QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI

MỘT SỐ NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ ĐÃ ĐƯỢC ĐỀ CẬP TRONG CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .... Do đó đề

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

HỒ THỊ HƯƠNG MAI

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI

HÀ NỘI - 2015

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

HỒ THỊ HƯƠNG MAI

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI

Chuyên ngành :Quản lý kinh tế

Mã số : 62 34 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS Đặng Ngọc Lợi

PGS.TS Bùi Văn Huyền

HÀ NỘI – 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

Tác giả

Hồ Thị Hương Mai

MỤC LỤC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ

TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI 7

1.1 MỘT SỐ NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT

TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ ĐÃ ĐƯỢC ĐỀ CẬP TRONG

CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 7 1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ CHƯA ĐƯỢC NGHIÊN CỨU TRONG CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ

CÔNG BỐ VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI 24

2 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ

VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ

THỊ 26

2.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ

TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ 26 2.2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ

TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ 33 2.3 MỘT SỐ KINH NGHIỆM VÀ BÀI HỌC VẬN DỤNG ĐỐI VỚI QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG

ĐÔ THỊ 55

3 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ

TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI 66

3.1 THỰC TRẠNG VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG

ĐÔ THỊ CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI 66 3.2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2008 - 2013 72 3.3 ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI 89

4 CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO

THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI 110

4.1 DỰ BÁO VỀ XU HƯỚNG PHÁT TRIỂN VÀ NHU CẦU VỐN CHO KẾT CẤU HẠ

TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI 110 4.2 QUAN ĐIỂM QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

KẾT CẦU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ HÀ NỘI 117

4.3 GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI GIAI

ĐOẠN 2015 - 2020 122

4.4 ĐIỀU KIỆN ĐỂ TRIỂN KHAI GIẢI PHÁP 141

4.5 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 144

5 KẾT LUẬN 146

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151

7 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152

8 PHỤ LỤC 163

PHIẾU TRƯNG CẦU Ý KIẾN 163

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

- BQLDA: Ban quản lý dự án

- CNH,HĐH: Công nghiệp hoá, hiện đại hoá

- DNNN: Doanh nghiệp nhà nước

- ĐTPT: Đầu tư phát triển

- HĐND: Hội đồng nhân dân

- KCHT: Kết cấu hạ tầng

- KCHTGT: Kết cấu hạ tầng giao thông

- KCHTGTĐT: Kết cấu hạ tầng giao thông đô thị

- UBND: Uỷ ban nhân dân

- UNDP: Chương trình phát triển liên hợp quốc

- WB: Ngân hàng thế giới

DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang

Bảng 2.1 Các nguồn vốn hiện hành cho đầu tư hệ thống giao thông ở New Zeland 60!Bảng 2.2 Một số quỹ đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng ở các nước 61!

Bảng 3.1 Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN của Hà Nội giai đoạn 2008 -2013 69!Bảng 3.2 Nhu cầu vốn phát triển KCHTGTĐT Hà Nội 2011- 2015 76!

Bảng 3.3 Kế hoạch vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị

Hà Nội giai đoạn 2008 - 2013 77!

Bảng 3.4 Kết quả thực hiện vốn ngân sách đầu tư cho phát triển KCHTGTĐT

Hà Nội giai đoạn 2011- 2015 85!

Bảng 4.1 Cơ cấu sử dụng phương tiện giao thông đô thị của Hà Nội trong giai đoạn 2020 - 2030 113!

Bảng 4.2 Nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội giai đoạn 2015 - 2030 115!Bảng 4.3 Nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Hà Nội giai đoạn 2015 - 2030 115!

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Trang

Sơ đồ 2.1 Quy trình QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị 39!Biểu đồ 3.1 Thu ngân sách nhà nước của Hà Nội giai đoạn 2008 -2013 67!Biểu đồ 3.2 Chi ngân sách nhà nước của Hà Nội giai đoạn 2008 -2013 68!

Biểu đồ 3.3 Vốn đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Hà Nội (2008 - 2013) 70!

Biểu đồ 3.4 Tỷ trọng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Hà Nội giai đoạn 2008 - 2013 71!

Biểu đồ 3.5 Vốn ngân sách Thành phố đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông

Hà Nội giai đoạn 2008 - 2013 72!Biểu đồ 4.1 Tỷ trọng nhu cầu các nguồn vốn đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Hà Nội giai đoạn 2015 - 2020 116

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Kết cấu hạ tầng giao thông (KCHTGT) nói chung, kết cấu hạ tầng giao thông đô thị (KCHTGTĐT) nói riêng có vai trò to lớn trong phát triển kinh tế

- xã hội KCHTGTĐT hoàn thiện sẽ tạo cơ hội rút ngắn khoảng cách vùng miền, mở rộng giao thương, nâng cao đời sống vật chất tinh thần của người dân Vì thế, phát triển KCHTGTĐT luôn là yêu cầu cấp thiết, là nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu trong chiến lược phát triển của một quốc gia và của từng địa phương

Tuy nhiên, cùng với đô thị hóa nhanh chóng, nhu cầu vốn phát triển KCHTGTĐT ngày càng lớn, vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách nhà nước (NSNN), trở thành một “điểm nghẽn” trong quá trình phát triển kinh tế của các quốc gia, hạn chế những tác động tích cực của đô thị hóa Vì thế, để huy động được vốn và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư KCHTGTĐT cần vai trò quản lý của Nhà nước để tạo lập cơ chế, chính sách, hoàn thiện quy hoạch, đảm bảo huy động tối đa các nguồn lực trong và ngoài nước, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người dân trong quá trình xây dựng, vận hành và phát triển KCHTGTĐT

Nằm trong xu thế chung của cả nước, với tiềm năng, lợi thế của một thành phố lớn, thủ đô - trung tâm kinh tế, chính trị, xã hội của cả nước, quá trình đô thị hóa ở Hà Nội đã diễn ra hết sức mạnh mẽ trong những năm qua

và KCHTGTĐT cũng đã được quan tâm đầu tư phát triển Luật Thủ đô

(21/11/2012) đã khẳng định: “Nhà nước ưu tiên đầu tư và có chính sách huy động các nguồn lực để đầu tư xây dựng, phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật có quy mô lớn, quan trọng trên địa bàn thủ đô” và “tập trung đầu tư

và huy động các nguồn lực đầu tư trong phát triển KCHT giao thông và hệ

thống vận tải hành khách công cộng trên địa bàn Thủ đô” [54]

Tuy nhiên, KCHTGTĐT Hà Nội còn kém, chưa tương xứng với nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của thủ đô, thường xuyên xảy ra tình trạng ách tắc

giao thông trên hầu hết các tuyến phố nội đô Một trong những nguyên nhân của hạn chế, bất cập đó là công tác quản lý nhà nước (QLNN) về vốn đầu tư cho KCHTGT chưa hiệu quả, gánh nặng đầu tư vẫn đặt lên NSNN vốn đã hạn hẹp, các nguồn vốn khác ngoài NSNN đã được chú trọng song chưa đáp ứng yêu cầu Đặc biệt, việc sử dụng vốn đầu tư kém hiệu quả, phân bổ vốn còn dàn trải, chậm tiến độ; tình trạng thất thoát, sai phạm, lãng phí vốn đầu tư còn xảy ra nhiều, gây bức xúc trong dư luận; một số công trình giao thông đô thị chưa đạt mục tiêu như khi trình và phê duyệt dự án

Với mục tiêu phát triển Hà Nội trở thành một thủ đô văn minh, một đô thị bền vững, Hà Nội rất cần một hệ thống KCHTGTĐT đồng bộ, hiện đại Chính vì vậy mà việc hoàn thiện QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội nhằm khắc phục các hạn chế của công tác đầu tư, mang lại hiệu quả cao là vấn đề có tính cấp thiết, cần được nghiên cứu và thực hiện

một cách thấu đáo Do đó đề tài “Quản lý nhà nước về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội” được tác giả chọn làm chủ

đề nghiên cứu cho luận án tiến sĩ kinh tế, chuyên ngành: Quản lý kinh tế

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu cơ bản của luận án là đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội trên cơ

sở nghiên cứu lý luận và thực trạng QLNN về vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội thời gian qua

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

- Làm rõ cơ sở lý luận QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT

- Nghiên cứu kinh nghiệm QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT ở một số thành phố trên thế giới và Việt Nam

- Phân tích thực trạng QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội trong thời gian qua

- Đề xuất những định hướng và giải pháp để hoàn thiện QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội từ nay đến năm 2020

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu trong luận án là QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT cấp thành phố trực thuộc trung ương, cụ thể là Thủ đô Hà Nội

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung

Nghiên cứu quy trình QLNN về vốn đầu tư từ NSNN cấp thành phố (từ lập kế hoạch vốn, huy động vốn, phân bổ, thanh quyết toán và kiểm tra, giám sát vốn) trong phát triển mới KCHTGT đường bộ và đường sắt đô thị Hà Nội

Do hạn chế dung lượng nên luận án không đi sâu vào kỹ thuật tính toán

có tính nghiệp vụ quản lý vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT

- Về thời gian và địa bàn nghiên cứu

Thực trạng QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT trên địa bàn Hà Nội được khảo sát trong giới hạn thời gian từ năm 2008 - 2013; đề xuất giải pháp đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030

Địa bàn khảo sát là nội đô lãnh thổ hành chính của thành phố Hà Nội sau khi mở rộng

