Điều trần tại ủy ban của nghị viện một số nước trên thế giới và việc áp dụng cho hội đồng dân tộc và các ủy ban của quốc hội việt nam

Một số ít công trình nghiên cứu trực tiếp về hoạt động điều trần, tuy nhiên các công trình đó mới đề cập đến một số khía cạnh của điều trần như vấn đề pháp lý, kinh nghiệm các nước mà ch

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ LAN ANH

ĐIỀU TRẦN TẠI ỦY BAN CỦA NGHỊ VIỆN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ VIỆC ÁP DỤNG CHO HỘI ĐỒNG DÂN TỘC VÀ CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ LAN ANH

ĐIỀU TRẦN TẠI ỦY BAN CỦA NGHỊ VIỆN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ VIỆC ÁP DỤNG CHO HỘI ĐỒNG DÂN TỘC VÀ CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM

Chuyên ngành: Lý luận lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS VŨ CÔNG GIAO

HÀ NỘI – 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các

số liệu, ví dụ và phân tích trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Việc tham khảo, trích các kết quả nghiên cứu trước đó đã được dẫn nguồn đầy đủ Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Lê Lan Anh

i

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

UBTVQH : Ủy ban thường vụ Quốc hội

TANDTC : Tòa án nhân dân tối cao

VKSNDTC : Viện kiểm sát nhân dân tối cao

NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

ASEAN : Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

EVN : Tập đoàn điện lực Việt Nam

ii

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 1.1: So sánh điều trần với điều tra, chất vấn 10

2 Bảng 1.3: Tính phổ biến của hoạt động điều trần ở các nước 28

3 Bảng 2.1: So sánh điều trần với giải trình, yêu cầu báo cáo,

iii

MỤC LỤC Lời cam đoan

Danh mục các chữ viết tắt i

Danh mục các bảng ii

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM CỦA NGHỊ VIỆN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ ĐIỀU TRẦN 9

1.1 Những vấn đề lý luận về điều trần tại ủy ban của nghị viện 9

1.1.1 Khái niệm điều trần 9

1.1.2 Mục đích, ý nghĩa của điều trần 12

1.1.3 Chủ thể của điều trần 14

1.1.4 Đối tượng được mời tham gia điều trần 15

1.1.5 Nội dung của điều trần 15

1.1.6 Thời điểm tổ chức và tính công khai của điều trần 16

1.1.7 Thủ tục điều trần 17

1.1.8 Kết quả của hoạt động điều trần 18

1.1.9 Khuôn khổ pháp lý về điều trần 18

1.2 Thực tiễn hoạt động điều trần tại ủy ban của nghị viện một số nước trên thế giới 19

1.2.1 Nghị viện Nhật Bản 19

1.2.2 Nghị viện Hoa Kỳ 22

1.2.3 Nghị viện Ba Lan 23

1.2.4 Nghị viện New Zealand 25

1.3 Một số đánh giá về điều trần tại ủy ban của nghị viện các nước và bài học kinh nghiệm cho Quốc hội Việt Nam 27

1.3.1 Một số đánh giá về áp dụng điều trần tại ủy ban của nghị các nước 27 1.3.2 Những bài học kinh nghiệm cho Quốc hội Việt Nam 30

iv

Chương 2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG CÓ TÍNH TƯƠNG ĐỒNG VỚI ĐIỀU TRẦN TẠI HĐDT VÀ CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI

VIỆT NAM 33

2.1 Giải trình: hoạt động có tính tương đồng với điều trần 33

2.2 Các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động giải trình tại HĐDT và các ủy ban của Quốc hội Việt Nam 37

2.2.1 Các quy định trước khi Hiến pháp 2013 được ban hành 37

2.2.2 Hiến pháp 2013 và các văn bản cụ thể hóa Hiến pháp 41

2.3 Thực tiễn tổ chức các phiên giải trình tại HĐDT và các ủy ban của Quốc hội Việt Nam 42

2.3.1 Phiên giải trình đầu tiên và xu hướng phát triển 42

2.3.2 Một số phiên giải trình tiêu biểu trong thời gian gần đây 44

2.4 Những kết quả đạt được và những hạn chế của hoạt động giải trình 51

2.4.1 Những kết quả đạt được 51

2.4.2 Những hạn chế và nguyên nhân 54

Chương 3 ÁP DỤNG ĐIỀU TRẦN TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA HĐDT VÀ CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA HIỆN NAY 60

3.1 Sự cần thiết, cơ sở và phạm vi của việc áp dụng điều trần trong hoạt động của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội 60

3.2 Các nguyên tắc áp dụng điều trần vào hoạt động của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội 62

3.2.1 Góp phần phát huy dân chủ, tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của Quốc hội 62

3.2.2 Bảo đảm điều trần phải gắn với việc tăng cường vai trò đại diện, nắm bắt ý nguyện của người dân 63

3.2.3 Bảo đảm phiên điều trần phải gắn với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các ủy ban của Quốc hội 65

v

3.2.4 Bảo đảm điều trần phải góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của

Quốc hội 67

3.3 Một số giải pháp áp dụng điều trần vào hoạt động của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội nước ta hiện nay 69

3.3.1 Tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động giải trình 69

3.3.2 Đẩy mạnh tổ chức thông tin, tuyên truyền rộng rãi về điều trần trong hoạt động của Quốc hội 72

3.3.3 Hoàn thiện tổ chức, hoạt động của HĐDT, các ủy ban của Quốc hội 75

3.3.4 Tăng cường năng lực của bộ máy giúp việc của Quốc hội 79

KẾT LUẬN 81

TÀI LIỆU THAM KHẢO 83

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài luận văn

Có một sự thống nhất trong các nghiên cứu về nghị viện là duy trì một

hệ thống ủy ban mạnh sẽ tạo cho nghị viện khả năng tốt hơn để gây ảnh hưởng về mặt chính sách đối với công chúng và để giám sát tốt hơn đối với các hoạt động của ngành hành pháp [18, tr.37] Một trong những công cụ hữu hiệu được các ủy ban của nghị viện sử dụng để thực hiện các chức năng,

nhiệm vụ của mình là tổ chức phiên điều trần Đây là một cơ chế chính thức

để các ủy ban có thể thu thập thông tin về những vấn đề chính sách từ các cơ quan thuộc chính phủ, các chuyên gia từ bên ngoài, các tổ chức dân sự, các đối tượng có liên quan khác… nhằm mục đích tăng cường chất lượng của quá trình ra quyết định

Ở Việt Nam, trong điều kiện Quốc hội chưa hoạt động thường xuyên thì vai trò của HĐDT và các ủy ban ngày càng được coi trọng Quốc hội Việt Nam đã có những nỗ lực để đổi mới cơ cấu tổ chức, thẩm quyền và phương thức hoạt động của Ủy ban trong thời gian gần đây và thể hiện tập trung nhất

là trong Luật tổ chức Quốc hội 2015

Tuy nhiên, ở Việt Nam, điều trần chỉ mới được sử dụng dưới góc độ nghiên cứu mà chưa được sử dụng chính thức Trong Hiến pháp 2013, Luật tổ chức Quốc hội 2014 cũng chỉ quy định về vấn đề “giải trình” trước HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội chứ chưa quy định về “điều trần” Về mặt ngữ nghĩa tiếng Việt, giải trình và điều trần thể hiện tính chất hoàn toàn khác nhau Việc lựa chọn thuật ngữ “giải trình” vô hình trung đã thu hẹp đáng kể đối tượng mà các ủy ban của Quốc hội có thể nghe và cần phải nghe

2

Thực tế trong thời gian qua, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt

