Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn huyện hoài đức, thành phố hà nội

Do đó, việc nghiên cứu một cách có hệ thống các quy định của pháp luật về đất đai, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai; thực trạng tranh chấp đất đai và việc giải quyết tranh chấp đ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN HOÀI ĐỨC,

THÀNH PHỐ HÀ NỘI

TẠ THỊ THU

HÀ NỘI - 2015

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN HOÀI ĐỨC,

THÀNH PHỐ HÀ NỘI

TẠ THỊ THU

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS NGUYỄN VĂN PHƯƠNG

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu trong luận văn là trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

TẠ THỊ THU

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành cảm ơn Viện Đại học Mở Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi hoàn thành khóa học cao học ngành Luật Kinh Tế

Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy giáo TS Nguyễn Văn Phương đã

nhiệt tình, tận tụy hướng dẫn tôi hoàn thành tốt luận văn này

Tôi cũng xin bày tỏ sự biết ơn đến các cơ quan, thầy cô, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè đã hỗ trợ, động viên, chia sẻ, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn

Mặc dù đã rất cố gắng, nhưng chắc chắn luận văn này không tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận được sự quan tâm và đóng góp của các cấp quản lý, các bạn đồng nghiệp và những người quan tâm để có thể hoàn chỉnh bản luận văn

Xin chân thành cảm ơn!

ĐẤT ĐAI VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ

QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 8 1.1 Những vấn đề lý luận về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đât

đai 8

1.1.1 Tranh chấp đất đai 8 1.1.2 Giải quyết tranh chấp đất đai 19

1.2 Những vấn đề lý luận về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước 24

1.2.1 Cơ quan hành chính nhà nước 24 1.2.2 Giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước 28

1.3 Khái quát về pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước 33 Chương 2: PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN HOÀI ĐỨC, TP HÀ NỘI 36 2.1 Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước 36

2.1.1 Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai 36 2.1.2 Nội dung giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước 39

2.2 Thực tiễn thi hành pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua

cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội 46

2.2.1 Khái quát lịch sử tự nhiên, kinh tế xã hội và tình hình quản lý đất đai ảnh hưởng trực tiếp đến công tác giải quyết tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội 46

2.2.2 Thực trạng áp dụng pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ

quan hành chính nhà nước trên địa bàn huyện Hoài Đức 51

Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI THÔNG QUA VIỆC NGHIÊN CỨU ÁP DỤNG TẠI HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 76

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước 76

3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai 78

3.2.1 Hoàn thiện pháp luật về hòa giải tranh chấp đất đai: 78

3.2.2 Hoàn thiện quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai 80

3.2.3 Hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính 81

3.2.4 Hoàn thiện các quy định về thi hành quyết định giải quyết tranh chấp của cơ quan hành chính nhà nước có hiệu lực pháp luật 81

3.3 Giải pháp tăng cường và nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính tại huyên Hoài đức thành phố Hà Nội 82

KẾT LUẬN 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Đối với mỗi quốc gia, đất đai là hiện thân của chủ quyền lãnh thổ, là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá và trở thành nguồn nội lực cho sự phát triển kinh tế, xã hội,

an ninh và quốc phòng Đối với mỗi người dân, đất đai không chỉ là nơi ăn, chốn ở

mà còn là tư liệu sản xuất không gì thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, là tư liệu lao động chung trong các ngành sản xuất khác Ở khía cạnh kinh tế, đất đai đối với mỗi người dân đã và đang trở thành một phương thức tích lũy của cải lâu dài và vững chắc nhất Đất đai không chỉ phục vụ cho các mục đích hiện hữu cho nhu cầu đời sống hàng ngày mà đã trở thành loại tài sản đặc biệt, hàng hóa đặc biệt được sử dụng để trao đổi, lưu thông trên thị trường và chịu sự tác động mạnh mẽ của các quy luật của thị trường

Xã hội ngày càng phát triển, theo đó, các quan hệ đất đai cũng ngày càng được thiết lập đa dạng và phong phú hơn cả bề rộng lẫn chiều sâu Đặc biệt, với sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế thị trường, các quan hệ đất đai cũng ngày càng lan rộng nhanh chóng ở phạm vi quy mô cũng như độ phức tạp của nó Kéo theo đó, các tranh chấp, mâu thuẫn, bất đồng của các chủ thể tham gia quan hệ cũng phát sinh và phát triển theo chiều hướng đa dạng và phức tạp về tính chất, mức độ và ngày càng phổ biến hơn Dẫu vẫn hiểu và ý thức được rằng, tranh chấp đất đai là hiện tượng xuất hiện bình thường trong đời sống xã hội, ở mọi thời kỳ lịch sử và chúng cũng tồn tại ở bất kỳ chế độ sở hữu nào, song điều không thể phủ nhận được rằng, ở mỗi quốc gia khác nhau, với chế độ chính trị khác nhau, đặc biệt là với chế độ sở hữu

về đất đai khác nhau thì tính chất, đặc điểm của tranh chấp đất đai xảy ra cũng có những đặc điểm không giống nhau, và điều quan trọng hơn là sự chi phối của chủ thể

sở hữu đối với việc giải quyết các tranh chấp, mâu thuẫn, bất đồng về tranh chấp cũng hết sức khác nhau

Huyện Hoài Đức là một huyện ngoại thành của Thủ đô Hà Nội Kể từ năm

2008, với quyết định mở rộng địa bàn thành phố Hà Nội và quy hoạch phát triển kinh

tế một số huyện vệ tinh xung quanh thủ đô Hà Nội đã làm cho huyện Hoài Đức có sự

thay đổi rõ rệt Với tốc độ đô thị hóa nhanh, cơ cấu kinh tế dịch chuyển dần sang phát triển công nghiệp, dịch vụ và thương mại, đất canh tác bị thu hồi, các khu đô thị mới mọc lên kéo theo nhu cầu sử dụng đất cũng vì thế mà tăng lên đáng kể Chính sự thay đổi này đã tạo ra nhiều mặt thuận lợi song cũng có không ít những khó khăn Một trong những khó khăn phải kể đến đó là vấn đề tranh chấp đất đai diễn ra khá phổ biến, có xu hướng gia tăng cả về số lượng và mức độ phức tạp Tính phức tạp của tranh chấp đất đai, khiếu kiện kéo dài không chỉ bắt nguồn từ những xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế, từ hệ quả của sự quản lý thiếu hiệu quả của cơ quan công quyền, sự bất hợp lý và thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai…mà còn do những nguyên nhân có tính lịch sử trong quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ

Nhà nước ta nói chung và huyện Hoài Đức nói riêng đã rất cố gắng trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai nhằm ổn định tình hình chính trị, xã hội Chính sách, pháp luật về đất đai có nhiều thay đổi tương thích với từng giai đoạn phát triển của cách mạng, song bên cạnh đó còn nhiều quy định không nhất quán Hơn nữa, việc giải thích, hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền cũng chưa đầy

đủ và kịp thời Do đó, tình hình giải quyết tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Hoài Đức trong những năm qua vừa chậm trễ, vừa không thống nhất Có nhiều vụ việc giải quyết kéo dài trong nhiều năm, phát sinh khiếu kiện kéo dài và làm giảm lòng tin của người dân đối với đường lối, chính sách, pháp luật của Nhà nước Có thể khẳng định rằng, việc giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay là loại việc khó khăn, phức tạp nhất và là khâu yếu nhất trong công tác giải quyết các tranh chấp dân sự nói chung Do đó, việc nghiên cứu một cách có hệ thống các quy định của pháp luật về đất đai, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai; thực trạng tranh chấp đất đai và việc giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước

là rất cần thiết, không những giúp Nhà nước trong nỗ lực xác lập cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai một cách có hiệu quả mà còn góp phần vào việc bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay

Với nhận thức như vậy, tôi đã lựa chọn đề tài "Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội" làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của mình Với kinh

nghiệm công tác và kiến thức pháp luật còn nhiều hạn chế nên đề tài không tránh khỏi những thiếu sót, rất mong được quý thầy cô đóng góp ý kiến để đề tài được hoàn thiện, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện trong thời gian tới

2 Tình hình nghiên cứu Đề tài:

Tranh chấp đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội, đặc biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý mới bằng việc trả lại đất đai những giá trị vốn có thì tranh chấp đất đai phát sinh có xu hướng ngày càng gia tăng cả về số lượng cũng như mức độ phức tạp Nhận thức được tầm quan trọng, ý nghĩa lý luận, ý nghĩa thực tiễn của vấn đề này,

đã có một số công trình nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau như: “Pháp luật

về thừa kế quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai năm 2003 và Bộ luật Dân sự năm 2005”, Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Văn Phước (2007), Trường Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh; Báo cáo tham luận “Tranh chấp đất đai và khiếu kiện kéo dài: Những nguyên nhân trong quá trình thực thi pháp luật” của GS.TSKH Đặng

Hùng Võ tại hội thảo “Tình trạng tranh chấp và khiếu kiện đất đai kéo dài: Thực trạng và giải pháp”, ngày 08 – 09 tháng 10 năm 2008 tại Buôn Mê Thuột – Đắc

