban hành văn bản QPPL, cách nhận diện, đánh giá, phân biệt văn bản QPPL… để đưa ra những tiêu chí rõ ràng và cụ thể

để phân biệt văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL Trong đó, đáng

chú ý là những bài viết như: “Nhận diện các loại sai phạm về nội dung và hình thức văn bản QPPL liên quan đến việc phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản hành chính thông qua thực tiễn kiểm tra văn bản” (TS Lê Hồng Sơn), “Một số trường hợp liên quan đến xác định tính chất văn bản QPPL và văn bản hành chính” (TS Hoàng Thị Ngân), “Khái niệm văn bản QPPL nhìn từ góc độ lý luận và thực tiễn” (TS Đoàn

Thị Tố Uyên) và một số bài viết liên quan đến những vướng mắc, bất cập trong áp dụng và ban hành văn bản QPPL của một số bộ, ngành và địa phương (như: Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Công an, Sở Tư pháp Hải phòng, Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc, Sở

Tư pháp TP Đà Nẵng…) có giá trị là nền tảng để tác giả luận án bàn luận cũng như lý giải sâu sắc hơn về văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL

Ngoài ra, còn một số công trình nghiên cứu về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, một số sách, luận văn, bài viết có liên quan đến đề tài luận án được đăng ở các tạp chí như: Luật học, Nhà nước và Pháp luật, Dân chủ và Pháp luật, tài liệu Hội thảo… mà tác giả chưa có điều kiện để liệt kê ở đây

1.1.2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Theo tìm hiểu của tác giả, hầu như các nước không sử dụng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL với cơ chế tương tự như ở Việt Nam, mà việc kiểm tra văn bản QPPL do các

cơ quan hành chính nhà nước ban hành được thực hiện thông qua hệ thống cơ quan tư pháp (Tòa án Hiến pháp, Tòa án Hành chính) với tính chất là một kênh giám sát quyền lực nhà nước Có thể dẫn ra các công trình tiêu biểu về vấn đề này:

(i) Cuốn sách “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp” của Martin

Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp Panthéon-Assas và Gilles Dumont (Paris II), Giáo sư Trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges, NXB Tư pháp phát hành năm

2007 Cuốn sách đã lý giải về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính và cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tự thứ bậc đó Quá trình phân tích

về từng loại nguồn luật, cuốn sách đã tiếp cận cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và đặc biệt là đã đưa ra những tiêu chí để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến, về sự phù hợp của quyết định hành chính với quy định của điều ước quốc tế; cơ chế kiểm tra, giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc Cuốn sách là tài liệu quan trọng để tác giả luận

án có điều kiện so sánh về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cụ thể là về tiêu chí xem xét tính hợp pháp của văn bản QPPL

(ii) Cuốn sách “Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính ở Trung Quốc”, tác giả Meng Sheng, do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn

biên dịch (thuộc khuôn khổ Chương trình tăng cường năng lực tổng thể ngành Thanh tra) đã được NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2008 Nội dung cuốn sách đề cập đến những kinh nghiệm trong việc đánh giá tính hợp pháp, tính đúng đắn của một văn bản hay một việc làm của cơ quan hành chính Cuốn sách có dung lượng lớn dành cho việc phân tích, bình luận về truyền thống, lịch sử phát triển việc kiểm tra các văn bản hành chính ở Trung Quốc từ các triều đại phong kiến đến nước Cộng hòa Nhân dân

Trung Hoa Phù hợp với nguyên tắc Hiến pháp và với đặc điểm của đối tượng kiểm tra, việc kiểm tra các văn bản hành chính hướng tới việc nghiên cứu về ba vấn đề cân bằng như sau: Cân bằng giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân; Cân bằng giữa việc thực hiện tốt công quyền và bảo vệ các quyền của công dân; Cân bằng giữa nguyên tắc về tính hợp pháp và sự phù hợp với các tình huống ngoại lệ Về hoạt động hành chính, hệ thống kiểm tra hoạt động hành chính trong luật pháp Trung Quốc có đặc điểm bởi tính

đa dạng, phong phú với các hình thức khác nhau (kiểm tra của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, kiểm tra theo hệ thống thứ bậc trong nội bộ nền hành chính, kiểm tra chuyên ngành của Ủy ban thẩm kế và giám sát, kiểm tra chính trị và nhân dân, kiểm tra của Tòa án thông qua hoạt động xét xử…) Đặc biệt, cuốn sách luận giải về cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài và tự kiểm tra đối với văn bản hành chính, các hình thức pháp lý của kiểm tra văn bản hành chính, cải cách cơ chế kiểm tra văn bản hành chính từ cách tiếp cận mới về đối tượng của hoạt động kiểm tra, cải cách cơ chế kiểm tra không mang tính tố tụng với văn bản hành chính đến cải cách về tố tụng hành chính trong đó nhấn mạnh vai trò, phạm vi và đối tượng kiểm tra của Tòa án hành chính Trung Quốc Khái niệm văn bản hành chính mà cuốn sách đề cập gồm văn bản QPPL, văn bản cá biệt

và hợp đồng chính Cuốn sách có giá trị tham khảo và tạo điều kiện để tác giả luận án nghiên cứu so sánh trong quá trình thực hiện Đề tài