Nam đã tổ chức các phiên giải trình đối với các vấn đề được dư luận xã hội

quan tâm và đã nhận được phản hồi tích cực từ phía cử tri cả nước Tuy nhiên,

do chưa có quy định cụ thể về thủ tục tiến hành nên việc triển khai còn gặp nhiều khó khăn, trở ngại và chưa thống nhất Cách làm tùy thuộc vào sự sáng tạo của mỗi ủy ban Về cơ bản vẫn là sự giải trình, báo cáo của bộ ngành trước ủy ban về một vấn đề cụ thể kết hợp tham khảo thêm một số yếu tố của phiên điều trần của nghị viện các nước

Chính vì vậy, để tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội việc nghiên cứu áp dụng hình thức điều trần là vấn đề rất cần thiết và có ý nghĩa Việc áp dụng hình thức điều trần trong hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội sẽ mang lại những hiệu quả tích cực, giải quyết được những hạn chế trong họat động giải trình

hiện nay Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Điều trần tại ủy

ban của nghị viện một số nước trên thế giới và việc áp dụng cho HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam” làm luận văn Thạc sĩ Luật học, chuyên

ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Liên quan đến điều trần tại các Ủy ban của Quốc hội, trong thời gian qua, đã có nhiều cá nhân và tổ chức tiến hành nghiên cứu dưới hình thức sách,

đề tài khoa học, luận án, báo cáo nghiên cứu chuyên đề, các bài báo, tạp chí khoa học Một số nghiên cứu tiêu biểu có thể kể như sau:

- TS Ngô Đức Mạnh, “Suy nghĩ về việc đổi mới tổ chức các Ủy ban

của Quốc hội”, Hiến kế lập pháp, số 5/2006

3

- Nghiên cứu sinh Trần Hồng Nguyên, “Nâng cao chất lượng hoạt

động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” (2007), Luận án tiến sĩ luật học bảo vệ tại Học viện

Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

- GS.TS Trần Ngọc Đường “Thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của

HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội - Thực trạng và giải pháp”, Nghiên cứu

lập pháp, số 113, tháng 1/2008

- GS.TS Trần Ngọc Đường, Phát huy vai trò của HĐDT và các Ủy ban

của Quốc hội trong hoạt động lập pháp, Bài viết tại Hội thảo “Hoạt động của

các Ủy ban của Quốc hội - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” Viện nghiên cứu lập pháp, 8/2010

- Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng

Quốc hội, “Xây dựng quy trình làm việc mẫu của các Ủy ban của Quốc hội”,

Hà Nội, 2008

- PGS.TS Trương Thị Hồng Hà, Hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo đảm chức

năng giám sát của Quốc hội, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009

- TS Hoàng Thị Ngân, Về cách tiếp cận quyền giám sát của Quốc hội

của tác giả, bài viết in trong sách: Giám sát và cơ chế thực hiện quyền giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân

dân, Hà Nội, 2003

- GS.TS Trần Ngọc Đường, Quyền giám sát tối cao và một số suy nghĩ

về việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, bài viết in trong Kỷ yếu Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2000 -

2001: Tăng cường giám sát của Quốc hội nước ta hiện nay, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

4

- Nguyễn Đức Hiền, Nguyễn Quốc Thắng, Một vài suy nghĩ về nâng

cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, bài viết in trong Kỷ yếu Hội

thảo khoa học về hoạt động giám sát của Quốc hội của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, 1999

- Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Tăng cường hoạt động

giám sát của Quốc hội, Báo cáo tổng quan đề tài khoa học cấp Bộ, Hà Nội,

2000-2011

- Ủy ban Tư pháp của Quốc hội khoá XII, “Báo cáo kết quả đoàn nghiên

cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội Đức và Na Uy”, Hà nội, 4/2010

- Đinh Thi Minh Thư, Mở rộng các hình thức liên hệ cử tri, Báo Đại

biểu nhân dân, 12/4/2010

- Đoàn Đình Anh, Điều trần ở HĐND tỉnh Hà Tĩnh, Báo Đại biểu nhân

dân, 30/7/2010

- Nguyễn Hải Long, Vấn đề pháp lý về điều trần, chất vấn tại HĐDT và

các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam, Trang thông tin điện tử của Trung tâm

bồi dưỡng đại biểu dân cử, tại địa chỉ http://ttbd.gov.vn, cập nhật ngày 02/11/2010

- Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu, John Patterson, Kit Dawnay,

Điều trần tại Ủy ban: Nghiên cứu khả năng áp dụng ở Việt Nam, Báo cáo

nghiên cứu thực hiện trong khuôn khổ Dự án “Tăng cường năng lực của các

cơ quan đại diện ở Việt Nam”, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội, 2011

- TS Nguyễn Sĩ Dũng, Giải trình hay điều trần? Báo lao động điện tử,

tại địa chỉ http://laodong.com.vn, cập nhật 28/01/2013

- TS Nguyễn Sĩ Dũng (chủ biên), Giám sát của Quốc hội dưới góc nhìn

tham chiếu, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2004

5

- TS Ngô Huy Cương, Điều trần ủy ban của Quốc hội và sự cần thiết

tiếp nhận chế định này ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 191,

tháng 3/2011

Qua khảo sát cho thấy, phần lớn các công trình nghiên cứu nói trên tập trung khảo cứu về hoạt động của cơ quan dân cử, trong đó có đề cập về điều trần tại các Ủy ban của Quốc hội

Một số ít công trình nghiên cứu trực tiếp về hoạt động điều trần, tuy nhiên các công trình đó mới đề cập đến một số khía cạnh của điều trần như vấn đề pháp lý, kinh nghiệm các nước mà chưa nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện

về lý luận và tổng kết thực tiễn hoạt động có tính tương đồng với điều trần (giải trình) ở Việt Nam, kiến nghị các biện pháp áp dụng điều trần vào hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam Hơn nữa, luận văn được tiến hành trong bối cảnh đã có những văn bản quan trọng liên quan đến hoạt động của ủy ban mới được ban hành như Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Quốc hội

2014 và có văn bản sắp được ban hành như Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân Do vậy, việc lựa chọn và góc độ nghiên cứu của đề

tài “Điều trần tại ủy ban của nghị viện một số nước trên thế giới và việc áp dụng

cho HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam” là không trùng lặp với các

công trình khoa học đã được công bố

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích

Luận văn này được nghiên cứu hướng tới một số mục đích như sau:

- Góp phần tiếp tục hoàn thiện những vấn đề lý luận và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về tổ chức và hoạt động của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội Việt Nam, trong đó có các văn bản quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và các văn bản quy định về quy trình, thủ tục hoạt động

6

- Áp dụng điều trần trong họat động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam nhằm tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội nói riêng và hoạt động của Quốc hội nói chung

3.2 Nhiệm vụ

- Tìm hiểu những vấn đề lý luận về hoạt động điều trần tại các ủy ban của nghị viện, trong đó, làm rõ các khái niệm điều trần, giải trình, chất vấn, điều tra

- Nghiên cứu hoạt động điều trần tại nghị viện một số quốc gia trên thế giới, Trong đó tập trung vào các vấn đề cơ bản như mô hình, tổ chức, thẩm quyền, phạm vi, thủ tục, loại hình, thời hạn,…

- Tìm hiểu về sự cần thiết và cách thức áp dụng điều trần vào hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam trong đó làm rõ cả cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn

- Đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm áp dụng điều trần vào hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn tập trung vào các vấn đề như: + Các lý thuyết về tổ chức và hoạt động của ủy ban nói chung và điều trần nói riêng

+ Thực tiễn điều trần ở nghị viện một số nước;

+ Các quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐDT và các

ủy ban của Quốc hội

+ Thực tiễn các hoạt động có sự tương đồng nhất định với điều trần tại HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thời gian qua

7

- Phạm vi nghiên cứu:

Trong khuôn khổ một luận văn thạc sĩ, tác giả tập trung nghiên cứu hoạt động điều trần tại ủy ban nghị viện một số nước trên thế giới tiêu biểu cho các mô hình chính thể đại nghị, tổng thống và lưỡng tính Luận văn cũng tập trung nghiên cứu những cơ sở pháp lý và thực tiễn hoạt động của HĐDT

và các ủy ban của Quốc hội Việt Nam trong thời gian gần đây (trước và sau khi ban hành Hiến pháp 2013) Việc áp dụng điều trần vào hoạt động của HĐDT và các ủy ban được nghiên cứu trong cả lĩnh vực lập pháp và giám sát

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu luận văn là chủ nghĩa Mác – Lênin;

tư tưởng Hồ Chí Minh về các vấn đề Nhà nước và Pháp luật; quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn hiện nay, về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung và tổ chức, hoạt động của các cơ quan của Quốc hội nói riêng; lý thuyết về chuyển hóa, du nhập pháp luật giữa các quốc gia trên thế giới

Trong quá trình nghiên cứu luận văn, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học như: phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, kết hợp với phương pháp phân tích các tư liệu, tài liệu, báo cáo công tác có liên quan đến

tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội

6 Đóng góp mới về khoa học của luận văn

+ Về cơ sở lý luận, luận văn tập trung vào khai thác, phân tích khái niệm, bản chất, các thành tố của hoạt động điều trần như chủ thể, đối tượng, mục đích, thủ tục; phân biệt rõ điều trần với điều tra, giải trình, tham vấn, lấy

ý kiến Bên cạnh đó, làm rõ vai trò, lợi ích của điều trần trong hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội nói riêng và Quốc hội nói chung

+ Khảo sát, đánh giá thực trạng hoạt động điều trần tại Ủy ban của Quốc hội một số nước Từ đó, rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

8

+ Phân tích thực trạng hoạt động có sự tương đồng nhất định với điều trần của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thời gian qua – hoạt động giải trình Từ

đó, đánh giá được những hiệu quả, hạn chế của họat động này trên thực tế

+ Lý giải sự cần thiết áp dụng điều trần vào hoạt động của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội Việt Nam; luận giải cơ sở khoa học, pháp lý, thực tiễn và phạm vi, mức độ của việc áp dụng điều trần vào Quốc hội Việt Nam

+ Đề xuất những biện pháp cụ thể về hoàn thiện cơ sở pháp lý cũng như những giải pháp đồng bộ để vận dụng, áp dụng điều trần trở thành phương thức hoạt động mới hiệu quả, thiết thực trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần vào việc hoàn thiện lý luận về hoạt động của hệ thống ủy ban của Quốc hội nói chung, hoạt động điều trần trong lập pháp và giám sát của các ủy ban của Quốc hội nói riêng

Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trên thực tế

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương, cụ thể là:

Chương 1: Những vấn đề lý luận và kinh nghiệm của nghị viện một số nước trên thế giới về điều trần

Chương 2: Thực trạng hoạt động có tính tương đồng với điều trần tại HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam

Chương 3: Áp dụng điều trần trong họat động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam hiện nay

9

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM CỦA NGHỊ VIỆN

MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VỀ ĐIỀU TRẦN

1.1 Những vấn đề lý luận về điều trần tại ủy ban của nghị viện

1.1.1 Khái niệm điều trần

Nghĩa gốc tiếng Anh của điều trần là “nghe” (hearings) Ủy ban của Quốc hội “nghe” tất cả các bên liên quan cung cấp thông tin, lập luận, chứng

cứ về một vấn đề trong giám sát, trong lập pháp, để làm sáng tỏ hơn vấn đề

đó Điều trần là trình bày chính thức trước cơ quan đại diện nhà nước để giải thích, biện bạch … về vấn đề nào đó mà mình chịu trách nhiệm [14, tr.10]

Thực tiễn hoạt động của nghị viện ở các nước trên thế giới cho thấy, điều trần là phiên họp của Ủy ban nghị viện (thường là mở công khai) để thu thập thông tin và ý kiến về một dự luật nào đó, hoặc để tiến hành điều tra về một vấn đề thời sự nào đó, hoặc để giám sát, đánh giá hoạt động của Chính phủ hoặc việc thực thi pháp luật Trong một số trường hợp, điều trần hoàn toàn mang tính chất giải thích, cung cấp những chứng cứ hoặc số liệu về một vấn đề đang diễn ra Các chuyên gia nghiên cứu đã khái quát thành 4 loại điều trần cơ bản như sau [3 tr.11]:

i) Điều trần lập pháp;

ii) Điều trần giám sát;

iii) Điều trần điều tra;

iv) Điều trần thông báo

Khái niệm điều trần có thể được làm rõ hơn thông qua việc so sánh sau đây

10

Bảng 1.1: So sánh điều trần với điều tra, chất vấn

những vấn đề về chính sách Cũng có khi điều trần về một vấn đề cụ thể

Xem xét vụ việc cụ thể

Xem xét cả những vấn

đề chính sách và những vấn đề cụ thể

pháp của các hành vi

Làm rõ trách nhiệm của cá nhân có thẩm quyền

Ủy ban lâm thời Thanh tra Quốc hội Ban Dân nguyện của Quốc hội

Đại biểu Quốc hội

Đối tượng

tham gia

Tất cả các bên có liên quan đến chính sách

Chủ thể điều tra, đối tượng bị điều tra và bên cung cấp chứng

cứ

Đại biểu Quốc hội và các thành viên Chính phủ

Hình thức Phiên điều trần (phiên

họp của Ủy ban)

Xem xét tài liệu, thu thập chứng cứ Gặp nhân chứng Đối chất …

Phiên họp toàn thể của Quốc hội

Tính công

khai

Chủ yếu là công khai trong toàn bộ quá trình chuẩn bị và diễn ra phiên điều trần

Thông thường chỉ công khai kết quả điều tra

Công khai

Tất cả những vấn đề thuộc thẩm quyền phụ trách của Chính phủ

phiên họp ủy ban

Thủ tục của một cuộc điều tra (thủ tục tư pháp)

Thủ tục chất vấn tại phiên họp toàn thể

Chính phủ

- Đưa vấn đề vào chương trình nghị sự của Quốc hội

- Báo cáo Quốc hội Làm rõ trách nhiệm

chính trị đối với người

bị chất vấn

hưởng rộng tới: Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, xã hội, nền dân chủ

Thường là tác động hẹp hơn:

Giải quyết vụ việc cụ thể

Có tác động và ảnh hưởng tới: Quốc hội, Chính phủ, xã hội

Ở Việt Nam, thuật ngữ “điều trần” chưa được sử dụng chính thức trong các văn bản pháp luật mà thay vào đó là thuật ngữ “giải trình” Về bản chất, giữa hoạt động “điều trần” tại ủy ban của nghị viện các nước trên thế giới có điểm tương đồng và khác biệt với hoạt động “giải trình” tại HĐDT và các Ủy

ban của Quốc hội Việt Nam (sẽ được làm rõ trong phần sau của luận văn)

Song việc lựa chọn thuật ngữ “giải trình” đã thu hẹp đáng kể đối tượng mà các ủy ban của Quốc hội có thể nghe và cần phải nghe Chỉ có đại diện Chính phủ, các bộ ngành mới có trách nhiệm phải giải trình trước Quốc hội, ủy ban của Quốc hội Rất nhiều thành phần khác không có trách nhiệm phải giải trình trước ủy ban nhưng lại rất cần được ủy ban lắng nghe [4]