Lắc; “Giải quyết tranh chấp đất đai theo Luật đất đai 2003”, Luận văn thạc sỹ luật học của Phạm Thị Hương Lan (2009), Viện Nhà nước và Pháp luật; “Giải quyết tranh chấp đất đai bằng con đường toà án”, Luận văn thạc sỹ luật học của Trần Văn Hà (2007), Viện Nhà nước và Pháp luật “Giải quyết tranh chấp đất đai bằng tòa án từ thực tiễn tại Tp Đà Nẵng” Luận văn thạc sỹ luật học của Mai Thị Tú Oanh (2008) “Hợp đồng tặng cho quyền sử dụng đất”, Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Hải Yến (2009), Viện Nhà nước và Pháp luật Bài viết “Giải quyết tranh chấp đất đai bằng tòa án qua thực tiễn tại một địa phương” của Mai Thị Tú Oanh đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 08/2009 Bài viết “Thực tiễn giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất và những vấn đề đặt

ra” của Mai Thị Tú Oanh đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 11(294)/2012 Bài viết “Hòa giải ở cơ sở khi có tranh chấp quyên sử dụng đất”,

của tác giả Tưởng Duy Lượng (2007), đăng trên Tạp chí Tòa án nhâń dân số 4/2007 Tác giả phân tích những quy định của pháp luật về hòa giải tranh chấp quyền sử dụng đất, tầm quan trọng của công tác hòa giải và những bất cập khi tiến

hành hòa giải đối với loại tranh chấp này Bài viết “Vướng mắc về pháp luật liên quan đến giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai” đăng trên trang werb

http://isponre.gov.vn ngày 15/10/2010 của Nguyễn Xuân Trọng và Trần Hoài Nam,

Bộ Tài nguyên và Môi trường

Tuy có nhiều đề tài nghiên cứu, báo cáo tham luận tại các hội nghị và bài viết trên các tạp chí Luật học liên quan đến vấn đề tranh chấp đất đai nói chung dưới nhiều góc độ khác nhau và nhiều cách tiếp cận khác nhau, nhưng đề tài nghiên cứu về tranh chấp đất đai trên một địa bàn cụ thể của thành phố Hà Nội không nhiều Hay nói cách khác, nhìn nhận một cách tổng quan thì các công trình, các bài viết nêu trên được tiếp cận, nghiên cứu, nhận định và đánh giá dưới nhiều khía cạnh và ở những mức độ khác nhau về những nội dung có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến pháp luật về tranh chấp đất đai và hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai Tuy nhiên, ở các công trình nghiên cứu vừa kể trên, mỗi tác giả, mỗi đề tài nghiên cứu mới chỉ tiếp cận vấn đề tranh chấp và hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai ở một góc độ, một quy định cụ thể nào đó của pháp luật thực định mà chưa nghiên cứu trên địa bàn huyện Hoài Đức,

thành phố Hà Nội Đây là lý do đề tài này được lựa chọn nghiên cứu

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:

a) Mục đích nghiên cứu:

Mục đích nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu lý luận, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai và thực tế giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội, qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế áp dụng pháp luật để giải quyết có hiệu quả hơn các tranh chấp đất đai

b) Nhiệm vụ nghiên cứu:

Để đạt được mục đích này, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu những quy định của pháp luật đất đai liên quan đến việc giải quyết tranh chấp đất đai, thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước ở huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội Trên cơ sở đó chỉ ra những thiếu sót, tồn tại của pháp luật hiện hành; đề xuất các giải pháp nhằm hoàn hiện pháp luật, nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết tranh chấp đất đai, phúc đáp các đòi hỏi của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

4 Khách thể, đối tượng nghiên cứu:

- Khách thể nghiên cứu: Quy định của pháp luật hiện hành về công tác giải quyết tranh chấp đất đai và việc thực hiện trên địa bàn huyện Hoài Đức

- Đối tượng nghiên cứu: Đánh giá thực trạng công tác giải quyết tranh chấp

đất đai và tìm ra giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả trong công tác này

- Đối tượng khảo sát: Hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ

quan hành chính nhà nước có thẩm quyền; một số chủ thể trong mối quan hệ tranh chấp đất đai

5 Phạm vi nghiên cứu:

Phạm vi nghiên cứu của đề tài về mặt không gian được giới hạn ở các cơ quan nhà nước hành chính nhà nước trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội; về mặt thời gian được giới hạn từ năm 2008 đến nay

6 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học:

Khi đi vào nghiên cứu đề tài, tôi đã xác định một số câu hỏi mà đề tài tôi cần nghiên cứu là: tranh chấp đất đai và việc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn huyện Hoài Đức từ năm 2008 đến nay như thế nào? Nguyên nhân của tình trạng trên? Giải pháp nào nhằm hạn chế tình trạng tranh chấp đất đai và nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai

Giả thuyết khoa học sơ bộ mà tôi đặt ra và tìm biện pháp để chứng minh như sau:

Trong những năm gần đây, tình hình tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội có xu hướng gia tăng cả về số lượng và phức tạp về nội dung Các chủ thể trong quan hệ tranh chấp phần lớn đều là những người có quan hệ làng xóm láng giềng, thậm chí là anh em trong gia đình, Có nhiều vụ tranh chấp đất đai kéo dài nhiều năm làm ảnh hưởng đến tình hình kinh tế, trật tự xã hội tại địa phương, đồng thời làm rạn nứt các mối quan hệ tình cảm gia đình Mặc dù các cấp chính quyền địa phương đã vào cuộc giải quyết song còn nhiều trường hợp người dân chưa đồng tình với kết quả giải quyết nên đã gửi đơn đến các cơ quan có thẩm quyền cấp Thành phố và Trung ương Nguyên nhân của tình trạng trên có thể là do công tác hòa giải cơ sở chưa được quan tâm đúng mức, việc hòa giải đạt hiệu quả chưa cao; hồ sơ địa chính về đất đai phục vụ giải quyết tranh chấp đất đai chưa đầy

đủ, thiếu đồng bộ; đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết tranh chấp đất đai còn yếu kém về năng lực, nhận thức pháp luật chưa thống nhất; nhiều quyết định giải quyết chưa thấu tình đạt lý, thời hạn giải quyết chưa đảm bảo đúng theo quy định của pháp luật; việc tổ chức thực hiện quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn thiếu kiên quyết; việc thực hiện chế độ thống kê, báo cáo nhằm phục vụ tổng kết, rút kinh nghiệm về giải quyết tranh chấp đất đai chưa được thực hiện đầy đủ, thường xuyên Bên cạnh đó, nguyên nhân không thể không kể đến đó là những bất cập từ chính những quy định của pháp luật có liên quan

Từ kết quả nghiên cứu chứng minh giả thuyết sơ bộ về thực trạng và nguyên nhân tồn tại của công tác giải quyết tranh chấp đất đai nêu trên, sẽ là cơ sở để đưa ra các giải pháp về chính sách pháp luật và cách thức tổ chức thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai trong thời gian tới

7 Phương pháp tiếp cận và phương pháp nghiên cứu:

+ Phương pháp tiếp cận hệ thống: vấn đề nghiên cứu được đặt trong mối

quan hệ tổng quan, tiếp cận từ tổng thể đến chi tiết, từ lý luận tới thực tiễn, từ chính sách pháp luật đến thực tiễn triển khai chính sách và thi hành pháp luật

+ Phương pháp điều tra, khảo sát: nhằm thu thập những ý kiến về chính sách pháp luật do nhà nước ban hành từ chính những người trực tiếp làm công tác giải

quyết tranh chấp đất đai và những người trực tiếp chịu tác động từ những chính sách

đó Bên cạnh đó, phương pháp này còn nhằm thu thập số liệu, tài liệu, thông tin cần thiết cho mục đích đánh giá thực trạng tranh chấp và giải quyết tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Tuy nhiên, do kinh phí và phạm vi thực hiện còn hạn chế nên kết quả điều tra, khảo sát chưa cao, chỉ dùng nhằm mục đích tham khảo

+ Phương pháp đánh giá, tổng hợp được sử dụng để phân tích nhằm làm rõ các quy định của pháp luật, làm rõ thực trạng giải quyết tranh chấp trên địa bàn, từ

đó đưa ra những nhận xét, đánh giá và đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai

8 Đóng góp của Đề tài:

Các kết quả nghiên cứu của đề tài này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo tại các cơ sở đào tạo và nghiên cứu về luật học Một số kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật trong quá trình xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật đất đai nói chung và pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai nói riêng ở nước ta Luận văn cũng có thể làm cơ sở để các cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn huyện Hoài Đức nghiên cứu, vận dụng vào thực tế giải quyết tranh chấp đất đai

9 Kết cấu của Đề tài:

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn

có 3 chương:

Chương 1: Tổng quan những vấn đề lý luận về tranh chấp đất đai và giải

quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước

Chương 2: Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành

chính nhà nước và thực tiễn thi hành trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố

Hà Nội

Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua

việc nghiên cứu áp dụng tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội

Chương 1 TỔNG QUAN NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP

ĐẤT ĐAI THÔNG QUA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1 Những vấn đề lý luận về tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đât đai

1.1.1 Tranh ch ấp đất đai

1.1.1.1 Khái niệm về tranh chấp đất đai

Đất đai là một bộ phận không thể tách rời đối với lãnh thổ mỗi quốc gia nhất định, là điều kiện sống và sinh hoạt vật chất của mỗi con người trong quốc gia đó Nếu được khai thác, sử dụng hợp lý, đất đai là một tài nguyên vô tận, trở thành một loại tư liệu sản xuất có giới hạn về không gian, diện tích nhưng vô hạn về thời gian

sử dụng và có khả năng sinh lời

Chính bởi tầm quan trọng của đất đai mà hiện tượng tranh chấp đất đai diễn ra khá phổ biến dưới bất kỳ hình thái kinh tế - xã hội nào Trong một xã hội tồn tại sự đối kháng giữa các giai cấp thì đất đai luôn là đối tượng tranh chấp giữa chúa đất và nông nô, giữa địa chủ và nông dân, giữa đông đảo quần chúng nhân dân không có đất với các chủ đất lớn Ở xã hội không tồn tại mâu thuẫn về lợi ích giai cấp đối kháng thì tranh chấp đất đai thường là mâu thuẫn về lợi ích kinh tế, về quyền và nghĩa vụ của các bên Do đó, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử với những chính sách pháp luật đất đai khác nhau, cho dù đất đai là tài sản thuộc sở hữu tư nhân, hay chỉ được giao quyền sử dụng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thì ở nước ta, hiện tượng tranh chấp đất đai vẫn xảy ra phổ biến, diễn biến phức tạp, ảnh hưởng xấu đến công tác quản lý nhà nước về đất đai nói chung và việc sử dụng đất nói riêng, gây nhiều bất

ổn đối với đời sống kinh tế - xã hội Do đó, khái niệm tranh chấp đất đai tưởng chừng đơn giản nhưng nhưng lại có nhiều ý nghĩa trong việc phân định thẩm quyền, xác định nội dung cần giải quyết đối với các tranh chấp đất đai

Theo giải thích của Từ điển tiếng Việt thì tranh chấp nói chung được hiểu là việc “Giành nhau một cách giằng co cái không rõ thuộc về bên nào”.1

Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Tranh chấp: 1 Giành giật, giằng co nhau cái không rõ thuộc về bên nào 2 Bất đồng, trái ngược nhau”2

Tiếp cận ở góc độ pháp lý thì tranh chấp hợp đồng được hiểu là những xung đột, bất đồng, mâu thuẫn giữa các bên về việc thực hiện hoặc không thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong hợp đồng

Có thể khẳng định rằng, Trước khi Luật Đất đai 2003 ra đời, thuật ngữ “tranh chấp đất đai” chưa được chính thức giải thích, mà chủ yếu là chỉ được “hiểu ngầm”

qua các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai, quy định về giải quyết các tranh chấp khác có liên quan đến quyền sử dụng đất Lần đầu tiên tại khoản 26 Điều 4 của Luật Đất đai 2003 đã đưa ra định nghĩa và tiếp tục được kế thừa

quy định tại khoản 24 của Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, cụ thể như sau: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”

Như vậy, từ khái niệm này cho thấy tranh chấp đất đai chính là tranh chấp về

quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất Tuy nhiên, khái niệm này chưa thể hiện

tính khoa học cao, chính sự chung chung này đã khiến cho nội dung của tranh chấp đất đai nhiều lúc được mở rộng tối đa ở mức độ có thể

Các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra định nghĩa về tranh chấp đất đai như sau:

“Tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai” 3 Theo quan

điểm này thì tranh chấp đất đai là một khái niệm có nội hàm tương đối rộng, trong đó: các chủ thể tham gia quan hệ tranh chấp là các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai bao gồm Nhà nước và người sử dụng đất; đối tượng của tranh chấp đất đai là tất cả những xung đột về lợi ích, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể là Nhà nước và người sử dụng đất

1 Trung tâm từ điển học, từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng 1996, tr 96

2 Nguyễn Như Ý (chủ biên), Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội 2001, tr.808

3 Trường Đại học Luật Hà Nội,Giáo trình Luật Đất đai năm 2007, nxb Tư pháp, tr.455

Do đó, khái niệm “tranh chấp đất đai” rộng hơn khái niệm “tranh chấp quyền sử dụng đất” Chính do chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam nên nội dung chính của quan hệ tranh chấp đất đai chỉ bó hẹp lại là tranh chấp về quyền sử dụng đất Nhà nước không thừa nhận và đứng ra là một bên chủ thể ngang hàng với người sử dụng đất trong các vụ tranh chấp đất đai Theo đó, nếu người sử dụng đất thấy quyền lợi của mình

bị ảnh hưởng bởi các quyết định của cơ quan nhà nước, hành vi hành chính của cán bộ công chức thì có quyền khiếu nại theo thủ tục khiếu nại, tố cáo

Ở một khía cạnh khác, khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai 2013 cũng có thể được hiểu ở phạm vi khác Cụ thể, tranh chấp đất đai là tranh chấp về “quyền” và tranh chấp về “nghĩa vụ” liên quan đến đất đai của người hiện đang quản lý, sử dụng đất với những người có liên quan trong quan hệ đất đai Theo đó, tất cả các giao dịch dân

sự giữa các chủ thể mà đối tượng của giao dịch đó là đất đai, quyền và nghĩa vụ về đất đều được hiểu là quan hệ đất đai Và theo cách hiểu này, các tranh chấp liên quan đến việc thực hiện các hợp đồng về đất đai sẽ được hiểu là tranh chấp đất đai, chẳng hạn tranh chấp về nghĩa vụ nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất giữa các bên tham gia quan hệ chuyển nhượng - nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, hay tranh chấp về quyền yêu cầu trả công trong hợp đồng ủy quyền quản lý, sử dụng đất… Rõ ràng, các tranh chấp dạng này là những tranh chấp dân sự thuần túy, và thực tiễn các

vụ việc này đều không được các cơ quan hành chính thụ lý mà được Tòa án nhân dân thụ lý, giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự

Như vậy, định nghĩa tranh chấp đất đai theo khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai

2013 do có nội hàm rất rộng nên đã gây nhiều cách hiểu không chính xác Vì vậy theo tôi, tranh chấp đất đai là bao gồm tranh chấp quyền sử dụng đất và tất cả các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất và trong điều kiện của nước ta hiện nay, cũng nên hiểu tranh chấp đất đai chính là tranh chấp quyền sử dụng đất và các tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất thì phù hợp hơn Như vậy, có thể hiểu:

tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về mặt lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các bên tham gia vào quan hệ đất đai trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai

Việc nhận thức như vậy là hoàn toàn phù hợp với xu hướng Nhà nước đang ngày càng mở rộng quyền cho người sử dụng đất

1.1.1.2 Đặc điểm của tranh chấp đất đai

Quan hệ đất đai là một dạng đặc biệt của quan hệ dân sự nên bên cạnh những đặc điểm chung của một tranh chấp dân sự thì tranh chấp đất đai còn mang những đặc điểm đặc trưng riêng khác với các tranh chấp dân sự, tranh chấp lao động, tranh chấp kinh tế, Sự khác biệt đó thể hiện ở những đặc điểm chủ yếu sau:

- Thứ nhất, về đối tượng tranh chấp: Trước khi Hiến pháp năm 1980 ra đời thì

ở nước ta có 3 hình thức sở hữu về đất đai đó là sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và

sở hữu cá nhân nên đối tượng của tranh chấp chính là quyền sở hữu đất đai Từ Hiến pháp năm 1980 đến nay chỉ công nhận một hình thức sở hữu duy nhất đối với toàn

bộ đất đai đó là sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, nên đối tượng tranh chấp đất đai không phải là quyền sở hữu mà là quyền quản lý, quyền sử dụng đất và một số lợi ích vật chất khác phát sinh từ quyền quản lý, sử dụng một loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền sở hữu của các bên tranh chấp mà thuộc quyền sở hữu toàn dân

- Thứ hai, chủ thể của quan hệ tranh chấp đất đai chỉ là chủ thể quản lý và sử

dụng đất đai Các bên tham gia tranh chấp không phải là chủ sở hữu đối với đất đai

Họ chỉ có quyền quản lý, sử dụng khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, hoặc nhận chuyển nhượng, thuê lại, được thừa kế quyền sử dụng đất hoặc được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất Như vậy, giống như các tranh chấp khác, chủ thể của các tranh chấp đất đai có thể là các cá nhân; tổ chức; hộ gia đình; cộng đồng dân cư hay các đơn vị hành chính Tuy nhiên, khác với các tranh chấp khác chủ thể của quan

hệ tranh chấp đất đai không phải là chủ sở hữu của đối tượng bị tranh chấp

- Thứ ba, tranh chấp đất đai phát sinh gây hậu quả xấu về nhiều mặt, không

chỉ ảnh hưởng về mặt kinh tế mà còn ảnh hưởng về mặt chính trị - xã hội Khi tranh chấp đất đai xảy ra, lợi ích trực tiếp của các bên tham gia tranh chấp, quyền và lợi ích của người liên quan và lợi ích của Nhà nước bị ảnh hưởng Khi tranh chấp đất đai có thể gây mất ổn định về chính trị, phá vỡ mối quan hệ xã hội, làm mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phá vỡ trật tự quản lý đất đai, gây đình trệ sản xuất làm cho những quy định của pháp luật đất đai cũng như những chính sách của Nhà nước không được thực hiện một cách triệt để

- Thứ tư, nội dung của các tranh chấp đất đai rất đa dạng và phức tạp do tranh

chấp đất đai còn phản ánh phong tục, tập quán, nếp suy nghĩ, hành vi ứng xử không giống nhau của từng nhóm người, từng cộng đồng dân cư ở các vùng, miền khác nhau Bên cạnh đó, đất đai không chỉ đơn thuần là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng không thể thay thế mà nó đã trở thành một thứ hàng hoá đặc biệt Do sự tác động của quy luật thị trường nên giá đất thường xuyên biến động, vì vậy việc quản lý

và sử dụng đất không chỉ là việc khai thác giá trị quyền sử dụng đất mà còn cả phần giá trị sinh lời của nó

1.1.1.3 Các dạng tranh chấp đất đai

Xuất phát từ yếu tố đất đai là một loại tài sản đặc biệt, không thuộc quyền

sở hữu của các bên tranh chấp nên chúng ta có thể chia tranh chấp đất đai thành các loại sau:

Một là, tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất: là việc các

bên tranh chấp trong quá trình thực hiện các giao dịch về đất đai Loại tranh chấp này thường là do các bên thực hiện việc chuyển nhượng khi chưa có đầy đủ điều kiện pháp luật cho phép; Thực hiện không đúng hoặc không thực hiện đầy đủ các điều khoản quy định trong hợp đồng; Không tuân thủ các quy định của pháp luật trong khi giao dịch Đây là loại tranh chấp có mức độ phức tạp nhất

Hai là, các bên tranh chấp về ranh giới giữa những thửa đất được phép quản

lý và sử dụng Loại tranh chấp này thường là do các bên sử dụng đất không thoả thuận được với nhau hoặc là do một bên tự ý thay đổi ranh giới sử dụng trong quá trình đất đai được chuyển nhượng qua tay nhiều người, cho thuê, cho thuê lại, cũng

có thể là do sai sót từ phía cơ quan nhà nước trong quá trình đo đạc, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Ba là, tranh chấp quyền sử dụng đất trong quan hệ thừa kế Loại tranh chấp

này phát sinh trong trường hợp người chết có quyền sử dụng đất đai nhưng khi chết không để lại di chúc hoặc có để lại di chúc nhưng di chúc không hợp pháp một phần hay toàn bộ mà các đồng thừa kế lại không tự thoả thuận được với nhau nên khởi kiện ra toà Loại tranh chấp này có trường hợp có tài sản gắn liền với đất, có trường hợp trên đất tranh chấp không có tài sản

Bốn là, tranh chấp quyền sử dụng đất khi vợ chồng ly hôn Quyền sử dụng đất

có được trong thời kỳ hôn nhân do nhận chuyển nhượng, được Nhà nước giao đất, được tặng cho, khai hoang được Nhà nước thừa nhận hoặc được thừa kế Khi ly hôn hai người không tự thoả thuận được với nhau nên phát sinh tranh chấp

