Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh bắc giang

HĐND, UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành nhiều VBQPPL điều chỉnh công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra VBQPPL; Công tác tuyên truyền, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

ĐỖ THỊ VIỆT HÀ

PH¸P CHÕ TRONG HO¹T §éNG X¢Y DùNG, BAN HµNH V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT CñA ñY BAN NH¢N D¢N TØNH B¾C GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

ĐỖ THỊ VIỆT HÀ

PH¸P CHÕ TRONG HO¹T §éNG X¢Y DùNG, BAN HµNH V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT CñA ñY BAN NH¢N D¢N TØNH B¾C GIANG

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS HOÀNG NGỌC GIAO

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi

có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Đỗ Thị Việt Hà

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 8

1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 8

1.1.1 Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh 8

1.1.2 Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 17

1.1.3 Nội dung ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 24

1.1.4 Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 24

1.1.5 Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 25

1.2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 30

1.2.1 Khái niệm pháp chế 30

1.2.2 Mối quan hệ giữa pháp chế với pháp luật và pháp quyền 34

1.2.3 Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 36

1.2.4 Vai trò của pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 36

Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG 38

2.1 ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN VÀ KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH BẮC GIANG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH VỚI SỰ PHÁT TRIỂN CỦA TỈNH 38

2.1.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang 38 2.1.2 Vai trò của VBQPPL do UBND tỉnh ban hành đối với sự phát triển

kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang 39

BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 40 2.2.1 Giới thiệu văn bản của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban

hành VBQPPL của UBND tỉnh 40 2.2.2 Đánh giá chung về văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình

xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 41

BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG 54 2.3.1 Thực trạng hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang 54 2.3.2 Thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 71 2.3.3 Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của

UBND tỉnh 75

Chương 3: TĂNG CƯỜNG PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY

DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG 79

LUẬT NĂM 2015 LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 79

TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH 84 3.2.1 Hoàn thiện pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành

VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang 84 3.2.2 Giải pháp pháp lý về thể chế và các yếu tố bảo đảm tăng cường pháp

chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 96

HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG 97

3.3.1 Tăng cường sự lãnh đạo của Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh Bắc Giang đối với

hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh 97 3.3.2 Nâng cao năng lực và tăng cường trách nhiệm của các chủ thể tham

gia hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL 98 3.3.3 Nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và tăng cường

theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ quy trình soạn thảo VBQPPL 100 3.3.4 Nâng cao chất lượng công tác thẩm định; soát xét, hoàn thiện; kiểm

tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL của Sở Tư pháp 103 3.3.5 Liên kết chặt chẽ xây dựng, ban hành với kiểm tra, xử ký rà soát, hệ

thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật 105

PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG 105

KẾT LUẬN 111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 114

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Pháp luật là công cụ để Nhà nước giải quyết các vấn đề của thực tiễn xã hội, của thực tiễn quản lý để duy trì trật tự công cộng, thúc đẩy các quá trình phát triển Pháp luật cũng là công cụ để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình và để kiểm soát các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước Pháp luật chính là một trong những công cụ tạo dựng con đường đi tới tương lai của mỗi quốc gia, dân tộc Muốn phát triển bền vững, các quốc gia không thể thiếu hệ thống pháp luật có chất lượng tốt, được các cơ quan, tổ chức, cá nhân thượng tôn Hệ thống ấy phải được cấu thành bởi các VBQPPL với những quy định phù hợp với đòi hỏi khách quan của quá trình phát triển, phù hợp với nguyện vọng của Nhân dân

Quản lý xã hội bằng pháp luật và tăng cường pháp chế là quan điểm xuyên suốt thể hiện trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trở thành nguyên tắc hiến định Trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng ta đã đưa

ra quan điểm xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân,

vì dân, Đảng ta cho rằng phải: “…Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà

nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN và kỷ luật, kỷ cương …” [22]

Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), tại Điều 12 quy định: ''Nhà nước quản lý xã

hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN Các cơ quan nhà nước,

tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật” [30] Hiến pháp năm 2013, tại khoản 1 Điều

2 quy định: “1 Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”; khoản 3 Điều 4

quy định “Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động

trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”; khoản 1 Điều 8 quy định “1 Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật ”; Điều 16 quy định “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật” [34] Đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền chính là Nhà nước ban hành

2

pháp luật, xây dựng hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, minh bạch, khả thi; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo đảm thi hành nghiêm minh pháp luật Một trong những yêu cầu quan trọng nhất của Hiến pháp năm 2013 về Nhà nước pháp quyền là Nhà nước đó có nhiệm vụ xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật dân chủ, thể hiện đầy đủ ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, hợp lòng dân, là cơ sở pháp lý hữu hiệu để phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ chế độ chính trị, bảo vệ độc lập chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc Đồng thời, pháp luật đó phải được thực hiện nghiêm minh, thống nhất trên thực tế, phải được mọi cơ quan, tổ chức Đảng đến các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, phải được mọi cá nhân, từ người lãnh đạo, cán bộ, công chức đến người dân chấp hành vô điều kiện, không có ngoại lệ