(iii) Để có cái nhìn đa chiều về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, dựa trên nhận thức, quan điểm đó là một trong các phương thức để kiểm soát quyền lực nhà nước hoặc là hình thức bảo vệ Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền, tác giả đã nghiên cứu một số sách tham khảo, chuyên khảo về vấn đề bảo hiến:

“Tài phán Hiến pháp - Một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc tế và khả năng

áp dụng cho Việt Nam” do PGS TS Nguyễn Như Phát (Chủ biên), Nxb Khoa học xã hội xuất bản, năm 2011; “Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán Hiến pháp ở Việt Nam” do GS, TSKH Đào Trí Úc và PGS, TS Nguyễn Như Phát (Chủ

biên), Nxb Công an nhân dân xuất bản, năm 2007… Bên cạnh các công trình khoa học được xuất bản dưới dạng sách tham khảo, còn có một số bài viết bài viết có nội dung

liên quan như: Kinh nghiệm về cơ chế bảo hiến của một số nước trên thế giới (PGS.TS Đinh Ngọc Vượng); Cơ chế tổ chức tòa án hiến pháp Cộng hòa Liên Bang Nga (TS

Trần Hậu Thành và Lê Thị Hoài Thanh, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh);

Luận án tiến sĩ Luật học “Bảo hiến trong nhà nước pháp quyền” của TS Nguyễn Mậu

Tuân; bài viết “ Bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam và triển vọng của một “dạng thức yếu”

quyền xét xử vụ án hành chính của một số nước trên thế giới (TS Phạm Hồng Quang,

Đại học Luật Hà Nội)… Các bài viết này chủ yếu của các tác giả trong nước đăng trên một số tạp chí như Luật học hay một số website có uy tín như Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp điện tử (của Văn phòng Quốc hội) Các sách, bài viết trên đã cung cấp các thông

tin, tri thức quan trọng về các vấn đề lí luận liên quan đến cơ chế bảo hiến ở nhiều quốc gia trên thế giới, cơ chế xem xét, phán quyết tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL, cơ chế giám sát quyền lực nhà nước… Chẳng hạn, việc phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL được giao cho Tòa án tối cao (như Indonesia, Malaisia, Philipin, Singapore…), Tòa án Hiến pháp (Thái Lan, Liên bang Nga…), Hội đồng Hiến pháp (Trung Quốc), Hội đồng bảo Hiến (Pháp)… Bên cạnh chức năng bảo hiến, hệ thống tòa án tư pháp được giao nhiệm vụ xem xét, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản QPPL do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành bằng việc thành lập hệ thống tòa án hành chính riêng biệt hoặc tòa hành chính (chuyên trách) thuộc hệ thống tòa án thường Đó chính là những thông tin cơ bản, là dữ liệu thứ cấp, là

cơ sở quan trọng để tác giả có điều kiện tham khảo, nghiên cứu sâu hơn về vấn đề kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam ban hành dưới góc độ là phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1.1.3.1 Về tình hình nghiên cứu trong nước

(i) Về xây dựng văn bản QPPL: Với các mục đích khác nhau, hiện nay, các

nghiên cứu này tương đối nhiều và có hệ thống Với các phân tích, đánh giá về thực trạng hệ thống pháp luật với các góc độ khác nhau song hầu như đều thống nhất ở “9 không” của hệ thống pháp luật, như: tính không đồng bộ, không thống nhất, không tương thích, không tiên liệu trước, không khả thi… Qua phân tích, đánh giá, các nghiên cứu đều đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong thời gian tới Một số công trình nghiên cứu không coi kiểm tra văn bản QPPL là một giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật, song lại coi rà soát văn bản QPPL và pháp điển QPPL là giải pháp Qua đó, có thể “ngầm hiểu” rằng, kiểm tra văn bản QPPL cũng là một giải pháp gián tiếp hoàn thiện hệ thống pháp luật, vì kết quả của kiểm tra văn bản là

tiền đề quan trọng để rà soát, pháp điển quy phạm pháp luật Bên cạnh đó, theo nhiều tác giả, kiểm tra văn bản QPPL là một giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Nhìn chung, các công trình nghiên cứu về hoàn thiện hệ thống pháp luật đã cung cấp cho tác giả những thông tin khá sâu sắc, toàn diện về hệ thống pháp luật Việt Nam, những kiến thức lý luận quý giá và là dữ liệu thứ cấp quan trọng để tác giả kế thừa, tham khảo trong quá trình hoàn thiện đề tài luận án