12

Từ những phân tích trên, có thể thấy rằng, điều trần là một hình thức để

các Ủy ban của nghị viện có thể thu thập thông tin (ý kiến, quan điểm, chứng

cứ, dữ liệu v.v…) về những vấn đề chính sách từ các cơ quan thuộc Chính phủ, các chuyên gia từ bên ngoài, các tổ chức dân sự, hiệp hội, doanh nghiệp,

cá nhân công dân nhằm mục đích tăng cường chất lượng của quá trình ra quyết định

1.1.2 Mục đích, ý nghĩa của điều trần

* Về mục đích:

Phần lớn nghị viện các nước đều quy định việc điều trần là để thực hiện nhiệm vụ của Ủy ban, nói cách khác, điều trần được xem là một công cụ để thực hiện các nhiệm vụ mà Ủy ban được giao, không giới hạn đó là nhiệm vụ lập pháp hay giám sát Ví dụ, Điểm d, Khoản 4, Điều 37 Nội quy Hạ nghị viện Cộng hòa Indonesia quy định các Ủy ban có thể tổ chức các cuộc điều trần công khai để thực hiện các nhiệm vụ của Ủy ban Điều 76, Điều 77, Nội quy của Hạ nghị viện Nhật Bản ghi nhận một Ủy ban có thể tiến hành hoạt động điều trần công khai để xem xét các giải pháp được chuyển tới Ủy ban mình hoặc để thực hiện các nghiên cứu sơ Bộ theo sáng kiến của mình

* Ý nghĩa của điều trần

Có thể thấy rằng, điều trần ở ủy ban nghị viện mang lại nhiều lợi ích khác nhau sau đây:

Một là, thu thập thông tin đầy đủ, nhiều chiều (ý kiến, quan điểm,

chứng cứ, dữ liệu,…) về những vấn đề chính sách, phục vụ các hoạt động như thẩm tra các dự án luật, giám sát các chính sách và hoạt động của Chính phủ Vai trò quan trọng nhất của hoạt động điều trần là thu thập thông tin để các nghị sĩ, có cơ sở đánh giá, xem xét các vấn đề được đưa ra thảo luận của Ủy ban, cung cấp những chứng cứ có sức thuyết phục phục vụ cho việc đưa ra

Hai là, điều trần là diễn đàn tranh luận công khai Vì vậy, thông qua

các phiên điều trần, các ủy ban giúp xoa dịu, dung hòa, giải tỏa tình trạng căng thẳng trong đời sống chính trị Hoạt động điều trần có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo điều kiện cho công dân, các tổ chức trong xã hội vốn lâu nay có nhiều điều bức xúc được lên tiếng Qua đó, sự căng thẳng trong xã hội chùng xuống bất kể các đạo luật hoặc các vấn đề được Ủy ban xem xét có thể được thông qua hay không

Ba là, điều trần là một hình thức để cơ quan lập pháp thực hiện quyền

giám sát đối với hoạt động của hành pháp Để đánh giá việc chấp hành, thực hiện các kiến nghị giám sát thì trước hết, các Ủy ban – chủ thể tiến hành các hoạt động giám sát đơn lẻ hoặc các cơ quan giúp việc được phân công cần theo dõi sát sao việc triển khai thực hiện các kiến nghị của các đối tượng giám sát Hoạt động điều trần tại các Ủy ban của nghị viện với tính chất đặc trưng

là công khai, minh bạch có ý nghĩa quan trọng, thiết thực là hình thức để cơ quan lập pháp thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành pháp

Bốn là, điều trần tạo diễn đàn cho các thành viên của cơ quan đại diện

và cá nhân có thẩm quyền trong Bộ máy hành pháp trao đổi, thảo luận về những vấn đề mà dư luận quan tâm Việc áp dụng các phiên điều trần tại các Ủy ban giúp cho các thành viên Ủy ban phát huy khả năng chuyên môn của mình; có điều kiện thảo luận, trao đổi, đi sâu vào những vấn đề mà dư luận quan tâm

14

Năm là, điều trần góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Ủy ban

nói riêng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội nói chung Tại phiên điều trần các đại biểu nghe được ý kiến nhiều chiều trong đó có các chuyên gia và các nhóm lợi ích Chính vì vậy, chức năng đại diện trong trường hợp này cũng được phát huy tối đa bởi nghị sĩ sẽ nghe và hiểu được tác động của chính sách tới các nhóm đối tượng mà họ đại diện Bên cạnh đó, thông qua điều trần, cơ quan hành pháp có cơ hội tiếp thu thêm các ý kiến của chuyên gia, có thêm nhiều góc nhìn, và từ đó hình thành các giải pháp chính sách phù hợp hơn với cuộc sống Như vậy, có thể nói rằng, điều trần góp phần thúc đẩy sự tương tác giữa lập pháp và hành pháp trong việc ban hành và thực thi chính sách, điều trần thúc đẩy sự năng động của chính quyền và chính vì vậy cũng tăng cường hiệu quả của bộ máy nhà nước

1.1.3 Chủ thể của điều trần

Chủ thể của điều trần là tất cả các Ủy ban của Quốc hội, bao gồm:

- Ủy ban thường trực;

- Ủy ban lâm thời;

- Ủy ban điều tra;

- Ủy ban nghiên cứu

Về sự tham gia của các thành viên Ủy ban, do tính chất thu thập thông tin và không đưa ra các quy định cụ thể của phiên điều trần, nên yêu cầu về số lượng tối thiểu các nghị sỹ có mặt tại phiên điều trần là không khắt khe như các phiên họp chính thức của Ủy ban Thông thường, quy định ở nghị viện của một số nước yêu cầu khoảng một phần ba số lượng thành viên của Ủy ban phải có mặt tại phiên điều trần, trong khi đó ở một số nghị viện khác chỉ cần vài ba nghị sỹ có mặt Bên cạnh đó, ở một số nghị viện khác, để giảm tải cho hoạt động của Ủy ban hoặc do quy mô của Ủy ban quá lớn, các hoạt động điều trần có thể được tiến hành bởi các tiểu ban của Ủy ban

15

1.1.4 Đối tượng được mời tham gia điều trần

Đối tượng được các ủy ban xác định lắng nghe phụ thuộc vào các nội dung của cuộc điều trần Nhìn chung, ở các nước có ghi nhận hoạt động điều trần của ủy ban thì đối tượng được lắng nghe chủ yếu là những người có quyền, lợi ích liên quan đến nội dung của dự thảo luật hoặc vấn đề đang được ủy ban xem xét, hoặc những người có kiến thức chuyên môn sâu về vấn đề đó

Những đối tượng được tham gia phát biểu ý kiến tại các phiên điều trần

có thể là các Bộ trưởng, các công chức, các chuyên gia trong các lĩnh vực có liên quan, đại diện của các tổ chức xã hội hoặc các đơn vị nghiên cứu khoa học, đại diện cộng đồng dân cư hoặc người dân Chẳng hạn ở Mỹ, những người được mời tham dự các phiên điều trần có thể là những người vận động hành lang, các chuyên gia, người của Lầu Năm Góc, người của Phố Wall, luật

sư, thẩm phán,… Tất cả đều muốn lên tiếng tại “cơ quan lập pháp nhỏ” này, nơi mà những báo cáo Ủy ban có thể có tiếng nói quyết định lên tiến trình biểu quyết ở phiên họp toàn thể

Nghị viện ở các nước khác nhau có thể lựa chọn những người được mời tham dự phiên họp điều trần theo các phương thức khác nhau Một số nghị viện chọn những người đã có kiến nghị gửi đến trước cho nghị viện được tham dự và phát biểu tại các phiên điều trần (như ở Malaysia), trong khi một

số nghị viện sử dụng cách thức thông báo và lựa chọn những người dân có quan tâm và đã đăng ký tham dự (như ở Philippines)

1.1.5 Nội dung của điều trần

Các nội dung được tiến hành điều trần rất phong phú, đa dạng và thường liên quan trực tiếp đến các nội dung công việc mà các ủy ban được giao thực hiện và bắt buộc trong một số trường hợp:

- Liên quan đến ngân sách hoặc có tác động làm giảm nguồn thu ngân sách;

16

- Khi đã nhận được các kiến nghị của cử tri

Thông thường trước khi diễn ra phiên điều trần, Ủy ban cần phải quyết định có cần đưa một vấn đề ra tiến hành điều trần hay không Các Ủy ban phải quyết định xem họ cần thông tin gì và các vấn đề cần trao đổi, sau đó xem xét liệu điều trần có phải là phương thức tốt nhất để đạt được các mục đích đó hay không

Hiện nay, ở một số nước, điều trần là một khâu không thể thiếu trong quy trình lập pháp Chẳng hạn, trong những năm gần đây, rất hiếm khi các ủy ban của Quốc hội Mỹ trình báo cáo ra phiên họp toàn thể về các dự luật quan trọng mà không tổ chức các phiên điều trần về dự án luật đó Thậm chí, nếu một

dự luật không được xếp vào lịch điều trần thì coi như dự luật đó đã “chết”

1.1.6 Thời điểm tổ chức và tính công khai của điều trần

Thông thường các phiên điều trần có thể tổ chức bất kỳ lúc nào, trừ khi

có những hoạt động khác của nghị viện, ví dụ khi sắp xếp thời điểm tiến hành điều trần, các Ủy ban thường phải tính toán để không bị trùng với các hoạt động khác của Ủy ban, của Ủy ban khác và của cá nhân nghị sỹ để các nghị

sỹ có thể tham gia một cách thuận lợi nhất

Các Ủy ban thường phải thông báo muộn nhất là một tuần trước khi tiến hành phiên điều trần về:

Quy trình tiến hành điều trần thường gồm các bước sau:

- Soạn thảo Đề cương tham chiếu;

- Mời công chúng gửi ý kiến bằng văn bản;

- Tìm kiếm hỗ trợ từ chuyên gia độc lập;

- Nghe các đại biểu tham dự phiên điều trần trình bày (thường kéo dài nhiều giờ đồng hồ của một phiên hoặc nhiều phiên);

- Công bố biên bản về nội dung phiên điều trần;

- Soạn thảo báo cáo về điều trần;

- Công bố báo cáo và đưa báo cáo vào chương trình nghị sự;

- Theo dõi việc thực hiện các kiến nghị trong báo cáo

18

1.1.8 Kết quả của hoạt động điều trần

Ủy ban không ra quyết định thông qua biểu quyết khi tiến hành điều trần như tại các phiên họp toàn thể của Ủy ban Hệ quả pháp lý của điều trần không “nặng nề”, bởi từ những tranh luận công khai, ý tưởng lập pháp hoặc các giải pháp quản lý, điều hành của Chính phủ, các Bộ sẽ dần được hoàn thiện, và hệ quả sẽ là một phương án mới được lựa chọn cho tương lai

Các thông tin thu nhận được trong các cuộc điều trần sẽ phục vụ cho các hoạt động của ủy ban Chẳng hạn, các thông tin điều trần đối với các bên liên quan trong một dự án luật sẽ được ủy ban sử dụng trong việc thẩm tra dự

án luật đó Vì vậy, có thể nói kết quả của các cuộc điều trần thường được sử dụng trong các báo cáo chính thức của ủy ban trước nghị viện về những vấn

đề mà mình được giao xem xét

Tuy nhiên, cũng có nghị viện yêu cầu kết quả điều trần của các ủy ban phải được báo cáo tới chủ tịch của viện Để phục vụ cho mục đích trên, nội dung của các phiên điều trần thường được ghi thành biên bản Thông thường biên bản của phiên điều trần cũng được công bố để người dân có thể tiếp cận Biên bản của các phiên điều trần của Thượng viện và Hạ viện Nhật Bản đều được công bố trên trang web tương ứng của từng viện [14, tr.34]

1.1.9 Khuôn khổ pháp lý về điều trần

Ở các nước khác nhau, khuôn khổ pháp lý về tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung và khuôn khổ pháp lý về hoạt động điều trần của ủy ban nói riêng là rất phong phú và khác nhau

Nghị viện nhiều nước quy định cụ thể về điều trần trong Luật nghị viện (hay còn gọi là Nội quy nghị viện) Ví dụ, Nội quy của Thượng nghị viện Nhật Bản dành riêng một mục (Mục 2, Chương VII) để quy định về hoạt động

1.2 Thực tiễn hoạt động điều trần tại ủy ban của nghị viện một số nước trên thế giới

1.2.1 Nghị viện Nhật Bản

Mục đích của điều trần

Theo quy định của Nội quy Hạ nghị viện Nhật Bản, một Ủy ban có thể tiến hành hoạt động điều trần công khai để xem xét các giải pháp được chuyển tới Ủy ban mình, hoặc để thực hiện các nghiên cứu sơ bộ theo sáng kiến của mình Điều trần được xem là một công cụ hữu hiệu để các Ủy ban thực hiện công việc Một Ủy ban, không kể là Ủy ban thường trực hay Ủy ban lâm thời, đều có thể tổ chức các cuộc điều trần công khai Ngoài ra, kể cả những Ủy ban đặc biệt như Ủy ban nghiên cứu ở Thượng nghị viện Nhật Bản cũng có thể sử dụng công cụ này để thực hiện công việc của mình, mặc dù công việc chủ yếu của Ủy ban là nghiên cứu Điều đó cho thấy rõ điều trần không phải là công cụ dành riêng cho hoạt động giám sát hay lập pháp của Ủy ban, mà là công cụ phục vụ chung cho hoạt động của Ủy ban khi Ủy ban cần các kiến thức chuyên sâu hoặc ý kiến của các đối tượng có liên quan

Những nội dung phải tiến hành điều trần

Tại Hạ nghị viện và Thượng nghị viện Nhật Bản, cuộc điều trần chỉ có thể được tiến hành khi được Chủ tịch của Viện đó đồng ý và điều trần công

Những người được phát biểu là những người được Ủy ban chủ động lựa chọn theo nguyên tắc số người phản đối và ủng hộ đối với nội dung chính sách được điều trần là ngang nhau Do đó, tại phiên điều trần, chủ toạ phiên họp phải đảm bảo những ý kiến phản đối và những ý kiến ủng hộ lần lượt được phát biểu thay phiên nhau

Nội quy của cả Thượng nghị viện và Hạ nghị viện Nhật Bản đều quy định rằng tại phiên điều trần, chỉ có các thành viên của Ủy ban mới được quyền đặt câu hỏi đối với những người được mời đến phát biểu, còn những người được mời, không được đặt câu hỏi đối với các nghị sĩ Bên cạnh đó, khi những người phát biểu đi quá xa chủ đề được điều trần, hoặc có những lời lẽ

21

và hành vi không phù hợp, thì chủ toạ của phiên điều trần có thể dừng bài phát biểu và mời người đó ra khỏi phòng họp

Kết quả của điều trần

Xuất phát từ mục đích của điều trần như đã đề cập ở trên, các thông tin thu nhận được trong các cuộc điều trần sẽ phục vụ cho các hoạt động của Ủy ban Trong trường hợp phiên điều trần được tổ chức công khai, thông thường biên bản của phiên điều trần cũng được công bố trên trang web tương ứng của từng viện để người dân có thể tiếp cận

Thực tiễn áp dụng điều trần

Việc yêu cầu bắt buộc phải tiến hành điều trần khi xem xét dự án ngân sách hàng năm và các dự án luật có tác động làm tăng khoản chi đã làm cho hoạt động điều trần trở nên là một hoạt động thường xuyên ở các Ủy ban