4 Phương pháp tiếp cận và nghiên cứu của luận án

4.1 Phương pháp tiếp cận

Thứ nhất, tiếp cận hệ thống Nghiên cứu QLNN về vốn đầu tư trong phát

triển KCHTGTĐT Hà Nội được đặt trong tổng thể phát triển KCHT, KCHTGT với KCHTGTĐT của quốc gia cả về chính sách tài chính lẫn quy hoạch Mặt khác, QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT được đặt trong mối quan hệ với QLNN trong điều kiện kinh tế thị trường nói chung, QLNN trong đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng và nhằm phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn

Thứ hai, tiếp cận đa ngành QLNN về vốn đầu tư trong phát triển

KCHTGTĐT là lĩnh vực hết sức phong phú, rộng lớn, đa dạng với nhiều loại nguồn vốn, đầu tư cho nhiều loại công trình giao thông khác nhau với những hình thức khác nhau nên cần có cách tiếp cận đa ngành

Thứ ba, tiếp cận lịch sử - cụ thể Cách tiếp cận lịch sử - cụ thể được sử

dụng khi xem xét QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT gắn với bối cảnh, điều kiện cụ thể của Hà Nội trong từng thời kỳ nhất định để có thể rút ra những nhận định khoa học trung thực, chính xác, thuyết phục

Thứ tư, tiếp cận hiệu quả và bền vững Với cách tiếp cận này, QLNN về

vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội được xem xét gắn với hiệu quả kinh tế và xã hội của việc sử dụng vốn đó phù hợp với quan điểm phát triển bền vững đô thị, đảm bảo sự phát triển hệ thống KCHTGTĐT phù hợp với tương lai

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Để nghiên cứu QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội, trong luận án đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:

Thứ nhất, thu thập thông tin qua điều tra xã hội học và phỏng vấn sâu:

Tác giả luận án đã tiến hành phát phiếu điều tra xã hội học và phỏng vấn khoảng 80 người với 3 đối tượng:

1 Các cán bộ QLNN ở các sở, ban, ngành của Hà Nội

2 Các chủ đầu tư và các chủ thầu công trình giao thông đô thị Hà Nội sử dụng vốn từ NSNN

3 Các chuyên gia, các nhà khoa học có nghiên cứu về QLNN trong lĩnh vực tài chính, đầu tư, giao thông

Đây là những người có kiến thức lý luận và thực tế, rất am hiểu về công tác quản lý vốn đầu tư nói chung và vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà nội nói riêng nên dù số lượng tham gia điều tra và phỏng vấn không lớn nhưng kết quả vẫn đảm bảo độ tin cậy

Nội dung khảo sát tập trung vào các khâu của quá trình QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT từ NSNN và các nhân tố ảnh hưởng đến

hiệu lực, hiệu quả QLNN trong lĩnh vực này (Xem phụ lục 1)

Thứ hai, tác giả sử dụng phương pháp hệ thống để hệ thống hoá các văn

bản pháp quy của Nhà nước và Thành phố và các nghiên cứu khoa học để phân tích, làm rõ về lý luận và thực tiễn trong quản lý về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội hiện nay ở chương 1,2 và 3

Thứ ba, tác giả sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh dựa

trên các tài liệu thứ cấp được thu thập từ số liệu thống kê, các báo cáo của UBND Thành phố, các Sở, các dự án giao thông đô thị để phân tích, làm rõ những thành tựu và hạn chế của QLNN về vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT

từ vốn NSNN Cụ thể một số tài liệu thứ cấp tác giả đã sử dụng nghiên cứu như: Niên giám thống kê thành phố Hà Nội do Cục thống kê Hà Nội công bố các năm 2008 đến 2012, các báo cáo của UBND Thành phố, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông vận tải, Sở Tài chính từ năm 2008 đến nay… và được phân tích trong chương 3

Đồng thời tác giả còn sử dụng các kết quả đã công bố từ các luận án, các

đề tài khoa học, sách, bài báo của các nhà khoa học trong và ngoài nước để phục vụ cho nghiên cứu của luận án

5 Những đóng góp mới của luận án

- Luận án đã làm rõ thêm lý luận về QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT từ khái niệm, nội dung, tiêu chí đánh giá QLNN vốn đầu

tư trong phát triển KCHTGTĐT từ khâu lập kế hoạch, huy động, phân bổ, thanh quyết toán và đặc biệt làm rõ vai trò của công tác kiểm tra, giám sát trong toàn bộ quy trình quản lý

- Luận án đã phân tích 05 nhóm các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT

- Luận án cũng đã tổng hợp kinh nghiệm của một số địa phương trong và ngoài nước theo các nội dung quản lý và các nhóm vấn đề chủ yếu chỉ ra tầm quan trọng của việc đa dạng hoá các nguồn lực, tăng cường kiểm tra, giám sát

của Nhà nước trong quá trình huy động, phân bổ và thanh quyết toán vốn đầu

tư trong phát triển KCHTGTĐT

- Dựa trên dữ liệu thu thập từ điều tra và phỏng vấn và các báo cáo, nghiên cứu đã công bố, luận án phân tích tổng thể quá trình QLNN về vốn đầu

tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội giai đoạn 2008 - 2013, chi tiết trên tất

cả các khâu, từ các căn cứ xây dựng, quá trình thực hiện và kết quả thực hiện,

từ đó chỉ ra thành công và hạn chế cũng như nguyên nhân của QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội trong giai đoạn này

- Luận án dự báo xu hướng phát triển KCHTGTĐT Hà Nội và nhu cầu vốn đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030; đề xuất các quan điểm, 4 nhóm giải pháp và các điều kiện thực hiện giải pháp cũng như một số kiến nghị nhằm hoàn thiện QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

- Luận án đã làm sáng tỏ hơn khái niệm, nội dung, các tiêu chí đánh giá

và nhân tố ảnh hưởng đến QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Những vấn đề mà luận án đề cập, giải quyết góp phần thiết thực vào việc luận giải và đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội

- Luận án sau khi hoàn thiện có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo phục

vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy về các vấn đề liên quan đến quản lý vốn đầu tư và quản lý vốn đầu tư trong quá trình đô thị hoá, trong phát triển KCHTGT nói chung và trong phát triển KCHTGTĐT nói riêng

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án được kết cấu thành 4 chương, 12 tiết

1 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI

1.1 MỘT SỐ NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ ĐÃ ĐƯỢC ĐỀ CẬP TRONG CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

QLNN về vốn đầu tư nói chung và QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT đã được đề cập khá nhiều trong các công trình nghiên cứu trong

và ngoài nước Đặc biệt, ở các nước đang phát triển, trong quá trình tăng trưởng và phát triển, thực hiện công cuộc CNH, HĐH, tái cấu trúc nền kinh

tế, mức độ đô thị hóa ngày càng cao, khoảng cách giữa nhu cầu phát triển giao thông đô thị và khả năng đáp ứng vốn của quốc gia nói chung và các địa phương nói riêng ngày càng lớn thì người ta càng có xu hướng quan tâm nhiều hơn đến vấn đề QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT một cách bền vững, nhằm hướng tới các giải pháp huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư, trong điều kiện nhu cầu vốn ngày càng cao, nguồn lực vốn từ NSNN cho đầu tư ngày càng khan hiếm

Có thể thấy rằng, hầu hết các công trình nghiên cứu QLNN đối với vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT tập trung vào các nội dung sau đây: (i) Nghiên cứu đầu tư công hoặc quản lý đầu tư công

(ii) Nghiên cứu QLNN về vốn đầu tư trong phát triển nói chung, trong đó

có vốn đầu tư cho phát triển KCHTGTĐT

Cả hai hướng nghiên cứu này có thể tiếp cận QLNN trên bình diện quy trình quản lý vốn đầu tư trong phát triển hoặc tiếp cận nghiên cứu độc lập các khâu trong quy trình quản lý Chẳng hạn, nghiên cứu QLNN đối với việc huy động và quản lý các nguồn lực vốn cho đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT; các nguồn vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT như vốn từ NSNN, vốn

ODA, hợp tác công tư (PPP) trong đầu tư phát triển KCHTGTĐT; giám sát quá trình sử dụng vốn đầu tư KCHTGTĐT)

Sau đây là những hướng nghiên cứu chính liên quan đến đề tài luận án

1.1.1 Tiếp cận quản lý nhà nước về vốn đầu tư! ∀#∃%&! ∋()∀! ∀#∗ển kết cấu

hạ tầng giao thông đô thị qua các nghiên cứu đầu tư! +,%&! (∃ặc quản lý nhà nước đối với đầu tư!+,%&

Có khá nhiều công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về vấn đề đầu

tư công hoặc quản lý đầu tư công Cụ thể:

Gần đây, trong nhiều báo cáo của mình, Ngân hàng thế giới (WB) đã đưa ra những sáng kiến để nâng cao hiệu quả chi tiêu công ở các nước nhận

hỗ trợ tài chính từ WB Đặc biệt WB có hẳn một chương trình nghiên cứu chi tiêu công, trong đó có đầu tư công - được gọi tắt là PIM (Khung khổ Quản lý đầu tư/chi tiêu công) hướng tới mục tiêu là nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước để gia tăng lợi ích từ các dự án đầu tư công Theo các chuyên gia của WB, những nước gặt hái lợi ích lớn từ các dự án đầu tư công sẽ không được dựa quá nhiều vào sự hỗ trợ từ các nước khác Trong khuôn khổ PIM,

WB cũng đưa ra hệ thống các chỉ số chẩn đoán hiệu quả chi tiêu công để đánh giá theo các giai đoạn khác nhau trong quá trình đầu tư công ở các nước nhận viện trợ Chương trình này hướng đến xác định các thể chế, cách thức quản lý

để giảm thiểu rủi ro trong đầu tư công và cung cấp các cách thức để quản lý đầu tư công một cách hiệu quả nhất [46]