(ii) Về kiểm tra văn bản QPPL nói chung: Các nghiên cứu về vấn đề này tính

đến nay không nhiều và không mang tính hệ thống Nhìn chung, các nghiên cứu về kiểm tra văn bản thường ở phạm vi hẹp, thông qua một số sách, bài viết, tham luận, các tác giả thường nghiên cứu một khía cạnh, hay một, một số nội dung của kiểm tra văn bản như các hình thức xử lý văn bản QPPL, các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản, thực trạng kiểm tra văn bản QPPL hiện nay… Vì vậy, với phạm vi

và mục đích đã lựa chọn, các công trình nghiên cứu trên chưa đánh giá được toàn diện hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, cũng như chưa đưa ra được hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian tới Bên cạnh đó, một số công trình nghiên cứu, như một số đề tài luận án tiến sĩ hay luận văn thạc sỹ, lại thường có phạm vi quá rộng, nghiên cứu hoạt động này cùng với hoạt động rà soát văn bản QPPL hay trên phạm vi toàn quốc, hoặc toàn hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, do vậy, chưa có điều kiện nghiên cứu sâu về kiểm tra văn bản QPPL do các

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Ngoài ra, phần lớn các công trình lại chưa có hoạt động thu thập thông tin dữ liệu về thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản, hoặc hoạt động này tuy được thực hiện nhưng nội dung thiếu thuyết phục, chưa bám sát, chưa thực sự có ý nghĩa trong việc đánh giá chính xác, khách quan hoạt động kiểm tra văn bản QPPL Một số công trình nghiên cứu sử dụng dữ liệu thứ cấp bị lạc hậu hoặc thiếu

độ tin cậy

Bên cạnh đó, một số công trình nghiên cứu được triển khai trước khi Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, trước khi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ban hành thay thế Nghị định số 135 nên nhiều vấn đề nghiên cứu đã trở nên lạc hậu, không còn phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành; hoặc một số vấn đề nghiên cứu về cơ bản đã được triển khai trên thực tiễn, tuy nhiên, vẫn cần phải củng cố, hoàn thiện thêm; hoặc các khảo sát, điều tra, đánh giá thực tiễn nay không còn phù hợp nữa… Tình hình

mới đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết cả về phương diện lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Về cơ bản, các công trình nghiên cứu thừa nhận rằng, kiểm tra văn bản là giải pháp quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi cũng như sự cần thiết, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL Song về mặt lý luận cũng như thực tiễn, vẫn còn nhiều tranh cãi xung quanh các vấn đề như: Thẩm quyền kiểm tra văn bản; hình thức và thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; trách nhiệm của cơ quan, người ban hành văn bản trái pháp luật; trách nhiệm bồi thường khi áp dụng văn bản trái pháp luật…

Về các giải pháp, cần có thêm nghiên cứu để đưa ra hệ thống giải pháp riêng, toàn diện, đồng bộ, tập trung để nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do các bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành

(iii) Về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành: Mặc dù

kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có tầm quan trọng đặc biệt trong kiểm tra văn bản QPPL nói chung, song nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành lại rất hiếm hoi, hầu như được nhắc đến “ẩn” trong nghiên

cứu chung về kiểm tra văn bản QPPL, được nhắc đến hết sức sơ sài hoặc không được

Như vậy, có thể khẳng định, đây là Luận án Tiến sĩ Luật học đầu tiên về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay

1.1.3.2 Về tình hình nghiên cứu ngoài nước

Như phần tổng quan tình hình nghiên cứu đã trình bày (tại 1.1.2), các nghiên cứu ngoài nước chủ yếu tập trung vào các vấn đề: cơ chế bảo hiến, tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền, vai trò của pháp luật trong nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực; cơ chế xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL của một số

nước trên thế giới và thường gắn liền với cơ chế bảo hiến…Ngoài ra, các nghiên cứu

đã đưa ra và phân tích ưu, nhược điểm của nhiều mô hình bảo hiến khác nhau trên thế giới, có phân tích và đánh giá sự phù hợp với điều kiện kinh tế - chính trị ở Việt Nam Đây là cơ sở quan trọng để tác giả nghiên cứu, đánh giá, nhìn nhận sâu sắc hơn về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam ban hành dưới các góc

độ khác nhau mà không chỉ là một hoạt động nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật

1.1.4 Những vấn đề sẽ được Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

1.1.4.1 Những vấn đề sẽ được Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển

Thứ nhất, một số vấn đề lý luận của kiểm soát quyền lực nhà nước; hoạt động

giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL ở một số quốc gia trên thế giới; vấn

đề xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền; hạt nhân hợp

lý của những phân tích mang tính lý luận về sự cần thiết và vai trò của Tòa án trong xem xét, xác định tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL là nền tảng quan trọng để tác giả luận án tiếp tục kế thừa, nghiên cứu, phát triển, phân tích, đánh giá gắn với tình hình thực tiễn cũng như chế độ chính trị - pháp lý của Việt Nam;