VBQPPL có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn đảm bảo cho

xã hội phát triển Việt Nam đang trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cùng

với hội nhập quốc tế “Nếu Luật Ban hành VBQPPL được ví như cỗ máy cái của hệ

thống pháp luật thì các VBQPPL là những sản phẩm trí tuệ của cỗ máy đó, là những chi tiết quan trọng tạo nên tòa nhà hệ thống pháp luật”

Pháp chế là sự đòi hỏi phải tôn trọng, thực hiện pháp luật hiện hành một cách chính xác, thường xuyên, nghiêm minh và thống nhất bởi nhà nước và xã hội, nhằm xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cương, bảo đảm cho hoạt động của toàn xã hội thống nhất, đồng bộ, vì dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh có vai trò hết sức quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cương, bảo đảm tính khả thi của văn bản nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả VBQPPL trong thực tiễn, từng bước hoàn thiện hệ thống VBQPPL của UBND tỉnh, bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất trong hệ thống pháp luật quốc gia

Ở tỉnh Bắc Giang, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL đã được

3

UBND tỉnh quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, thực hiện có hiệu quả HĐND, UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành nhiều VBQPPL điều chỉnh công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra VBQPPL; Công tác tuyên truyền, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về công tác xây dựng, kiểm tra văn bản đã được đa số các cơ quan, ban, ngành, địa phương thực hiện nghiêm túc; Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL được thực hiện tương đối nghiêm minh, thống nhất ở các giai đoạn từ xây dựng chương trình ban hành VBQPPL, soạn thảo, lấy ý kiến đối với dự thảo, thẩm định, xem xét thông qua; Vai trò của các cơ quan trong quá trình xây dựng VBQPPL đã dần được khẳng định; Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm quyền đã được UBND tỉnh quan tâm chỉ đạo và được các cơ quan chuyên môn triển khai thực hiện tích cực Do đó, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang trong những năm qua đã đi vào nền nếp và ngày càng được nâng cao

về chất lượng Các VBQPPL nhìn chung được ban hành bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật góp phần quan trọng vào việc đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh

Tuy nhiên, một số quy định của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL còn có những điểm bất cập, bất hợp lý dẫn đến quá trình áp dụng còn lúng túng, chưa thống nhất; một số công đoạn trong quy trình xây dựng VBQPPL chưa được thực hiện đúng quy định; các cơ quan chuyên môn chưa phát huy hết tinh thần trách nhiệm trong việc đề xuất xây dựng VBQPPL trong Chương trình hàng năm; chất lượng soạn thảo VBQPPL còn thấp; việc lấy ý kiến đối với

dự thảo VBQPPL còn mang tính hình thức, chưa hiệu quả; công tác thẩm định dự thảo VBQPPL còn gặp nhiều khó khăn; đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản còn chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ; nhận thức của cán bộ, công chức một số sở, ngành được giao chủ trì soạn thảo văn bản nói chung và xây dựng VBQPPL nói riêng còn hạn chế…

Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải tăng cường pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của

cả nước nói chung, ở tỉnh Bắc Giang nói riêng là một vấn đề hết sức quan trọng và

4

cần thiết nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL

Từ những lý do trên, tôi chọn đề tài: ''Pháp chế trong hoạt động xây dựng,

ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Bắc Giang'' làm luận văn

tốt nghiệp lớp Cao học chuyên ngành lý luận lịch sử Nhà nước và pháp luật khóa 18

Đại học Quốc gia Hà Nội của mình

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Những năm gần đây trên phạm vi cả nước đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về pháp chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL hoặc vấn đề

có liên quan, điển hình là:

- Trương Thị Phương Lan (2007), "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Luận văn thạc

sĩ Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007

- Hoàng Quốc Hào (2008), Pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn

bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An - Luận văn Thạc sỹ Luật học,

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

- Nguyễn Thị Thu Chung (2009), Cơ sở lý luận, thực tiễn quản lý nhà

nước hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân

dân tỉnh Phú Thọ - Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính

quốc gia Hồ Chí Minh

- Trần Thị Hồng Thanh (2010), Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động xây

dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình -

Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

- Hoàng Văn Thực (2011), Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương: Thực trạng và giải pháp

- Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

- Nguyễn Văn Cường (2012), Pháp chế XHCN trong hoạt động xây dựng và

ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hải Dương - Luận văn Thạc sỹ, Học viện

Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh

5

- Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp

luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”