Năm là, tranh chấp đòi lại quyền sử dụng đất Loại tranh chấp này phát sinh

trong trường hợp trước đây người có quyền sử dụng đất đã cho mượn, cho thuê nhà đất, cho ở nhờ nhưng nay những người mượn, thuê, ở nhờ không chịu trả, hoặc do theo chính sách pháp luật của Nhà nước đất đã được chia, cấp cho người khác nên nay họ khởi kiện để đòi lại, hoặc đất đã được tặng cho nhưng nay vì nhiều lý do khác nhau, người đã tặng cho đòi lại đất v.v Loại tranh chấp này gồm có các dạng sau:

- Tranh chấp quyền sử dụng đất trong trường hợp đất đã đưa vào tập đoàn sản xuất, hợp tác xã mà sau đó tập đoàn sản xuất, hợp tác xã đã bị giải thể: Loại tranh chấp này thường phát sinh khi người được tập đoàn sản xuất, hợp tác xã giao đất (không phải chủ đã giao đất cho tập đoàn sản xuất, hợp tác xã trước đây) được cơ quan chức năng cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nên chủ cũ kiện đòi lại

- Tranh chấp quyền sử dụng đất có liên quan đến chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa của Nhà nước: Là loại tranh chấp mà nhà, đất của họ trước đây vì nhiều lý do khác nhau, bị Nhà nước cải tạo xã hội chủ nghĩa và theo chính sách pháp luật của Nhà nước đất đã được chia, cấp cho người khác sử dụng nên nay họ khởi kiện để đòi lại Loại tranh chấp này thường có tài sản gắn liền trên đất

- Tranh chấp quyền sử dụng đất có liên quan đến việc người Việt Nam định cư

ở nước ngoài mua đất nhưng nhờ người khác đứng tên hộ: Nhiều người Việt Nam định cư ở nước ngoài do không đủ điều kiện được đứng tên nhà đất ở Việt Nam nhưng lại muốn có nhà đất ở Việt Nam nên mua đất và nhờ người thân đứng tên hộ trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Loại tranh chấp này thường phát sinh khi người đứng tên hộ trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nảy lòng tham, tự ý chuyển nhượng đất mà mình đứng tên hộ hoặc khi người nhờ đứng tên hộ đã đủ diều kiện đứng tên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và yêu cầu người đứng tên

hộ trả lại thì họ không chịu trả nên phải khởi kiện để đòi lại

- Tranh chấp quyền sử dụng đất liên quan đến việc tặng cho quyền sử dụng đất: Trong giao dịch tặng cho, nhất là tặng cho nhà đất, thường thì người tặng cho có điều kiện đi kèm Song song với việc được nhận nhà đất thì người được tặng cho phải thực hiện một nghĩa vụ nhất định nào đó, ví dụ như nuôi dưỡng cha mẹ cho đến khi chết chẳng hạn Hoặc cha mẹ tặng cho con khi con lập gia đình với mong muốn

vợ chồng con chung sống hòa thuận, hạnh phúc Loại tranh chấp này thường phát sinh khi người được tặng cho không thực hiện hoặc không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình đối với người tặng cho nên người tặng cho kiện đòi lại Hoặc khi vợ chồng con ly hôn, cha mẹ không cho nữa mà đòi lại

- Tranh chấp đất đai trong trường hợp đòi lại đất cho mượn, cho ở nhờ Loại tranh chấp này phát sinh trong trường hợp trước đây người có quyền sử dụng đất đã cho mượn, cho thuê nhà đất, cho ở nhờ nhưng nay những người mượn, thuê, ở nhờ không chịu trả

- Tranh chấp đòi lại quyền sử dụng đất có tài sản gắn liền trên đất của dòng

họ, nhà thờ, thánh thất, chùa chiền Do hoàn cảnh đất nước, do yếu tố lịch sử để lại, các cơ sở này được Nhà nước mượn, trưng dụng vào các mục đích khác nhau không trả, nay họ đòi lại

Sáu là, tranh chấp giữa các đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện, xã với nhau

Đây thường là những tranh chấp diễn ra ở các khu vực có vị trí thuận lợi cho phát triển kinh tế địa phương nhưng tại đây sự phân chia ranh giới hành chính chưa rõ ràng dẫn đến tranh chấp phát sinh Đây là tranh chấp giữa những người được Nhà nước giao quản lý đất đai

Bảy là, tranh chấp do việc thực hiện quyền sử dụng đất bị cản trở Loại tranh

chấp này phát sinh khi một bên được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất nhưng lại không thể sử dụng được do bị người khác cản trở

Tám là, tranh chấp liên quan đến việc bồi thường giải phóng mặt bằng khi

Nhà nước thu hồi đất Thông thường đây là các tranh chấp liên quan đến mức độ và diện tích được bồi thường do người sử dụng đất không thoả mãn với mức bồi thường Đây là tranh chấp giữa người đại diện chủ sở hữu (Nhà nước), người được giao quản lý với người sử dụng đất Loại tranh chấp này cũng là loại tranh chấp điển hình và gay gắt

Chín là, tranh chấp về mục đích sử dụng đất: Các tranh chấp này hiện nay

cũng diễn ra khá phổ biến, đó là tranh chấp giữa việc sử dụng đất vào việc trồng lúa với việc dùng đất vào việc nuôi trồng thuỷ sản, giữa dùng đất đất trồng cây hàng năm với dùng đất trồng cây lâu năm, giữa sử dụng đất nông nghiệp hoặc đất trồng cây lâu năm với đất thổ cư trong quá trình phân bổ và sử dụng đất Đây là tranh chấp giữa người được Nhà nước giao quản lý với người được giao đất

1.1.1.4 Nguyên nhân tranh chấp đất đai

Tranh chấp đất đai xảy ra là hậu quả của những nguyên nhân nhất định Nó là biểu hiện cụ thể của những mâu thuẫn bất đồng về lợi ích kinh tế giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau Trong những năm vừa qua tranh chấp đất đai đã diễn ra ở hầu hết các địa phương trong cả nước Tuy mức độ, tính chất và phạm vi khác nhau nhưng nhìn chung tranh chấp đất đai đã gây ra những hậu quả nặng nề ảnh hưởng đến trật

tự, an toàn xã hội Vì vậy phải căn cứ vào thực trạng sử dụng đất, vào đường lối chính sách của Nhà nước, vào những văn bản pháp luật để tìm ra những nguyên nhân dẫn đến tranh chấp đất đai, từ đó có những biện pháp giải quyết tranh chấp một cách thoả đáng, góp phần ngăn ngừa và hạn chế tới mức thấp nhất những tranh chấp đất đai có thể xảy ra

Từ thực tế của hiện tượng tranh chấp đất đai, có thể rút ra một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, do lịch sử để lại 4 :Chiến tranh, sự thay đổi về chế độ sở hữu về đất

đai, sự đổi mới về chính sách kinh tế Đó là những vấn đề lịch sử để lại và hậu quả là ngày hôm nay chúng ta đang phải giải quyết nhiều các tranh chấp về đất đai với tính chất phức tạp, mức độ gay gắt, có những tranh chấp rất khó giải quyết Chiến tranh đã làm thay đổi chủ thể sử dụng đất, về ranh giới đất đai gây ra những dạng tranh chấp như: Tranh chấp giữa chủ sử dụng trước đây (đi công tác, di cư, chạy nạn v.v ) với người đang chiếm hữu đất, tranh chấp về ranh giới đất đai do người có đất đi sơ tán, chạy loạn khá lâu v.v Việc thay đổi chế độ sở hữu về đất đai (từ đất đai thuộc nhiều hình thức sở hữu, trong đó có sở hữu tư nhân trước Hiến pháp năm 1980, đến đất đai

thuộc sở hữu toàn dân - từ sau Hiến pháp năm 1980) đã khiến nhiều những tranh chấp

về việc trưng thu, trưng dụng, thu hồi đất xảy ra Về chính sách kinh tế, các chủ trương hợp tác hóa trong sản xuất nông nghiệp, xây dựng các hợp tác xã đã gây ra không ít các tranh chấp về đất nông nghiệp ở khu vực nông thôn

Các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai qua các thời kỳ lịch sử do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác nhau ban hành nên có sự không thống nhất, đồng bộ về mặt nội dung Ví dụ như: Theo Hiến pháp năm 1959 thì ở nước ta có 3 hình thức sở hữu đất đai đó là sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu cá nhân

Do đó, việc mua bán chuyển nhượng đất đai được phép thực hiện, không bị cấm Thời kỳ sau Hiến pháp năm 1980 cho đến trước khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời Nhà nước trở thành đại diện duy nhất của chủ sở hữu đối với đất đai Pháp luật về đất đai nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng, phát canh thu tô dưới mọi hình thức

Kể từ khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời và đặc biệt là sau khi Luật Đất đai năm 2003

có hiệu lực thì đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nhưng người sử dụng đất lại được phép thực hiện đầy đủ các quyền của người sở hữu đối với đất đai mà mình đang sử dụng, quyền sử dụng đất đai trở thành một loại hàng hóa Chính vì sự thiếu đồng bộ này nên thực tế các quan hệ đất đai nảy sinh qua các thời kỳ là rất phức tạp, khi phát sinh tranh chấp thì không biết phải áp dụng văn bản quy phạm pháp luật nào để giải quyết

Thứ hai, do sự yếu kém trong quản lý Nhà nước về đất đai: Trước đây việc quản lý đất đai không tập trung, Nhà nước phân công, phân cấp cho quá nhiều ngành

có quyền quản lý dẫn đến việc quản lý đất đai thiếu chặt chẽ, chồng chéo nhau, còn nhiều sơ hở Có thời kỳ, mỗi loại đất do một ngành quản lý Đất nông nghiệp do ngành nông nghiệp quản lý Đất lâm nghiệp do ngành lâm nghiệp quản lý Đất chuyên dùng, thuộc ngành nào ngành ấy quản lý dẫn đến tranh chấp giữa chủ sử dụng đất nông nghiệp với chủ sử dụng đất lâm nghiệp, cũng như với chủ sử dụng đất chuyên dùng