Thứ hai, nghiên cứu, kế thừa, tiếp thu có chọn lọc những luận giải về khái niệm

văn bản QPPL; nâng cấp và đánh giá lại thực tiễn hoạt động kiểm tra văn bản QPPL; tiếp thu và thừa nhận cơ chế xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL nói chung và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động đúng đắn nhằm bảo đảm tính khách quan, hợp hiến, hợp pháp, phù hợp, đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật;

Thứ ba, phát triển quan điểm của một số bài viết cho rằng, cần phải xác định trách

nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật; đồng thời, xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra

1.1.4.2 Những vấn đề chưa được giải quyết thấu đáo hoặc cần tiếp tục nghiên cứu

Thứ nhất, trên cơ sở những quan điểm, khái niệm đã được ghi nhận hoặc nghiên

cứu, Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ hơn khái niệm văn bản QPPL làm tiền

đề cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện đúng đắn, chính xác, hiệu quả; bên cạnh đó, khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ

ban hành chưa được giải quyết thấu đáo, để phục vụ cho việc giải quyết các nhiệm vụ của Luận án, tác giả đã đầu tư nghiên cứu và xây dựng, phân tích khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành Tương tự, Luận án đã giải quyết vấn đề quan trọng trong phần lý luận, là phân tích và “gia cố” thêm khái niệm kiểm tra văn bản, đánh giá bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành;

Thứ hai, một số vấn đề lý luận chưa được giải quyết thấu đáo, có hệ thống đã

được tác giả Luận án tiếp tục nghiên cứu, làm rõ, như vấn đề lý luận của việc giao trách nhiệm cho Tòa Hành chính, Tòa án nhân dân tối cao xem xét, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; bên cạnh

đó, Luận án cũng nghiên cứu, làm rõ thêm về mặt lý luận quan điểm cần phải xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, trách nhiệm bồi thường khi áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra;

Thứ ba, tổng quan tình hình nghiên cứu cho thấy rõ, kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn rất hiếm hoi và chưa mang tính hệ thống, vì vậy, Luận án xác định cần nghiên cứu tổng thể, làm rõ, sâu sắc về kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, từ các vấn đề liên quan đến khái niệm, nhận thức, các yếu tố tác động, các hạn chế, yếu kém, nguyên nhân… đến các vấn đề lý luận, các giải pháp đồng bộ cho việc nâng cao chất lượng hoạt động này tại các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; nghiên cứu và kiến nghị đổi mới căn bản hoạt động này;

Thứ tư, do chưa nhận thấy các nghiên cứu về kiểm tra văn bản nói chung và

kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ nói riêng được thực hiện dựa trên (hoặc gắn với) quan điểm và dưới góc độ kiểm soát quyền lực nhà nước, Luận án đã nghiên cứu bước đầu và cố gắng phân tích nhằm chứng tỏ kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là một phương thức kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước Từ góc nhìn này, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ cần được nghiên cứu với những quan điểm, định tầm mới thì mới xác định được chính xác, đầy

đủ và toàn diện các giải pháp hữu hiệu;

Thứ năm, kế thừa một số quan điểm có tính chất gợi mở, Luận án tiếp tục nghiên

cứu, đề xuất bước đầu một số giải pháp mang tính đột phá cho kiểm tra văn bản QPPL

do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, như xác định thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản

QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành của Tòa án nhân dân tối cao; trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra…

1.2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU

1.2.1 Các lý thuyết dự kiến sử dụng

Luận án được tiếp cận trên cơ sở các lý thuyết nghiên cứu sau đây:

- Học thuyết Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật;

- Các quan điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa;

- Các quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay và tầm nhìn đến năm 2020

1.2.2 Giả thuyết nghiên cứu

Văn bản QPPL là sản phẩm tất yếu của các hoạt động thực thi quyền lực và quản lý nhà nước Vấn đề không phải ở chỗ hạn chế chủ thể thực thi quyền lực quản lý

xã hội, quản lý nhà nước ban hành văn bản QPPL thì sẽ bảo đảm không vi phạm quyền con người Vấn đề chính nằm ở chỗ các văn bản ban hành phải kịp thời, nhất quán từ trên xuống dưới, bắt đầu từ Hiến pháp và để nhằm thực hiện đúng đắn, đến cùng các quy định của Hiến pháp Điều này được bảo đảm quan trọng chính bằng các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm soát

Công tác kiểm tra văn bản QPPL do các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập Các cơ quan kiểm tra văn bản chưa phát huy được vị trí, vai trò, tầm ảnh hưởng của kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trên thực

tế Bởi vậy, cần phải có các giải pháp đồng bộ, hữu hiệu nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành hiện nay nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo đảm hiệu quả quyền con người, quyền công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

1.2.3 Câu hỏi nghiên cứu

(i) Khái niệm, đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành? (ii) Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành? Trách nhiệm trong việc ban hành và áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật?

(iii) Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?

(iv) Các điều kiện bảo đảm để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đạt hiệu quả?

(v) Cơ chế bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các nước trên thế giới?

(vi) Thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành? (vii) Những định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành?