- GS.TS Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam -

Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003

- PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Ở phạm vi tỉnh Bắc Giang, đến nay, chưa có công trình nghiên cứu đề cập một

cách có hệ thống và cụ thể về pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang Do đó, việc tác giả chọn đề tài này để thực hiện trong phạm vi tỉnh Bắc Giang là rất cần thiết

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích

Mục đích nghiên cứu của luận văn là tổng hợp một số vấn đề là cơ sở lý luận

về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh và pháp chế trong hoạt động này Trên cơ sở đó đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành, trong đó tập trung chủ yếu đánh giá các quy định trong các VBQPPL của tỉnh Bắc Giang quy định về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL và thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về hoạt động này (trong đó nêu khái quát những kết quả đạt được, tập trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý, chỉ rõ nguyên nhân và nêu vấn

đề cần giải quyết) Từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang bảo đảm hoạt động này được thực hiện đúng quy định của pháp luật, phát huy vai trò, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước trong thời kỳ mới

3.2 Nhiệm vụ

- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, vai trò, nguyên tắc, nội dung của

pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang

- Đánh giá về pháp luật hiện hành, trong đó tập trung giới thiệu và đánh giá

văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh và thực trạng pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của

6

UBND tỉnh Bắc Giang trong giai đoạn hiện nay Trong đó phần lớn nội dung tập trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý về pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang, xác định nguyên nhân của từng vấn

đề và đưa ra giải pháp tổng quát

- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận văn đề xuất các giải pháp cụ thể có

tính khả thi nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về công tác văn bản nói chung và các văn bản của tỉnh Bắc Giang về công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng và tăng cường pháp chế trong xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang

Phạm vi của Luận văn tập trung nghiên cứu về việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang từ năm 2008 đến năm 2014

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

5.1 Cơ sở lý luận

Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật và pháp chế Các quan điểm của Đảng

về xây dựng và ban hành VBQPPL

5.2 Các phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp nghiên cứu để làm Luận văn là: Duy vật biện chứng; Duy vật lịch sử; Thống kê; Phân tích; Tổng hợp; So sánh; Khái quát hóa Trong đó phương pháp phân tích, tổng hợp là phương pháp chủ đạo

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt động ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng

- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn đã đóng góp các quan điểm, giải pháp trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay

7

- Ý nghĩa học thuật: Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo bổ ích cho UBND các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ của mình; đồng thời có thể là tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy ở địa phương

7 Tính mới và những đóng góp của đề tài

Lần đầu tiên đánh giá về pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang

Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng

Luận văn đề xuất các giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay Đồng thời Luận văn có thể

sử dụng làm tài liệu tham khảo cho UBND các cấp và các cơ sở đào tạo luật trong việc thực thi nhiệm vụ của mình

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm

3 chương, 8 mục

8

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.1.1 Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh

1.1.1.1 Văn bản QPPL của UBND tỉnh

Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của toàn xã hội Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tại dưới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất

Với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội Điều đó được quy định tại Hiến pháp 1992 của nước ta:

“Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa…” [29, Điều 12]

Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm chưa được hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi

Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của Luật năm 2008:

9

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó

có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo

Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó

có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa

Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể được chia thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường

Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp luật đề ra các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống

và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt được ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thưởng,

kỷ luật, quyết định nâng bậc lương, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản

10

ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, như: kế hoạch, báo cáo, chương trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác

Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo cũng như công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai

Từ phân tích trên đây, Luận văn định nghĩa VBQPPL của UBND tỉnh như

sau: Văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản do UBND tỉnh ban hành theo trình

tự, thủ tục, hình thức Luật quy định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương

* Từ các nội dung trên cho thấy VBQPPL của UBND tỉnh có các dấu hiệu

đặc trưng sau:

Thứ nhất, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Như vậy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phương là HĐND và UBND

Thứ hai, VBQPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật

Quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng

11

Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, phụ nữ, người có công với cách mạng Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối tượng" Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời gian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản QPPL Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế Dấu hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài

Thứ ba, VBQPPL được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định

Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản VBQPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận

Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn

Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản

lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ Theo đó, văn bản QPPL được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tư nước ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tư năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó

Thứ năm, VBQPPL của UBND tỉnh được nhà nước đảm bảo thực hiện

Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp khác nhau như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử

13

hầu hết các cơ quan đại diện (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) và các cơ quan quản lý nhà nước (Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND ) đều ban hành VBQPPL dưới hình thức này hay hình thức khác Nhưng liệu tất cả các cơ quan nhà nước đều

có quyền lập pháp hay không? Nếu hiểu lập pháp theo nghĩa hẹp thì hoạt động này chỉ thuộc về Quốc hội [17, tr 273] Nhưng lập pháp, hiểu theo nghĩa lập ra pháp luật, tức đưa ra những QPPL có giá trị bắt buộc chung đối với tất cả các cá nhân, tổ chức trong xã hội và được Nhà nước bảo đảm thi hành thì hoạt động này được thực thi bởi rất nhiều cơ quan nhà nước khác nhau từ trung ương đến địa phương Tuy nhiên, lập pháp theo nghĩa này dễ gây sự hiểu lầm với khái niệm lập pháp theo nghĩa hẹp, nhưng có một điều chắc chắn rằng chức năng xây dựng pháp luật được thực hiện bởi nhiều cơ quan nhà nước khác nhau Sự khác biệt giữa văn bản pháp luật và VBQPPL ở chỗ: cụm từ “văn bản pháp luật” có hai cách hiểu, thứ nhất, chỉ tính chất pháp lý của văn bản đó, tức là văn bản được ban hành trên cơ sở pháp luật,

có giá trị thi hành và được pháp luật bảo đảm thi hành Theo nghĩa này thì văn bản pháp luật rất rộng, bao gồm văn bản do cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp và chính quyền địa phương) ban hành; Thứ hai, chỉ hình thức thể hiện ra bên ngoài của pháp luật, đó là văn bản pháp luật thành văn để loại trừ văn bản pháp luật bất thành văn (tập quán pháp) và loại trừ văn bản không chứa đựng pháp luật Khái niệm pháp luật ở Việt Nam và các nước trên thế giới được hiểu thống nhất đó là “hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện”

Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều dùng pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp theo một mục đích định trước của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là điều chỉnh xã hội

“Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp hoặc gián tiếp” [63], có thể tốt hoặc ngược lại Để thực hiện được tác động này phải thông qua các giai đoạn

và phương tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật Cơ chế điều chỉnh pháp luật được chia làm 4 giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban hành các QPPL; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ pháp luật; giai đoạn thứ tư là các chủ thể bằng hành vi của mình thực

14

hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế Cơ chế điều chỉnh pháp luật hết sức quan trọng nhằm đạt tới một trật tự xã hội mà trong đó các hành vi của các chủ thể quan hệ pháp luật phù hợp với pháp luật

Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật Sản phẩm của giai đoạn này là tạo ra các QPPL, yếu tố khởi đầu cho các giai đoạn còn lại Mục đích của cơ chế điều chỉnh pháp luật, các căn cứ để

áp dụng pháp luật cũng như các điều kiện xuất hiện quan hệ pháp luật đều được đặt

ra trong giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL Cơ chế điều chỉnh pháp luật muốn vận hành theo đúng quỹ đạo, đạt được mục đích điều chỉnh còn phụ thuộc nhiều yếu tố của từng giai đoạn, trong đó giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL tốt chưa đủ tạo ra cơ chế điều chỉnh pháp luật tốt Nhưng ngược lại, nếu giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL không tốt dẫn đến toàn bộ cơ chế điều chỉnh pháp luật kém hiệu quả hoặc vô tác dụng; nếu cuộc sống không được đưa vào trong QPPL thì khó lòng đưa pháp luật vào cuộc sống

Xây dựng và ban hành VBQPPL là giai đoạn khởi đầu cho cơ chế điều chỉnh pháp luật, làm tiền đề cho các giai đoạn sau Nhưng các giai đoạn sau cũng tác động ngược trở lại đối với giai đoạn xây dựng và ban hành VBQPPL Các thông tin từ việc áp dụng pháp luật và hiệu quả pháp luật sẽ tạo điều kiện để nhà làm luật điều chỉnh nội dung các QPPL phù hợp với cuộc sống, loại bỏ những QPPL không được cuộc sống chấp nhận, bổ sung những QPPL mà cuộc sống đang đòi hỏi, đưa ra các biện pháp nâng cao hiệu quả pháp luật

Việc xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh cũng chính là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong phạm vi một địa phương Khi một VBQPPL của UBND tỉnh xây dựng và ban hành sẽ tạo điều kiện và là tiền đề cho các cơ quan Nhà nước, tổ chức và công dân áp dụng, thực hiện nhằm đạt được những mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra Do vậy, việc xây dựng và ban hành một VBQPPL của UBND tỉnh đòi hỏi phải đầu tư trí tuệ, khả năng và trình độ rất cao, có như vậy văn bản mới có chất lượng và có tính khả thi trong thực tiễn