Có loại đất do nhiều cơ quan quản lý nhưng cũng có loại không do cơ quan nào quản

lý, dẫn đến không nắm được biến động khai thác, sử dụng

Việc áp dụng pháp luật về đất đai của các địa phương còn nhiều bất cập, nhất

là trong việc thu hồi đất như đã nêu trên Sau khi có Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, nhiều địa phương chưa kịp thời ban hành đủ các văn

bản quy phạm pháp luật cụ thể hoá thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh để triển khai; nhiều địa phương vẫn chưa nắm chắc những đổi mới, những quy định mới của pháp luật về đất đai nên vẫn còn áp dụng những quy định cũ đã bị huỷ bỏ hoặc thay thế, nhiều trường hợp áp dụng sai quy định Những bất cập này đã tạo nên những vụ việc khiếu kiện mới về đất đai

Việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước trước đây ở một

số nơi không nghiêm, chưa triệt để và chưa hợp lý, đã dẫn đến tình trạng xáo canh, cào bằng

Hồ sơ địa chính chưa được quan tâm đúng mức, chưa đầy đủ, không đủ cơ sở cho việc quản lý đất đai Công tác quy hoạch sử dụng đất chậm, việc chỉnh lý biến động đất đai không được theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn đến việc tham mưu không đầy đủ, thiếu chính xác trong việc quy hoạch, thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và trong một số trường hợp không chính xác

Chính sách đất đai và những chính sách có liên quan đến đất đai chưa nhất quán, đồng bộ, có mặt không rõ ràng và có biến động lớn Quy hoạch sử dụng đất đai còn nhiều bất cập Thực tế áp dụng các chính sách còn tùy tiện dẫn đến tình trạng người có khả năng sản xuất nông nghiệp thì thiếu ruộng, ngược lại người không có khả năng sản xuất vẫn được chia ruộng dẫn đến tình trạng sử dụng đất kém hiệu quả

Một số nơi có những chủ trương hoặc việc làm sai lầm làm cho nhân dân hiểu rằng, Nhà nước có chủ trương trả lại ruộng đất cũ, trả lại đất ông cha Việc Nhà nước thường xuyên tách, nhập hoặc thành lập các đơn vị hành chính mới, việc xác định địa giới không làm kịp thời hoặc không rõ ràng, làm cho tình hình tranh chấp đất đai phức tạp thêm

Thứ ba, do ảnh hưởng của nền kinh tế thị trường: Việc kinh tế phát triển mạnh mẽ, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã về đến cả những vùng nông thôn đã mang lại không ít đổi thay cho bộ mặt đất nước Tuy nhiên, bên cạnh những tác động tích cực còn không ít hậu quả từ mặt trái của cơ chế thị trường Một trong số đó là tình trạng tranh chấp đất đai đang có chiều hướng gia tăng Giá đất leo thang, “sốt đất” cục bộ diễn ra liên tục Chỉ cần một con đường mới mở, một dự án phát triển

công nghiệp chuẩn bị được triển khai lập tức giá đất khu vực đó tăng lên gấp hàng chục lần Người nông dân đua nhau “đổi đất thành vàng” Có những thửa đất trước đây hầu như không ai ngó ngàng gì đến nay trở thành tâm điểm của mọi sự chú ý Thậm chí có khi ranh giới thửa đất giữa hai gia đình chỉ tính bằng phân thì nay cũng tranh chấp trở nên gay gắt qua nhiều năm Nói tóm lại, tranh chấp đất đai do ảnh hưởng của cơ chế thị trường là một vấn đề mà chúng ta sẽ phải đối mặt và giải quyết

không chỉ trong một năm, hai năm mà là trong rất nhiều năm nữa

Ngoài ra, ở một số địa phương hiện nay đang quy hoạch đô thị dẫn đến việc đền

bù, giải phóng mặt bằng trên diện rộng nhưng cơ chế đền bù, bồi thường khi thu hồi đất chưa hợp lý, chưa thỏa đáng nên lợi ích chủ yếu rơi vào tay chủ đầu tư là chính còn người bị thu hồi phải chịu thiệt thòi, dẫn đến tranh chấp, khiếu kiện đông người;

Thứ tư, việc thực thi pháp luật đất đai của cán bộ công chức còn kém hiệu quả

Một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức làm công tác quản lý đất đai còn thiếu gương mẫu, lợi dụng chức quyền tùy tiện trong công tác quản lý Bên cạnh đó, trình độ của một số cán bộ làm công tác quản lý về đất đai còn non kèm dẫn đến một

số địa phương còn xảy ra tình trạng cấp đất tùy tiện, lơi lỏng trong kiểm tra, thanh tra

về đất đai, chậm trễ trong cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đây cũng là những nguyên do của nhiều tranh chấp đất đai nảy sinh phức tạp và lan rộng, thậm chí có những nơi, không chỉ là tranh chấp đất đai giữa các cá nhân với nhau mà là tranh chấp giữa một bộ phận không nhỏ dân cư với nhau

Công tác lãnh đạo nhiều nơi, nhiều lúc còn coi nhẹ, đôi lúc còn lúng túng trong xử lý, nương nhẹ trong thi hành pháp luật Việc điều tra, xem xét giải quyết tranh chấp đất đai còn yếu kém, hiệu lực thấp, chưa thực sự quan tâm đến những giải pháp mang tính quần chúng

Thứ năm, công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật đất đai chưa được coi trọng, nhiều văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước chưa được phổ biến sâu rộng và kịp thời trong nhân dân Đây là một trong những lý do làm cho một bộ phận nhân dân ý thức chấp hành pháp luật chưa cao, chưa tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật đất đai Chuyển quyền sử dụng đất trái pháp luật hoặc vi phạm các quy định về thủ tục chuyển quyền sử dụng đất diễn ra khá phổ biến Trong

cơ chế thị trường quyền sử dụng đất là tài sản có giá trị cao nên nhiều người lợi dụng

kẽ hở, lách luật, đòi lại nhà đất đã bán cũng là một trong những nguyên nhân làm cho các tranh chấp đất đai phát sinh và trở nên gay gắt

1.1.2 Gi ải quyết tranh chấp đất đai

1.1.2.1 Khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai

Giải quyết tranh chấp đất đai là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn của hai hay nhiều bên trong quan hệ pháp luật đất đai trên cơ sở pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tranh chấp Qua việc giải quyết tranh chấp đất đai mà các quan hệ đất đai được điều chỉnh phù hợp với lợi ích của Nhà nước, lợi ích xã hội và của người sử dụng đất, mang lại sự ổn định trong nội bộ nhân dân, làm cho những quy định của pháp luật đất đai được thực hiện trong cuộc sống

Có thể hiểu “Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai và trên cơ

sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm hại” 5

Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai là dùng những cách thức phù hợp trên

cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, phục hồi các quyền và lợi ích hợp pháp cho bên bị xâm hại, góp phần tăng cường pháp chế trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai Hay nói cách khác hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai cần phải tạo ra được yếu tố dung hòa về mặt lợi ích mà các bên tranh chấp có thể chấp nhận được

Để nâng cao chất lượng, hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai, góp phần thực hiện cải cách hành chính, cải cách tư pháp, phù hợp với thực tiễn và các quy định của pháp luật, đảm bảo đúng với tinh thần của nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XI, trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy định của Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã sửa đổi, bổ sung những quy định mới về giải quyết tranh chấp đất đai Theo đó, tranh

5 Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), từ điển giải thích thuật ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,

tr.74

chấp đất đai có thể được giải quyết bằng phương thức hành chính tại Ủy ban nhân dân hoặc giải quyết tại Tòa án nhân dân

1.1.2.2 Các hình thức giải quyết tranh chấp đất đai:

Thứ nhất, Hòa giải tranh chấp đất đai:

Theo từ điển Luật học thì “Hòa giải là sự chấm dứt việc xích mích, tranh chấp giữa các bên bằng sự thương lượng với nhau hoặc qua sự trung gian của một người khác”6

Như vậy, hòa giải là một phương thức giải quyết tranh chấp, bất đồng mâu thuẫn do các bên tranh chấp tiến hành dựa trên việc tự thương lượng, thỏa thuận mang tính chất tự nguyện, tự giác thực hiện

“Hòa giải tranh chấp đất đai” là một thuật ngữ được sử dụng trong pháp luật đất đai Tuy nhiên thuật ngữ này không được giải thích cụ thể trong văn bản pháp luật đất đai hiện hành và các văn bản pháp luật khác Căn cứ vào quan niệm chung về hòa giải, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về hòa giải tranh chấp đất đai như sau:

“Hòa giải tranh chấp đất đai là tự chấm dứt việc xích mích, tranh chấp trong sử dụng đất giữa các bên bằng sự thương lượng với nhau hoặc qua sự trung gian của một người khác”

Như vậy, bên cạnh khái niệm “hòa giải”, trong các công trình nghiên cứu, các văn bản pháp luật còn xuất hiện thuật ngữ “thương lượng” hoặc “tự hòa giải”khi nêu

ra các phương thức độc lập trong hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai “Hòa giải”

và “tự hòa giải” đều hướng tới việc giải quyết tranh chấp bằng việc dàn xếp, thỏa thuận, thương lượng giữa các bên tranh chấp với nhau, tuy nhiên hai phương thức này không đồng nhất với nhau Sẽ là không chính xác nếu có sự nhầm lẫn giữa “hòa giải” và “tự hòa giải” là những cách nói khác nhau của cùng một biện pháp giải quyết tranh châp

“Tự hòa giải” là một biện pháp giải quyết tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp tự bàn bạc, trao đổi, thỏa thuận để đi đến thống nhất một giải pháp nào đó nhằm loại trừ các mâu thuẫn, xung đột giữa các bên Trường hợp các bên tranh chấp không

6 Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội - 1999, tr.208 - 209

thể “tự hòa giải” được hoặc tự hòa giải nhưng không thành thì “hòa giải” là hình thức giải quyết tranh chấp tiếp theo mà các bên tranh chấp đất đai lựa chọn