1.2.4 Kết quả nghiên cứu

- Phân tích sâu sắc, toàn diện các vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành;

- Khái quát, đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành;

- Nghiên cứu, xác định nhu cầu hoàn thiện pháp luật, đưa ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trong giai đoạn hiện nay

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đóng vai trò quan trọng trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay Có thể coi đây là cơ chế để tự kiểm tra, kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, nhưng trên thực tiễn, hoạt động này còn nhiều hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải có nghiên cứu sâu sắc, tổng thể cả về lý luận cũng như thực tiễn nhằm đưa

ra các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian tới Để đạt được mục tiêu này, cần có nghiên cứu, đánh giá tổng quan về tình hình nghiên cứu và các vấn đề

có liên quan đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Các nghiên cứu trực tiếp về kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành tính đến nay không nhiều và không mang tính hệ thống Các công trình nghiên cứu về kiểm tra văn bản nói chung thường ở phạm vi hẹp hoặc quá rộng Riêng nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành lại rất hiếm hoi, hầu như chỉ được nhắc đến “ẩn” trong nghiên cứu chung về kiểm tra văn bản QPPL hoặc hầu như không được nhắc đến

Ở nước ngoài, hầu như không có nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL với cơ chế tương tự Việt Nam do cơ chế tổ chức kiểm tra, giám sát loại văn bản này không giống Việt Nam Chính vì vậy, có thể nói rằng, kiểm tra văn bản QPPL theo quy định hiện hành của Việt Nam là một đặc thù riêng có… Về cơ bản, các công trình nghiên cứu thừa nhận kiểm tra văn bản như là một giải pháp quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện

hệ thống pháp luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi cũng như sự cần thiết, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn

bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ,

CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT CỦA VĂN BẢN QPPL VÀ VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

2.1.1 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL

2.1.1.1 Khái niệm văn bản QPPL

Khoa học về quản lý nhà nước đã chỉ ra rằng, để tiến hành hoạt động quản lý, các chủ thể quản lý thực hiện nhiều biện pháp, hình thức quản lý khác nhau nhưng cơ bản và quan trọng nhất vẫn là hình thức ban hành các quyết định quản lý nhà nước Quyết định quản lý nhà nước được thể hiện nhiều dưới dạng văn bản, trong đó hình thức văn bản QPPL là quan trọng nhất Văn bản QPPL với những yếu tố cấu thành của

nó đã tạo ra những ưu thế đặc biệt để các chủ thể quản lý làm cơ sở cho hoạt động quản lý Văn bản QPPL đưa ra các quy tắc xử sự chung để các đối tượng áp dụng trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể Văn bản QPPL chứa đựng tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức, được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng những biện pháp thích hợp Văn bản QPPL còn là cơ sở cho việc ban hành các văn bản hành chính cá biệt và các loại văn bản, giấy tờ khác

Văn bản QPPL thể hiện ý chí, mục đích của Nhà nước đối với một quan hệ xã hội nhất định, thể hiện chính sách của Nhà nước đối với vấn đề đó, quan hệ xã hội đó Chính vì vậy, văn bản QPPL khi ban hành cần thể hiện rõ nét các nội dung của quan hệ

xã hội mà nó cần điều chỉnh và chính sách xử lý của Nhà nước Làm được như vậy, văn bản QPPL mới thực hiện tốt được sứ mệnh của mình, đó là quay trở lại cuộc sống và phục vụ đắc lực cho cuộc sống, giúp cho nhà quản lý đạt được mục đích của mình Có thể khẳng định, văn bản QPPL chiếm một vị trí đặc biệt quan trọng trong quá trình quản

lý của bất cứ nhà nước nào trên thế giới

Tuy nhiên, hiểu thế nào là văn bản QPPL, khi nào thì ban hành văn bản QPPLvà nhiều vấn đề khác có liên quan đang là các vấn đề được nhiều nhà khoa học và những người làm công tác thực tiễn tranh luận Bởi vậy, việc nghiên cứu để có được một định nghĩa hợp lý nhất về văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng đối với việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật thống

nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, phục vụ đắc lực cho các mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội của đất nước

Trên thế giới, pháp luật một số quốc gia cũng có quy định về khái niệm văn bản QPPL, như Azebaizan, Lào, Kyrgikistan, Gruzia và Bulgaria… Theo kinh nghiệm pháp luật của các nước này, có 03 tiêu chí để xác định văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là: (i) Văn bản pháp luật là văn bản chứa đựng quy tắc chung; (ii) do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua; (iii) có hiệu lực bắt buộc chung, được