Hai là: Xây dựng, ban hành VBQPPL có mối quan hệ trực tiếp với chính trị

và thể hiện tính Nhân dân, tính dân chủ sâu sắc

Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL chủ yếu do hai nhóm chủ thể

thực hiện, đó là cơ quan đại diện và cơ quan hành pháp Hai nhóm chủ thể này do Nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc gián tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ Các chủ thể này được Nhân dân lựa chọn ra phải vì trình độ chuyên môn hay tính chuyên nghiệp của

họ mà vì khả năng đại diện, thể hiện ý chí của Nhân dân, chuyển tải ý chí của Nhân dân vào nội dung các VBQPPL Mục tiêu của Nhà nước ta, trong đó có UBND tỉnh khi ban hành VBQPPL là vì Nhân dân, phục vụ Nhân dân, bảo đảm quyền lợi cho Nhân dân Đây là một thuộc tính của hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật của Nhà nước ta nói chung cũng như của UBND tỉnh nói riêng và thể hiện được bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới

Ba là: Xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh phản ánh chặt chẽ đời sống chính trị và xã hội ở địa phương, những vấn đề thực tiễn đặt ra Như vậy,

VBQPPL ban hành không phải là do chúng ta muốn mà vì yêu cầu cuộc sống cần Đây là một đặc điểm hết sức quan trọng trong xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Muốn ban hành một VBQPPL, cơ quan soạn thảo phải nhận biết vấn

16

đề, đánh giá thực trạng, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; thông qua chủ trương, chương trình xây dựng nội dung vấn đề và tổ chức việc soạn thảo văn bản Kỹ thuật soạn thảo VBQPPL đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao Tuy nhiên, thực tế hiện nay còn có cơ quan soạn thảo VBQPPL còn mang tính chất truyền thống, kinh nghiệm, năng lực và trình độ chuyên môn còn hạn chế Nên văn bản ban hành còn phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hiệu quả không cao, thậm trí có văn bản không áp dụng được trong cuộc sống Do vậy, quy trình soạn thảo văn bản phải hết sức chặt chẽ, cụ thể, tác động rất lớn đến chất lượng của văn bản khi ban hành Trên

cơ sở dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo trình, UBND tỉnh thảo luận, phân tích

về cơ chế, chính sách, yêu cầu quản lý kinh tế, xã hội ở địa phương để quyết định việc ban hành hay không ban hành đối với từng VBQPPL Đây là công đoạn rất nghiêm ngặt, đòi hỏi đầu tư trí tuệ của tập thể thành viên UBND tỉnh để tạo ra một sản phẩm mới, VBQPPL đi vào cuộc sống

Bốn là, hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài, nhiều chiều lên các quan hệ xã hội

Hoạt động ban hành văn bản nhằm tạo ra sản phẩm là các QPPL Chính ở điểm này nên hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài; một phán quyết của Tòa án, một quyết định cá biệt của cơ quan quản lý nhà nước chỉ có tác động đến một hoặc một nhóm đối tượng trong một trường hợp cụ thể Còn QPPL được thực hiện nhiều lần, đối với nhiều đối tượng khác nhau Nên vụ án oan sai, tuy có gây bất bình cho nhân dân nhưng không làm thiệt hại các lợi ích kinh tế sâu rộng, lâu dài như các VBQPPL bất hợp lý Ban hành VBQPPL nhằm hướng hành vi của các chủ thể phát triển theo một định hướng nhất định Song song với việc các chủ thể điều chỉnh hành vi của mình theo hướng tác động của một QPPL thì các chủ thể cũng điều chỉnh các hành vi liên quan của mình, dẫn đến các quan hệ

xã hội liên quan chuyển sang một trật tự mới Nếu nhà làm luật không dự tính được điều này thì một QPPL sẽ có hiệu quả trong môi trường cũ tức là môi trường được giả định là không thay đổi nhưng sẽ mất tác dụng trong môi trường mới

Năm là, xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là hoạt động có tính

17

kỹ thuật và độ phức tạp cao Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nhằm đưa

ra các quy tắc xử sự chung cho các chủ thể của quan hệ pháp luật, do vậy phải tính toán vấn đề một cách toàn diện, đồng bộ, dựa trên các cơ sở của khoa học pháp lý

Cơ quan, người được phân công chủ trì soạn thảo phải là những chuyên gia, những người am hiểu về lĩnh vực chuyên ngành, nhưng phải có khả năng tổng hợp, hiểu và nắm vững pháp luật, cập nhật thông tin và các văn bản pháp luật hiện hành của cấp trên, có như vậy khi xây dựng một văn bản pháp quy mới bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, có tính khả thi trong thực tiễn Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nhằm đưa ra các quy tắc xử sự cho các chủ thể, do vậy, nó phải tính toán vấn đề một cách toàn diện, lịch sử, cụ thể Không phải lúc nào luật hóa các quan hệ

xã hội đều mang lại hiệu quả Hay nói rộng hơn, khó khăn chung trong sự điều hành của Nhà nước là ở chỗ lựa chọn quy mô, mức độ, phương pháp can thiệp vào các quan hệ xã hội mang lại hiệu quả cao nhất Chính vì vậy, để chuẩn bị ban hành một VBPPL phải có quá trình chuẩn bị công phu, phải tiến hành điều tra, khảo sát thực trạng các quan hệ xã hội, thực trạng về hiệu quả điều chỉnh pháp luật của các văn bản có liên quan; tham khảo kinh nghiệm quốc tế, kinh nghiệm trong lịch sử; dự báo tác động của VBQPPL sau khi có hiệu lực

