Sửa đổi hiến pháp ở việt nam một số vấn đề lý luận và thực tiễn qua lần sửa đổi hiến pháp 2013

Để giải quyết vấn đề nêu trên, cần nghiên cứu quá trình sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam, đi sâu tìm hiểu quy trình sửa đổi và việc lấy ý kiến của nhân dân trong quá trình sửa đổi hiến pháp

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HÀ

SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM – MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

QUA LẦN SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM THỊ HÀ

SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM – MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

QUA LẦN SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 2013

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS ĐẶNG MINH TUẤN

HÀ NỘI - 2015

LỜI CẢM ƠN

Với tình cảm chân thành, học viên Phạm Thị Hà xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới các Giáo sư, Tiến sĩ, Giảng viên của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

đã tạo điều kiện thuận lợi cho người viết học tập, nghiên cứu đề tài

Đặc biệt, xin chân thành cảm ơn TS Đặng Minh Tuấn là người trực tiếp hướng dẫn, đã dành nhiều thời gian, tâm huyết để chỉ dẫn, giúp đỡ học viên hoàn thành Luận văn

Tôi cũng xin được bày tỏ lòng biết ơn tới gia đình, bạn bè, đồng nghiệp và những người thân đã động viên khích lệ tinh thần và giúp đỡ người viết hoàn thành Luận văn này

Hà Nội, ngày 20 tháng 5 năm 2015

Tác giả luận văn

Phạm Thị Hà

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các

số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo

vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Phạm Thị Hà

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN 1

MỤC LỤC 2

DANH MỤC CÁC KÝ KIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT 5

PHẦN MỞ ĐẦU 6

1 Tính cấp thiết 6

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu 7

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 9

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 10

5 Phương pháp nghiên cứu 10

6 Ý nghĩa khoa học và điểm mới của luận văn 10

7 Bố cục của Luận văn 11

CHƯƠNG I LÝ LUẬN CHUNG VỀ SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 12

1 Khái quát chung về sửa đổi hiến pháp 12

1.1 Khái niệm sửa đổi hiến pháp 12

1.2 Lý do sửa đổi hiến pháp 13

1.3 Giới hạn, phạm vi sửa đổi hiến pháp 14

1.4 Quy trình sửa đổi hiến pháp 15

2 Sửa đổi hiến pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam 17

2.1 Sửa đổi Hiến pháp 1946 17

2.2 Sửa đổi Hiến pháp 1959 20

2.3 Sửa đổi Hiến pháp 1980 21

2.4 Sửa đổi Hiến pháp 1992 (lần sửa đổi năm 2001) 24

CHƯƠNG II THỰC TIỄN SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 1992 (LẦN SỬA ĐỔI 2013) 28

2.1 Lý do sửa đổi hiến pháp 28

2.1.1 Đổi mới tổ chức quyền lực Nhà nước 28

2.1.2 Đảm bảo, mở rộng, thúc đẩy quyền con người, quyền công dân 33

2.1.3 Xây dựng nền kinh tế thị trường 40

2.2 Quan điểm, yêu cầu sửa đổi Hiến pháp 42

2.2.1 Quan điểm sửa đổi Hiến pháp 42

2.2.2 Yêu cầu sửa đổi hiến pháp 43

2.3 Mục đích, phạm vi, giới hạn sửa đổi hiến pháp 45

2.3.1 Mục đích sửa đổi hiến pháp 45

2.3.2 Phạm vi, giới hạn sửa đổi hiến pháp 51

2.4 Quy trình sửa đổi hiến pháp 53

2.4.1 Đề xuất, quyết định sửa đổi hiến pháp 53

2.4.2 Xây dựng DTSĐHP 54

2.4.3 Lấy ý kiến nhân dân về DTSĐHP 55

2.4.4 Thảo luận, thông qua DTSĐHP 56

2.4.5 Công bố sửa đổi hiến pháp 57

2.5 Sự tham gia của nhân dân trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992 58

2.5.1 Tiến trình lấy ý kiến nhân dân 59

2.5.2 Các phương thức lấy ý kiến nhân dân 61

2.5.3 Thành phần tham gia góp ý kiến trong quá trình sửa đổi hiến pháp 61

2.5.4 Tổng hợp các ý kiến nhân dân 62

2.6 Một số điểm mới của Hiến pháp 2013 69

2.6.1 Về hệ thống chính trị và cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước 69

2.6.2 Về quyền con người, quyền cơ bản của công dân 77

2.6.3 Về hiệu lực và việc sửa đổi hiến pháp 79

CHƯƠNG III QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 81

3.1 Hoàn thiện quy trình sửa đổi hiến pháp ở nước ta hiện nay 81

3.1.1 Quan điểm hoàn thiện 81

3.1.2 Giải pháp hoàn thiện 82

3.2 Đảm bảo sự tham gia rộng rãi và thực chất của nhân dân trong quá trình sửa đổi hiến pháp 86

3.2.1 Quan điểm 86

3.2.2 Giải pháp 88

KẾT LUẬN 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 102 PHỤ LỤC I 105

DANH MỤC CÁC KÝ KIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

DTSĐHP Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Hiến pháp 2013 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2013)

ICCPR Công ước quốc tế về các quyền Dân sự và Chính trị

UBDTSĐHP Ủy ban dự thảo sửa đổi hiến pháp

UDHL Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết

Hiến pháp có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống chính trị xã hội của quốc gia Hiến pháp là văn bản chính trị pháp lý xác định nguồn gốc và bản chất của quyền lực Nhà nước, cách thức tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước; quy định những vấn

đề quan trọng nhất, nền tảng nhất của quốc gia như: chế độ chính trị, chế độ kinh tế, chế độ văn hóa, xã hội, hệ thống tổ chức, nguyên tắc hoạt động và thẩm quyền của các

cơ quan trong bộ máy Nhà nước, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân… Với vai trò

và nội dung quan trọng như vậy, Hiến pháp được coi là nền tảng pháp lý của quốc gia,

là đạo luật cơ bản của Nhà nước và có giá trị tối thượng Vì vậy, việc xây dựng hiến pháp và sửa đổi hiến pháp là công việc trọng đại của quốc gia

Cải cách sâu rộng về hiến pháp cũng là một trong những hoạt động nhằm thích ứng với sự phát triển của xã hội và hiện đại hóa Nhà nước Một hiến pháp hiện đại bên cạnh các quy định về tổ chức Nhà nước còn phải chứa đựng các quyền con người cơ bản và các quyền cơ bản của công dân mà nhân dân đòi hỏi thực hiện Hệ thống chính trị thiết lập cho người dân các quyền, yêu cầu Nhà nước phải giải quyết

và chịu trách nhiệm về những hành vi trái với pháp luật của mình Thông qua một bản hiến pháp có hiệu lực và hiệu quả, được người dân thông hiểu và chấp nhận thì niềm tin và ý thức của người dân đối với Nhà nước pháp quyền mới được nâng cao, chỉ khi nào người dân được đảm bảo rằng, họ không chỉ có các quyền, mà kể cả trong trường hợp tranh chấp, họ vẫn được bảo vệ các quyền đó, thì họ mới sẵn sàng cống hiến và phụng sự Nhà nước pháp quyền

Hiến pháp năm 1992 của Việt Nam (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã được áp dụng trong thực tiễn Tuy nhiên, từ đó đến nay đất nước đã có nhiều thay đổi, nhất

là về kinh tế - xã hội, do đó bản Hiến pháp này cần được nghiên cứu sửa đổi Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định: “Khẩn trương nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới” Theo đó, Quốc hội Việt Nam khóa XIII, tại kỳ họp thứ

nhất, đã thành lập Ủy Ban DTSĐHP năm 2013 để chuẩn bị các kế hoạch tổng thể cho lần sửa đổi toàn diện thứ hai Hiến pháp 1992

Song qua thực tiễn sửa đổi Hiến pháp năm 2013 cho thấy quy trình sửa đổi còn nhiều bất cập; các ý kiến của nhân dân chưa được ghi nhận đúng và đủ trong hiến pháp sửa đổi, do vậy, việc lấy ý kiến nhân dân trong quá trình sửa đổi hiến pháp vẫn mang tính “hình thức”; nhiều ý kiến được đưa ra thảo luận, song không được ghi nhận trong Hiến pháp sửa đổi…

Trước tình hình đó, việc hiến định hóa các ý kiến phản ánh tâm tư nguyện vọng của nhân dân, đảm bảo các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân không bị vi phạm, hạn chế tối đa các hành vi vi hiến và việc sửa đổi quy trình sửa đổi hiến pháp cho phù hợp với điều kiện hiện tại trong nước… là cần thiết

Để giải quyết vấn đề nêu trên, cần nghiên cứu quá trình sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam, đi sâu tìm hiểu quy trình sửa đổi và việc lấy ý kiến của nhân dân trong quá trình sửa đổi hiến pháp nhằm đánh giá, phân tích thực trạng sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam, từ đó, phát hiện những điểm mới, tiến bộ của hiến pháp sửa đổi và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu đáp ứng các yêu cầu đặt ra, đồng thời, có những đề xuất nhằm hoàn thiện quy trình sửa đổi hiến pháp và đưa ra một số quan điểm, giải pháp khác nhằm đảm bảo sự tham gia rộng rãi và thực chất của nhân dân trong việc sửa đổi hiến pháp… để hoạt động sửa đổi hiến pháp thực sự đi vào đời sống, phản ánh đúng, đủ và chân thực tâm tư nguyện vọng của mọi tầng lớp nhân dân tạo tiền

đề cho những lần sửa đổi hiến pháp trong tương lai mang đúng bản chất của một đợt

sinh hoạt chính trị dân chủ đi đến kết quả là xây dựng một bản Hiến pháp chất

lượng, khoa học, có “tuổi thọ” cao, mang tính nhân dân, phù hợp tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân

Từ yêu cầu thực tiễn đó, tôi đã triển khai nghiên cứu đề tài: “Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn qua lần sửa đổi Hiến pháp 2013”