Trong một công trình khác về quản lý đầu tư công “Đầu tư trong quá trình đầu tư công: những chỉ báo về hiệu quả của đầu tư công” khẳng định rằng sự khác biệt giữa chi phí đầu tư và giá vốn là hết sức quan trọng, đặc biệt đối với các nước đang phát triển, nơi mà đầu tư công là nguồn chính đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế Nghiên cứu này cũng đề cập đến các chỉ số về hiệu quả của đầu tư công, trong đó môi trường thể chế là cơ

sở để quản lý đầu tư công qua 4 giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án, lựa chọn, thực hiện và đánh giá dự án Nghiên cứu bao gồm 71 quốc gia, trong

đó có 40 quốc gia có thu nhập thấp, chỉ số cho phép điểm chuẩn giữa các vùng và các nhóm quốc gia và phân tích chính sách có liên quan nhiều sắc thái và xác định các lĩnh vực cụ thể mà nỗ lực cải cách có thể được ưu tiên [90]

Jim Brumby trong nghiên cứu: “Đường giao thông đến nơi nào, cây cầu cho sự tăng trưởng: Chúng ta biết gì về hiệu quả đầu tư công ở các nước đang phát triển”cho thấy: “Ở nhiều nước đang phát triển, kết cấu hạ tầng là một

“nút cổ chai” trong triển vọng tăng trưởng của họ Đặc biệt, với những nước

có thu nhập thấp, hạn chế, yếu kém trong KCHT, đặc biệt là đường giao thông, truyền thông làm giảm hiệu quả quản lý của Nhà nước, gây nên những hạn chế về cấu trúc, bộ máy quan liêu, tham nhũng và thâm hụt vốn đầu tư trầm trọng Việc huy động các nguồn lực vốn để đầu tư vào KCHTKT sẽ là nút gỡ để đạt tăng trưởng kinh tế cao hơn, bền vững hơn” Tuy nhiên, một thực tế là vốn ngày càng khan hiếm, trong khi nhu cầu đầu tư cho KCHT, trong đó có KCHTGT ngày càng tăng, nên hiệu quả đầu tư công (lợi nhuận lớn hơn trên một đồng vốn so với trước đây) được xem như cách thức để tháo

gỡ sự khan hiểm của vốn đầu tư [93]

Một số nghiên cứu thực nghiệm khác cũng cho thấy, hiệu quả đầu tư công có tác động lên tăng trưởng theo hướng thuận chiều Có nghĩa là khi đầu

tư công được quản lý một cách hiệu quả thì tăng trưởng kinh tế sẽ gia tăng Ngược lại, khi một đồng vốn bỏ ra lãng phí thì sẽ hạn chế tăng trưởng ở mức tương ứng “Sự chuyên chế của khái niệm: CUDIE (tích luỹ, khấu hao, nỗ lực đầu tư) là không vốn” của Pritchett,L cũng cho rằng, chi tiêu đầu tư công bằng tích lũy vốn Việc sử dụng vốn kém hiệu quả, tham nhũng, lãng phí làm sai lệch hiệu quả đầu tư công Ví dụ: rất nhiều đường giao thông chưa hoàn chỉnh đã hư hỏng, bỏ không, cây cầu chưa hoàn chỉnh, các dự án quy hoạch treo…Vì thế, để xóa bỏ khoảng cách giữa vốn và KCHT chỉ bằng cách “đầu

tư trong đầu tư”, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển có thu nhập thấp [49]

Tóm lại, hầu hết nghiên cứu trước đây về đầu tư công, hiệu quả đầu tư công hầu như đều nhấn mạnh đến vai trò của QLNN đối với các dự án đầu tư thông qua các chỉ số đánh giá, trong đó chỉ số về thể chế giữ vai trò quan trọng

Trong nước, nghiên cứu về đầu tư công, QLNN đối với đầu tư công khá nhiều, ở các khía cạnh khác nhau cả ở tầm vi mô và vĩ mô Đặc biệt, trong giai đoạn khủng hoảng nợ công ở các nước Châu Âu, vấn đề đầu tư công như thế nào cho hiệu quả càng được nghiên cứu sâu sắc, trở thành đề tài nóng trong các diễn đàn Việc phân cấp quản lý đầu tư công cũng được bàn luận khá sôi nổi trong quá trình tái cấu trúc nền kinh tế bởi quá trình phân cấp quản lý vốn đầu tư công giữa Trung ương và địa phương còn nhiều bất cập, gây ra các lỗ hổng trong QLNN, dẫn đến việc quản lý kém hiệu quả, thất thoát vốn Từ 2006 đến nay, phần lớn dự án đầu tư công đều được phân cấp cho ngành và địa phương - hệ quả là việc quyết định đầu tư công đã tách rời việc bố trí vốn Hiện nay các ngành và địa phương quyết định về dự án đầu

tư, nhưng nguồn vốn đều được ghi là “xin vốn từ ngân sách trung ương” Hệ quả là các dự án do các địa phương quyết định quá nhiều, nhưng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách lại hạn hẹp và bị dàn trải Không ít dự án bị thiếu vốn, thực hiện cầm chừng, kéo dài thời gian kết thúc, chậm đưa vào sử dụng, do vậy hiệu quả ngày càng giảm Bên cạnh đó còn dẫn đến tình trạng tham nhũng trong đầu tư công

Nguyễn Xuân Thành trong bài viết “Quản lý đầu tư công như thế nào cho hiệu quả” [123] cho chúng ta cái nhìn khá toàn diện về các nguồn lực vốn cho đầu tư công, vai trò của đầu tư công đối với tăng trưởng và phát triển cũng như thực trạng đầu tư công hiện nay ở Việt Nam Tác giả đưa ra các bằng chứng chứng minh, đầu tư công và quản lý đầu tư công ở nước ta đang kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí trong việc xây dựng các công trình công cộng là một thực trạng nhức nhối Quản lý đầu tư công trong các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang là bài toán khó cho các nhà quản lý trong việc nâng cao hiệu quả vốn nhà nước Từ đó, tác giả đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, trong đó nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong

việc phối hợp, bố trí vốn đầu tư với việc quy hoạch đầu tư hợp lý, tái đầu tư công, xây dựng quy trình đầu tư công phù hợp, tính toán đến tính hai mặt của đầu tư công

Nguyễn Phương Thảo trong bài viết “Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới”, cũng khẳng định vai trò của đầu tư công đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế, góp phần tạo nên kết cấu hạ tầng xã hội Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đầu tư công ở Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Vương quốc Anh trong tất cả các khâu của quy trình đầu tư, từ khâu quản lý quy hoạch, tổ chức quản lý đầu tư và thẩm định, điều chỉnh dự án, ủy thác đầu tư, giám sát đầu tư Tuy mỗi quốc gia, với mức độ phát triển và thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực đầu tư công cũng như chính sách quản lý hình thức đầu tư này có những đặc điểm riêng biệt, song kinh nghiệm của các quốc gia này đều cho thấy rằng, việc xây dựng khung khổ pháp luật, chính sách quản lý vốn đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư từ NSNN một cách đầy đủ, hệ thống, có tầm bao quát rộng là căn cứ để nâng cao hiệu quả QLNN về vốn đầu tư công Mặt khác, QLNN chỉ có hiệu quả khi và chỉ khi xây dựng được quy trình đầu tư công chặt chẽ [114]

Nguyễn Xuân Thành trong nghiên cứu “Đầu tư công Việt Nam, nhà nghèo lãng phí”, đã chứng minh sự lãng phí vốn đầu tư qua cơ cấu vốn đầu

tư và cách thức thực hiện của Việt Nam khi phân tích các công trình được cho là hiệu quả nhất của Việt Nam như dự án đường cao tốc Tp.HCM đi Long Thành - Dầu Giây và cảng container Cái Mép - Thị Vải là những nút

hạ tầng quan trọng để phát triển kinh tế của khu vực phía Nam Những hình ảnh và con số cho thấy hình ảnh của “nhà nghèo lãng phí” do các dự án bị thổi vốn, thiếu đồng bộ với các KCHTKT khác, mang tính chắp vá Sự lãng phí này là một trong những nguyên nhân đẩy nợ công của Việt Nam tăng lên [115]

Tóm lại, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về đầu tư công, QLNN đối với đầu tư công đề cập chủ yếu đến quy trình quản lý đầu tư công, thực trạng đầu tư công ở các quốc gia, hiệu quả đầu tư công Đặc biệt nhấn

mạnh đến lỗ hổng trong quản lý đầu tư công do tham nhũng, thất thoát, lãng phí và hướng đến xây dựng, hoàn thiện thể chế quản lý đầu tư công hiệu quả, bền vững Hầu hết các nghiên cứu này đề cập đến KCHTKT, KCHTGT nói chung và KCHTGTĐT nói riêng như một lĩnh vực của đầu tư công, dùng nó

để phân tích đánh giá, dẫn chứng hiệu quả đầu tư công, chứ chưa tập trung làm rõ những đặc thù của đầu tư trong lĩnh vực này và những yêu cầu đổi mới công tác QLNN đối với đầu tư cho phát triển KCHTGTĐT

1.1.2 Tiếp cận quản lý nhà nước về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị qua các nghiên cứu quản lý nhà nước về vốn đầu tư phát triển nói chung