áp dụng nhiều lần

Để làm rõ hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, một số nước bổ sung thêm tiêu chí để phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản hành chính thông thường, như: Quy phạm pháp luật là những mệnh lệnh bắt buộc mang tính

tạm thời hoặc thường xuyên và được áp dụng nhiều lần (Kyrgykistan); Quy phạm pháp

luật được áp dụng cho một số lượng không xác định và không hạn chế các đối tượng

(Bulgary); Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương hoặc địa phương soạn thảo, thông qua, công bố (Lào); Văn bản

quy phạm pháp luật được ban hành nhằm xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ các quy phạm

pháp luật theo quy định của luật về ban hành văn bản (Azebaizan, Kyrgykistan); Văn

bản pháp luật là luật mang tính bắt buộc thực hiện Văn bản pháp luật có thể mang tính quy phạm hoặc mang tính chuyên biệt Văn bản mang tính chuyên biệt chỉ áp dụng trong một thời điểm cụ thể và phải phù hợp với văn bản quy phạm Luật chuyên biệt không được đặt tên trùng với luật quy phạm, ngoại trừ các trường hợp ngoại lệ được

quy định trong Luật Ban hành văn bản (Gruzia) [26]

Ở Việt Nam, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), sau đó, được hoàn chỉnh hơn theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (sau đây gọi là Luật năm 2008) và đặc biệt là Luật năm 2015

Việc xác định và nhận diện chính xác văn bản QPPL có ý nghĩa hết sức quan trọng trong ban hành, thi hành và kiểm tra văn bản QPPL Thực tế cho thấy, có không

ít văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL, ngược lại, có văn bản có thể thức và nội dung như văn bản QPPL nhưng lại do chủ thể không có thẩm quyền quy định, hoặc văn bản chỉ đạo hành chính thông thường lại ban hành theo trình tự, thủ tục như văn bản QPPL, dẫn đến tốn kém thời gian triển khai

công tác cũng như kinh phí xây dựng văn bản Thực tế này cũng một phần do nhận thức về khái niệm văn bản QPPL chưa rõ ràng, chưa có sự phân biệt chuẩn xác, dẫn đến nhầm lẫn khi quyết định ban hành văn bản quản lý nhà nước bằng hình thức nào Việc “nhầm lẫn” này dẫn đến những hậu quả pháp lý không hề nhỏ, bởi một văn bản QPPL thì được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước, được ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch Đồng thời, văn bản này phải chịu sự kiểm tra, giám sát từ các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền Chính vì vậy, quyền và lợi ích của đối tượng chịu sự tác động của văn bản được bảo đảm Ngược lại, việc ban hành văn bản hành chính nhưng lại có chứa QPPL có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân, vì riêng việc ban hành không đúng hình thức đã là sai trái, không loại trừ trường hợp nội dung của loại văn bản này còn không có cơ sở để ban hành,

áp dụng những quy định trái pháp luật làm thiệt hại đến quyền lợi của đối tượng bị

áp dụng mà không bị kiểm tra hay giám sát bởi cơ quan nào Vì thế, việc định nghĩa khái niệm văn bản QPPL cũng như các đặc trưng cơ bản của nó có vai trò hết sức quan trọng

Theo Điều 2 Luật năm 2015 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” Quy phạm pháp luật được giải thích là “quy tắc xử

sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” (khoản 1 Điều 3) Có thể nói, khái niệm mới đã cơ bản và rõ

ràng hơn, tuy nhiên, vẫn cần tiếp tục có hướng dẫn cụ thể tại các văn bản dưới luật

2.1.1.2 Đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL

Theo khái niệm được quy định ở trên, văn bản QPPL có các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, văn bản QPPL phải chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc

- đây là dấu hiệu cơ bản, quan trọng nhất Từ việc xác định chính xác tính chất nội

dung của văn bản sẽ ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản sẽ xác

định được văn bản đó phải được ban hành theo trình tự, thủ tục nào Về nội dung, cần làm rõ thế nào là tính bắt buộc chung, cơ chế áp dụng các quy tắc xử sự chung này? Điều này có thể tính đến tần suất áp dụng, đối tượng áp dụng văn bản Chẳng hạn, tần suất áp dụng quy tắc xử sự chung phải là nhiều lần, có tính chất lặp đi lặp lại, nếu văn bản chỉ ban hành để áp dụng một lần thì không phải là văn bản QPPL; đồng thời, áp dụng đối với tất cả các đối tượng (trong phạm vi được xác định đối với từng loại văn bản), trường hợp này đối tượng áp dụng là giả định, trừu tượng, không chỉ đích danh ai hay cơ quan, tổ chức nào, tức là bất kỳ ai, cơ quan, tổ chức nào khi tham gia vào quan

hệ xã hội này cũng buộc phải tôn trọng và tuân thủ quy định mà văn bản đã đặt ra

Thứ hai, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban

hành Văn bản QPPL phải do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành,

tương ứng với từng cơ quan, từng vị trí chức danh trong bộ máy nhà nước mà cơ quan, người có thẩm quyền đó được ban hành loại văn bản gì để phục vụ cho hoạt động quản

lý nhà nước của mình “Loại văn bản gì” ở trên muốn nói đến thẩm quyền về hình thức

và thẩm quyền về nội dung của cơ quan, người ban hành văn bản Về thẩm quyền hình thức, theo quy định của pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền được ban hành văn bản QPPL đó dưới các hình thức nào trong hệ thống văn bản QPPL của nhà nước, ví

dụ như: Luật, Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Thông tư… Theo quy định hiện hành, về mặt hình thức, Quốc hội có thẩm quyền ban hành Luật, Chính phủ ban hành Nghị định, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành Thông tư và Thông tư liên tịch với Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao… Về thẩm quyền nội dung, cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân cấp, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực Quy định về thẩm quyền còn đảm bảo tính minh bạch trong ban hành văn bản QPPL, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, gắn với trách nhiệm và quyền hạn của mỗi chủ thể có thẩm quyền, đồng thời, tránh sự tùy tiện trong ban hành văn bản QPPL