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Hiến pháp có thể quyết định vận mệnh quốc gia, “sinh trưởng, phồn thịnh” hay “còi quặt, chậm phát triển” phụ thuộc rất nhiều vào mức độ tiến bộ, phù hợp

của một bản hiến văn Chính vì vậy, sửa đổi hiến pháp là đợt sinh hoạt chính trị quan trọng của một quốc gia Bởi thế, có rất nhiều các công trình, bài viết chứa đựng nhiều tâm huyết của các tác giả về hiến pháp nói chung, về lĩnh vực sửa đổi hiến pháp nói riêng Trong số đó phải kế đến một số công trình tiêu biểu như:

Trước hết, đó là những công trình nghiên cứu của GS.TS Nguyễn Đăng Dung Ông là một trong những nhà giáo dành nhiều tâm huyết của mình cho khoa học Luật Hiến pháp Ông đã viết nhiều công trình nghiên cứu khoa học, nhiều sách tham khảo có giá trị về hiến pháp nói chung, về vấn đề sửa đổi hiến pháp nói riêng Trong

số đó phải kể đến các Giáo trình Luật Hiến pháp do ông chủ biên (các năm 2007,

2013…); sách chuyên khảo “Những vấn đề về hiến pháp và sửa đổi hiến pháp” (2012); sách chuyên khảo “ABC về Hiến pháp” (2013) và là đồng tác giả của rất

nhiều công trình nghiên cứu khoa học, sách tham khảo, rất nhiều bài viết trên các tạp chí, các trang báo điện tử…;

Cùng với đó là hàng loạt các tài liệu nghiên cứu về hiến pháp và sửa đổi hiến

pháp của các tác giả như: Sách chuyên khảo : “Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” (2 tập) (2012) của đồng các tác giả GS.TS Phạm

Hồng Thái, Nguyễn Sỹ Dũng, GS.TS Nguyễn Đăng Dung, PGS.TS Vũ Công Giao,

Hoàng Minh Hiếu, TS Đặng Minh Tuấn; Sách chuyên khảo “Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn”(2011) của đồng các tác giả GS.TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Phạm Hồng Thái và PGS TS Vũ Công Giao; Sách tham khảo “Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013” (2014)

của nhiều tác giả, chủ biên là GS.TSKH Đào Trí Úc – PGS.TS Vũ Công Giao; Sách

tham khảo “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam” của PGS.TS Nguyễn Như Phát (2012); Sách tham khảo “Luận về sửa đổi Hiến pháp năm 1992” của TS Võ Trí Hảo (2013); Sách tham khảo “Một số vấn đề

lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành hiến pháp” của GS.TS Trần Ngọc Đường (2013); Sách tham khảo “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992” của GS.TS Võ Khánh Vinh (2013); “Sự tham gia của

nhân dân vào quy trình lập hiến” (2013) và nhiều công trình khoa học, nhiều bài

nghiên cứu khác…

Tuy nhiên, các công trình, bài viết đó thường chỉ xem xét một hoặc một số vấn

đề nhất định về sửa đổi hiến pháp, hoặc chỉ đề cập vấn đề sửa đổi hiến pháp dưới

những góc độ nhất định Vì vậy, luận văn “Sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn qua lần sửa đổi Hiến pháp 2013” là công trình khoa học

đầu tiên mở rộng phạm vi nghiên cứu cả về cơ sở lý luận và thực tiễn về sửa đổi hiến pháp dưới góc độ và phương pháp nghiên cứu của Lý luận và Lịch sử về Nhà nước và pháp luật

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam qua lần sửa đổi Hiến pháp 2013 Trên cơ sở đó, luận văn đưa ra những quan điểm, kiến nghị xung quanh việc sửa đổi hiến pháp, cũng như đổi mới quy trình sửa đổi hiến pháp ở nước ta để một mặt sửa đổi hiến pháp thực sự

đi vào đời sống, phản ánh đúng, đủ và chân thực tâm tư nguyện vọng của mọi tầng lớp nhân dân để những lần sửa đổi hiến pháp trong tương lai đúng bản chất của một

đợt sinh hoạt chính trị dân chủ đi đến kết quả là xây dựng một bản Hiến pháp chất

lượng, khoa học, có “tuổi thọ” cao, mang tính nhân dân, phù hợp tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân; mặt khác, phát huy dân chủ, tăng cường vai trò của nhân dân trong quá trình sửa đổi hiến pháp nói riêng, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân nói chung

Để đạt được mục đích nói trên, luận văn có nhiệm vụ:

Phân tích một số vấn đề lý luận về sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam: khái niệm, quy trình, hình thức, giới hạn sửa đổi hiến pháp; những nội dung cơ bản của vấn đề sửa đổi hiến pháp, như lý do sửa đổi, những nguyên tắc sửa đổi, quy trình sửa đổi… Phân tích lịch sử sửa đổi hiến pháp ở nước ta từ Hiến pháp năm 1946 đến nay Căn cứ vào những vấn đề lý luận đó, tác giả đi sâu phân tích thực tiễn lần sửa đổi Hiến pháp năm 2013 để tìm ra một số điểm mới quan trọng cũng như những vấn

đề cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi trong Hiến pháp 2013 đáp ứng yêu cầu đặt ra Từ

đó, đưa ra những giải pháp cần thiết đối với vấn đề sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam hiện nay trong điều kiện phát huy dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của nước ta

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đề tài luận văn có nội dung rộng và phức tạp Trong khuôn khổ chuyên ngành

Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật, luận văn chỉ tập trung phân tích những vấn đề lý luận cơ bản về sửa đổi hiến pháp; phần thực trạng sửa đổi hiến pháp năm

2013, luận văn đi sâu hơn vào việc phân tích quá trình lấy ý kiến nhân nhân đối với DTSĐHP, những vấn đề còn tồn tại, bất cập để tìm ra nguyên nhân; một số điểm mới quan trọng về tổ chức quyền lực Nhà nước, về quyền con người, quyền công dân cũng như những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi trong Hiến pháp 2013 đáp ứng các yêu cầu đặt ra, trên cơ sở đó, đề xuất quan điểm và những giải pháp cần thiết đối với vấn đề sửa đổi hiến pháp trong điều kiện ở nước ta hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; Các quan điểm của Đảng về sửa đổi hiến pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân Luận văn cũng được trình bày trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp, các luật và Điều ước quốc tế quy định các vấn đề mà Hiến pháp hiến định và các văn bản pháp luật khác quy định về sửa đổi hiến pháp Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: Phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống, phương pháp luật học so sánh… để làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu của luận văn

6 Ý nghĩa khoa học và điểm mới của luận văn

Ý nghĩa khoa học của luận văn là việc tiếp cận, phân tích việc sửa đổi hiến pháp trên nền tảng dân chủ, quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Dân chủ là sự thừa nhận vai trò của nhân dân trong việc sửa đổi hiến pháp, là chủ thể trực tiếp,

chủ thể tối cao của quyền lực Nhà nước, nhân dân phải có mặt trong tất cả các bước của quá trình sửa đổi hiến pháp

Luận văn có những điểm mới cơ bản sau:

Phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn về sửa đổi hiến pháp từ bản hiến văn đầu tiên năm 1946, các bản hiến văn tiếp theo năm 1959, 1980, năm 1992 (sửa đổi năm 2001) và mới nhất là lần sửa đổi Hiến pháp 1992 năm 2013

Luận văn đi sâu phân tích quá trình lấy ý kiến nhân dân đối với DTSĐHP năm

2013, từ đó tìm ra những tích cực cũng như mặt còn tồn tại trong quá trình lấy ý kiến nhân dân

Luận văn tìm hiểu, phân tích những điểm mới cũng như những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp 2013 đáp ứng các yêu cầu đặt ra

Từ đó, luận văn đưa ra những quan điểm, đề xuất giải pháp liên quan để tháo

gỡ những vấn đề đó, đồng thời nhằm hoàn thiện quy trình sửa đổi hiến pháp, những đảm bảo để nhân dân được tham gia một cách trực tiếp, sâu rộng và thực chất vào sửa đổi hiến pháp – đợt sinh hoạt chính trị dân chủ, rộng lớn nhất của cả nước

7 Bố cục của Luận văn

Luận văn gồm có: Mở đầu, Ba chương, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo: Chương 1: Lý luận chung về sửa đổi Hiến pháp;

Chương 2: Thực tiễn sửa đổi Hiến pháp 1992 (lần sửa đổi 2013);

Chương 3: Sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam – một số nhận định và đề xuất

CHƯƠNG I

LÝ LUẬN CHUNG VỀ SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP

1 Khái quát chung về sửa đổi hiến pháp

1.1 Khái niệm sửa đổi hiến pháp

Thuật ngữ “Hiến pháp” có gốc La tinh là “Constitutio” xuất hiện từ rất xa xưa với nghĩa: xác định, quy định [5, tr71] Nhà nước La Mã cổ đại dùng thuật ngữ này

để chỉ các văn bản quy định của Nhà nước Nhưng với nghĩa hiện nay, Hiến pháp được hiểu là một đạo luật cơ bản của một quốc gia do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành, dùng để xác định thể chế chính trị, cách thức tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và bảo vệ các quyền con người, quyền công dân Mọi cá nhân,

cơ quan và tổ chức phải có nghĩa vụ tuân thủ hiến pháp [7, tr13]

- Theo cuốn Đại từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Hồng Đức phát hành, thì

sửa đổi được hiểu là “Thay đổi, thêm bớt cho phù hợp với yêu cầu đã khác trước”.[26, tr1128]

- Cũng theo cuốn từ điển này, thì Hiến pháp được hiểu là “đạo luật cơ bản của nhà nước quy định chế độ chính trị, kinh tế, xã hội, quyền và nghĩa vụ công dân, tổ chức bộ máy nhà nước”.[26, tr565]

- Theo cuốn Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng, Nhà xuất bản

Đại Học Quốc gia thì Sửa đổi hiến pháp là “việc điều chỉnh hoặc bổ sung thêm một

số điều khoản vào Hiến pháp hiện hành” [23, tr412]

- Theo cuốn giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nhà xuất bản Đại học Quốc

gia Hà Nội thì Sửa đổi hiến pháp là một quy trình đặc biệt đặt ra các quy tắc trong việc sửa đổi hiến pháp Việc sửa đổi hiến pháp đặt ra khi đã có Hiến pháp, tức là sửa đổi những quy định của bản Hiến pháp hiện hành Nguồn gốc của việc sửa đổi thường xuất phát từ việc những quy định Hiến pháp hiện hành không còn phù hợp với những thay đổi của đời sống thực tiễn, nhưng cũng có thể xuất phát từ một sự áp đặt

từ bên ngoài hoặc do ý chí chủ quan của một/hoặc một nhóm người” [5, tr95]