1.1.2.1 Nghiên cứu các khía cạnh khác nhau của quản lý nhà nước nói chung

Bùi Minh Huấn trong luận án tiến sĩ “Phương hướng, biện pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với xây dựng giao thông” [37] đã đi sâu vào phân tích các mô hình quản lý xây dựng trong ngành giao thông vận tải qua từng thời kỳ trước năm 1990 và sau năm 1990, trong đó làm rõ thực chất và nội dung quản lý đối với xây dựng giao thông xét theo quá trình đầu tư xây dựng

và các chủ thể kinh doanh xây dựng giao thông Điểm nổi bật của luận án là

hệ thống hóa cơ sở lý luận về QLNN nói chung và QLNN trong lĩnh vực xây dựng giao thông, các công cụ QLNN và phân chia chức năng trong bộ máy quản lý, để làm căn cứ đánh giá thực trạng QLNN đối với xây dựng giao thông ở nước ta

Vấn đề “Quản lý nhà nước về KCHTKT” cũng đã được đề cập trong một số nghiên cứu, tuy nhiên, hầu hết đều nghiên cứu vấn đề này như một bộ phận cấu thành trong quản lý đô thị, chứ không nghiên cứu tách bạch thành vấn đề riêng như sách “Những vấn đề cơ bản về kinh tế đầu tư và quản lý cơ

sở hạ tầng đô thị” của tác giả Nguyễn Dục Lâm [40], luận án tiến sỹ “Phát triển thành phố Viêng Chăn theo hướng đô thị bền vững” của Sổm Bắt Dialyhơ [65] Trong các nghiên cứu đó, các tác giả chủ yếu đánh giá thực

trạng công tác QLNN đối với KCHTKT ở các đô thị lớn và kinh nghiệm quốc

tế, đưa ra một số bài toán để giải quyết vấn đề về QLNN đối với hạ tầng kỹ thuật đô thị

Luận án “Khai thác và quản lý vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị tại Việt Nam” của Phan Lan Tú [71] đã đề cập tổng thể từ lý thuyết đến thực tiễn việc khai thác và quản lý đầu tư vào KCHTKT đô thị ở nước ta trong giai đoạn 1991 - 2000 Tác giả đi sâu vào làm rõ khái niệm KCHT đô thị, vai trò của việc phát triển KCHT đô thị trong việc phát triển kinh tế, xã hội ở các đô thị ở nước ta Thông qua nghiên cứu kinh nghiệm ở một số quốc gia như Trung Quốc, Nhật Bản và một số nước phát triển khác, tác giả rút ra nhiều bài học quý giá cho Việt Nam

Nguyễn Quang Vinh nghiên cứu “Đổi mới quản lý nhà nước trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng” [85] đề cập các vấn đề chung về KCHT và QLNN đối với lĩnh vực này Thông qua đó, những vấn đề QLNN đối với KCHT nói chung được nghiên cứu ở đây, cũng có thể là những tham khảo có ích trong nghiên cứu của luận án sau này

Các nghiên cứu này góp phần bổ sung vào hệ thống cơ sở lý luận về vốn đầu tư, QLNN về vốn đầu tư trong phát triển cũng như cung cấp thêm cách nhìn toàn diện về thực trạng QLNN về vốn đầu tư trong phát triển Tuy nhiên, hầu hết các công trình trên không nghiên cứu cụ thể đối tượng là QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT nói chung và một địa phương cụ thể mà chỉ nghiên cứu chung về khái niệm, quy trình QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng, hay đối vốn đầu tư phát triển kinh tế, xã hội nói chung, thực trạng QLNN trong lĩnh vực xây dựng, giao thông

1.1.2.2 Tiếp cận nghiên cứu các khâu trong quy trình QLNN về vốn đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đô thị

Luận án tiến sĩ kinh tế của Nguyễn Đẩu về “Huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển kinh tế thành phố Đà Nẵng- Thực trạng và giải pháp” [30] đề cập từ lý thuyết đến thực tiễn việc huy động và sử dụng vốn đầu tư trong phát

triển kinh tế ở Thành phố Đà Nẵng từ năm 2000 - 2009 và đề xuất quan điểm, định hướng huy động vốn đầu tư cho phát triển kinh tế đến năm 2020 Trong luận án này, tác giả cũng có đề cập đến vốn đầu tư, vai trò của vốn đầu tư đối với phát triển kết cấu hạ tầng ở thành phố Đà Nẵng Thông qua luận án này, tác giả cũng đã hình thành khung lý thuyết về vốn đầu tư cho phát triển kinh

tế, đặc biệt đã đưa ra được hệ thống chỉ tiêu đo lường định tính và định lượng hiệu quả quá trình huy động và sử dụng vốn đầu tư Các giải pháp cũng hướng tới việc huy động và quản lý có hiệu quả vốn đầu tư cho phát triển kinh tế ở thành phố Đà Nẵng

Cũng tiếp cận QLNN về vốn đầu tư, Tạ Văn Khoái trong luận án “Quản

lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ NSNN ở Việt Nam” [39] đã nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN về dự án đầu tư từ NSNN, thực trạng QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng từ NSNN ở Việt Nam giai đoạn 2001 đến 2008, phát hiện những thành công và hạn chế trong QLNN đối với các dự án đầu tư từ NSNN, từ đó đề ra các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án đầu tư từ NSNN ở Việt Nam đến năm 2020

Đề tài nghiên cứu cấp Thành phố của Hà Nội “Nghiên cứu các giải pháp nhằm khai thác và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư do thành phố quản lý để phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở thủ đô”, phân tích cụ thể công tác quản lý vốn đầu tư do thành phố Hà Nội quản lý, tìm ra các thành công và hạn chế để từ đó đề xuất các giải pháp, định hướng khai thác và quản

lý có hiệu quả nguồn vốn này Nghiên cứu này cũng đề cập đến vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông Hà Nội, tuy nhiên, thời lượng và mức độ còn khá hạn chế [73]

Luận án: “Phát triển KCHT giao thông đáp ứng yêu cầu CNH, HHĐ ở Việt Nam” của Trần Minh Phương đã tổng quan về những lý luận cơ bản và làm sáng tỏ khái niệm về KCHT, KCHTGT, phát triển KCHTGT; vai trò của KCHTGT đối với phát triển kinh tế và xã hội; những nhân tố ảnh hưởng tới phát triển KCHTGT; làm rõ quan niệm về CNH, HĐH và yêu cầu của CNH, HĐH đối với phát triển KCHTGT; đề xuất các chỉ tiêu mang tính định lượng

(quy mô và chất lượng) và mang tính định tính (đồng bộ, kết nối, cạnh tranh

và năng lực quản lý ) phát triển KCHTGT đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH [48]

Tóm lại, các luận án đã đề cập đến quy trình QLNN với vốn đầu tư phát triển nói chung và vốn đầu tư KCHTGT nói riêng, từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu huy động, phân bổ, thanh quyết toán vốn và kiểm tra giám sát vốn đầu tư Trong luận án sẽ kế thừa những cơ sở lý luận và thực tiễn đã nêu trong các công trình này, song tiếp cận hẹp hơn từ khâu huy động vốn đến kiểm tra giám sát vốn đầu tư phát triển

1.1.2.3 Quản lý nhà nước đối với các nguồn vốn trong phát triển giao thông đô thị

- Nghiên cứu về hệ thống các nguồn lực cho đầu tư kết cấu hạ tầng

Các nghiên cứu về việc huy động các nguồn lực cho phát triển KCHTKT nói chung được đề cập khá nhiều trong các nghiên cứu trong và ngoài nước, trong đó chú trọng nghiên cứu việc QLNN về vốn ODA, vốn NSNN và hợp tác công tư, đổi đất lấy hạ tầng

“Đánh giá khung tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam - Báo cáo cuối cùng” của Ngân hàng Thế giới [46] phân tích những hạn chế và cơ hội mà chính quyền địa phương gặp phải trong tiếp cận các nguồn tài trợ cho kết cấu hạ tầng Trong báo cáo này, WB đã chỉ ra thách thức chủ yếu đối với Việt Nam là cải thiện khả năng đáp ứng nghĩa vụ trả nợ và hiệu quả đầu tư vào kết cấu hạ tầng WB trong nghiên cứu của mình đã chỉ ra rằng, sự phân tán trong đầu tư công về kết cấu hạ tầng dẫn đến sự trùng lặp và lãng phí, là nguyên nhân sâu xa của tình trạng đầu tư công thiếu hiệu quả Nguồn vốn cần thiết để đáp ứng nhu cầu kết cấu hạ tầng trong tương lai đã vượt quá khả năng của NSNN Những nguồn tài trợ truyền thống như NSNN, ODA, trái phiếu Chính phủ… thường chỉ đáp ứng được khoảng 50-60% nhu cầu tài trợ 2005-

2010, cho ngành giao thông vận tải chỉ khoảng 20.000 tỷ VND/năm, đáp ứng 50% nhu cầu Giai đoạn 2011-2020, với tốc độ tăng trưởng GDP 8% cần 10-11% GDP cho KCHT, [46], tr75 Nguyên nhân của tình trạng này là do phân

cấp đầu tư công chưa hiệu quả, các địa phương cạnh tranh nhau trong phát triển kết cấu hạ tầng mà không tính đến liên kết vùng dẫn đến chi phí vốn tăng; nguồn vốn ngân sách sử dụng không hiệu quả do trong các khâu kế hoạch, phân bổ dự án và lĩnh vực để đầu tư