Thứ ba, nhằm đảm bảo cho việc ban hành văn bản có chất lượng, khách quan,

minh bạch, hợp lý, khả thi và công bằng, mỗi loại văn bản lại phải được ban hành theo

một trình tự, thủ tục nhất định Quy trình này phải đảm bảo cho mọi đối tượng trong xã

hội, đặc biệt là các đối tượng chịu sự tác động của văn bản tiếp cận được với chính sách, quy định sắp được áp dụng đối với mình và có thể có ý kiến đối với các dự thảo văn bản

đó, đồng thời, quy trình ban hành văn bản QPPL cũng nhằm làm cho mỗi quy phạm pháp luật khi được ban hành đảm bảo có được sự xem xét, giám sát, thẩm định, thẩm tra (giám sát trước) của các cơ quan có thẩm quyền Vì thế, việc ban hành theo một trình tự, thủ tục nhất định là một trong những đặc trưng của văn bản QPPL

Thứ tư, văn bản QPPL phải được bảo đảm thực hiện bởi quyền lực nhà nước,

đặc trưng này chính là hệ quả của đặc trưng “có tính bắt buộc chung” Theo đó, quy

phạm pháp luật trong văn bản QPPL phải được bảo vệ và phải được bảo đảm thực thi trên thực tế, được tôn trọng, do đó, nhà nước có đầy đủ các biện pháp cần thiết để bảo đảm cho nó được thực hiện

Cần lưu lý, toàn bộ các dấu hiệu vừa nêu ở trên là các dấu hiệu xuất hiện đồng thời đối với một văn bản QPPL, thiếu bất kỳ một dấu hiệu nào thì đó không phải là văn bản QPPL Bởi trên thực tế, có những văn bản có chứa “quy tắc xử sự chung” nhưng lại không được ban hành theo hình thức văn bản QPPL, không trải qua các trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL; hoặc, văn bản do cơ quan nhà nước ban hành, theo trình

tự, thủ tục luật định, nhưng lại không chứa “quy tắc xử sự chung”… thì cũng không được coi là văn bản QPPL

Như vậy, các đặc điểm nổi bật của văn bản QPPL là: (i) Có chứa quy tắc xử sự chung, có tính chất bắt buộc, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với mọi người trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định; (ii) Do cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền ban hành ; (iii) Được ban hành theo một trình tự, thủ tục nhất định theo luật định; (iv) Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp luật bằng việc áp dụng các chế tài

Về bản chất, văn bản QPPL mang bản chất của pháp luật nói chung và bản chất

của nhà nước đã ban hành ra nó Theo đó, văn bản QPPL trong Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện, chứa đựng ý chí nhà nước của Nhân dân Việt Nam, thể hiện quyền lực Nhân dân, Nhân dân thông qua nhà nước để thể hiện ý chí của mình trong pháp luật nói chung và văn bản QPPL nói riêng Bảo vệ lợi ích cho người lao động, pháp luật xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân

chủ thực sự cho Nhân dân như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền lao động, quyền tự do kinh doanh… đáp ứng những lợi ích cơ bản của người lao động, mang lại tự do thực sự cho cả cộng đồng và mỗi người dân

2.1.2 Khái niệm, đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

2.1.2.1 Khái niệm văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có các bộ và cơ quan ngang bộ Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật Bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

để quản lý ngành, lĩnh vực mà mình được giao phụ trách bằng hình thức thông tư của

bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và thông tư liên tịch giữa bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Từ khái niệm văn bản QPPL và QPPL đã được đề cập ở phần trên, có thể định nghĩa văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành như sau:

“Văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là văn bản có chứa QPPL, được áp dụng trong phạm vi cả nước, được ban hành bằng hình thức Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm quản lý nhà nước trong các lĩnh vực được Chính phủ giao, theo trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và được Nhà nước bảo đảm thực hiện

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật của bộ, cơ

quan ngang bộ”

Khái niệm trên vừa mang tính phổ biến vừa mang tính đặc thù, có sự xác định rõ ràng, chính xác về phạm vi văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ Đồng thời, khái niệm cũng chỉ ra những văn bản có khả năng gây “nhầm lẫn” với văn bản QPPL của bộ,

cơ quan ngang bộ Việc phân biệt này có ý nghĩa trong xác định văn bản QPPL do bộ,

cơ quan ngang bộ ban hành cũng như xác định đối tượng văn bản thuộc đối tượng kiểm tra, giám sát, đối tượng văn bản cần phải xử lý bằng các hình thức cụ thể như thế nào