- Cũng liên quan đến khái niệm sửa đổi hiến pháp, trong cuốn ABC về Hiến

sung thêm một số điều khoản vào Hiến pháp hiện hành Trong các xã hội dân chủ, hiến pháp ra đời nhằm quy định các quy tắc trách nhiệm, giới hạn quyền lực của Nhà nước nhằm bảo đảm chủ quyền của nhân dân và các quyền, tự do của con người Sau khi ra đời, theo thời gian, các quy định của hiến pháp có thể phải sửa đổi để phù hợp với những biến động của cuộc sống” [7, tr40]

Tổng hợp các quan điểm và khái niệm ở trên, theo tác giả luận văn, khái niệm sửa đổi hiến pháp có thể được hiểu là việc điều chỉnh hoặc bổ sung thêm một số

điều khoản vào Hiến pháp hiện hành Nguồn gốc của việc sửa đổi thường xuất phát

từ việc những quy định Hiến pháp hiện hành không còn phù hợp với những thay đổi của đời sống thực tiễn, nhưng cũng có thể xuất phát từ một sự áp đặt từ bên ngoài hoặc do ý chí chủ quan của một hoặc một nhóm người

1.2 Lý do sửa đổi hiến pháp

Hiến pháp như đã biết, là đạo luật có hiệu lực pháp lý tối cao của quốc gia, chính vì vậy hiến pháp thường có tuổi thọ cao và ít thay đổi so với các đạo luật khác Tuy nhiên, ít thay đổi không có nghĩa là không thay đổi Thực tiễn cho thấy, hiến pháp của nhiều quốc gia, cho dù là những quốc gia được xem là cha đẻ của hiến pháp, có nền lập hiến xuất hiện từ rất sớm như Mỹ thì bản Hiến pháp của họ

cũng không tránh khỏi những lần phải sửa đổi bởi đơn giản“Hiến pháp là bản văn của con người, con người có khuyết tật thì hiển nhiên bản văn của họ không tránh khỏi những khuyết tật” [7, tr42] Một bản hiến văn ra đời từ những năm 80 của thế

kỷ trước thì chắc hẳn không còn phù hợp với xã hội chững năm 20 của thế kỷ này, một nội dung đúng trước đây nhưng lại có thể không đúng cho hiện tại và tương lai, bởi lẽ, cuộc sống con người luôn thay đổi theo thời gian, tình hình xã hội biến

chuyển, nhu cầu của con người theo đó cũng có những đổi thay “Mỗi bản hiến pháp thông qua là dành cho một thế hệ, không thể bắt thế hệ mai sau phải tuân thủ những quan điểm, mong muốn, sự ấn định của thế hệ trước, dù có những điểm phù hợp cần kế thừa”[7, tr42]

Như vậy, dù là bản hiến văn ra đời rất phù hợp với xã hội đương thời hay bản hiến văn ngay từ khi ra đời đã mang trong mình những khiếm khuyết thì theo thời

gian bản hiến văn đó đều phải sửa đổi để phù hợp với xã hội đương thời và những nhu cầu thực tiễn của con người

1.3 Giới hạn, phạm vi sửa đổi hiến pháp

Việc sửa đổi hiến pháp là sự kiện hệ trọng của đời sống xã hội, do vậy, các nhà lập hiến cũng vạch ra những giới hạn nhằm đảm bảo sự ổn định chính trị quốc gia cũng như bản chất của thể chế chính trị Nhìn chung, người ta khái quát thành ba loại giới hạn của việc sửa đổi hiến pháp như sau:

Một là, giới hạn về thời gian: Theo đó, hiến pháp bị cấm sửa đổi trong một thời gian xác định Đó thường là khoảng thời gian được dành cho việc hình thành các thiết chế hiến định sau khi hiến pháp sửa đổi được ban hành; do vậy, rất cần duy trì sự ổn định về mặt thể chế (Hiến pháp Hy Lạp năm 1975, Bồ Đào Nha năm 1976, Philippines năm 1987, Brazil năm 1988 ) Về điểm này, hợp lý nhất là nên cấm sửa đổi hiến pháp trong thời hạn 5 năm kể từ khi được ban hành, trừ những thay đổi mang tính chất biên tập (về mặt kỹ thuật); [10]

Hai là, giới hạn về tình huống (hoàn cảnh): Theo đó, hiến pháp bị cấm sửa đổi khi xuất hiện những tình huống nhạy cảm về chính trị như khủng hoảng chính phủ,

an ninh quốc gia bị đe dọa, chủ quyền lãnh thổ bị xâm phạm, tình trạng chiến tranh, thảm họa về thiên tai, dịch bệnh… (Hiến pháp Tây Ban Nha năm 1978, Rumani Năm 1991, Pháp ); [10]

Ba là, giới hạn về nội dung: Theo đó, hiến pháp bị cấm sửa đổi một số nội dung có liên quan đến việc xác định nền tảng của chế độ Nhà nước như bản chất dân chủ của thể chế chính trị, hình thức chính thể, hình thức cấu trúc Nhà nước, chủ quyền toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, chống chiến tranh, chống phân biệt chủng tộc, tôn giáo… (Hiến pháp Nga, Pháp, Italia năm 1947, Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949, Thái Lan năm 2007 ) Việc hạn chế sửa đổi các nội dung nhất định trong hiến pháp chủ yếu nhằm duy trì các nguyên tắc căn bản nhất của một xã hội dân chủ (dân chủ, cộng hòa, pháp quyền, tôn trọng phẩm giá con người Những nguyên tắc này là bất

di bất dịch không thể thay đổi trong hiến pháp [7, tr59]

Phạm vi sửa đổi hiến pháp: Căn cứ vào hoàn cảnh cụ thể mà hiến pháp có thể được sửa trên toàn diện ở tất cả các chương, điều khoản của hiến pháp cũ; cũng có thể chỉ được sửa một phần ở một số chương, điều hay một số chế định… Cụ thể: Một là, sửa đổi bằng việc ban hành một bản văn hiến pháp có nội dung bao gồm những điều khoản hiến định đã được sửa đổi trực tiếp do bản thân chính quyền hợp hiến tiến hành xuất phát từ sự biến chuyển đời sống kinh tế - xã hội mà không xuất phát từ việc thay đổi chế độ chính trị (nhiều người coi đây như phiên bản mới của hiến pháp); Hai là, sửa đổi bằng việc ban hành các điều khoản bổ sung (còn gọi là tu chính án) mà không thay đổi trực tiếp bản văn hiến pháp nguyên thủy; Ba là, sửa đổi bằng hoạt động giải thích hiến pháp cho phù hợp với sự phát triển của đời sống

xã hội mà không làm biến dạng tinh thần hiến pháp

Hiện nay ở nước ta, về mặt pháp lý, việc sửa đổi hiến pháp đã được quy định

dù vậy vẫn còn sơ sài, tản mạn ở một số văn bản quy phạm pháp luật, Quốc hội vẫn chưa ban hành một văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt nào về vấn đề này Lỗ hổng pháp lý khá nghiêm trọng này khiến thực tiễn hoạt động lập hiến nói chung, sửa đổi hiến pháp nói riêng ở nước ta thiếu tính thống nhất và ổn định, chủ yếu dựa vào điều kiện, hoàn cảnh trong mỗi giai đoạn lịch sử

1.4 Quy trình sửa đổi hiến pháp

Việc sửa đổi hiến pháp chỉ thực hiện sau khi có bản hiến pháp - sản phẩm của quy trình ban hành hiến pháp, như là một sự tu chính bản hiến pháp hiện hành, bảo đảm phù hợp, cập nhật với những đổi thay của xã hội Có nghĩa là, quy trình sửa đổi hiến pháp bao giờ cũng có sau quy trình ban hành hiến pháp Chính vì vậy, nó được chú ý hơn về mặt chủ thể, quy trình và cách thức tiến hành

Quy trình sửa đổi hiến pháp được hiểu một cách chung nhất là trình tự, thủ tục sửa đổi được quy định thành các khâu, các bước tiến hành chặt chẽ với những chuẩn mực chung theo những đòi hỏi dân chủ và tiêu chí của Nhà nước pháp quyền hiện đại Thông thường quy trình sửa đổi hiến pháp được tiến hành theo trình tự, thủ tục rất quy củ và chặt chẽ như sau:

Chủ thể và sáng quyền sửa đổi hiến pháp: Chủ thể có thẩm quyền sửa đổi hiến

pháp là chủ thể đặc biệt, gần như chủ thể ban hành hiến pháp Một số nước quy định phải do nhân dân quyết định, thông qua hình thức trưng cầu ý dân (như Pháp, Nga, Thái Lan, Philippin…) Tuy nhiên, đa số các nước quy định cho các cơ quan đại diện (Đại hội nhân dân, Quốc hội/Nghị viện lập pháp) thực hiện việc này với thủ tục

đa số đặc biệt 2/3 hoặc 3/4 trên tổng số đại biểu Nhiều nước còn kèm theo thủ tục sau đó là phải được nguyên thủ quốc gia (Vua, Tổng thống) xem xét công bố hoặc đưa ra cho nhân dân phúc quyết (như là phê chuẩn) [10]

Sáng kiến đề nghị và quyết định việc sửa đổi hiến pháp: quyền này thuộc nhiều chủ thể khác nhau từ nghị viện và các đại biểu, các đảng phái chính trị, chính phủ (ngành hành pháp) cho đến nhân dân, cử tri như ở Thụy Sỹ, Cộng hòa liên bang Đức, một số bang của Mỹ [10]

Soạn thảo DTSĐHP: Việc soạn thảo dự thảo sửa đổi hiến pháp thường được

giao cho một Hội nghị hiến pháp bao gồm đại diện rộng rãi các tầng lớp, đảng phái

và các lãnh thổ (bang, tỉnh) - do nhân dân bầu ra Ngoài hình thức Hội nghị hiến pháp, kinh nghiệm thế giới cho thấy, thành lập Ủy ban sửa đổi hiến pháp cũng là một giải pháp trong việc thảo luận và soạn thảo dự án sửa đổi hiến pháp Ưu điểm của hình thức Ủy ban sửa đổi hiến pháp là nó cho phép tập hợp được trí tuệ của các chuyên gia Ở Việt Nam, hiện tại đang áp dụng mô hình này, Ủy ban sửa đổi hiến pháp soạn thảo DTSĐHP [10]