Nghiên cứu này cũng chỉ ra các nguồn tài trợ cho kết cấu hạ tầng địa phương gồm: vốn từ Nhà nước (NSNN, trái phiếu Chính phủ, từ các trung gian tài chính nhà nước); vốn từ các Quỹ đầu tư phát triển địa phương (LDIF), hợp tác công tư theo phương thức BT, BOT, BTO và một hình thức được các địa phương ưa chuộng là “đổi đất lấy hạ tầng” Báo cáo cũng chỉ ra các số liệu minh chứng về các nguồn tài trợ cho kết cấu hạ tầng và nhu cầu bổ sung vốn cho kết cấu hạ tầng ở các địa phương như ở nước ta Đồng thời báo cáo cũng nghiên cứu kinh nghiệm huy động các nguồn lực vốn cho đầu tư KCHT ở một số nước trên thế giới như Cộng hòa Séc, Nam Phi, Ấn Độ, Tuy-ni-đi, Cô-lôm-bi-a (theo phương thức Quỹ Phát triển địa phương); kinh nghiệm của Trung Quốc, Cô lôm bi a, Braxin (Đổi đất lấy hạ tầng); Trái phiếu địa phương (Ấn Độ)… Báo cáo này góp phần hệ thống hóa lý thuyết về các nguồn lực vốn cho phát triển KCHT đô thị, cũng như kinh nghiệm huy động

và quản lý nguồn vốn đầu tư, ưu, nhược điểm của các hình thức huy động vốn; thực trạng huy động vốn và nhu cầu vốn của một số địa phương trong cả nước Tuy nhiên, Báo cáo đánh giá này nghiên cứu một khâu trong quy trình quản lý vốn đầu tư trong phát triển, và KCHT nói chung, chứ chưa nghiên cứu riêng về KCHTGTĐT

Trong nghiên cứu “Cơ chế nắm bắt giá trị gia tăng để tài trợ cho cơ sở hạ tầng giao thông vận tải” trong Báo cáo phát triển Việt Nam của WB [44] thì đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông ở New Zealand hiện nay được huy động

từ 3 nguồn lực chính: Thu phí của người sử dụng, thu nhập của Chính phủ và phí đối với những người sở hữu đất đai và phát triển hệ thống giao thông Quỹ giao thông quốc gia có thể được xem như người sử dụng phí thu được từ những người sử dụng tài sản Cơ quan Giao thông New Zealand (NZTA) quản lý quỹ này thông qua chương trình giao thông quốc gia (NLTP) Chương

trình giao thông quốc gia có một số hoạt động được xác định bởi chính sách quốc gia dựa trên vốn đầu tư cho giao thông Những công việc này thường được xác định rõ ràng và đầu tư cho các hoạt động như cải tạo đường địa phương Những lớp hoạt động này bao gồm cả đầu tư mới và nâng cấp kết cấu hạ tầng, đường cao tốc, kết cấu hạ tầng giao thông công cộng, dịch vụ giao thông công cộng, khuyến khích hệ thống an toàn đường bộ, đường đi bộ

và xe đạp, kế hoạch giao thông

Nghiên cứu “Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho cơ sở

hạ tầng đô thị” của George E.Peterson cũng khẳng định, từ trước đến nay, các kết cấu hạ tầng đô thị thường được đầu tư từ ba nguồn: vốn tiết kiệm từ hoạt động của các chính quyền địa phương, vốn tài trợ từ các chính phủ cao hơn và vốn vay Nhưng hiện nay mỗi nguồn vốn này đều đang bị hạn chế Vì thế, nghiên cứu chỉ ra rằng, giải pháp bổ sung quan trọng cho tài chính hạ tầng địa phương là: lấy giá trị tăng thêm của đất để đầu tư công Giá trị của đất rất nhạy với đầu tư cơ sở hạ tầng và sự tăng trưởng kinh tế đô thị [33]

Một nghiên cứu khác của Bộ Kế hoạch và Đầu tư “Huy động các nguồn vốn đầu tư và xã hội hóa đầu tư cho các công trình giao thông vận tải đến năm 2010” đã hệ thống hóa lý luận về vốn đầu tư, KCHTGT vận tải, vốn đầu tư cho KCHTGT vận tải Đồng thời nghiên cứu hiện trạng hệ thống KCHTGT vận tải của Việt Nam và nhu cầu đầu tư cho KCHTGT vận tải đến năm 2010 Thông qua phân tích, đánh giá tình hình huy động vốn và quản lý vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông vận tải ở nước ta giai đoạn 1986-

2005, kết hợp nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc, Malaixia, Nhật Bản, Hàn Quốc, nhóm tác giả đề xuất các giải pháp huy động và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư [86]

- Một số nghiên cứu về vốn đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng nói chung và giao thông nói riêng

Các nghiên cứu về vốn cho đầu tư KCHT được bàn luận khá nhiều trong các diễn đàn, các công trình, luận án và các bài nghiên cứu Bởi cho đến nay, ở các nước đang phát triển như Việt Nam, vốn đầu tư từ NSNN cho

KCHT nói chung và KCHTGTĐT nói riêng chiếm tỷ trọng lớn, song hiệu quả

sử dụng vốn chưa cao Cụ thể: “Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ NSNN” trên Chinhphu.net [121]; “Huy động nguồn lực đột phá đầu tư KCHTGTĐT” (Baodientu.Chinhphu.vn ngày 28-01-2014) [103]; Hội thảo ngày 05-10-2007 bàn về “Hiệu quả đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị Hà Nội từ nguồn NSNN [74]

“Phát huy nguồn vốn nhà nước như thế nào?” trên Giao thông vận tải online [107] đề cập đến vai trò và giải pháp quản lý nhà nước về vốn đầu tư trong phát triển KCHT Tác giả cho rằng: đầu tư cho kết cấu hạ tầng đòi hỏi một lượng vốn rất lớn Theo cách làm trước đây, người ta thường đặt ra câu hỏi “đầu tiên-tiền đâu?” và chủ yếu trông chờ vào sự phân bổ từ ngân sách cũng như các loại nguồn vốn có tính chất nhà nước Thực hiện chủ trương lớn tái cơ cấu đầu tư công và đột phá phát triển KCHT, cách nghĩ, cách làm phải

có sự đổi mới thật sự Trong đó, nguồn vốn nhà nước vẫn giữ vai trò hết sức quan trọng, song dường như quan trọng hơn là cách sử dụng để “mồi”, để hút các loại nguồn vốn khác và làm cho đồng vốn nảy nở sinh sôi Tuy nhiên, theo tư duy mới phù hợp với yêu cầu khách quan, thì trong đầu tư KCHT, vai trò của nhà nước là chia sẻ lợi ích và rủi ro với tư nhân đảm bảo nợ công trong phạm vi an toàn Cần thay đổi quan điểm Nhà nước đầu tư trực tiếp bằng các dự án cụ thể, mà chủ yếu là tạo môi trường thu hút đầu tư, kết hợp vai trò của Nhà nước và thị trường trong phân bổ và sử dụng nguồn lực Nhà nước chỉ tập trung đầu tư giải phóng mặt bằng sạch, đầu tư hỗ trợ thương mại cho hệ thống KCHT, đầu tư vào các công trình mà các nhà đầu tư ngoài nhà nước không làm được Trong đó: Về chính sách, phải đổi mới nhằm tạo cơ chế thị trường, khung pháp lý chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân, có chính sách và hình thức thu phí hợp lý hấp dẫn đầu tư tư nhân, cơ chế chuyển hóa vốn tài nguyên đất đai thành nguồn lực vốn tài chính, tiền tệ cho đầu tư trong phát triển Về sử dụng đồng vốn ngân sách và có nguồn gốc ngân sách: điều chỉnh cơ chế chuyển từ đầu tư trực tiếp sang hỗ trợ và điều tiết cạnh tranh, tạo điều kiện và môi trường để hình thành và phát triển thị trường đầu

tư hấp dẫn các đối tượng, nhất là tư nhân, tham gia phát triển hệ thống KCHT bằng các hình thức PPP, BT, BOT

“Tìm lời giải cho nguồn lực đầu tư tại Hà Nội” đăng trên Hà Nội mới online ngày 1/12/2011, tác giả cho rằng: Theo kế hoạch của UBND TP Hà Nội trình HĐND TP tại kỳ họp tới đây, trong giai đoạn 2011-2015, TP dự kiến sẽ triển khai và quản lý hơn 1.000 dự án đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) Vấn đề được quan tâm hiện nay là chính quyền các cấp của thành phố sẽ phải "đột phá" trong công tác chỉ đạo, điều hành thế nào để có thể huy động đủ nguồn lực cũng như quản lý tốt việc thực hiện khối lượng lớn công việc này [116]

- Một số nghiên cứu về vốn ODA cho đầu tư kết cấu hạ tầng

Vốn ODA trong phát triển KCHT nói chung và KCHTGT nói riêng cũng được đề cập khá nhiều trong các nghiên cứu trong và ngoài nước Đây là một nguồn vốn chiếm tỷ trọng khá lớn, chỉ sau vốn từ NSNN Tuy nhiên, thời gian gần đây những vụ án tham nhũng trong việc huy động và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam dấy lên một hồi chuông cảnh tỉnh trong việc lệ thuộc vào nguồn vốn này Các Nghị định về quy chế thu hút, quản lý và sử dụng ODA

đã được ban hành làm căn cứ pháp lý cho việc huy động và sử dụng ODA trong đầu tư trong phát triển ở nước ta

Nghiên cứu “Vai trò của ODA trong việc tài trợ cho phát triển KCHT ở Châu Phi” của tác giả Tony Addison và Pb Annad khẳng định: từ lâu vốn ODA vẫn được xem là có vai trò quan trọng, to lớn, bổ sung sự thiếu hụt trong KCHTGT ở các nước đang và chậm phát triển, trong đó Châu Phi là một ví dụ điển hình Mỗi năm Châu phi cần khoảng 61 tỷ USD từ nguồn vốn ODA cho phát triển KCHT Báo cáo cũng đánh giá tác động của viện trợ nước ngoài ODA ở 36 nước Châu Phi, số liệu theo chuỗi thời gian [97]