“Hòa giải” là hình thức giải quyết tranh chấp có sự tham gia của một chủ thể trung gian, độc lập có trách nhiệm giúp đỡ các bên tìm kiếm những giải pháp thích hợp cho việc giải quyết mâu thuẫn nhằm loại trừ tranh chấp Đối với biện pháp này, một tiêu chí quan trọng cần phải đạt được ở vai trò hòa giải là chủ thể này phải cùng được các bên tranh chấp lựa chọn hoặc chấp nhận, có thể là một người thứ ba có kinh nghiệm, có sự hiểu biết và có uy tín trong cộng đồng, hoặc cũng có thể là Tổ hòa giải

do các thôn thành lập

Khi các bên tranh chấp không thể “tự hòa giải” hoặc “hòa giải” nhưng không thành mà gửi đơn đến UBND cấp xã đề nghị giải quyết thì lúc này Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình theo các quy định của pháp luật Việc giải quyết tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được lập thành biên bản, có chữ ký của các bên và có xác nhận của UBND cấp xã Biên bản hòa giải chính là căn cứ để các bên tranh chấp thực hiện quyền khởi kiện tại các cơ quan có thẩm quyền Trường hợp hòa giải thành

mà có thay đổi về hiện trạng sử dụng đất thì UBND các xã gửi biên bản hòa giải thành đến cơ quan có thẩm quyền để công nhận việc thay đổi hiện trạng Có thể nói rằng, hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã vừa mang tính chất của một biện pháp hòa giải “tiền tố tụng”, vừa được sử dụng làm căn cứ cho việc ra quyết định công nhận sự thay đổi hiện trạng sử dụng đất của UBND cấp có thẩm quyền trong trường hợp hòa giải thành

Trong hoạt động giải quyết tranh chấp nói chung và tranh chấp đất đai nói riêng, hòa giải có tầm quan trọng đặc biệt Nếu hòa giải thành không những hạn chế được sự phiền hà, tốn kém cho các bên đương sự mà còn giảm bớt được các công việc đối với cơ quan có trách nhiệm giải quyết tranh chấp, phù hợp với truyền thống đạo lý tương thân, tương ái của dân tộc, giữ được tình làng, nghĩa xóm, đảm bảo sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân

Với ý nghĩa đó, Luật Đất đai năm 1993 (Điều 38) lần đầu tiên đã thể hiện thái

độ của Nhà nước trong việc khuyện khích hòa giải các tranh chấp đất đai Luật Đất đai năm 2003 (Điều 135) và Luật Đất đai năm 2013 (Điều 202) tiếp tục phát triển

quy định về hòa giải theo hướng hòa giải là thủ tục đầu tiên của quá trình giải quyết tranh chấp

Tuy có sự khác nhau nhưng giữa các phương thức hòa giải này đều có một điểm chung nhất định đó là đều hướng tới việc giải quyết tranh chấp bằng việc dàn xếp, thỏa thuận, thương lượng giữa các bên tranh chấp với nhau

Thứ hai, Giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính

Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên

khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”

Như vậy, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho các tổ chức, cá nhân thông qua những hình thức nhất định Do đó, xét về mặt bản chất thì tranh chấp đất đai chính là tranh chấp

về quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất trong trường hợp này là một trong ba quyền năng của quyền sở hữu đó là: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đất đai theo cách tiếp cận truyền thống từ Cổ luật La Mã về quyền sở hữu tài sản Pháp luật Việt Nam cũng tiếp cận quyền sở hữu tài sản từ quan điểm gốc rễ này Cụ thể, Bộ luật dân sự Việt Nam năm 2005 cũng đã ra khái niệm về quyền sở hữu:

“Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật” Từ cơ sở pháp lý nền tảng nêu trên hoàn toàn cho phép chúng ta có cách tiếp cận đối với quyền sở hữu, quyền sử dụng của những tài sản cụ thể (trong đó có tài sản là đất đai) một cách tương tự7 Tuy không đồng nhất giữa quyền sở hữu đất đai và quyền sử dụng đất nhưng quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền tài sản thuộc về người sử dụng đất Theo đó, quyền sử dụng đất là một quyền tài sản mà theo Điều 181 bộ Luật Dân sự 2005 thì “là quyền trị giá

được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự” Tuy nhiên, nếu như

trong quan hệ dân sự, người chủ sở hữu tài sản có quyền tự thực hiện đầy đủ quyền

7 Xem thêm: Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 10/2007, tr 71

năng của mình, đặc biệt là định đoạt số phận pháp lý của tài sản thông qua nhiều hình thức pháp lý khác nhau, thì đối với đất đai, quyền sử dụng do Nhà nước trao cho tuy

là tài sản của người sử dụng đất song là quyền tài sản đặc biệt Bởi lẽ, quyền sử dụng đất không được thực hiện bởi người đại diện chủ sở hữu đất đai, mà chính người đại diện đó chuyển giao nó cho người sử dụng đất cụ thể, qua đó quyền của người đại diện chủ sở hữu mới được thực hiện trên thực tế

Xuất phát từ bản chất quyền sử dụng đất là quyền tài sản đặc biệt nên cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai cũng khác so với cơ chế giải quyết tranh chấp quyền tài sản thông thường Nếu như, trong dân sự khi có tranh chấp về quyền tài sản thì cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp là Tòa án nhân dân, thế nhưng trong lĩnh vực đất đai, khi có tranh chấp về quyền sử dụng đất thì không chỉ Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai mà cơ quan hành chính nhà nước cũng có thẩm quyền giải quyết trong những trường hợp mà người sử dụng đất chưa có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc chưa có một trong các giấy tờ theo quy định

Hiện nay Nhà nước ta coi quyền sử dụng đất là một loại tài sản có giá8, người

sử dụng đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất9 Quyền sử dụng đất đã tham gia vào các giao dịch dân sự với tính cách là một loại tài sản Do vậy, khi phát sinh các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thì chính là các tranh chấp liên quan đến quyền tài sản nên thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nhân dân

Các tranh chấp đất đai mà người sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và cũng không có bất kỳ một loại giấy tờ nào khác theo quy định thì chưa có cơ sở để chứng minh rằng người đang sử dụng đất là người có quyền sử dụng Để xem xét ai là người có quyền sử dụng đất thì giao cho cơ quan hành chính giải quyết là phù hợp

Nếu như trước đây việc phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chỉ đơn thuần căn cứ vào hai yếu tố là tính pháp lý của việc sử dụng đất và tình trạng tranh chấp thì nay việc xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp phụ thuộc vào sự lựa chọn của các bên tranh chấp đối với những trường hợp tranh chấp không có giấy tờ hợp pháp

8 Quốc hội (2005), Bộ luật Dân sự, Điều 174

9 Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Điều 167

Có thể nói rằng pháp luật ngày càng có xu hướng mở rộng thẩm quyền cho hệ thống Tòa án nhân dân trong hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai nhằm tôn trọng

và bảo vệ quyền sử dụng đất với ghi nhận là quyền tài sản của người sử dụng đất đã được chính thức ghi nhận tại Hiến pháp năm 2013

1.1.2.3 Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết tranh chấp đất đai

Do tranh chấp đất đai ảnh hưởng không nhỏ đến các mặt của đời sống kinh tế

- xã hội nên việc giải quyết tranh chấp đất đai là vô cùng cần thiết Việc nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai có ảnh hưởng tới sự ổn định tình hình chính trị, kinh tế - xã hội Nếu tình hình chính trị xã hội không ổn định sẽ không tạo ra tiền đề phát triển kinh tế

Về phương diện chính trị: Các tranh chấp đất đai được giải quyết triệt để sẽ

đảm bảo được an ninh, trật tự xã hội, ổn định về mặt tâm lý cho người dân yên tâm làm ăn, sinh sống đem lại lòng tin của người dân đối với chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước Trên thực tế, nhiều trường hợp việc giải quyết tranh chấp đất đai kéo dài khiến cho nhiều người dân khiếu nại vượt cấp, khiếu nại tập thể đến các

cơ quan Trung ương gây mất trật tự, an toàn xã hội

Về phương diện xã hội: Các tranh chấp đất đai được giải quyết có hiệu quả sẽ

đảm bảo được sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân, không gây phương hại đến tình hình nội bộ gia đình, họ hàng, dòng tộc Nếu tranh chấp không được giải quyết kịp thời thì những xung đột, xô xát phát sinh giữa các bên sẽ chuyển tính chất từ “dân sự” sang thành “hình sự”

Về phương diện kinh tế: Tranh chấp đất đai được giải quyết sẽ đáp ứng lợi ích

kinh tế của các bên, đảm bảo cho các bên yên tâm sản xuất kinh doanh, giảm chi phí tốn kém trong việc khiếu kiện Ngược laị, nếu tranh chấp đất đai không được giải quyết thì các bên không những không thực hiện được quyền của mình mà còn không thực hiện đựơc nghĩa vụ của họ đối với Nhà nước

1.2 Những vấn đề lý luận về giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước

1.2.1 C ơ quan hành chính nhà nước

1.2.1.1 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước:

Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của Bộ máy nhà nước, do nhà nước lập ra để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước

Cơ quan hành chính nhà nước cũng như các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, có cơ cấu tổ chức riêng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình do pháp luật quy định, hoạt động trên một đơn vị hành chính – lãnh thổ hay trên một lĩnh vực nhất định

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước do Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và nhiều văn bản dưới luật quy định Bên cạnh đó, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước còn do vị trí, tính chất của

nó trong hệ thống các cơ quan nhà nước quyết định10

1.2.1.2 Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước:

Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, là một bộ phận

cấu thành bộ máy nhà nước Do vậy, cơ quan hành chính nhà nước cũng mang đầy

đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nước: Cơ quan hành chính nhà nước được sử dụng quyền lực nhà nước, có quyền nhân danh nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lí với mục đích hướng tới lợi ích công Biểu hiện của quyền lực nhà nước đó là: cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành các văn bản pháp luật và có thể được áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhà nước nhất định Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

có cơ cấu tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật như Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003… Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động dựa trên những quy định của pháp luật, có chức năng, nhiệm

vụ thẩm quyền riêng và có những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao Đây là một điều kiện quan trọng đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước của mình, tránh sự chồng chéo, trùng lặp trong quá trình thực thi hoạt động quản lý nhà nước Nguồn nhân sự chính trong cơ quan hành chính nhà nước là đội ngũ cán bộ, công chức được hình thành từ tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc bầu cử theo quy định của Luật Công chức