Tham vấn nhân dân trong quá trình sửa đổi hiến pháp là việc lấy ý kiến nhân

dân về các vấn đề sửa đổi hiến pháp Hoạt động này được thực hiện trong suốt quy trình sửa đổi hiến pháp Tuy nhiên ở nước ta, việc lấy ý kiến nhân dân chỉ diễn ra sau khi có DTSĐHP Đây là một trong những hạn chế cần khắc phục trong quy trình sửa đổi hiến pháp của một nước dân chủ như ở nước ta

Thảo luận, thông qua DTSĐHP hoặc dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một

số điều của hiến pháp: Là khâu quan trọng nhất trong quy trình sửa đổi hiến pháp

Dù bằng con đường nào, trưng cầu ý dân hay thông qua tại Quốc hội/Nghị viện người ta đều đòi hỏi phải có những điều kiện cao và quy trình rất chặt chẽ về số

người tham dự (trên 50% đối với cử tri và trên ¾ đối với nghị sỹ), tỷ lệ tán thành hay phủ quyết (trên 50% đối với cử tri và 2/3 đối với nghị sỹ), một cấp hay hai cấp (Hạ viện - Thượng viện hoặc Quốc hội - Nguyên thủ quốc gia hoặc Quốc hội - nhân dân phúc quyết) [10]

Công bố hiến pháp sửa đổi hoặc Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của

hiến pháp: Đối với các nước, khác với các luật sau khi được nghị viện thông qua còn phải trải qua các công đoạn xem xét cuối cùng, công bố hoặc phủ quyết thì hiến pháp thông qua thường có hiệu lực ngay

Việt Nam trên thực tế cũng đã và đang theo quy trình sửa đổi này Tuy nhiên, trong các công đoạn, hoặc áp dụng cứng nhắc, hoặc biến tấu nhưng nhìn chung, chưa đáp ứng được yêu cầu về trình tự sửa đổi Điển hình là việc lấy ý kiến nhân dân chỉ diễn ra sau khi có DTSĐHP là chưa thực sự hợp lý, dân chủ Thiết nghĩ, cần phân tích, đánh giá một cách khách quan tính hợp lý và hiệu quả của tất cả các bước trong quy trình từ đó tìm ra những điểm phù hợp mà nước ta có thể áp dụng để một mặt, hoàn thiện hơn cách thức sửa đổi hiến pháp của nước nhà, mặt khác, gợi ý cho các nhà lập pháp lựa chọn phương pháp phù hợp nhất trong từng hoàn cảnh nhất định

2 Sửa đổi hiến pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam

2.1 Sửa đổi Hiến pháp 1946

Hiến pháp năm 1946 ra đời là kết quả của một cuộc trường kỳ đấu tranh gian khổ và anh dũng của dân tộc ta từ hàng chục năm trước Nó đã thừa hưởng những tinh thần, những lý tưởng, những nguyên tắc mà cách mạng đã vạch ra Do đó, Hiến pháp năm 1946, về căn bản có tính tiến bộ rõ rệt

Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1946 ra đời ngay sau khi Cách mạng tháng Tám vừa thành công, Chính phủ và nhân dân ta đang phải đương đầu với rất nhiều khó khăn ở trong nước cũng như ở ngoài nước Việc thực hiện Hiến pháp năm 1946 một mặt đem lại những hiệu quả tích cực cả về kinh tế, chính trị, xã hội, nhưng mặt khác, trong điều kiện nước ta chưa thống nhất Việc cải cách ruộng đất và chỉnh đốn

tổ chức ở miền Bắc của nước ta đã phạm nhiều sai lầm nghiêm trọng Ý thức chính trị nói chung của tầng lớp nhân dân tuy đã được nâng cao, nhưng tự do dân chủ

chưa được hoàn toàn phát huy và đảm bảo Những nguyện vọng và yêu cầu chính đáng của mọi tầng lớp nhân dân, đặc biệt là của nhân dân lao động chưa được ghi nhận đầy đủ Nội dung bản Hiến pháp 1946 đã có nhiều điểm không theo thực tế, thiếu chính xác Biểu hiện: (1) Chưa xác định rõ ràng chủ thể lãnh đạo trong bộ máy Nhà nước (2) Chưa hiến định đúng hướng đi từ chế độ dân chủ nhân dân tiến lên chủ nghĩa xã hội là hai bước không thể tách rời trong tiến trình xây dựng chủ nghĩa

xã hội của nước ta (3) Chưa hiến định Chế độ kinh tế (4) Chưa hiến định rõ ràng quyền và nghĩa vụ của công dân (5) Bộ máy Nhà nước còn nhiều bất cập: vai trò của Quốc hội mờ nhạt; chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ - Nghị viện chồng chéo; mối quan hệ Chính phủ - Quốc hội không rõ ràng; các thể chế khác chưa thống nhất; Chưa phân định rõ các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp… [30]

Từ những lý do kể trên, việc sửa đổi Hiến pháp năm 1946 trở thành vấn đề tất yếu Nhiều đại biểu Quốc hội đã đề ra việc sửa đổi hiến pháp, đó là một đề nghị rất chính đáng, hợp với nguyện vọng của nhân dân, nhu cầu của tình thế và bước tiến của lịch sử

Hiến pháp 1946 sửa đổi cần bao quát được những nội dung chính sau: (i) Xác nhận chính quyền dân chủ nhân dân tiến lên chủ nghĩa xã hội; (ii) Xác định nền kinh tế dân chủ nhân dân; (iii) Định rõ quyền lợi của các tầng lớp nân dân và các dân tộc thiểu số; (iv) Nêu rõ vai trò của Quốc hội và nhiệm vụ cùng quyền hạn của Chính phủ phụ trách trước Quốc hội và hiến định rõ quan hệ giữa Chính phủ với Ban Thường trực Quốc hội hay Ban Thường vụ nghị viện sau này; (v) Nêu rõ vai trò của Hội đồng nhân dân; (vi) Định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan tư pháp; (vii) Nêu rõ quyền hạn của nhân dân đối với Hội đồng nhân dân và Quốc hội [30]

Trên cơ sở đó, Ban Thường trực Quốc hội đề nghị Quốc hội thông qua đề nghị sửa đổi hiến pháp, giao cho một tiểu ban nghiên cứu việc sửa đổi hiến pháp, đề ra dự án sửa đổi hiến pháp để đem trình Quốc hội Và trong kỳ họp lần thứ 6, Quốc hội đã quyết định sửa đổi Hiến pháp năm 1946 và thành lập một Ban sửa đổi Hiến pháp

Kế hoạch tiến hành của Ban Sửa đổi Hiến pháp chia ra 3 bước: Bước thứ nhất, Ban SĐHP thảo ra một đề cương làm cơ sở cho một bản sơ thảo Hiến pháp sửa đổi Bước thứ hai, là sau khi đã xây dựng xong bản sơ thảo Hiến pháp sửa đổi, Ban SĐHP sẽ đưa ra trưng cầu ý kiến của nhân dân Bước thứ ba, là sau khi đã tiến hành xong các cuộc trưng cầu ý kiến của nhân dân, Ban SĐHP sẽ tổng kết ý kiến của nhân dân, chỉnh lý bản sơ thảo và thảo luận lại một lần nữa những vấn đề đã nêu ra, hoàn thành bản dự thảo hiến pháp để đem trình Quốc Hội [30]

Sau khi tổng kết ý kiến nhân dân, Ban sửa đổi hiến pháp tiến hành thảo luận, thống nhất những nội dung cần sửa đổi trong Hiến pháp 1946, với những điểm mới sau đây có giá trị quan trọng trong việc ghi nhận những thắng lợi của nhân dân ta trong những năm qua và nêu rõ nhiệm vụ cách mạng mới trong giai đoạn lịch sử mới (1) Về tính chất Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa hiến pháp sửa đổi khẳng định “ Nhà nước của ta là Nhà nước dân chủ nhân dân dựa trên nền tảng liên minh công nông, do giai cấp công nhân lãnh đạo” Đồng thời khẳng định nước ta là một nước thống nhất gồm nhiều dân tộc Các dân tộc sống trên đất nước Việt Nam đều bình đẳng về nghĩa vụ; chính sách dân tộc của chúng ta nhằm thực hiện sự bình đẳng giúp nhau giữa các dân tộc để cùng nhau tiến lên chủ nghĩa xã hội (2) Đường lối chung tiến lên chủ nghĩa xã hội: nước Việt Nam dân chủ cộng hòa tiến dần từ chế độ dân chủ nhân dân lên chủ nghĩa xã hội bằng cách phát triển và cải tạo kinh tế quốc dân theo chủ nghĩa xã hội (3) Mặc dù tên gọi chính thể không thay đổi (Việt Nam Dân chủ Cộng hòa), nhưng đây là bản hiến pháp đầu tiên của Việt Nam mang nhiều dấu ấn của việc tổ chức nhà nước XHCN: quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước (tập quyền) Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực của Nhà nước ở địa phương Cùng với đó, hiến pháp sửa đổi cũng nêu rõ, tất cả quyền lực Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân Nhân dân

sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước Quốc hội (4) Quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản của công dân, Hiến pháp sửa đổi khẳng định: Công dân nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có quyền làm việc; có quyền nghỉ ngơi; có quyền tự do thân thể; có

quyền tự do ngôn luận, báo chí, hội họp, lập hội, biểu tình; có quyền bầu cử, ứng

cử…; đồng thời cũng nêu rõ nghĩa vụ của công dân: tuân theo hiến pháp, pháp luật,

kỷ luật lao động, trật tự công cộng và những quy tắc sinh hoạt xã hội, tôn trọng tài

sản công cộng, đóng thuế theo pháp luật, làm nghĩa vụ quân sự bảo vệ tổ quốc [30]