“Đánh giá khung tài trợ cho cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam” của WB cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của nguồn vốn ODA thời gian qua ở Việt Nam, khẳng định cùng với nguồn vốn NSNN, vốn ODA thực sự có vai trò to lớn đối với các nước đang phát triển khi nó được quản lý hiệu quả Tuy

nhiên, vốn ODA sẽ trở thành gánh nặng trong tương lai khi nó sử dụng lãng phí, thiếu sàng lọc [46]

- Các nghiên cứu về phương thức hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư kết cấu hạ tầng

Trong bối cảnh toàn cầu hóa, với mức độ đô thị hóa ngày càng cao, nhu cầu vốn cho đầu tư KCHT nói chung và KCHTGTĐT nói riêng ngày càng lớn, trong khi vốn đầu tư từ NSNN ngày càng thâm hụt, vốn ODA thì càng ngày càng có thêm nhiều điều kiện khắt khe Việc phát hành trái phiếu địa phương để kêu gọi đầu tư cho kết cấu hạ tầng không dễ dàng, chỉ thích hợp với một số địa phương lớn “Báo cáo phát triển Việt Nam 2012” cho thấy nguồn vốn cần thiết để đáp ứng nhu cầu đầu tư kết cấu hạ tầng trong tương lai của Việt Nam đã vượt quá khả năng chi trả của NSNN Những quan ngại về tình trạng thiếu hiệu quả và vấn đề phân tán nguồn lực mang lại sự trùng lặp, lãng phí, là nguyên nhân sâu xa của tình trạng đầu tư thiếu hiệu quả Do đó, hầu hết các nước đang phát triển đều nỗ lực để tìm kiếm phương thức huy động mới và hợp tác công tư trong đầu tư KCHT là một cứu cánh Ở các nước Phương Tây và Nhật Bản, khi mà thị trường KCHTGT phát triển thì phương thức huy động vốn này được sử dụng thường xuyên Mặc dù những nghiên cứu về phương thức hợp tác công tư đã khá nhiều, song triển khai trên thực tế còn khiêm tốn Khung khổ pháp lý và quản lý cho sự tham gia của khu vực tư nhân vào kết cấu hạ tầng được quy định trong Nghị định 108/2009/NĐ-CP, quy định về các hợp đồng nhượng quyền và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, thí điểm Quan hệ đối tác Nhà nước -

Tư nhân (PPP) Những cơ sở pháp lý này với mục tiêu thu hút vốn tư nhân

để đầu tư vào phát triển kết cấu hạ tầng [45]

Nghiên cứu: “Hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông” của PGS.TS Nguyễn Hồng Thái đã phân tích sự cần thiết và lợi ích cũng như trách nhiệm Nhà nước nhằm nâng cao khả năng hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong phát triển kết cấu hạ tầng Giao thông tại Việt Nam [66]

“Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” của Hồ Công Hòa đã nghiên cứu các mô hình PPP trên thế giới không kể trình độ phát triển để đi đến khẳng định vai trò của PPP trong phát triển kinh tế nói chung và phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng Ông cho rằng, không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống kết cấu hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro [36]

Theo Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói, lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như KCHT rất lớn Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng Hiệu quả mà

mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro, giảm gánh nặng cho nhà nước và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19 Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới

từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong việc phát triển KCHT ở các nước phát triển [112]

Alfen Consult trong “Vai trò của cấu trúc tài chính dựa trên ngân sách

và không dựa trên ngân sách trong các dự án hợp tác công tư PPP” trong các nghiên cứu về đầu tư KCHTGT cũng hướng đến việc khẳng định vai trò của hợp tác công tư trong việc huy động vốn cho đầu tư KCHTGT [88]

“Mô hình PPP - Lời giải về vốn cho đầu tư giao thông vận tải” trên báo điện tử của Chính phủ cũng đề cập đến vấn đề nan giải về vốn đầu tư cho

phát triển giao thông, trong khi vốn NSNN ngày càng hạn hẹp Vì bài toán vốn là vấn đề hết sức nan giải đối với phát triển hạ tầng giao thông, đặc biệt nếu không có những đột phá trong phương thức quản lý cũng như những mô hình thu hút nguồn lực xã hội phù hợp Hợp tác công tư là giải pháp hữu hiệu Tuy nhiên, cần phát huy vai trò của Nhà nước trong vấn đề này [104]

Một giải pháp hữu hiệu cho huy động vốn tư nhân cho đầu tư phát triển KCHTGTĐT là chính sách “đổi đất lấy hạ tầng” Đây cũng là một phương thức được áp dụng khá nhiều ở các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam nhằm huy động sự tham gia của khu vực tư nhân trong và ngoài nước vào phát triển KCHT nói chung và KCHTGT nói riêng Cũng nhiều nghiên cứu đã đề cập đến vấn đề này, cụ thể: “Báo cáo cuối cùng về Đánh giá khung tài trợ cho KCHT địa phương ở Việt Nam” của WB (2013) phân tích những

cơ sở pháp lý và thực tiễn của hoạt động này để đi đến kết luận: Đổi đất lấy

hạ tầng được sử dụng rộng rãi như một cơ chế tài chính tại thành phố lớn và

có thể trở thành nguồn vốn chính cho đầu tư KCHT tại những nơi này nhưng cũng gây ra một số quan ngại Việc chuyển quyền sử dụng đất cho các dự án phát triển bất động sản thường được thực hiện dưới hình thức hợp đồng BT Điều này đã thực hiện ở thành phố Hồ Chí Minh và tạo ra nguồn thu 6,28 nghìn tỷ đồng cho chính quyền thành phố Phương thức này dấy lên mối quan ngại về mức độ minh bạch của quy trình định giá đất Việc sử dụng công cụ này cũng gặp phải trở ngại do đất đai có hạn, nhiều nơi giá trị đất không cao, việc khu vực tư nhân cung cấp dịch vụ hạ tầng còn hạn chế [46]

“Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho cơ sở hạ tầng đô thị” của George E.Peterson [33] cũng cung cấp những căn cứ thực tiễn về việc cung cấp tài chính cho KCHT thông qua việc bán đất để phát triển dự án

ở các nước Phương Tây Phương thức này thực hiện rất đơn giản qua việc yêu cầu các nhà đầu tư cung cấp KCHT và thu hồi chi phí từ việc bán đất Nhiều khu đô thị mới là ví dụ của việc đồng bộ hóa phát triển đất và xây dựng KCHT Các trường hợp ở Ai cập, Tuy-ni-di và các nước ở Bắc Phi và Trung

Đông, các khu vực đất thuộc sở hữu của Nhà nước có hạ tầng phát triển có thể bán cho các nhà đầu tư tư nhân với giá cao hơn nhiều so với chi phí đầu tư vào phát triển hạ tầng

1.1.2.4 Nghiên cứu về hiệu quả của đầu tư công và công tác giám sát đối với đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước

Hiệu quả đầu tư công nói chung, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư cho

KCHT cũng được nghiên cứu khá nhiều trong các đề tài, luận án Bùi Mạnh Cường trong luận án “Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách ở Việt Nam” [26] đã xây dựng hệ thống chỉ tiêu và phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư phát triển (ĐTPT) từ nguồn vốn NSNN Hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả về mặt môi trường, về phát triển bền vững, hiệu quả tổng hợp Hệ thống chỉ tiêu gồm:

- Đánh giá hiệu quả kinh tế (Chỉ tiêu 1: Đóng góp của ĐTPT từ nguồn vốn NSNN vào phát triển kinh tế nhà nước và GDP; Chỉ tiêu 2: Đánh giá hiệu quả ĐTPT từ nguồn vốn NSNN thông qua hiệu suất đầu tư với hệ số ICOR; Chỉ tiêu 3: Đóng góp của ĐTPT từ nguồn vốn NSNN vào tăng thu NSNN)

- Đánh giá hiệu quả xã hội: gồm nhiều chỉ tiêu trong đó đo lường: Đóng góp của ĐTPT từ nguồn vốn NSNN vào việc nâng cao mức sống dân cư; tạo thêm việc làm; giảm đói nghèo; bình ổn giá cả, kiềm chế lạm phát; tăng NSLĐ

- Đánh giá hiệu quả về mặt môi trường: ĐTPT từ nguồn vốn NSNN hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm môi trường; cải thiện chất lượng môi trường; đảm bảo cân bằng môi trường; đánh giá hiệu quả về phát triển bền vững

Phan Lan Tú trong luận án “Khai thác và quản lý đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị tại Việt Nam” cũng đưa ra hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả về mặt kinh tế và xã hội của việc đầu tư KCHTKT đô thị Trong

đó, các chỉ số như Chỉ tiêu phản ánh hiệu quả đầu tư chung, Hiệu quả hoạt động đầu tư KCHTGTĐT = Các kết quả đạt được do thực hiện đầu tư/Tổng

số vốn đầu tư cho KCHTGTĐT đã thực hiện và các chỉ tiêu tài chính để phản ánh hiệu quả đầu tư KCHTGTĐT như: NPV (giá trị hiện tại thuần), IRR (hệ

số hoàn vốn nội bộ), điểm hòa vốn chỉ có thể tính được đối với các dự án đầu

tư KCHTGTĐT có khả năng thu hồi vốn vì các dự án này có dòng tiền thu được qua quá trình khai thác, sử dụng KCHTGTĐT [71]

Nghiên cứu “Thất thoát, lãng phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước và vấn đề đặt ra đối với kiểm toán nhà nước trong việc kiểm toán các dự