Vướng mắc trong quá trình thực hiện điều trần

Vướng mắc mà nghị viện Nhật Bản gặp phải là hiện tượng không có nhiều người sẵn sàng tham gia các phiên điều trần của Ủy ban Sự bất hợp tác của các đối tượng nắm giữ thông tin là một hạn chế phổ biến Nhưng sự can thiệp quá sâu của Ủy ban nghị viện trong quá trình thực hiện các hoạt động điều trần, điều tra cũng không phải là điều được hoan nghênh Ở Nhật Bản, việc các Ủy ban trong quá trình tiến hành điều trần và điều tra can thiệp quá sâu vào các hoạt động của cơ quan tư pháp đã bị đánh giá là vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực Ủy ban Tư pháp của Thượng viện nước này trong quá trình nghiên cứu về hoạt động của công tố và toà án đã tiến hành xem xét một vụ án và đi đến nhận định rằng bản án được tuyên ở vụ án đó là không hợp lý Điều này đã gặp phải sự phản ứng mạnh mẽ từ phía Toà án Tối cao Theo đó, Toà án Tối cao Nhật Bản đã nhận định rằng hoạt động của Ủy ban

22

Tư pháp đã “vi phạm tính độc lập của cơ quan tư pháp và thực sự đã đi ra ngoài phạm vi được phép trong hoạt động điều tra được Hiến pháp giao cho Nghị viện”

Do hoạt động điều trần của Ủy ban có ảnh hưởng lớn đến quyết định của Ủy ban, nên bản thân nội bộ của Ủy ban cũng thường bị chia rẽ khi đưa ra các quyết định liên quan đến việc hoạt động điều trần Điều này cũng ảnh hưởng đến việc tổ chức các hoạt động điều trần của Ủy ban Ở Hạ nghị viện Nhật Bản, đảng cầm quyền và đảng đối lập trong các Ủy ban thường khó nhất trí với nhau trong việc xác định thời gian tiến hành các cuộc điều trần công khai đối với những nội dung bắt buộc phải hoạt động điều trần, như khi xem xét về dự án ngân sách hoặc các dự án có ảnh hưởng đến nguồn thu Tương

tự, các bên cũng khó đi đến thống nhất trong việc có nên tổ chức phiên họp điều trần hay không khi xem xét một dự án luật Tuy nhiên, có thể thấy rằng đây là một khó khăn chung đối với mọi hoạt động của Ủy ban không chỉ đối với hoạt động điều trần Khó khăn này có thể được giải quyết nếu phe đa số trong nghị viện cũng nắm đa số trong Ủy ban và có thể ảnh hưởng đến các quyết định của Ủy ban qua các cuộc bỏ phiếu

1.2.2 Nghị viện Hoa Kỳ

Tổng quan

Chính phủ Hoa Kỳ là một Chính phủ liên bang có hệ thống tam quyền phân lập giữa hành pháp, lập pháp và tư pháp trong Nhà nước Quốc hội Mỹ bao gồm Thượng viện (100 ghế) và Hạ viện (435 ghế), là cơ quan lập pháp lưỡng viện của chính quyền liên bang Các quyền lực lập pháp được giao cho Quốc hội theo Hiến pháp Mỹ Để một dự luật trở thành luật, Hiến pháp Hoa

Kỳ quy định dự thảo phải nhận được sự đồng ý của cả hai Viện trước khi Tổng thống ký công bố luật

23

Các Ủy ban và hoạt động thu thập thông tin

Điều trần đã được áp dụng ở Quốc hội Hoa Kỳ kể từ khi Quốc hội bắt đầu tồn tại và là một phần không thể thiếu khi Quốc hội thực hiện các hoạt động của mình trong việc giám sát thực hiện chính sách công và cung cấp thông tin phục vụ quá trình làm luật của Quốc hội

Có hơn 100 Ủy ban và tiểu ban hoạt động trong Quốc hội Hoa Kỳ nhằm xem xét các dự thảo luật, đánh giá các vấn đề chính sách, thực hiện các giám sát chuyên môn của nhánh hành pháp, và báo cáo lên Thượng viện

và Hạ viện Tất cả các Ủy ban đều có quyền hoạt động điều trần, điều tra, triệu tập các nhân chứng, tài liệu và công khai các cuộc điều trần Điều trần tại Ủy ban của cả hai viện phải được tổ chức công khai, trừ khi có đa số tán thành bỏ phiếu yêu cầu hoạt động điều trần kín theo những lý do được luật lệ của Nghị viện quy định

Chủ nhiệm các Ủy ban có thẩm quyền quyết định việc tiến hành điều trần, cũng như có quyền ra điều kiện cho việc lựa chọn nhân chứng và hình thức điều trần, mặc dù những cải cách gần đây đã giảm bớt các ảnh hưởng đó Luật thủ tục của cả hai viện khuyến khích việc gửi các bằng chứng bằng văn bản cho Ủy ban trước khi phiên điều trần diễn ra để cuộc điều trần trở thành một cuộc “hỏi đáp” có đủ thông tin Nhiều nhà bình luận chỉ ra rằng quyền lực của các Ủy ban trong lĩnh vực chuyên môn của họ tương đương với quyền lực của Thượng viện và Hạ viện nói chung

1.2.3 Nghị viện Ba Lan

Tổng quan

Theo Hiến pháp năm 1997 hiện hành, Ba Lan là một nước dân chủ tam quyền phân lập với 3 nhánh quyền lực độc lập là lập pháp, tư pháp và hành pháp Quốc hội lưỡng viện bao gồm Thượng viện (100 ghế) và Sejm, hay Hạ

24

viện (460 ghế) Các dự án luật có thể được các thượng nghị sĩ, Tổng thống và Chính phủ trình ra trước Hạ viện Tổng thống là người đứng đầu Nhà nước, đảm bảo thực thi hiến pháp và đứng đầu nhánh tư pháp bên cạnh các nhiệm

vụ cụ thể khác Thủ tướng đứng đầu Chính phủ và chịu trách nhiệm về các công việc quản trị quốc gia hàng ngày Thủ tướng và nội các phải được sự tín nhiệm của Hạ viện để tiếp tục nắm quyền

Các ủy ban và hoạt động thu thập thông tin

Hiện tại, Hạ nghị viện của Ba Lan có 25 ủy ban phụ trách các lĩnh vực tương ứng với các chức năng chính của Chính phủ Các ủy ban tiến hành thu thập thông tin để thẩm tra các dự án luật và giám sát các hoạt động của chính phủ

Đối với việc xem xét các dự án luật, các ủy ban Hạ viện áp dụng 2 hình thức thu thập thông tin cơ bản như sau:

Thứ nhất, yêu cầu các cơ quan của Chính phủ cung cấp thông tin Hình

thức này được thực hiện rất có hiệu quả Các ủy ban có thể yêu cầu các Bộ trưởng, các quan chức và người đứng đầu các cơ quan nhà nước phải báo cáo với các ủy ban về những vấn đề cụ thể theo yêu cầu Chủ nhiệm các ủy ban có thể mời các bên khác cung cấp thông tin khi cần

Thứ hai, tiến hành điều trần Đây là hình thức mới được áp dụng chính

thức ở Ba Lan từ năm 2006 khi Luật về các hoạt động vận động hành lang trong quá trình lập pháp (2005) có hiệu lực Luật này xuất phát từ kiến nghị của một nhóm các tổ chức phi chính phủ và được xem như là một kết quả của việc Ba Lan gia nhập Liên minh Châu Âu Mục đích của Luật này là nhằm nâng cao sự minh bạch trong quá trình lập pháp lên một tầm mới

Thủ tục điều trần đối với một dự luật có thể do một thành viên Hạ viện

đề xuất và sau đó phải được thông qua bằng nghị quyết của ủy ban liên quan Điều trần diễn ra tại một phiên họp ủy ban sau khi dự luật được giới thiệu