Hiến pháp sửa đổi với nhiều điểm mới phù hợp với tình hình hiện tại sau khi

được Quốc hội thông qua trở thành Hiến pháp mới của nước ta - Hiến pháp năm

1959 gồm 10 chương chia làm 72 điều, thêm chương II – Chế độ kinh tế (so với

Hiến pháp 1946), có hiệu lực ngày 31 tháng 12 năm 1959 Được ban hành sau thắng

lợi của cuộc kháng chiến chống Pháp, đề ra nhiệm vụ củng cố miền Bắc, đưa miền

Bắc quá độ lên chủ nghĩa xã hội và tiếp tục đấu tranh giải phóng miền Nam Một

nhà nước quá độ từ chế độ dân chủ nhân dân lên chủ nghĩa xã hội [5, tr150] Với

những tiến bộ của bản hiến pháp này đã phát huy hơn nữa lòng yêu nước và chủ

nghĩa xã hội của nhân dân ta, sẽ động viên nhân dân ta đoàn kết chặt chẽ hơn nữa,

cố gắng thi đua hơn nữa để xây dựng nước Việt Nam hòa bình, thống nhất, độc lập,

2.2 Sửa đổi Hiến pháp 1959

Từ khi Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thông qua Hiến pháp

1959 đến nay, tình hình nước ta đã có nhiều biến đổi sâu sắc cả về kinh tế, chính trị

- xã hội Từ một đất nước bị chia cắt làm hai miền thì đến năm 1975, đất nước đã

hoàn toàn giải phóng, thống nhất về mặt Nhà nước, mở ra một giai đoạn mới của

cách mạng nước ta Năm 1976, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng

cộng sản Việt Nam đã vạch ra đường lối chính sách để xây dựng một nước Việt

Nam hòa bình, độc lập, thống nhất và xã hội chủ nghĩa Hiến pháp 1959 đã hoàn

thành nhiệm vụ của mình Nhà nước ta cần có một bản hiến pháp mới nhằm thể chế

hóa đường lối, chính sách của Đại hội, đồng thời khẳng định những thành quả của

nhân dân ta trong hai cuộc kháng chiến chống thực dân và đế quốc, bản hiến pháp

mới với những quy định được điều chỉnh sao cho phù hợp với quan hệ kinh tế - xã

hội đã đổi mới ở nước ta và tạo điều kiện thuận lợi cho việc huy động lực lượng

toàn dân xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội trong phạm vi cả nước

Trên tinh thần đó, lấy cơ sở là Nghị quyết của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng và các Nghị quyết tiếp theo của Ban chấp hành Trung ương Đảng, cũng như kinh nghiệm quý báu của 35 năm xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, kinh nghiệm phong phú về xây dựng và thi hành Hiến pháp 1946 và Hiến pháp

1959, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa VI, bản Báo cáo của UBDTSĐHP của Quốc hội đã được trình bày, nêu rõ sự cần thiết phải có hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nội cung cơ bản của dự thảo hiến pháp; Cuộc thảo luận dự thảo hiến pháp trong cán bộ và nhân dân và những việc phải làm để đảm bảo hiến pháp mới được thi hành [30]

Nội dung bản dự thảo hiến pháp nêu rõ 6 vấn đề: Tính chất của Nhà nước

(Điều 2: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước chuyên chính

vô sản”); Vai trò lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam (Điều 4: “Đảng cộng sản Việt Nam… là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội, là nhân tố quyết định mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam”); Quyền làm chủ tập thể của

nhân dân lao động ở nước ta; Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; Cơ cấu tổ chức Nhà nước và vấn đề tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa

DTSĐHP đã được thảo luận và đưa ra lấy ý kiến toàn thể cán bộ, nhân dân Nhân dân với cương vị là người chủ tập thể cuả đất nước, đã tích cực tham gia xây dựng đạo luật cơ bản có tầm quan trọng đối với sự nghiệp cách mạng của nước nhà

và lợi ích của toàn dân

Hiến pháp 1959 sau khi sửa đổi trở thành Hiến pháp mới của nước ta- Hiến pháp 1980 Hiến pháp 1980 được Quốc hội biểu quyết thông qua tại kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khóa VI ngày 18 tháng 12 năm 1980 gồm 12 chương, 147 điều trên cơ sở

kế thừa và phát triển Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 do chủ tịch Hồ Chí Minh trực tiếp chỉ đạo việc xây dựng trở thành đạo luật cơ bản của Nhà nước, là Hiến pháp của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội trong phạm vi cả nước

2.3 Sửa đổi Hiến pháp 1980

Hiến pháp năm 1980 được Quốc hội khóa VI thông qua ngày 18 tháng 12 năm

1980 là đạo luật cơ bản của Nhà nước đã thể chế hóa đường lối của Đảng cộng sản

Việt Nam được đề ra trong Nghị quyết Đại hội lần thứ IV (tháng 12 năm 1976) của Đảng Là bản Hiến văn ra đời trong không khí cách mạng thắng lợi trong cả nước, chế độ thực dân mới do đế quốc Mỹ áp đặt ở miền Nam bị đập tan, đất nước không còn bị chia cắt, cả nước ta độc lập, thống nhất và tiến lên chủ nghĩa xã hội

Hiến pháp 1980 là Hiến pháp của cơ chế tập trung kế hoạch, những nhận thức

cũ về CNXH Cơ chế này có tác dụng rất to lớn cho công cuộc chiến thắng thực dân

và đế quốc những năm trước đây, nhưng sang đến một nền hòa bình, xây dựng và phát trển kinh tế, những biểu hiện của hiến pháp về sự chủ quan, giản đơn, duy ý chí trong quan niệm về con đường quá độ lên CNXH trong một đất nước mà nền sản xuất nhỏ lẻ là phổ biến, còn nghèo nàn lạc hậu và vừa vượt ra khỏi chiến tranh đã đẩy đất nước đến bờ vực của sự khủng hoảng kinh tế và xã hội Không riêng gì của Việt Nam, cả hệ thống xã hội chủ nghĩa thời kỳ này đều bước vào giai đoạn khủng hoảng Để dẫn dắt đất nước ra khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế - xã hội, Đảng và Nhà nước Việt Nam đã tiến hành công cuộc đổi mới, bắt đầu bằng đổi mới tư duy, đường lối đối ngoại, tiếp theo là đổi mới kinh tế Bước đầu công cuộc đổi mới kinh

tế đã thu được một số thắng lợi, khắc phục dần sự khủng hoảng kinh tế xã hội Để thúc đẩy công cuôc đổi mới thu được nhiều thắng lợi hơn nữa, Đảng, Nhà nước ta bắt tay vào công cuộc đổi mới chính trị, cụ thể là sửa đổi hiến pháp

Việc sửa đổi Hiến pháp 1980, thể hiện đúng tinh thần chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam được diễn ra ba giai đoạn Giai đoạn đầu được tiến hành ngay sau năm 1986, tức là sau Đại hội Đảng Cộng sản lần VI; giai đoạn hai được tiến hành tiếp theo bằng việc thay đổi các quy định của Hiến pháp 1980 và những đạo luật tiếp theo thể hiện rõ lực cản của công cuộc cải tổ và đổi mới; giai đoạn ba được tiến hành bằng việc sửa đổi một cách toàn diện toàn văn Hiến pháp 1980 bằng cách thành lập UBDTSĐHP do Chủ tịch Hội đồng Nhà nước đứng đầu [30]

Hiến pháp 1980 được sửa đổi qua ba lần như sau: (1) Với tinh thần của Nghị quyết đại hội Đảng lần thứ VI, Quốc hội khoá VII, tại Kỳ họp thứ 3 ngày 22-12-

1988 đã ra nghị quyết sửa đổi lời nói đầu, không chỉ rõ đích danh thực dân Pháp, đế quốc Mỹ và bành trướng Trung Quốc cho phù hợp với quan hệ đối ngoại tốt đẹp

đang mở ra giữa ta với nước Cộng hoà Pháp, hợp chủng quốc Hoa Kỳ và Cộng hoà nhân dân Trung Hoa; (2) Ngày 30-6-1989, Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khoá VIII ra Nghị quyết sửa đổi 7 điều: 57, 115, 116, 118, 122, 123, 125 để xác định thêm quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân của công dân và thành lập thêm Thường trực Hội đồng nhân dân trong cơ cấu của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, củng cố thêm các mặt hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (3) Đồng thời, trong kỳ họp này Quốc hội đã ra Nghị quyết thành lập Uỷ ban sửa đổi hiến pháp để sửa đổi hiến pháp một cách cơ bản, toàn diện, đáp ứng yêu cầu của tình hình kinh tế

- xã hội mới, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp được thành lập bao gồm 28 người do Chủ tịch Hội đồng Nhà nước làm Chủ tịch Uỷ ban

dự thảo hiến pháp đã họp nhiều phiên để chỉnh lý, bổ sung và thông qua toàn văn dự thảo Hiến pháp sửa đổi [30]

Cuối năm 1991 đầu năm 1992, DTSĐHP lần thứ ba đã được đưa ra lấy ý kiến nhân dân Trên cơ sở tổng hợp ý kiến đóng góp của nhân dân và ý kiến của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương, DTSĐHP lần ba đã hoàn thành và được trình Quốc hội khoá VIII, tại Kỳ họp thứ 11 xem xét Sau nhiều ngày thảo luận sôi nổi với những chỉnh lý, bổ sung nhất định, ngày 15/4/1992, Quốc hội đã nhất trí thông qua Hiến pháp 1992 gồm 12 Chương, 147 Điều Về cơ cấu và số điều khoản của Hiến pháp 1992 không thay đổi so với Hiến pháp 1980, nhưng về mặt nội dung có rất nhiều thay đổi, đó là những quy định thể hiện nhận thức mới của Việt Nam thời

mở cửa đổi mới Việc soạn thảo và ban hành Hiến pháp 1992 là một quá trình thảo luận dân chủ và chắt lọc một cách nghiêm túc những ý kiến đóng góp của mọi tầng lớp nhân dân về tất cả các vấn đề từ quan điểm chung đến các vấn đề cụ thể Bản Hiến pháp này là bản Hiến pháp của Việt Nam trong tiến trình đổi mới Đúng như nhận xét của đồng chí Đỗ Mười - Tổng Bí thư Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam: Hiến pháp 1992 là "sản phẩm trí tuệ của toàn dân, thể hiện ý chí và nguyện vọng của đồng bào cả nước" [30]