án đầu tư” của tác giả Hoàng Văn Lương cho rằng, trong những năm qua, vốn đầu tư của Nhà nước liên tục gia tăng và chiếm tỷ lệ khoảng 30% GDP, qua

đó đã tạo nên sự chuyển biến quan trọng về cơ sở vật chất kỹ thuật, thúc đẩy mạnh mẽ chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng năng lực sản xuất, cải thiện văn minh đô thị Tuy nhiên, việc quản lý và triển khai thực hiện các dự án còn nhiều hạn chế và yếu kém, dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư, hiệu quả đầu tư kém Thất thoát lãng phí trong tất cả các khâu của quy trình QLNN, từ khâu quy hoạch, đến khâu thẩm định, phê duyệt dự án, khâu giải phóng mặt bằng và trong cả khâu lựa chọn thầu và trong cả khâu thi công [42]

Tóm lại, các nghiên cứu phân tích, đánh giá hiệu quả của đầu tư công khá nhiều và hầu hết đều hướng tới đánh giá cả hiệu quả kinh tế và hiệu quả

xã hội Tuy nhiên, còn ít các nghiên cứu đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư KCHTGTĐT

1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ CHƯ−! ƯỢC NGHIÊN CỨU TRONG CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Mặc dù có nhiều công trình trong và ngoài nước đã đề cập đến khía cạnh này hay khía cạnh khác của QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT, song:

1 Chưa có nhiều nghiên cứu phân tích sâu sắc “KCHTGTĐT” với đặc thù đối tượng đầu tư vốn chính mà chỉ đề cập đến nó như một thành tố của KCHT; KCHTKT, hoặc chỉ đề cập KCHTGTĐT như là một trong những bộ

phận cấu thành của KCHTKT đô thị, hoặc nghiên cứu trong tổng thể chiến lược phát triển đô thị Hà Nội trong một giai đoạn nhất định

2 Chưa có nhiều nghiên cứu, hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT như đối tượng nghiên cứu chính của một đề tài cả về nội dung cũng như các nhân tố ảnh hưởng đến việc quản lý vốn cho lĩnh vực này Đặc biệt chưa có nghiên cứu nào đưa ra được tiêu chí có tính thuyết phục đánh giá QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT

3 Hầu hết vẫn chỉ dừng lại ở nghiên cứu QLNN nói chung, hoặc QLNN

về vốn đầu tư trong phát triển, mà chưa có nhiều nghiên cứu toàn diện, có hệ thống QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT

4 Các nghiên cứu cũng chủ yếu tập trung vào thời gian trước khi sáp nhập, ít nghiên cứu về Hà Nội sau khi sáp nhập, mở rộng địa giới hành chính Còn rất nhiều “khoảng trống” trong nghiên cứu QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội, đặc biệt là giai đoạn sau khi địa giới hành chính Hà Nội được sáp nhập Chính vì vậy, nghiên cứu của luận án hướng đến việc hệ thống hóa, bổ sung về:

- Lý luận và thực tiễn QLNN về vốn đầu tư trong KCHTGTĐT, phân tích những đặc điểm riêng có của vốn đầu tư cho KCHTGTĐT, đưa ra các tiêu chí đánh giá và chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT;

- Phân tích, đánh giá thực trạng về vốn đầu tư và QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT ở Hà Nội sau khi sáp nhập trên các nội dung, tiêu chí đánh giá, mục tiêu của QLNN, để từ đó tìm ra những thành công và hạn chế cũng như các nguyên nhân;

- Đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện QLNN về vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT Hà Nội trong thời gian tới

2 Chươ%&!/

CƠ!0Ở LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ!12345!6781!129ỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG

GIAO THÔNG ĐÔ THỊ

2.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ VỐN ĐẦU TƯ! 12345! 6781! 129ỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ

2.1.1 Một số khái niệm

2.1.1.1 Khái niệm kết cấu hạ tầng giao thông đô thị

Kết cấu hạ tầng có nguồn gốc từ tiếng Anh (infrastructure) gồm 2 từ ghép infra (ở dưới đáy) và structure (kết cấu, cấu trúc) Ở nước ta, KCHT còn được gọi là cơ sở hạ tầng Tuy nhiên để tránh nhầm lẫn với thuật ngữ cơ sở hạ tầng thường đi cùng với thuật ngữ kiến trúc thượng tầng trong triết học nên KCHT thường được dùng hơn

Kết cấu hạ tầng được hiểu theo nghĩa rộng gồm kết cấu hạ tầng kỹ thuật (KCHTKT) gồm hệ thống giao thông, nhà máy điện, nhà máy xử lý rác thải

và KCHT xã hội như trường học, cơ sở y tế, trung tâm thương mại

Là một bộ phận của KCHTKT, KCHTGT là hệ thống những công trình giao thông được xây dựng, nhằm đảm bảo cho việc di chuyển, đón trả khách

và vận chuyển hàng hoá, dịch vụ của các loại phương tiện giao thông diễn ra một cách nhanh chóng, thuận lợi và an toàn

Kết cấu hạ tầng giao thông thường được xem xét theo hệ thống, có nghĩa

là hệ thống giao thông có sự kết nối với nhau giữa đường bộ với đường thuỷ, đường hàng không, đường sắt và giữa các loại đường với nhau thạo thành một

hệ thống hoàn chỉnh, có tác động tương hỗ với nhau

Kết cấu hạ tầng giao thông được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau: Theo phương thức vận tải, KCHTGT được phân thành: KCHTGT đường bộ, KCHTGT đường sắt, KCHTGT đường thuỷ, KCHTGT đường biển, KCHTGT đường hàng không Theo cấp quản lý, KCHTGT được

phân thành: KCHTGT quốc gia (quốc lộ, đường sắt quốc gia, cảng trung ương ); KCHTGT địa phương (đường tỉnh, đường huyện, đường xã, cảng địa phương ) Theo khu vực, KCHTGT được phân thành KCHTGTĐT và KCHTGT nông thôn

Kết cấu hạ tầng giao thông đô thị là một bộ phận của KCHTGT, được

hình thành ở các đô thị, khu đô thị Hay cụ thể hơn, KCHTGTĐT là hệ thống những công trình giao thông được xây dựng, nhằm đảm bảo cho việc di chuyển, đón trả khách và vận chuyển hàng hoá, dịch vụ của các loại phương tiện giao thông diễn ra một cách nhanh chóng, thuận lợi và an toàn ở các đô thị

Kết cấu hạ tầng giao thông đô thị bao gồm hai bộ phận: giao thông ngoại thị và giao thông nội thị Trong đó:

Giao thông ngoại thị là các đầu nút giao thông đường bộ, đường thuỷ, đường biển, đường sắt, đường hàng không nối liền hệ thống giao thông nội thị với hệ thống giao thông quốc gia và quốc tế

Giao thông nội thị là hệ thống các loại đường nằm trong nội bộ đô thị (nội đô) thuộc phạm vi địa giới hành chính của một địa phương, một thành phố Ngoài ra còn có hệ thống giao thông tĩnh trong đô thị bao gồm nhà ga, bến xe ô tô, các điểm đỗ xe Như vậy, KCHTGTĐT ở các địa phương bao gồm các loại hình nào tuỳ thuộc vào đặc điểm tự nhiên và kinh tế xã hội của địa phương đó Ở Việt Nam, các địa phương lớn ven biển như Hải Phòng, Đà Nẵng có đủ tất cả các loại hình giao thông trên đây Riêng các thành phố nằm sâu trong đất liền như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh không có KCHTGT đường biển

Như vậy ở đây có thể thấy, KCHTGTĐT là tất cả hệ thống công trình giao thông thuộc phạm vi nội đô Cụ thể hơn, các công trình giao thông

bao gồm đường bộ và đường sắt đô thị; nội đô là thuộc phạm vi các quận nội thành

2.1.1.2 Khái niệm vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

đô thị

- Khái niệm về vốn đầu tư

Vốn đầu tư là yếu tố đầu vào quan trọng, được sử dụng vào quá trình sản xuất của doanh nghiệp và nền kinh tế tổng thể của một quốc gia Đó là tất

cả những gì mà doanh nghiệp, nền kinh tế sử dụng vào quá trình sản xuất, nhằm mục đích tạo ra khối lượng sản phẩm, hàng hoá có giá trị lớn hơn giá trị

bỏ ra ban đầu

Như vậy theo quan điểm kinh tế vĩ mô, vốn đầu tư trong kinh tế bao gồm

ba nội dung chính là: vốn đầu tư làm tăng tài sản cố định; vốn đầu tư làm tăng tài sản lưu động và vốn đầu tư vào nhà ở

Dưới góc độ tài chính - tiền tệ, vốn đầu tư là tổng số tiền biểu hiện

nguồn gốc hình thành của tài sản được đầu tư trong kinh doanh để tạo ra thu

nhập và lợi tức [43]

Dưới góc độ là nhân tố đầu vào, vốn đầu tư là một trong số yếu tố đầu

vào phục vụ cho sản xuất (lao động, đất đai, vốn, công nghệ)

Dưới góc độ quản lý kinh tế, vốn đầu tư được xem xét là toàn bộ các chi

phí được đưa vào sử dụng trong các hoạt động sản xuất kinh doanh, các hoạt động kinh tế - xã hội Theo điều 3, Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 do Quốc hội ban hành ngày 29/11/2005, “Vốn đầu tư là tiền và các tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp” [52]

Theo quan niệm của tác giả, vốn đầu tư là toàn bộ các chi phí bỏ ra để thực hiện mục đích đầu tư