Từ sự phân tích trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm hoạt động xây dựng và

ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là hoạt động do UBND tỉnh tiến hành theo

đúng trình tự, thủ tục luật định nhằm xây dựng, ban hành các văn bản dưới hình thức quyết định trong đó chứa đựng các QPPL để điều chỉnh, giải quyết vấn đề phát sinh từ thực tiễn; hạn chế những hành vi không mong muốn, khuyến khích hành vi mong muốn, theo định hướng phát triển của địa phương, trên cơ sở phù hợp với lĩnh vực pháp luật liên quan

1.1.2 Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh

1.1.2.1 Vai trò xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh

Thứ nhất, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò quan trọng trong việc thể chế hoá kịp thời các đường lối, chủ trương của Đảng và các Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ Xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là

18

phương tiện thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng nói chung và của Tỉnh ủy nói riêng, làm cho đường lối đó có hiệu lực thực thi và bắt buộc chung tại địa bàn quản lý của UBND cấp tỉnh Đồng thời, hoạt động này còn thể chế hoá, cụ thể các Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ, nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương

Ví dụ: Để thực hiện tốt nhiệm vụ kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2015, trong đó chủ trương xác định những nhiệm vụ trọng tâm cần tập trung thực hiện, Ban chấp hành Đảng bộ Tỉnh đã ban hành Nghị quyết về thông qua 05 chương trình phát triển kinh tế - xã hội trọng tâm của tỉnh giai đoạn 2011 – 2015 [44]: chương trình đẩy mạnh thu hút đầu tư, phát triển công nghiệp – dịch vụ; chương trình phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung gắn với xây dựng nông thôn mới; chương trình phát triển kết cấu hạ tầng và đô thị; chương trình nâng cao chất lượng đào tạo nghề; chương trình phát triển du lịch Đồng thời giao trách nhiệm cho Ban cán sự đảng UBND tỉnh tổ chức thực hiện Thực hiện nhiệm vụ được giao, UBND tỉnh đã giao các cơ quan chuyên môn theo ngành, lĩnh vực tham mưu thực hiện, trong đó nhiệm

vụ, giải pháp quan trọng là xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động thu hút, đẩy mạnh các lĩnh vực Thể chế hóa các chủ trương trong Nghị quyết, UBND tỉnh đã ban hành nhiều VBQPPL trong các lĩnh vực nêu trên

Thứ hai, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò cụ thể hoá, chi tiết hoá các Nghị định của Chính phủ, các văn bản của Thủ tướng Chính phủ và các Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, liên Bộ Bên cạnh việc quy

định cụ thể các nội dung cần điều chỉnh, trong các Nghị định của Chính phủ cũng như các Chỉ thị, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ có một số nội dung giao cho UBND tỉnh quy định chi tiết cụ thể để áp dụng thực hiện tại địa phương Đối với các Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, liên Bộ, trong một số trường hợp, UBND tỉnh cần cụ thể hoá, quy định chi tiết một số nội dung trong các Thông tư, Thông tư liên tịch này để đảm bảo rõ ràng, gắn với đường lối của Tỉnh ủy, phù hợp với thực tiễn áp dụng tại địa phương

Thứ ba, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò giúp UBND cấp tỉnh tạo lập, phân bổ, phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế -

19

xã hội Có thể khẳng định, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của

UBND tỉnh góp phần tạo lập khung pháp lý cũng như tạo điều kiện để các chủ thể tham gia quan hệ kinh tế hoạt động trên địa bàn tỉnh, đặc biệt là để phân bổ và phát huy các nguồn lực của tỉnh để phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh Đồng thời, hoạt động này cũng là một trong những yếu tố chính để đảm bảo và bảo vệ sự ổn định trật tự của xã hội trên địa bàn của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

Thứ tư, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò thiết lập thiết chế thực thi mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau; giữa cơ quan nhà nước và công dân Đối với mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước, VBQPPL

của UBND tỉnh tạo mối quan hệ công tác mật thiết giữa các cơ quan này, tạo lập

cơ chế phối kết hợp giữa các cơ quan nhằm đảm bảo hiệu quả cho công tác quản

lý nhà nước trên từng lĩnh vực cụ thể Đối với mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh góp phần quy định

cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan nhà nước đối với công dân cũng như quyền hạn, trách nhiệm của công dân đối với các cơ quan nhà nước trong công tác quản lý nhà nước nói chung và việc giải quyết các công việc cụ thể nói riêng theo từng lĩnh vực