2.1.2.2 Đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

(i) Đặc điểm của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Ngoài các đặc điểm cơ bản như văn bản QPPL nói chung, thì văn bản QPPL do

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, được ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản của cấp trên, có phạm vi áp dụng trong cả nước

Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành thì:“Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định:

1 Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

2 Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình” [105] và “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng” [105]

Với chức năng của mình, văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò quan trọng trong tổ chức triển khai, quy định chi tiết hay hướng dẫn thi hành văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên, bảo đảm cho các văn bản này (luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ) được thực hiện trên thực tiễn Ngoài ra, còn quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy định, văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác Đồng thời, các văn bản QPPL về quản

lý nhà nước thuộc ngành và lĩnh vực do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước

Có thể khẳng định, với chức năng và phạm vi áp dụng, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có ý nghĩa quan trọng trong quá trình đưa các quy định trong văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đi vào cuộc sống, triển khai toàn diện, đồng bộ trên phạm vi cả nước các quy định pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách Đồng thời, góp phần bảo đảm cho hệ thống văn bản QPPL từ trung ương xuống địa phương được hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ

Thứ hai, là căn cứ để các cấp chính quyền địa phương ban hành văn bản quy

phạm pháp luật tại địa phương mình hoặc là căn cứ áp dụng để giải quyết các vụ việc

cụ thể:

Để đảm bảo tính hệ thống của văn bản QPPL, việc quy định văn bản QPPL phải đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch là vô cùng quan trọng Theo đó, văn bản QPPL phải bảo đảm tính thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm phù hợp với chủ trương, đường lối chung của Đảng; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản Nhằm đáp ứng các yêu cầu này, văn bản được ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản

do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành

và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Ngoài ra, văn bản QPPL còn phải bảo đảm tính công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên…

Văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là một trong các căn cứ pháp

lý để các cấp chính quyền địa phương ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh quan hệ

xã hội thuộc các lĩnh vực cụ thể do bộ, cơ quan ngang bộ đó quản lý tại địa phương mình Do vậy, văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ có tầm ảnh hưởng lớn, không những cụ thể hóa và triển khai văn bản của cấp trên, mà còn là căn cứ pháp lý để các cấp chính quyền địa phương ban hành văn bản của mình Không chỉ thế, văn bản do bộ,

cơ quan ngang bộ còn là căn cứ áp dụng trực tiếp đối với những vụ việc cụ thể (tính chất

quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản), chính vì thế, mà vai trò của Thông

tư, Thông tư liên tịch càng được khẳng định Về mặt lý thuyết cũng như pháp luật thực định cũng chỉ ra rằng, khi văn bản QPPL được ban hành thì văn bản đó phải đảm bảo đồng bộ và phải được áp dụng ngay trên thực tiễn Thông tư có vai trò quan trọng trong việc triển khai kịp thời văn bản QPPL của cấp trên, giúp cho các quy định trong văn bản của cấp trên đi vào cuộc sống

Thứ ba, về hình thức, phạm vi áp dụng của văn bản

Hình thức, phạm vi áp dụng văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là đặc điểm đặc thù thể hiện rõ tính chất của văn bản Theo đó, văn bản được ban hành bằng hình thức Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Về phạm vi, văn bản có phạm vi áp dụng trong cả nước và nhằm quản lý nhà nước trong các lĩnh vực được Chính phủ giao

(ii) Bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Về bản chất, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành là hình thức thực hiện quyền lực nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ trong quản lý hành chính nhà nước Văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện, nghĩa là nó chỉ được hình thành bằng con đường nhà nước Thông qua nhà nước, giai cấp thống trị thể hiện và hợp pháp hóa ý chí của mình một cách chính thống trên thực tế Văn bản QPPL trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam mang tính Nhân dân (thể hiện ý chí của Nhân dân Việt Nam mà nòng cốt gồm giai cấp công nhân, giai cấp nông dân, đội ngũ trí thức và những người lao động khác), do Nhân dân (nhà nước tạo mọi điều kiện để Nhân dân Việt Nam tham gia vào các hoạt động xây dựng, thực hiện văn bản QPPL, kiểm tra, giám sát văn bản QPPL), vì Nhân dân (mang lại và bảo vệ lợi ích cho Nhân dân trên các lĩnh vực khác nhau)

Phù hợp với phương thức tổ chức quyền lực nhà nước đã được ghi nhận tại

Hiến pháp, đó là “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp” và nguyên tắc “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện tắc tập trung dân chủ”

[101], bộ, cơ quan ngang bộ ban hành văn bản QPPL để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước và Nhân dân giao phó Do vậy, có thể nói, văn bản