25

chính thức (lần đọc đầu tiên) và quan trọng là phải diễn ra trước khi xem xét

cụ thể từng điều khoản trong dự luật Bất cứ bên nào quan tâm đều có thể tham dự điều trần mà không cần giấy mời từ ủy ban Các cuộc điều trần phải được công khai trên hệ thống thông tin của Hạ viện 14 ngày trước ngày diễn

ra điều trần Các ủy ban có thể thay đổi ngày hoặc hủy bỏ cuộc điều trần vì các lý do rất thực tế, ví dụ, do không đủ thời gian Cho đến nay, vẫn chưa có một cẩm nang hay tài liệu nào về cách thức tổ chức điều trần và thu thập thông tin tại Hạ viện

Việc tiến hành các thủ tục điều trần thu hút được sự quan tâm của nhiều bên do cơ hội tác động vào chính sách của các dự án luật mà điều trần có thể đưa lại Chẳng hạn, hình thức điều trần cho phép các nhà vận động hành lang chuyên nghiệp tham gia trực tiếp vào quá trình lập pháp Hiện tại, 22 trong số

155 nhà vận động hành lang chuyên nghiệp đăng ký với Bộ Nội vụ và Quản trị có các hoạt động liên quan đến các hoạt động tại Hạ viện Trong năm 2009, các nhà vận động hành lang đã tham dự 49 cuộc họp tại Hạ viện, trong đó có

3 cuộc là điều trần

Bài học kinh nghiệm và các khó khăn thực tế

Kể từ khi mở rộng phạm vi hoạt động điều trần vào năm 2006, do có sự nhất trí cao ở Quốc hội nên không xảy ra vấn đề gì về mặt khái niệm Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định mới có một số vấn đề nhỏ Thứ nhất, các thông báo về điều trần trên website của Hạ viện tỏ ra không hiệu quả do số lượt truy cập ít Thứ hai, có một số vấn đề liên quan đến xuất bản các tài liệu ghi lại các cuộc điều trần

1.2.4 Nghị viện New Zealand

Tổng quan:

New Zealand là một nước dân chủ theo chế độ quân chủ lập hiến Nữ hoàng Elizabeth II là người đứng đầu Nhà nước Đại diện cho Nữ Hoàng tại

26

New Zealand được gọi là Toàn quyền Mô hình nhà nước New Zealand là mô hình đại nghị với ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp độc lập Người đứng đầu Đảng cầm quyền sau cuộc tổng tuyển cử có quyền thành lập Chính phủ và thường giữ vị trí Thủ tướng Nghị viện chỉ có một viện với 122 ghế

Các ủy ban và hoạt động thu thập thông tin

Tổ chức và hoạt động của nghị viện New Zealand dựa nhiều vào kinh nghiệm của Nghị viện Anh Các ủy ban của nghị viện New Zealand phát triển dần dần từ phiên họp Nghị viện đầu tiên vào năm 1854 khi mà hoạt động thu thập thông tin chuyển từ phiên họp toàn thể của Nghị viện trực tiếp sang các

ủy ban Năm 1985, các ủy ban được trao quyền thu thập thông tin theo đó các

ủy ban có quyền tìm hiểu các thông tin về các vấn đề chính sách, quản lý hành chính và chi tiêu của các cơ quan của Chính phủ cũng như các cơ quan công không thuộc Chính phủ

Hiện tại, Nghị viện New Zealand có 13 ủy ban và điều trần tại ủy ban là một phần quan trọng trong các hoạt động của Nghị viện Quy chế hoạt động cho phép các ủy ban khởi xướng tổ chức các phiên điều trần về những nội dung thuộc lĩnh vực mà mình phụ trách, đồng thời cũng quy định cách thức các ủy ban thu thập bằng chứng và tiến hành điều trần Thông thường, các ủy ban quyết định nội dung các công việc mà mình cần tiến hành điều trần Tuy nhiên trong một số trường hợp, Nghị viện yêu cầu các ủy ban chuyên môn thường trực hoặc các ủy ban lâm thời tiến hành tìm hiểu và báo cáo về một vấn đề cụ thể

Quá trình tiến hành các phiên họp điều trần để thu thập thông tin tại ủy ban được quy định trong cẩm nang quy trình thủ tục và bao gồm các bước sau:

- Xây dựng điều khoản tham chiếu;

27

- Thu thập chứng cứ;

- Hỗ trợ từ các chuyên gia độc lập nếu cần thiết;

- Thông thường chứng cứ được nghe một cách công khai;

- Chuyên viên giúp việc của ủy ban xây dựng dự thảo báo cáo trình ủy ban xem xét, thường bao gồm cả các đề xuất đối với Chính phủ ;

- Ủy ban xem xét dự thảo báo cáo và sửa đổi nếu cần thiết;

- Ủy ban thông qua báo cáo cuối cùng sau khi thảo luận và trình chính thức tới Nghị viện;

1.3 Một số đánh giá về điều trần tại ủy ban của nghị viện các nước

và bài học kinh nghiệm cho Quốc hội Việt Nam

1.3.1 Một số đánh giá về áp dụng điều trần tại ủy ban của nghị các nước

Hoạt động điều trần của ủy ban các nước được khảo sát thường xuất hiện cùng với quá trình hình thành nghị viện ở các nước đó, đặc biệt là ở những nước mà việc hình thành nghị viện là kết quả của quá trình học tập mô hình chính thể của quốc gia đô hộ trong thời kỳ thuộc địa Ví dụ như ở Singapore, cùng với việc học tập mô hình của nghị viện Anh, nghị viện Singapore ngay từ khi thành lập có hệ thống ủy ban cũng như hoạt động điều trần gần tương tự như ở Anh Tuy nhiên, cũng có những nước hoạt động điều trần được hình thành sau một thời gian dài nghị viện tồn tại Ở Hàn Quốc,

28

mặc dù Nghị viện được thành lập từ những năm 1948 nhưng mãi đến năm

1988 hoạt động điều trần tại các ủy ban mới chính thức được đưa vào Luật Quốc hội Hàn Quốc

Cho đến ngày nay hoạt động điều trần đã trở nên phổ biến ở hầu hết nghị viện các nước Chẳng hạn như ở Nhật Bản, việc yêu cầu bắt buộc phải tiến hành điều trần khi xem xét dự án ngân sách hàng năm và các dự án luật

có tác động làm tăng khoản chi đã làm cho hoạt động điều trần trở nên là một hoạt động thường xuyên ở các ủy ban

Bảng 1.2: Tính phổ biến của hoạt động điều trần ở các nước[14, tr 35]

3 Thượng viện Philippines 

Mặc dù điều trần là hoạt động thường xuyên ở hầu hết các nghị viện được khảo sát nhưng thông tin cũng cho thấy việc triển khai hoạt động này trên thực tế vẫn còn những vướng mắc nhất định

29

Vướng mắc mà nghị viện nhiều nước gặp phải là hiện tượng không có nhiều người sẵn sàng tham gia các phiên điều trần của ủy ban Điều này là khá phổ biến ở những nước đang phát triển trong khu vực như Philippines và Thái Lan

Tuy nhiên, cần phải thấy rằng thái độ bất hợp tác đó có thể chỉ có ở một

số lượng hạn chế các đối tượng có liên quan đến các phiên điều trần của ủy ban Đối với đa số những người chịu sự tác động hoặc có lợi ích liên quan đến các dự án luật hoặc các vấn đề đang được ủy ban xem xét, thì việc được thể hiện ý kiến để bảo vệ lợi ích của mình trước ủy ban là hết sức được đón đợi