- Khái niệm vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT

Vốn được đầu tư vào nhiều lĩnh vực khác nhau như: sản xuất, kinh doanh hàng hoá, dịch vụ, chứng khoán, bất động sản hay lĩnh vực xây dựng

cơ bản, KCHTKT mà thường được gọi là vốn đầu tư phát triển

Vốn đầu tư phát triển là những chi phí bỏ ra để thực hiện các hoạt động đầu tư nhằm tăng thêm tài sản tài chính (tiền vốn); tài sản vật chất (nhà máy,

thiết bị, vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu, hàng hoá, cầu cống, đường sá); tài sản

trí tuệ và nguồn nhân lực (trình độ văn hoá, trình độ chuyên môn, trình độ khoa học kỹ thuật)

Từ các định nghĩa đó, có thể thấy rằng vốn đầu tư trong phát triển KCHTGT là toàn bộ chi phí cho việc xây dựng hệ thống KCHTGT nhằm mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội trong tương lai

Là một bộ phận của vốn đầu tư trong phát triển KCHTGT, do đó vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT là toàn bộ chi phí được đầu tư nhằm phát triển KCHTGT ở đô thị

Với khái niệm này cần làm rõ một số điểm:

Chi phí đầu tư phát triển KCHTGT bao gồm các khoản đầu tư được tính bằng tiền thực hiện dự án phát triển hệ thống giao thông Phát triển KCHTGTĐT còn cần một khối lượng lớn tài nguyên đất đai, tuy nhiên giá trị đất đai không được tính đến mà chỉ tính đến khoản tiền đền bù giải phóng mặt bằng khi thực hiện các dự án phát triển giao thông đô thị

Phát triển KCHTGTĐT bao gồm việc đầu tư xây dựng mới hệ thống giao thông, cải tạo, nâng cấp và duy tu bảo dưỡng hệ thống giao thông hiện

có Tuy nhiên để thuận tiện cho việc nghiên cứu, luận án chỉ xem xét đến việc đầu tư xây dựng mới hệ thống giao thông đô thị mà không tính đến các khoản đầu tư cải tạo, nâng cấp và duy tu bảo dưỡng hệ thống giao thông cũ

Vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT bao gồm: vốn NSNN từ trung ương, vốn NSNN từ địa phương (NSĐP), vốn tín dụng nhà nước, vốn ODA, vốn doanh nghiệp tư nhân và vốn dân cư Do giới hạn phạm vi của luận án, vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT được nghiên cứu là vốn NSĐP, là bộ phận của vốn đầu tư phát triển được bố trí từ ngân sách hàng năm của thành phố Nguồn vốn này được đầu tư xây dựng các công trình giao thông trên địa bàn thành phố, do UBND thành phố quản lý

2.1.2 Đặc điểm của vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

đô thị

2.1.2.1 Vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị thường có quy mô lớn và thời gian thu hồi dài, thậm chí không thể thu hồi được

Các công trình giao thông đều là các công trình mang tính đơn chiếc, trải dài trên phạm vi không gian rộng lớn, không những của địa phương mà còn kết nối với những vùng, lãnh thổ, địa phương khác Do các yếu tố về tự nhiên,

kỹ thuật phức tạp lại đòi hỏi độ bền cao, thời gian sử dụng lâu dài với cường

độ sử dụng lớn, nên các công trình này đều có giá thành rất cao Ví dụ, tùy theo cấp đường, phụ thuộc vào mặt cắt ngang, địa chất mà lượng vốn đầu tư đòi hỏi cho 1 km đường có thể giao động từ 5-10 tỷ đồng/km theo thời giá hiện tại

Bên cạnh đó, các công trình giao thông ở đô thị phải xây dựng đồng bộ

từ đường, vỉa hè, điện chiếu sáng, cây xanh, biển báo giao thông, hệ thống thoát nước, để đảm bảo giao thông an toàn và hiệu quả Mặt khác, so với KCHTGT ở các khu vực khác do KCHTGTĐT được xây dựng, phát triển ở

đô thị là nơi có mật độ dân cư đông đúc và nhiều công trình xây dựng sẵn

có, nên việc giải phóng mặt bằng sẽ rất phức tạp, đòi hỏi lượng vốn để giải phóng mặt bằng chiếm tỷ lệ lớn hơn và thời gian thi công cũng sẽ kéo dài hơn Chính vì vậy mà lượng vốn đầu tư vào các công trình giao thông thường rất lớn

Các công trình giao thông đô thị được đầu tư cho mục đích công cộng, phục vụ cho việc đi lại và vận chuyển hàng hoá của dân cư Với giá trị đầu tư rất lớn nhưng các khoản thu từ công trình là phí sử dụng lại ít, thậm chí thường là không thu phí nên các công trình có thời gian thu hồi vốn dài hoặc không thu hồi được vốn Đây là đặc điểm nổi bật dẫn đến gánh nặng ngân sách ngày càng tăng, khó thu hút các nguồn vốn tư nhân

2.1.2.2 Vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị thường có độ rủi ro cao, phụ thuộc vào các phương thức và chính sách huy động vốn

Vốn đầu tư dài hạn nói chung và vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT nói riêng thường được đầu tư trong thời gian dài nên mức độ rủi ro cao (rủi ro về lãi suất, lạm phát và sự thay đổi trong chính sách đầu tư của Nhà nước, thiên tai ) Hơn nữa, do nguồn vốn này phát sinh trong thời gian dài, sử dụng cho nhiều loại công việc có tính chất khác nhau, đặc điểm khác nhau, trong quá trình đầu tư, người nhận thầu phải ứng ra lượng vốn lớn để thực hiện công việc trong thời gian chờ đợi vốn của chủ đầu tư, do vậy tình trạng nợ đọng, chiếm dụng vốn trong xây dựng GTĐT thường dễ xảy ra

Bên cạnh đó, các công trình giao thông thuộc về tài sản công cộng, có quy mô lớn và chủ yếu ở ngoài trời, chịu ảnh hưởng trực tiếp của điều kiện

tự nhiên, thời tiết, khí hậu nên khó tính toán mức độ rủi ro Trong điều kiện biến đổi khí hậu như hiện nay, việc đo lường, tính toán mức độ thiệt hại của các công trình giao thông công cộng do bão lũ gây ra khá khó khăn và đòi hỏi đầu tư thời gian, công sức cũng như tiền bạc để phòng, chống và khắc phục hậu quả

2.1.2.3 Vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị thường đầu tư theo các dự án phát triển và được huy động từ rất nhiều nguồn

Kết cấu hạ tầng giao thông đô thị là tài sản công cộng, thuộc quyền quản

lý của Nhà nước, có tính hệ thống, đồng bộ Vì thế, việc đầu tư vào KCHTGTĐT cần phải có chiến lược, mang tính dài hạn, đồng bộ, và quản lý tập trung theo từng dự án phát triển

Nguồn vốn này đến từ nhiều kênh, trong đó phụ thuộc vào trình độ phát triển của các quốc gia, khả năng huy động và quản lý vốn, mức độ phát triển của các loại thị trường tài chính, tiền tệ Đối với các nước đang phát triển,

nguồn vốn đầu tư cho phát triển KCHTGTĐT chủ yếu dựa vào NSNN do mức độ rủi ro cao, thời gian thu hồi vốn dài và hiệu quả thấp nên khó thu hút các nguồn vốn tư nhân Tuy nhiên, với nguồn lực có hạn nhưng nhu cầu đầu

tư ngày càng lớn thì việc huy động các nguồn vốn khác ngoài NSNN như vốn của các doanh nghiệp tư nhân, vốn đầu tư nước ngoài… là hết sức quan trọng, cần được quan tâm

2.1.2.4 Hiệu quả vốn đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị là hiệu quả kinh tế - xã hội tổng hợp

Nguyên tắc sử dụng vốn đầu tư nói chung là hiệu quả và có sinh lợi Do vậy, vốn đầu tư khi được huy động và sử dụng thường được chú ý đến tính sinh lợi của đồng vốn Toàn bộ quá trình xác định vốn, huy động vốn, sử dụng vốn, quyết toán vốn đều được tính toán hiệu quả sử dụng vốn đầu tư Tuy nhiên, KCHTGT nói chung và KCHTGTĐT nói riêng là các sản phẩm công ích và là tài sản do Nhà nước quản lý nên việc tính toán hiệu quả của vốn đầu tư trong phát triển KCHTGTĐT không chỉ là hiệu quả kinh tế như các loại vốn đầu tư thông thường khác mà cần xét đến hiệu quả kinh tế - xã hội mà vốn đầu tư đó mang lại

Khi đưa ra quyết định cho mỗi dự án đầu tư cần xem xét hiệu quả với một cách nhìn toàn diện, xem xét hiệu quả kinh tế đi đôi với hiệu quả xã hội, kết hợp lợi tích trước mắt với lợi ích lâu dài, lợi ích cục bộ của từng bộ phận với lợi ích tổng thể của toàn xã hội Chẳng hạn, khi mở một con đường mới sẽ tạo điều kiện cho dân cư đi lại một cách dễ dàng hơn, giảm được ách tắc nên thời gian đi lại được rút ngắn, chi phí xăng xe giảm, thời gian làm việc của người lao động tăng lên, các doanh nghiệp trong vùng và đối tác liên quan hoạt động thuận lợi hơn, việc chuyên chở nguyên, nhiên vật liệu và hàng hoá

dễ dàng hơn Từ đó gia tăng thu nhập của doanh nghiệp cũng như của vùng và đất nước… Do đó, tính sinh lợi của hầu hết các dự án đầu tư KCHTGTĐT thể hiện trước hết ở hiệu quả xã hội của vốn, sau đó thể hiện ở các chỉ tiêu hiệu quả là lợi ích xã hội thu được phải lớn hơn chi phí vốn đầu tư bỏ ra