Thứ năm, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò tạo khuôn khổ pháp lý ngày càng đồng bộ để UBND cấp tỉnh quản lý điều hành mọi

mặt đời sống kinh tế, xã hội và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn của tỉnh

1.1.2.2 Nguyên tắc xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh

* Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL của HĐND, UBND trong hệ thống văn bản pháp luật

Bảo đảm tính hợp hiến: Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp Vì là luật cơ bản của Nhà nước, Hiến pháp đã quy định những nguyên tắc cơ bản về chế

độ chính trị, kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ, các quyền và nghĩa vụ

Bảo đảm tính hợp pháp: Tính hợp pháp của VBQPPL của UBND là một trong những yêu cầu quan trọng mà UBND cần tuân thủ khi ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của mình Tính hợp pháp luật ở đây được hiểu là VBQPPL của UBND cần phải ban hành đúng thẩm quyền, nội dung phù hợp pháp luật, bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, hay nói cách khác là phải phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan cấp trên đã ban hành

Bảo đảm tính thống nhất: Trước hết tính thống nhất của VBQPPL của UBND cần được hiểu là cùng một lĩnh vực hay đối tượng điều chỉnh thì các QPPL phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các QPPL đó Tính thống nhất được thể hiện theo hai trục: trực ngang và trục dọc Trục ngang có nghĩa là các VBQPPL của cùng một cơ quan ban hành phải thống nhất với nhau và trục dọc có nghĩa là các VBQPPL của cấp trên và cấp dưới phải thống nhất với nhau

* Bảo đảm tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Việc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh phải tuân thủ, thực hiện thống nhất quy định về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đã được quy định trong VBQPPL

* Bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản QPPL của chính quyền địa phương

Trong quá trình xây dựng và thực thi pháp luật, cần chú ý hai điểm, thứ nhất,

về dân chủ hoá và thực hiện cơ chế dân chủ, yêu cầu đặt ra là đối với các cơ quan nhà nước là phải công khai hoá các quy định tới người dân Dân chủ có thể được

mô tả hoặc định nghĩa theo nhiều cách nhưng nó luôn luôn là một hệ thống trong đó dân chúng được xem như là người nắm quyền tối hậu và chính quyền được thiết lập

để thoả mãn những nhu cầu của họ

* Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính

VBQPPL được xây dựng, ban hành xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước,

bảo đảm tính khả thi của VBQPPL của UBND: Để có được một văn bản có tính khả

thi, đáp ứng được nhu cầu quản lý của địa phương, trách nhiệm đặt ra không chỉ đối với người soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo mà cả cơ quan thẩm định, thẩm tra,

cơ quan xem xét, thông qua văn bản Để có được một văn bản có chất lượng tốt thì các quy định của văn bản đó phải được soạn thảo sao cho có tính khả thi, phù hợp với thực tiễn quản lý Để điều chỉnh mỗi vấn đề xã hội đặt ra cho địa phương thì cần tìm ra bản chất của vấn đề xã hội mà văn bản dự định giải quyết, tìm ra các nguyên nhân của các hành vi không mong muốn gây nên vấn đề đó và lựa chọn các giải pháp để giải quyết vấn đề Bên cạnh đó cơ quan ban hành còn phải xác định thế nào

là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản? Khi xây dựng văn bản và dự

22

thảo từng quy định quan trọng của văn bản nếu người soạn thảo đánh giá được tác động kinh tế xã hội cũng như dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản thì văn bản khi áp dụng chắc chắn sẽ có tính khả thi cao Việc dự kiến nguồn lực bảo đảm

tổng thể các yếu tố về thi hành gồm các vấn đề về tài chính và con người, bộ máy

Mỗi VBQPPL cần được quy định chi tiết và điều đó có thể được ghi nhận trong chính đạo luật hoặc trong các quy định do cơ quan thi hành ban hành Một nguyên tắc mà nhà soạn thảo cần luôn chú ý là phải bảo đảm tính trong sáng, rõ ràng của pháp luật Nếu đối tượng liên quan không hiểu quy định của văn bản do văn bản sử dụng ngôn ngữ pháp lý khó hiểu thì họ chỉ đơn thuần có những hành vi

xử sự và tuân thủ pháp luật một cách tình cờ Nếu VBQPPL làm cho những đối tượng điều chỉnh không hiểu rõ về một vài khía cạnh các hành vi xử sự được yêu cầu thì có nghĩa là văn bản đó thiếu tính chi tiết Khi quy định của văn bản không nói rõ ai phải làm gì thì các thông tin của nó còn thiếu tính tin cậy đối với các đối tượng điều chỉnh và những công chức thi hành pháp luật Họ không thể biết chính xác hành vi xử sự nào được cho phép hoặc bị ngăn cấm