Hiến pháp 1992 là bản Hiến pháp thứ tư của nước ta, là Hiến pháp thời mở cửa, đẩy mạnh công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, lần đầu tiên thừa nhận hạt nhân hợp lý của học thuyết tam quyền phân lập bằng cách phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, khẳng định Nhà nước ta là “Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”

2.4 Sửa đổi Hiến pháp 1992 (lần sửa đổi năm 2001)

Trải qua 10 năm những quy định của Hiến pháp 1992 đã bộc lộ những điểm yếu làm cản trở, vướng mắc công việc quản lý của Nhà nước, của các hoạt động kinh tế hiện nay của nước ta, việc thực hiện những quy định này trở thành những lực cản cho thực tế phát triển của đất nước Trước yêu cầu thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nhà nước ta đã bộc lộ một số mặt tồn tại và yếu kém: tổ chức bộ máy còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, chức năng nhiệm vụ chồng chéo, thẩm quyền, trách nhiệm chưa rõ ràng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động chưa cao; hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, chưa tạo đủ khuôn khổ pháp lý cần thiết phục vụ công cuộc đổi mới; việc thi hành pháp luật chưa nghiêm; tình trạng tham nhũng lãng phí, quan liêu, cửa quyền… chậm khắc phục Trước tình hình đó, tại Đại hội Đảng lần thứ IX, Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành Trung ương khóa VIII đã xác định: “Khẩn trương nghiên cứu, đề nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp

1992, phù hợp với tình hình mới” Trọng tâm của việc sửa đổi lần này là các quy định về bộ máy Nhà nước

Quan điểm sửa đổi một số điều Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy Nhà

nước: 1/ Nắm vững các quan điểm, tư tưởng chỉ đạo việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước đã được khẳng định trong các văn kiện, Nghị quyết của Đảng, cụ thể: (i) Xây dựng Nhà nước XHCN Việt Nam của dân, do dân và vì dân; liên minh

là giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp tri thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo; (ii) Cải cách thể chế Nhà nước và tổ chức bộ máy theo nguyên tắc quyền lực Nhà nước là thống nhất có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; (iii) Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước; (iv)

Phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam; (v) Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng dối với Nhà nước) 2/ Tiếp tục khẳng định mô hình tổng thể của bộ máy Nhà nước ta hiện nay; chỉ sửa đổi, bổ sung một số điều thật cần thiết liên quan đến chức năng nhiệm vụ của mỗi

cơ quan 3/ Việc nghiên cứu, sửa đổi hiến pháp phải giữ vững nguyên tắc: Hiến pháp quy định những vấn đề cơ bản về chức năng, nhiệm vụ và mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước làm cơ sở cho việc quy định chức năng nhiệm vụ và mô hình tổ chức

cụ thể của mỗi cơ quan Nhà nước trong các luật về tổ chức bộ máy Nhà nước Đồng thời, việc sửa đổi hiến pháp phải dựa vào kết quả nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, đáp ứng yêu cầu cấp thiết của thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và chỉ đặt

ra việc sửa đổi đối với những vấn đề đã được định hình trong thực tế [30]

Sau khi có Nghị quyết về việc thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa X và Kế hoạch lấy ý kiến nhân dân các ngành, các cấp về việc sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992 ngày 15 tháng 8 năm 2001, Ủy ban dự thảo sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm

1992 đã tổng hợp trình Quốc hội Bản Tờ trình số 06/UB về việc sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 ngày 19/11/2001 Trên cơ sở đó, tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa X đã thông qua Nghị quyết số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi,

bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 ngày 25/12/2001 bao gồm: Lời nói đầu, Điều 2; 3; 8; 9; 15; 16; 19; 21; 25; 30; 35; 36; 37; 59; 75; các điểm 4,5,7,13 Điều 84; điểm 9 Điều 91; các điểm 4, 6, 7, 9, 10 Điều 103; điểm 8 Điều 112; điểm 2 Điều 114; Điều 116; Điều 137; 140 Bãi bỏ điểm 8 Điều 91; điểm 9 được chuyển thành điểm 8, điểm 10 được chuyển thành điểm 9, điểm 11 được chuyển thành điểm 10, điểm 12 được chuyển thành điểm 11 Điều 91.[30]

Điểm mới nhất của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) đó là đã khẳng định việc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN “Nhà nước CHXHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc

về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công dân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức” Bên cạnh đó, một số nội dung của Hiến pháp được sửa đổi theo

hướng tăng quyền lực cho Quốc hội, tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội, bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân

Từ những nghiên cứu, phân tích và tổng hợp về lịch sử sửa đổi hiến pháp ở nước ta từ Hiến pháp 1946 đến lần sửa đổi Hiến pháp 1992 năm 2001, có thể đưa

ra một số nhận định sau:

Một là, từ khi Hiến pháp đầu tiên năm 1946 thiết lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, lịch sử lập Hiến Việt Nam có thêm ba bản Hiến pháp (1959, 1980, 1992) Qua bốn lần ban hành hiến pháp và những lần sửa đổi tương ứng với các bản hiến pháp, dễ nhận thấy ở nội dung và hình thức của các bản Hiến pháp mới, và Hiến pháp sửa đổi đều có những điểm chung mang tính then chốt, xương sống đó là: Nền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp Việt Nam chịu ảnh hưởng rất lớn bởi tư tưởng hiến pháp xã hội chủ nghĩa mà đặc điểm nền tảng là sự phủ nhận học thuyết phân quyền trong việc tổ chức Nhà nước, thay vào đó, tư tưởng tập quyền xã hội chủ nghĩa được áp dụng Hiến pháp năm 1992 có nhiều đổi mới trong việc thừa nhận những nhân tố hợp lý của học thuyết phân quyền khi thừa nhận quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp của các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Song nhận thức tập quyền vẫn còn

có nhiều ảnh hưởng đến việc tổ chức Nhà nước ta như trao cho Quốc hội vị trí cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn

đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao; Nguyên tắc Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội là nền tảng của tất cả các bản hiến pháp, tất cả những lần sửa đổi hiến pháp; Tất cả các bản hiến pháp mới hay sửa đổi đều khẳng định quyền lực Nhà nước xuất phát và thuộc về nhân dân; Về hình thức, cũng như các bản hiến pháp xã hội chủ nghĩa khác, Hiến pháp Việt Nam và những lần sửa đổi tương ứng đều cho thấy có đối tượng điều chỉnh rộng, không chỉ quy định về chế độ chính trị, mà còn

về các chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh Chính vì có đối tượng điều chỉnh rộng là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi cũng như sửa đổi hiến pháp nhiều lần ở nước ta

Hai là, khác với Hiến pháp năm 1946 khi khẳng định: “Tất cả quyền binh trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam”; “nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia”, những sửa đổi Hiến pháp “phải đưa ra toàn dân phúc quyết”, thì bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959 và các bản Hiến pháp năm 1980, năm 1992 (sửa đổi năm 2001), tổ chức bộ máy Nhà nước

ta theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao vị trí, vai trò các cơ quan dân

cử Mặc dù các bản Hiến pháp này vẫn khẳng định: “tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân”, nhưng lại xác định: “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp” Vì vậy Quốc hội có vị trí tối cao và toàn quyền, trong đó bao gồm cả quyền lập hiến Như vậy là chưa phù hợp với nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Quyền lập hiến và sửa đổi hiến pháp là quyền quan trọng nhất của nhân dân như Hiến pháp năm 1946 khẳng định đã chuyển giao cho Quốc hội

Ba là, nếu so sánh với quy trình, thủ tục lập hiến của các nước trên thế giới và khu vực, cũng như so sánh với các quy định của Hiến pháp năm 1946 cho thấy: các quy định của Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 (sửa đổi 2001) về thẩm quyền, thủ tục thông qua, sửa đổi hiến pháp đã không kế thừa và phát triển các quy định của Hiến pháp năm 1946, chưa tham khảo và tiếp thu một cách có chọn lọc kinh nghiệm tốt về lập hiến của các nước trong khu vực và trên thế giới

CHƯƠNG II THỰC TIỄN SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 1992 (LẦN SỬA ĐỔI 2013)

2.1 Lý do sửa đổi hiến pháp

Hiến pháp năm 1992 được ban hành trong bối cảnh những năm đầu thực hiện công cuộc đổi mới đất nước do Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (năm 1986) đề ra và để thể chế hóa cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá

độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 Hiến pháp năm 1992 tạo cơ sở chính trị - pháp lý quan trọng cho việc thực hiện công cuộc đổi mới Qua hơn 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, đất nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử Đến nay đất nước đã có nhiều thay đổi trong bối cảnh tình hình quốc tế có những biến đổi to lớn, sâu sắc và phức tạp Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) (sau đây gọi chung là Cương lĩnh) và các văn kiện khác của đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của đảng đã xác định mục tiêu, định hướng phát triển toàn diện, bền vững đất nước trong giai đoạn cách mạng mới nhằm xây dựng đất nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh Vì vậy, cần sửa đổi Hiến pháp 1992 để đảm bảo đổi mới đồng bộ cả về kinh tế và chính trị, xây dựng Nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; xây dựng và bảo vệ đất nước, tích cực và chủ động hội nhập quốc tế

2.1.1 Đổi mới tổ chức quyền lực Nhà nước

Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), có thể thấy rằng, ngoài nguyên tắc về tính thống nhất của quyền lực Nhà nước, phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, những biểu hiện, đòi hỏi đối với mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chưa được thể chế hoá đầy đủ trong từng chế định cũng như các quy định cụ thể của Hiến pháp, nhất là các Chương về tổ chức bộ máy

Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một chủ trương nhất quán được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng, gần đây là văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X Nhiệm vụ đặt ra là phải kiên trì việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp và chính quyền địa phương

Hoạt động của các cơ quan Nhà nước trung ương thời gian qua, về cơ bản, đã được định hướng theo các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, được đánh giá là bước đầu đáp ứng yêu cầu của công cuộc phát triển đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập kinh tế quốc tế Tuy nhiên, để thực sự vươn tới và hiện thực hoá các đòi hỏi của mô hình Nhà nước pháp quyền thì trước hết, nhu cầu đổi mới tổ chức quyền lực Nhà nước cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước phải tuân thủ các nguyên tắc về tổ chức quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền

Về nhu cầu đổi mới Quốc hội

Điều 83 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) của nước ta quy định:

“Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và các hoạt động của công dân” Như vậy, có thể thấy rằng, phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội rất

rộng, gần như không có giới hạn Hiến pháp cần đi xa hơn trong việc quy định chi tiết thẩm quyền của Quốc hội, cần xác định những quan hệ xã hội nào thuộc phạm

vi của luật Khoản 2 Điều 11 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định cụ thể hơn: “Luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức

và hoạt động của tổ chức bộ máy Nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân” Từ đây đặt ra vấn đề, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Hiến pháp nên quy định những gì và những gì nên dành cho Luật Tổ chức Quốc hội Theo quy định tại Điều 83 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm

2001), “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” là “cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước và

có giá trị tối thượng Do vậy, chỉ có hiến pháp mới được quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội Luật Tổ chức Quốc hội chỉ chi tiết hóa cách thức, quy trình thực hiện các quyền đó Nếu Quốc hội quy định về nội dung thẩm quyền của Quốc hội, tức là Quốc hội tự ấn định quyền hạn cho mình - một điều không đúng với tinh thần kiểm soát quyền lực trong Nhà nước Pháp quyền Do vậy, Luật Tổ chức Quốc hội nên là luật về thủ tục mà không phải là luật về nội dung Hiến pháp cần sửa đổi để làm căn cứ xác định về vị trí của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền, cơ cấu tổ chức Quốc hội trong bối cảnh đổi mới hoạt động lập pháp, giảm ban hành Lệnh, tăng cường vai trò của các Ủy ban của Quốc hội, mối quan hệ của Quốc hội với các cơ quan Nhà nước khác trong xu hướng thực hiện nguyên tắc phân công phối hợp và kiểm soát giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp… Về vị trí của Quốc hội, đã đến lúc cần phân biệt giữa khái niệm “toàn quyền” với “quyền lực cao nhất” Trong quan hệ với các cơ quan khác của Bộ máy Nhà nước, Quốc hội là

cơ quan có quyền lực cao nhất Trong quan hệ với Chính phủ, có thể thấy rằng, Chính phủ có thể coi là một trong những cơ quan chấp hành của Quốc hội, song không phải là cơ quan duy nhất, và cũng có nhiều việc Chính phủ thực hiện theo quy định của luật pháp, không phải theo Nghị quyết của Quốc hội Vì vậy, nên sửa đổi hiến pháp theo hướng: Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của quốc gia, thực hiện quyền hành pháp, đồng thời là một cơ quan chấp hành của Quốc hội [11]

Về nhu cầu đổi mới Chính phủ

Ở nước ta, Chính phủ được coi là cơ quan hành chính cao nhất, cơ quan quản

lý Nhà nước về các mặt kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại Điều 112 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) liệt kê các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ Vì Điều 109 đã coi Chính phủ là cơ quan hành chính, mà không phải là cơ quan hành pháp nên các quyền của Chính phủ mà Điều 112 sau đó

đề cập cũng rất hạn chế, mặc dù có tới 11 khoản, nhiều điều mục nhưng ít chất

lượng Chính phủ được quy định những thẩm quyền khá thụ động Do Chính phủ được coi là cơ quan hành chính nên những thẩm quyền của Chính phủ liên quan đến chính sách chủ yếu là chấp hành, thi hành Nói đến Chính phủ là nói đến một nơi hoạch định chính sách Nhưng Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa làm nổi bật thẩm quyền về chính sách của Chính phủ Thay vào đó, vai trò quyết định chính sách lại được hiến pháp trao cho Quốc hội còn Chính phủ được coi là một thiết chế chấp hành chính sách Điều này thể hiện qua các quy định như: Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn: thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; thực hiện chính sách xã hội, chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo…

Những quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) về thẩm quyền của Chính phủ như vậy là chưa sát với lý luận về Chính phủ và chưa phù hợp với thực tiễn Chính phủ ở thời kỳ nào và ở quốc gia nào cũng được coi là trung tâm của chính quyền, là động lực của sự phát triển đất nước Chính phủ là một chế định chủ động, năng động và có tính quyết định Một giáo sư Hiến pháp học khẳng định: trong bất cứ chế độ nào, Nội các hay Tổng thổng, điều cần phải nhấn mạnh tới là: động cơ trong một nền dân chủ thời nay không phải ở các hội nghị dân biểu (Quốc hội), mà ở hành pháp Do đó, một nền dân chủ hiện đại, phải có nền hành pháp lành mạnh Dầu là hành pháp kiểu Đông phương hay Tây phương… một nền dân chủ thời nay trước hết là một hành pháp mạnh và ổn cố [10, tr194] Việc hiến pháp Việt Nam đặt Chính phủ vào một vị trí chấp hành chính sách chưa thể hiện vai trò của Chính phủ là động lực của nền dân chủ

Hiến pháp cần nhìn nhận chính xác hơn vai trò của Chính phủ trong việc khởi thảo chính sách Cùng với việc thừa nhận Chính phủ là cơ quan hành pháp quốc gia, hiến pháp cần quy định Chính phủ là cơ quan hoạch định và điều hành chính sách quốc gia Quốc hội là diễn đàn công khai quyết định các chính sách mà Chính phủ trình lên, phản biện các chính sách đó, kiểm tra sự tương hợp giữa chính sách của Chính phủ với lợi ích tổng thể của nhân dân và sau khi thông qua, Quốc hội phải tập trung giám sát chặt chẽ việc thực hiện các chính sách đó

Một hạn chế có thể nhận thấy nữa là hiến pháp liệt kê nhiều điều mục về thẩm quyền của Chính phủ nhưng không đầy đủ Chính phủ điều hành xã hội trong khi xã hội biến chuyển thường xuyên Liệt kê cụ thể thẩm quyền của Chính phủ sẽ dẫn đến khả năng thiếu ổn định của hiến pháp, hiến pháp phải thay đổi thường xuyên Thực

ra, khi hiến pháp đã gọi Chính phủ là cơ quan hành pháp, điều này đã bao hàm tất

cả những thẩm quyền cần thiết của Chính phủ Không thể liệt kê hết được những chính sách mà Chính phủ phải điều hành Tuy nhiên điều này không có nghĩa là tạo

ra một chính phủ không có giới hạn vì thẩm quyền của Chính phủ bị giới hạn bởi thẩm quyền của Quốc hội, của Tòa án, các quyền của chính quyền địa phương, các quyền còn lại sẽ thuộc về phạm vi hành pháp của Chính phủ Còn những hình thức

để thực hiện quyền hành pháp là một vấn đề mang tính kỹ thuật, không cần liệt kê trong hiến pháp

Đối với cơ quan chính quyền Nhà nước ở địa phương

Nhu cầu sửa đổi hiến pháp để hoàn thiện chế định này hình thành đã từ lâu và

rõ ràng nhất là khi xây dựng Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hai cơ quan nói trên Về các cơ quan chính quyền địa phương, Văn kiện Đại hội Đảng X tiếp tục định hướng: bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo Với định hướng như vậy, nhiều nội dung của Luật chỉ có thể sửa đổi khi có căn cứ từ hiến pháp Do vậy, nhu cầu sửa đổi hiến pháp để hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương được đặt

ra một cách cấp thiết

Có thể nhận thấy rằng, hiến pháp không phải là những định hướng chính trị, đạo đức hoặc mang tính triết lý mà là một đạo luật xác thực và bản thân nó có hiệu lực pháp lý cho dù có tính chất bền vững và cố định hơn so với luật thường Là văn bản chính trị - pháp lý quy định chủ yếu về hai nội dung là tổ chức quyền lực Nhà nước, quyền cơ bản của công dân, hiến pháp phải thực sự là định hướng chính trị vững chắc với khả năng tạo dựng và duy trì khuôn khổ pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của toàn bộ hệ thống chính trị

Xét về mặt lý thuyết, để trở thành văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, các quy định của hiến pháp phải đáp ứng yêu cầu về sự chuẩn mực, là nền tảng đầy đủ

và toàn diện cho toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Tính ổn định vốn có là một tiêu chí, song không thể được quá đề cao một khi nhu cầu sửa đổi hiến pháp đã thực sự trở nên cần thiết Thực tế thời gian qua cho thấy, để hoàn thiện

tổ chức bộ máy Nhà nước theo mô hình Nhà nước pháp quyền XHCN, các luật về

tổ chức các cơ quan Nhà nước phải được sửa đổi cơ bản, thay vì “sửa đổi, bổ sung một số Điều” Những dẫn chứng cụ thể được trình bày trên đây cho thấy, hoàn thiện

tổ chức và hoạt động của các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cơ quan chính quyền địa phương không thể giải quyết một cách triệt để

ở tầm của các đạo luật mà phải bắt đầu từ hiến pháp Cần khắc phục quan niệm cho rằng, khi hiến pháp không quy định (về một vấn đề nào đó) thì luật có thể có quy định mang tính “bổ sung” cho hiến pháp [11]

Trong quá trình nghiên cứu sửa đổi một số luật, đã có ý kiến đề nghị Quốc hội đồng thời với việc thông qua luật thì biểu quyết sửa đổi ngay một số quy định cụ thể của hiến pháp Đề nghị này hướng tới việc tạo dựng cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện nhanh tổ chức và hoạt động của cơ quan Nhà nước, đáp ứng đòi hỏi của thực

tế quản lý Nhà nước, sự phát triển của kinh tế, xã hội Tuy nhiên, khó có thể đi theo con đường này vì: thứ nhất, vẫn chưa bảo đảm tính triệt để, tổng thể và việc sửa luật chỉ dừng ở quy mô “một số Điều” và không thể giải quyết toàn diện mối quan hệ giữa các cơ quan trong cơ chế phân công, phối hợp thực hiện quyền lực Nhà nước; thứ hai, không bảo đảm yêu cầu chung về thủ tục nghiêm ngặt và đặc biệt của việc sửa đổi hiến pháp [2]

Như vậy, để đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy Nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp

1992 cần được sửa đổi một cách tổng thể

2.1.2 Đảm bảo, mở rộng, thúc đẩy quyền con người, quyền công dân

Từ Hiến pháp đầu tiên – Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992, các nhà lập hiến Việt Nam đã chú trọng “Hiến pháp hóa” quyền con người, quyền công

dân nhằm tạo ra và không ngừng hoàn thiện cơ sở hiến pháp của việc nghi nhận và bảo đảm quyền con người, quyền công dân ở Việt Nam Điều đó thể hiện sâu đậm tính nhân văn, tính nhân đạo trong tư tưởng lập hiến vì con người của chủ tịch Hồ Chí Minh, cũng như thái độ nhất quán của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với việc tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu trong việc đảm bảo quyền con người, quyền nghĩa vụ của công dân, Hiến pháp năm 1992 dù đã sửa đổi năm 2001 vẫn còn tồn tại một số hạn chế đặt trong bối cảnh Nhà nước pháp quyền hiện nay:

- Thứ nhất, cần sửa đổi về kỹ thuật lập hiến ở cả hai phương diện: sửa đổi cách

thức thiết lập quyền và sửa chữa sự nhầm lẫn nội hàm quyền con người và quyền công dân

Cách thức quy định quyền con người và nghĩa vụ công dân trong các hiến pháp nước ta do chịu nhiều ảnh hưởng từ tư tưởng Nho giáo nên các quyền con người, quyền công dân được quy định theo cách thức thừa nhận, hay nói cách khác

là sự ban phát của Nhà nước cho công dân, mà không phải theo một chiều hướng ngược lại, theo cách thức mặc nhiên thừa nhận, Nhà nước không thể không thừa nhận mà còn phải có trách nhiệm bảo vệ những quyền mà tạo hóa đã ban tặng cho con người trước sự vi phạm của các chủ thể khác, trong đó có chính bản thân Nhà nước Hầu hết các quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp Việt Nam đều quy định dưới dạng Nhà nước thừa nhận quyền này, quyền kia cho công dân một cách chủ quan duy ý chí chứ không phải là công dân được hưởng các quyền đó một cách mặc nhiên Ví dụ, Điều 70 Hiến pháp hiện hành quy định: “Công dân có quyền

tự do tín ngưỡng tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào Các tôn giáo đều bình đẳng trước pháp luật” Trong khi đó, cách thức thể hiện quyền con người trong Hiến pháp Mỹ cách đây 200 năm theo lối tư duy hoàn toàn khác: “Quốc hội sẽ không được ban hành một đạo luật nào nhằm thiết lập tôn giáo hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, hạn chế tự do ngôn luận, tự do báo chí và quyền của dân chúng hội họp

ôn hòa và kiến nghị lên chính phủ các điều khẩn cầu, để bày tỏ những nỗi bất bình của họ” Quy định như vậy rõ ràng không nhằm mục đích ban phát cho người dân

quyên tự do tín ngưỡng hay quyền tự do báo chí, mà chỉ ngăn cấm việc Quốc hội thông qua các đạo luật can thiệp vào những quyền này của cá nhân Cá nhân thì được tự do, chính quyền thì được làm những gì mà pháp luật cho phép Nhà nước pháp quyền không ban phát các quyền tự do cho con người mà phải thừa nhận các quyền ấy như một sự thật hiển nhiên Nhà nước pháp quyền được tạo ra là để che chở, bảo vệ các quyền tự do của cá nhân Việc quy định quyền công dân trong Hiến pháp Việt Nam có tính chất ban phát còn tiềm ẩn một nguy cơ là những quyền không được liệt kê, không được thừa nhận, không được ban phát thì lẽ đương nhiên công dân sẽ không được hưởng các quyền này Điều này không phù hợp với sự phát triển của vấn đề nhân quyền Bởi vì việc liệt kê các quyền con người cụ thể sẽ phủ nhận hay hạ thấp các quyền khác của người dân và quyền con người luôn phát triển theo thời gian Do đó, việc thay đổi cách thức quy định về quyền con người, quyền công dân có một ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm quyền con người trong Nhà nước pháp quyền [2]

Cho nên việc tiếp tục “Hiến pháp hóa” quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp Việt Nam sửa đổi đã trở nên cấp thiết, bởi vì: trong 18 năm qua kể

từ khi có Hiến pháp năm 1992, việc cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm

1992 về quyền con người, quyền côn dân trong năm lĩnh vực chính trị, dân sự, kinh

tế, văn hóa, xã hội bằng những văn bản quy phạm pháp luật dưới Hiến pháp còn chưa kịp thời và đồng bộ vì thế nhiều quyền công dân trong năm lĩnh vựa này còn thiếu bảo đảm pháp lý cần thiết để thực hiện; do sự hiểu biết của công dân về các quyền hiến định của công dân còn hạn chế, vì thế việc thực hiện quyền đó gặp nhiều khó khăn, thậm chí không đúng đắn (ví dụ: việc thực hiện quyền khiếu nại, quyền tự

do kinh doanh theo pháp luật, quyền thừa kế tài sản, quyền bình đẳng nam, nữ…) Bên cạnh đó, cùng với sự phát triển của xã hội theo hướng tích cực và nhịp độ hội nhập quốc tế, đặc biệt là các lĩnh vựa kinh tế - xã hội, thì nhu cầu của người dân về các lĩnh vực đời sống xã hội cũng ngày càng tăng lên, trong đó có nhiều nhu cầu chính đáng cần được đáp ứng kịp thời như nhu cầu được sống trong môi trường tự

nhiên trong lành, được sử dụng những thực phẩm an toàn và vệ sinh, được bảo đảm các lợi ích khác với tư cách là người tiêu dùng…

Việc quy định các quyền con người trong hiến pháp là rất quan trọng, vì đây là

cơ sở pháp lý cao nhất để mọi người và mỗi công dân được hưởng thụ và thực hiện cũng như bảo vệ quyền con người, quyền công dân Tuy nhiên, vấn đề quan trọng hơn là các quyền đó phải được thực thi trong thực tế Trong cơ chế thi hành pháp luật hiện nay, nhiều quyền hiến định trong hiến pháp sửa đổi có thể vẫn sẽ là quyền hình thức nếu không được thể chế hóa trong các luật cụ thể

Vấn đề này đặt ra trách nhiệm đối với các cơ quan Nhà nước, từ việc phổ biến, tuyên truyền các nội dung mới của Hiến pháp sửa đổi, đến việc hoàn thiện hệ thống pháp luật và thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy để bảo đảm thực thi

Rất nhiều quyền con người trong Hiến pháp hiện hành chỉ được quy định đưới hình thức là quyền công dân Điều 50 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

quy định: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế văn hóa và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và luật” Tuy nhiên, với cách quy định

này thì dễ dẫn đến việc hiểu không đúng rằng “quyền con người chỉ được thể hiện ở các quyền công dân” Trên thực tế, quyền con người và quyền công dân không mâu thuẫn nhau nhưng không đồng nhất Quyền con người bao giờ cũng rộng hơn quyền công dân xét về mặt phạm vi chủ thể lẫn nội dung Ví dụ, nếu quy định quyền tự do kinh doanh chỉ dưới hình thức là quyền công dân như Điều 57 của Hiến pháp hiện hành thì người nước ngoài và người không quốc tịch sẽ không được quyền kinh doanh ở Việt Nam, điều này sẽ đi ngược lại đường lối đổi mới, thu hút đầu tư nước ngoài của Đảng và Nhà nước ta Tương tự là các quyền tự do đi lại, cư trú; tự do tín ngưỡng, tôn giáo;… Có thể nói chỉ có các quyền trong lĩnh vực chính trị như quyền bầu cử, quyền ứng cử, quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý,… mới là quyền công dân thuần túy Còn hầu hết các quyền trong lĩnh vực khác thực chất là quyền con người, nếu chỉ quy định dưới hình thức là quyền công dân thì sẽ thu hẹp phạm vi chủ thể được

hưởng các quyền Điều này là không phù hợp với yêu cầu bảo đảm quyên con người trong Nhà nước pháp quyền Vì vậy, nên sửa đổi Điều 50 của Hiến pháp (sửa đổi 2001) theo hướng như sau: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa và xã hội được tôn trọng và bảo đảm bằng hiến pháp và luật” Bên cạnh đó, hiến pháp nên quy định các quyền dưới hình thức quyền con người (trừ một số quyền trong lĩnh vực chính trị) theo hướng mặc nhiên thừa nhận [2]

Thứ hai, về tên gọi và vị trí của chương quyền con người, quyền công dân: Việc đặt tên chương V “Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân” trong Hiến pháp

năm 2001 vô hình chung đã loại trừ một nhóm chủ thể quyền trong hiến pháp (những người không phải công dân) Để phản ánh đúng nội dung của nó, tên của

chương này có thể là Quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân [5, tr318]

Bên cạnh đó, nhận thức được vai trò quan trọng của việc quy định các quyền con người trong hiến pháp nên hiến pháp của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều đặt chế định quyền con người, quyền công dân ở vị trí thứ hai sau chế định chính thể Việc đặt chế định quyền con người, quyền và nghĩa vụ công dân ở chương V chưa thể hiện đúng mức nhận thức của Nhà nước về tầm quan trọng của vấn đề quyền con người, quyền công dân Vì vậy, vị trí của chương về quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân trong Hiến pháp 1992 (hiện đang ở vị trí thứ năm)

cũng cần được thay đổi (chuyển lên vị trí thứ hai) cho phù hợp [5, tr318-319]

- Thứ ba, trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), có một số quyền

công dân được quy định một cách gián tiếp thông qua nghĩa vụ của Nhà nước đối với các quyền đó như quyền nghỉ ngơi, quyền được hưởng chế độ bảo hiểm xã hội (Điều 56); quyền thừa kế (Điều 58); quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp (Điều 60); quyền kết hôn theo quy định của pháp luật (Điều 64); quyền bất khả xâm phạm

về tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm (Điều 71); quyền bất khả xâm phạm

về thư tín, điện thoại, điện tín (điều 73) Ngoài ra quyền bãi nhiệm các đại biểu dân

cử của cử tri hiện nay tồn tại dưới dạng “ẩn” (tại khoản 2 Điều 7 Hiến pháp hiện hành) chứ không trực tiếp quy định dưới hình thức là một quyền hiến định của công