Để giải quyết các vấn đề trên, nghị viện các nước thường áp dụng biện pháp cho phép nghị viện được quyền ra lệnh triệu tập bắt buộc những người nắm giữ thông tin đến tham dự phiên điều trần và yêu cầu họ phải cung cấp các thông tin, tài liệu cần thiết phục vụ cho công việc của ủy ban của nghị viện Tuy nhiên, điều này trong nhiều trường hợp có thể gây ra sự căng thẳng giữa các cơ quan khác nhau trong bộ máy nhà nước với các ủy ban của nghị viện Ở đây, một ưu điểm cần nhấn mạnh của hoạt động điều trần là tính công khai Cho dù có thể không đạt được mục đích là nhận được thông tin từ phía những đối tượng được yêu cầu cung cấp thông tin, nhưng qua việc công khai hoạt động điều trần của mình, các ủy ban của nghị viện đã cho công chúng thấy được sự nỗ lực của mình Qua đó, công chúng sẽ tạo nên những áp lực nhất định đối với các đối tượng đã từ chối cung cấp thông tin phục vụ cho các hoạt động của ủy ban nghị viện

Ngoài ra, do hoạt động điều trần của ủy ban có ảnh hưởng lớn đến quyết định của ủy ban nên ở một số nghị viện, bản thân nội bộ của ủy ban cũng thường bị chia rẽ khi đưa ra các quyết định liên quan đến việc tổ chức điều trần Điều này cũng ảnh hưởng đến việc tổ chức các hoạt động điều trần

30

của ủy ban Chẳng hạn như ở Hạ nghị viện Nhật Bản, đảng cầm quyền và đảng đối lập trong các ủy ban thường khó nhất trí với nhau trong việc xác định thời gian tiến hành các cuộc điều trần công khai đối với những nội dung bắt buộc phải tổ chức điều trần như khi xem xét về dự án ngân sách hoặc các

dự án có ảnh hưởng đến nguồn thu Tương tự, các bên cũng khó đi đến thống nhất trong việc có nên tổ chức phiên họp điều trần hay không khi xem xét một

dự án luật Tuy nhiên, có thể thấy rằng đây là một khó khăn chung đối với mọi hoạt động của ủy ban không chỉ đối với hoạt động điều trần Khó khăn này có thể được giải quyết nếu phe đa số trong nghị viện cũng nắm đa số trong ủy ban

và có thể ảnh hưởng đến các quyết định của ủy ban qua các cuộc bỏ phiếu

1.3.2 Những bài học kinh nghiệm cho Quốc hội Việt Nam

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của nghị viện một số nước về hoạt động điều trần tại các ủy ban, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau đây cho Quốc hội Việt Nam:

Thứ nhất, đối tượng chủ yếu của điều trần không hạn chế là các công

chức trong bộ máy nhà nước mà còn bao gồm những tổ chức, cá nhân có quyền lợi liên quan và các chuyên gia về các lĩnh vực thuộc phạm vi nội dung điều trần

Thứ hai, với mục đích thu thập thông tin phục vụ quá trình ban hành

quyết định, điều trần tại ủy ban được áp dụng đối với cả hoạt động lập pháp

và hoạt động giám sát, không nên quan niệm điều trần chỉ là công cụ giám sát của ủy ban nghị viện

Thứ ba, hoạt động điều trần thường không quá nghiêm ngặt như thủ tục

tiến hành các phiên họp của ủy ban bởi mục đích của hoạt động điều trần là để lắng nghe hơn là để ra các quyết định Trong quá trình tiến hành phiên họp,

31

thủ tục của hoạt động điều trần cũng được thiết kế để tạo cơ hội tối đa cho các thành viên của ủy ban có thể lắng nghe được các ý kiến của các bên liên quan

Thứ tư, để điều trần được thực thi hữu hiệu trên thực tế, cần xây dựng

một khung pháp luật đầy đủ cho hoạt động này Có những nghị viện còn xây dựng những bản hướng dẫn cụ thể để đảm bảo các ủy ban của nghị viện và các nghị sĩ có thể tham gia hoạt động điều trần một cách có hiệu quả

Thứ năm, qua quá trình áp dụng thủ tục điều trần, nghị viện các nước

đã nhận định, điều trần là kết quả của quá trình phát triển tự nhiên từ nhu cầu của các nghị sĩ, trong việc tìm kiếm các thông tin một cách đầy đủ và hữu hiệu để phục vụ cho việc ra các quyết định của mình Mặc dù điều trần có thể phần nào làm chậm tiến trình làm việc của nghị viện, nhưng điều trần là hoạt động cần thiết trong một xã hội dân chủ, nhằm tăng cường sự tham gia của người dân vào các quyết định của nhà nước

Thứ sáu, điểm đáng chú ý trong hoạt động điều trần là việc tăng cường

mối liên hệ giữa công chúng và những người đại diện cho họ ở tầm quốc gia,

vì vậy, việc công khai hóa điều trần là rất quan trọng Các thông tin về nội dung, thời gian, địa điểm tiến hành điều trần thường được công bố trước một cách rộng rãi cho công chúng để huy động sự tham gia của những đối tượng liên quan vào phiên điều trần

Thứ bảy, bất cứ một hình thức điều trần nghiêm túc nào cũng cần có

một hệ thống ghi biên bản tốt và phải có thủ tục để xác nhận tính hợp lệ của các tài liệu ghi âm các bên cung cấp thông tin, bằng chứng và các bên tiếp nhận

Thứ tám, cần sử dụng công cụ điều trần một cách phù hợp và chặt chẽ

để vừa phát huy tác dụng với xã hội vừa chống lại việc “ngăn cản những nhóm lợi ích khác bày tỏ ý kiến với các ủy ban của Quốc hội”

32

Kết luận Chương 1 Qua nghiên cứu những vấn đề lý luận của hoạt động điều trần và thực tiễn hoạt động điều trần tại ủy ban của nghị viện một số nước trên thế giới, chúng ta có thể thấy rằng, điều trần là một hình thức hoạt động, một công cụ hữu hiệu của các ủy ban của nghị viện Mục đích cơ bản của hoạt động điều trần là nhằm tạo điều kiện để các ủy ban của nghị viện có thêm thông tin, lý lẽ

đa chiều phục vụ cho việc đưa ra các quyết định của mình Điều đó có nghĩa

là nội dung điều trần thường phải gắn kết với các nhiệm vụ, hoạt động của ủy ban, không thể có các hoạt động điều trần không phục vụ việc xem xét một nội dung nào đó mà ủy ban đang được giao thực hiện Đồng thời, điều trần không phải là hoạt động soi xét, tìm kiếm sai sót, quy trách nhiệm của một chủ thể nào đó Những đối tượng được tham gia phát biểu ý kiến tại các phiên điều trần có thể là các Bộ trưởng, các công chức, các chuyên gia trong các lĩnh vực có liên quan, đại diện của các tổ chức xã hội hoặc các đơn vị nghiên cứu khoa học, các hiệp hội, doanh nghiệp, cá nhân công dân

Phiên điều trần của các ủy ban thường được tiến hành với các thủ tục tương tự như các phiên họp chính thức của ủy ban Tuy nhiên, do tính chất của phiên họp điều trần chủ yếu là để thu thập thông tin nên thủ tục tiến hành phiên họp cũng được thực hiện một cách linh hoạt và đơn giản hơn Cụ thể tại phiên họp này, nhiệm vụ cơ bản của các thành viên ủy ban là lắng nghe quan điểm của các nhân chứng được mời tham gia phiên điều trần Các thành viên của ủy ban có thể đặt các câu hỏi để làm rõ về các vấn đề liên quan, thông thường, việc lựa chọn các nhân chứng tham gia phát biểu tại phiên điều trần phải đảm bảo sự cân bằng về số lượng các ý kiến phản đối hoặc ủng hộ về các vấn đề được thảo luận Kết quả các phiên điều trần thường được sử dụng để xây dựng báo cáo của ủy ban về cuộc điều trần trong đó có các đề xuất kiến nghị với Chính phủ