10 Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, nxb Công an nhân dân, 2006, tr.185

Ngoài những đặc điểm chung nói trên, cơ quan hành chính nhà nước còn có những đặc điểm riêng như sau: Cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan có chức năng quản lý hành chính nhà nước Để thực hiện chức năng này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiên hoạt động chấp hành – điều hành (những hoạt động được tiến hành trên cơ sơ luật và để thi hành luật) Như vậy hoạt động chấp hành – điều hành (hoạt động quản lý hành chính nhà nước) là phương diện hoạt động chủ yếu của

cơ quan hành chính nhà nước Các cơ quan nhà nước khác cũng thực hiện những hoạt động quản lý hành chính nhà nước nhưng đó không phải là phương diện hoạt động chủ yếu mà chỉ là hoạt động được thực hiện nhằm hướng tới hoàn thành chức năng cơ bản của cơ quan nhà nước đó như: Chức năng lập pháp của Quốc hội, chức năng xét xử của tòa án nhân dân, chức năng kiểm sát của viện kiểm sát nhân dân Chỉ

có cơ quan hành chính nhà nước mới thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực như kinh tế, văn hóa, xã hội… Và việc thực hiện hoạt động đó là nhằm hoàn thành chức năng quản lý hành chính nhà nước

Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước được pháp luật quy định trên cơ sở lãnh thổ, ngành hoặc lĩnh vực chuyên môn mang tính tổng hợp Tức là mỗi

cơ quan hành chính nhà nước có một phạm vi thẩm quyền nhất định được giới hạn trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước do luật định và trong phạm vi thẩm quyền của mình cơ quan độc lập hành động Đặc điểm này xuất phát từ chức năng của cơ quan hành chính nhà nước đó là chức năng quản lý hành chính nhà nước Và

để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước được hiệu quả thì cần phải phân định thẩm quyền rõ ràng, tránh sự chồng chéo giữa các cơ quan do đó pháp luật phải quy định cụ thể thẩm quyền của từng cơ quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

Các cơ quan hành chính đều trực tiếp hay gián tiếp phụ thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, chịu sự giám sát và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực nhà nước Trước hết, các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hay gián tiếp do

cơ quan quyền lực lập ra Mọi hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước đều chịu

sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và phải báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực

1.2.1.3 Phân loại cơ quan hành chính nhà nước:

Thứ nhất, Căn cứ theo phạm vi lãnh thổ hoạt động thì cơ quan hành chính nhà nước được phân thành hai loại: i) Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương

và ii) Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương gồm: Chính phủ, các Bộ và các cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về ngành hay lĩnh vực công tác Những cơ quan này hoạt động trên phạm vi toàn quốc, các văn bản do các cơ quan này ban hành về nguyên tắc có hiệu lực trên phạm vi cả nước

Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là Ủy ban nhân dân các cấp Đây là những cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động trong phạm

vi lãnh thổ nhất định Các văn bản do các cơ quan này ban hành chỉ có hiệu lực pháp

lý trong phạm vi lãnh thổ hoạt động của cơ quan đó, đối với các cơ quan, tổ chức và công dân tại địa phương đó Trong một số trường hợp các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ban hành có hiệu lực đối với cơ quan, đơn vị của trung ương đóng tại địa phương

Thứ hai, Căn cứ theo phạm vi thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được phân thành: i) Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và ii) Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn

Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung bao gồm Chính phủ và

Ủy ban nhân dân các cấp Cơ quan này có thẩm quyền giải quyết mọi vấn đề trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, đối với các đối tượng khác nhau như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân,

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên môn bao gồm Bộ, các cơ quan ngang Bộ có chức năng quản lý nhà nước về ngành hay lĩnh vực công tác trong phạm

vi cả nước Đây là các cơ quan quản lý theo ngành hay chức năng, hoạt động trong ngành hay một lĩnh vực, một số lĩnh vực nhất định

Thứ ba, Căn cứ theo nguyên tắc tổ chức và giải quyết công việc thì cơ quan hành chính nhà nước được phân thành hai loại: i)Cơ quan tổ chức và hoạt động theo chế độ tập thể lãnh đạo và ii) Cơ quan tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng một người

Cơ quan hành chính nhà nước theo chế độ tập thể lãnh đạo là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung Các cơ quan này thường giải quyết công việc

và quyết định các vấn đề quan trọng có liên quan đến nhiều lĩnh vực nên cần có sự đóng góp trí tuệ tập thể trong bàn bạc và quyết định Ở các cơ quan này thì cách thức làm việc chủ yếu là tập thể thảo luận và quyết định theo đa số đối với các vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan Đồng thời căn cứ vào nhiệm vụ quyền hạn của mình, Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân quyết định các vấn

đề thuộc phạm vi chức trách của mình

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên môn tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng một người, đứng đầu mỗi cơ quan đó là Thủ trưởng cơ quan Họ là người đại diện cho cơ quan, ý chí của họ do sự ủy nhiệm của pháp luật là ý chí của

cơ quan Họ là người thay mặt cơ quan ra những quyết định nhằm thực hiện nhiệm

vụ, công việc mà pháp luật quy định và chịu trách nhiệm trước pháp luật Tuy nhiên, các vấn đề quan trọng trong cơ quan trước khi Thủ trưởng quyết định phải được tập thể bàn bạc hoặc thảo luận kỹ lưỡng

1.2.2 Gi ải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

1.2.2.1 Khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước

Như đã nêu ở trên, giải quyết tranh chấp đất đai là dùng những cách thức, giải pháp đúng đắn, phù hợp trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu

thuẫn trong nội bộ nhân dân về những vấn đề liên quan đến đất đai Vậy, giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước là việc cơ quan hành chính Nhà nước áp dụng các quy định của pháp luật để giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể nảy sinh trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai

Tuy nhiên, không phải tranh chấp đất đai nào cũng có thể được giải quyết thông qua cơ quan hành chính Nhà nước Theo nguyên lý, cơ quan nhà nước chỉ được thực hiện những hành vi mà pháp luật ủy quyền Theo đó, chỉ khi nào pháp luật

có quy định cụ thể về thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà nước trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai thì lúc đó cơ quan hành chính nhà nước mới có thầm quyền giải quyết tranh chấp này và chỉ được giải quyết những tranh chấp đất đai nào thuộc thẩm quyền của mình được pháp luật quy định

Giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính Nhà nước dựa trên một số cơ sở sau:

* Cơ sở lý luận:

Thứ nhất, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý Công

tác quản lý Nhà nước về đất đai được giao cho các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện Trong đó hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai là một trong những nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai Đây là cơ sở để xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước

Thứ hai, quản lý Nhà nước về đất đai do các cơ quan hành chính Nhà nước

thực hiện Các cơ quan này được tổ chức theo một hệ thống thống nhất, chặt chẽ từ trung ương xuống địa phương theo địa giới hành chính Do đó, khi có tranh chấp đất đai, cơ quan hành chính nhà nước sẽ có điều kiện thuận lợi so với tòa án trong việc tìm hiểu nguồn gốc, quá trình sử dụng đất, chủ thể sử dụng đất,

Như vậy, việc quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước trong Luật Đất đai năm 2003, kế thừa và sửa đổi theo Luật Đất đai năm 2013 là phù hợp, đáp ứng được phần lớn yêu cầu của giải quyết tranh chấp đất đai trong giai đoạn hiện nay

* Cơ sở thực tiễn:

Xét về bản chất, tranh chấp nói chung và tranh chấp đất đai nói riêng phải do một cơ quan tài phán tố tụng độc lập là Tòa án giải quyết mới đảm bảo tính khách quan, công bằng và độc lập trong hoạt động xét xử Điều này là rất cần thiết Tuy nhiên, trong điều kiện, hoàn cảnh thực tế ở nước ta thì việc trao thẩm quyền giải quyết tranh chấp cho ngành Tòa án cần thực hiện theo một lộ trình hợp lý, bởi lẽ:

Thứ nhất, Số lượng tranh chấp hiện nay chiếm một tỷ lệ không nhỏ là các tranh

chấp mang tính hành chính Nội dung tranh chấp liên quan nhiều đến việc xác định nguồn gốc, chủ thể sử dụng đất Để xác định được những vấn đề này thì thẩm quyền thuộc về cơ quan quản lý hành chính Nhà nước về đất đai Do đó, để Tòa án có căn

cứ xem xét giải quyết sẽ mất rất nhiều thời gian, trong khi đó tranh chấp đất đai đòi hỏi cần phải giải quyết nhanh chóng, dứt điểm, nếu để kéo dài sẽ gây ra nhiều hậu quả tiêu cực trên tất cả các mặt của đời sống xã hội

Thứ hai, Thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân địa phương cả về hình sự và

dân sự đều được mở rộng Bên cạnh đó, cơ sở vất chất phục vụ cho công tác ngành Tòa án còn nhiều hạn chế, thiếu các điều kiện và phương tiện làm việc Xuất phát từ tình hình thực tế như vậy nên đã phần nào ảnh hưởng đến công tác giải quyết tranh chấp đất đai của ngành Tòa án

Thứ ba, tranh chấp đất đai là vấn đề nhạy cảm, đa dạng về chủng loại, phong

phú về chủ thể và có tính gay gắt, phức tạp Muốn giải quyết tranh chấp đất đai đúng pháp luật, dứt điểm và có hiệu quả đòi hỏi người thẩm phán không chỉ tinh thông về nghiệp vụ xét xử, bản lĩnh nghề nghiệp vững vàng, đạo đức trong sáng, mà còn am hiểu kiến thức pháp luật về đất đai, nắm bắt được các nghiệp vụ quản lý Nhà nước về đất đai, Tuy nhiên, hiện nay năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ thẩm phán có sự không đồng đều, lại không được đào tạo bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp

vụ quản lý đất đai nên khó có đủ khả năng giải quyết tốt mọi tranh chấp đất đai

1.2.2.2 Đặc điểm của việc giải quyết tranh chấp đất đai do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện

Tìm hiểu việc giải quyết tranh chấp đất đai do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện có thể nhận diện một số đặc điểm chủ yếu sau:

Thứ nhất, tranh chấp đất đai do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện là

những tranh chấp mang tính chất hành chính Bởi lẽ những tranh chấp này diễn ra khi người sử dụng đất không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các giấy tờ theo quy định Khi giải quyết các tranh chấp về đất đai thuộc loại này phải căn cứ vào: chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đất do các bên tranh chấp đưa ra; thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp đang sử dụng ngoài diện tích đất đang có tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương; sự phù hợp của hiện trạng sử dụng thửa đất đang có tranh chấp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết đã được xét duyệt; chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước; quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất Như vậy, để xác định ai là chủ sử dụng đất hợp pháp thì chỉ có cơ quan hành chính Nhà nước mới có thể đưa ra câu trả lời chính xác nhất trên cơ sở việc xem xét những vấn đề trên

Thứ hai, tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành

chính Nhà nước sẽ do đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước làm nhiệm vụ quản lý đất đai thực hiện Thường những cán bộ, công chức này có trình độ chuyên môn trong lĩnh vực quản lý đất đai và nắm bắt được tình hình thức tế sử dụng đất tại địa phương

Thứ ba, tranh chấp đất đai do cơ quan hành chính Nhà nước giải quyết được

thực hiện theo trình tự giải quyết vụ việc hành chính, mang tính khép kín, không có

sự tham gia của đội ngũ luật sư, bào chữa viên, hội thẩm nhân dân hoặc đại diện Viện Kiểm sát nhân dân như trình tự tố tụng tại Tòa án nhân dân

1.2.2.3 Phân biệt giải quyết tranh chấp đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai do

cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện

Từ định nghĩa về tranh chấp đất đai theo quy định hiện hành chưa rõ ràng nên trên thực tế cũng là nguyên nhân dẫn đến tình tràng "mù mờ", thiếu đi sự phân định rạch ròi và thậm chí trong nhiều trường hợp người ta đồng nhất giữa tranh chấp với khiếu nại, tố cáo về đất đai, trong khi chúng hoàn toàn có đối tượng, tính chất, đặc điểm và phạm vi khác nhau

Khiếu nại thông thường xuất phát từ một mối quan hệ không bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại mà người bị khiếu nại có quyền quyết định

một vấn đề nào đó theo thẩm quyền được pháp luật quy định Trong quan hệ giữa cơ

quan hành chính Nhà nước và công dân thì công dân là người bị quản lý còn cơ quan hành chính Nhà nước là cơ quan quản lý Cơ quan Nhà nước có quyền ban hành các quyết định hành chính có hiệu lực bắt buộc mọi cá nhân, tổ chức phải thi hành Cá nhân, tổ chức có nhiệm vụ chấp hành quyết định hành chính đó nhưng đồng thời

cũng có quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

Ngược lại, tranh chấp giữa cá nhân với cá nhân hoặc cá nhân với tổ chức là sự tranh chấp giữa hai chủ thể bình đẳng với nhau về quyền và nghĩa vụ trước pháp luật Khi tranh chấp xảy ra thì người bị phía bên kia vi phạm có thể yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đề nghị người có hành vi vi phạm chấm dứt hành vi vi phạm đó, khôi phục lợi ích cho mình, hoặc bồi thường thiệt hại do hành vi vi phạm đó gây ra

Sự nhầm lẫn giữa tranh chấp đất đai và khiếu nại đã dẫn tới một thực trạng, thủ tục giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân các địa phương nhiều khi giải quyết giống như quy trình giải quyết khiếu nại hành chính nói chung, từ đó làm hạn chế việc bảo vệ quyền lợi của người liên quan Thậm chí, nhiều nơi vẫn còn nhầm lẫn giữa quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cả về nội dung và hình thức, cưỡng chế thi hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai Có những nơi vẫn xác định quyết định giải quyết tranh chấp đất đai là quyết định hành chính và giải quyết theo trình tự giải quyết khiếu nại

Như vậy, có thể thấy sự khác biệt về bản chất giữa tranh chấp và khiếu nại, trong đó những tranh chấp mang tính dân sự và vai trò của cơ quan hành chính là “cơ quan xét xử” chứ không phải là cơ quan giải quyết những vướng mắc bị khiếu nại cảu những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính Ngược lại khiếu nại là “tranh chấp” có tính chất hành chính và cần được giải quyết theo pháp luật về hành chính

1.2.2.4 Các yếu tố quyết định hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

Tranh chấp đất đai đang ngày một phát sinh nhiều và có xu hướng tăng gây ảnh hưởng không tốt đến nhiều mặt của đời sống xã hội Do đó, giải quyết tốt các tranh chấp đất đai là một trong những mục tiêu cần đặt ra, muốn vậy trước hết chúng

ta phải tìm hiểu các yếu tố quyết định hiệu quả việc giải quyết tranh chấp đất đai Có rất nhiều yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả việc giải quyết tranh chấp đất đai Tuy nhiên, qua tìm hiểu có thể xác định một số yếu tố cơ bản sau đây:

Thứ nhất, các yếu tố thuộc về phương diện lập pháp: Đây là yếu tố quyết định

làm cơ sở pháp lý cho cơ quan hành chính Nhà nước giải quyết các tranh chấp về đất đai có hiệu quả Một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh với các quy định đầy đủ, cụ thể, thống nhất là những bảo đảm rất quan trọng để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết nhanh chóng hơn và đúng pháp luật đồng thời tránh được sự tùy tiện trong quá trình giải quyết các tranh chấp

Thứ hai, các yếu tố thuộc về phương diện hướng dẫn thi hành pháp luật: Để

nâng cao hiệu quả công tác giải quyết các tranh chấp về đất đai, phải hết sức chú trọng khâu hướng dẫn thi hành pháp luật Đây là một trong các khâu rất quan trọng Việc

hướng dẫn kịp thời những văn bản pháp luật mới ban hành, việc hướng dẫn giải quyết nhanh các vấn đề vướng mắc là những điều kiện rất quan trọng bảo đảm cho việc giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thống nhất và đúng pháp luật, đồng thời cũng là bảo đảm cho pháp luật đi vào cuộc sống

Thứ ba, các yếu tố về phương diện bồi dưỡng nghiệp vụ: Tranh chấp đất đai là

loại việc rất phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau Do đó, việc giải quyết các tranh chấp loại này đòi hỏi các cán bộ phải có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu, nắm vững các quy định của pháp luật trên các lĩnh vực để giải quyết tranh chấp Vì vậy, việc bồi dưỡng nghiệp vụ về kỹ năng, cập nhật các quy định mới của pháp luật mà trước hết là các quy định mới của pháp luật về đất đai sẽ bảo đảm hiệu quả công tác giải quyết các tranh chấp về đất đai ngày càng cao

1.3 Khái quát về pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai thông qua cơ quan hành chính nhà nước

Hệ thống các văn bản pháp luật về đất đai được ban hành từ sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (năm 1945) tới nay được coi là một hệ thống rất phức tạp, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử và có nhiều chính sách khác nhau được

áp dụng ở cả hai miền Nam Bắc

Hệ thống pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai nói riêng đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện nhằm phúc đáp các yêu cầu

về quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ Pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai có thể chia thành các giai đoạn như sau:

- Thời kỳ trước khi ban hành Hiến pháp 1980: Trong thời kỳ này, các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chưa rõ ràng, cụ thể, ngoại trừ các quy định về giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi (đất canh tác) Giai đoạn này thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban hành chính các cấp chưa được quy định rõ ràng Thực tế, việc giải quyết các tranh chấp đất đai chủ yếu do Ủy ban hành chính cấp xã thực hiện với vai trò của tổ chức nông hội địa phương (tham gia nhiều vào công việc chính quyền), cơ quan tư pháp chỉ xuất hiện khi giải quyết tranh chấp hoa màu trên đất bãi sa bồi

- Thời kỳ sau khi ban hành Hiến pháp 1980: Thời kỳ này do tình hình kinh tế

xã hội có nhiều biến động nên đã xuất hiện thêm các tranh chấp về đất hương hỏa, đất thổ cư; tranh chấp đất giữa đồng bào địa phương với những người từ nơi khác đến xây dựng vùng kinh tế mới Tính chất của tranh chấp đất đai thời kỳ này trầm trọng hơn và gay gắt hơn Tuy vậy, việc giải quyết tranh chấp đất đai còn quan liêu, mang nặng tính mệnh lệnh hành chính Do đó, tranh chấp đất đai vẫn còn tồn tại kéo dài, việc sử dụng đất kém hiệu quả, mâu thuẫn vẫn còn trầm trọng kéo theo sự trì trệ của nền sản xuất hàng hóa

Luật Đất đai 1987 ban hành khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý Song các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành đã không xác định rõ ràng quyền lợi của người sử dụng đất đã làm hạn chế hiệu quả sử dụng đất Theo Luật Đất đai năm 1987 thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất trong hệ thống cơ quan hành pháp (được quy định tại Điều 21) theo nguyên tắc phân cấp giải quyết, phân đối tượng tranh chấp và quy định rõ quyết định nào có hiệu lực thi hành để chấm dứt tranh chấp kéo dài

Sau khi Hiến pháp 1992 ra đời, với các quy định mang tính nền tảng là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và người sử dụng đất được để lại thừa kế và chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật Với định hướng cơ bản đó, Luật Đất đai 1993 ra đời đã mở rộng hơn các quyền của người sử dụng đất Luật Đất đai 1993 đánh dấu một bước phát triển của quá trình hoàn thiện cơ chế quản

lý đất đai của Nhà nước ta, khắc phục tình trạng bao cấp về đất đai, giao đất sử dụng không mất tiền, đảm bảo sử dụng đất đai đúng mục đích, có hiệu quả

Theo quy đinh tại khoản 2 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 quy định: UBND

có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất không có giấy chứng nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

Kế thừa các quy định của Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003 với nhiều bổ sung mới, quan trọng, nhất là quy định trong việc giải quyết tranh chấp đất đai Luật đất đai năm 2003 đã quy định các tranh chấp đất đai có thể được giải quyết thông qua ba phương thức: Hoà giải, Giải quyết bởi cơ quan hành chính (đối với