Các VBQPPL cần được soạn thảo với một ngôn ngữ có độ chính xác tối đa nếu chưa thể đạt được giới hạn tuyệt đối Các VBQPPL được ban hành trước đây mắc không ít những sai sót về kỹ thuật soạn thảo, trong đó có cả cách diễn đạt Cũng không có ít các ý kiến cho rằng các nhà soạn thảo VBQPPL cố làm phức tạp ngôn ngữ pháp lý Chính vì vậy, việc soạn thảo VBQPPL cần được chú ý không chỉ

ở vấn đề thẩm quyền, vấn đề thủ tục ban hành mà cả về kỹ thuật soạn thảo Nội dung của văn bản sẽ không thể được chuyển tải đúng nếu cách thể hiện của chúng không chính xác, không khoa học

* Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Chức năng cơ bản của VBQPPL là giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh từ đời sống thực tiễn Do vậy, trong quá trình xây dựng VBQPPL, việc lấy ý kiến tham gia của các cơ quan, tổ chức, nhất là các đối tượng chịu sự tác động, tổ chức xã hội, hiệp hội doanh nghiệp có ý nghĩa quyết định đến chất lượng và khối

23

lượng thông tin thực tiễn, tạo nên chất liệu thực tiễn làm đầu vào cho mỗi VBQPPL VBQPPL không phản ánh thực tiến thì không thể được coi là một văn bản có thể giải quyết được vấn đề mà cuộc sống đạt ra Lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL là nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND Hoạt động soạn thảo VBQPPL có được coi là minh bạch và công khai hay không phụ thuộc rất nhiều vào công việc soạn thảo văn bản đó có công khai và minh bạch đối với công chúng hay không và người dân có thể tiếp cận được các dự thảo hay không Mặt khác, mức độ tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan và cá nhân, bao gồm các đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL đang soạn thảo cũng là một chỉ số khác đánh giá tính công khai, minh bạch và sự tham gia của người dân trong quá trình hoạch định chính sách, pháp luật để bảo đảm thực sự rằng pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân

Lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trước và sau khi ban hành: Nhân dân thực hiện quyền lực của mình bằng cách tham gia vào công việc của Nhà nước như góp ý kiến trực tiếp vào quá trình xây dựng các VBQPPL Đó cũng là dịp để người dân có cơ hội tham gia trực tiếp ngay từ đầu vào quá trình hoạch định và hình thành chính sách xây dựng và phát triển đất nước Việc

tổ chức lấy ý kiến rộng rãi và có chất lượng của Nhân dân, đặc biệt là của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản sẽ rất có lợi, vì thông qua đó, người hoạch định chính sách hiểu sát thực tiễn để có được những quy định phù hợp với thực tiễn cuộc sống, làm cho đối tượng bị điều chỉnh có cơ hội phản ánh ý kiến, hiểu nội dung quy định và từ sự hiểu biết đó dẫn theo việc thực hiện đúng Ví dụ, để xây dựng Quyết định của UBND tỉnh về các biện pháp quản lý trật tự đô thị thì trước tiên UBND xác định nhóm đối tượng sẽ chịu tác động trực tiếp bởi văn bản này và khảo sát ý kiến của các nhóm đối tượng này về dự kiến những vấn đề đã phát sinh

và cần được giải quyết trong quyết định Việc lấy ý kiến các đối tượng trực tiếp thi hành văn bản có bảo đảm thu thập được ý kiến của đông đảo các đối tượng hay không và có mang tính thực chất hay không phụ thuộc không ít vào khâu tổ chức

24

lấy ý kiến Để cho việc lấy ý kiến được linh động hơn, phụ thuộc vào tình hình, đặc điểm của từng vùng, từng văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến theo tổ chức kết hợp với lấy kiến thông qua các phương tiện thông tin truyền thông hoặc lấy ý kiến theo cụm địa bàn kết hợp với lấy ý kiến thông qua các phương tiện truyền thông hoặc kết hợp cả ba hình thức

* Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

1.1.3 Nội dung ban hành VBQPPL của UBND tỉnh

Quyết định của UBND tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh Chỉ thị của UBND tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà

nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình [32, Điều 13, 14]

1.1.4 Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh

- Lập đề nghị, xây dựng chương trình ban hành VBQPPL;

- Soạn thảo dự thảo VBQPPL;

- Lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản QPPL;

- Thẩm định dự thảo VBQPPL;

- Trình hồ sơ dự thảo văn bản QPPL đến UBND tỉnh Bắc Giang;

- UBND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo VBQPPL tại phiên họp UBND tỉnh Bắc Giang;

- Trình ký, ký ban hành dự thảo VBQPPL

1.1.5.1 Quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL

Nếu như hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung là giai đoạn đầu của cơ chế điều chỉnh pháp luật thì đến lượt thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL

sẽ là yếu tố đầu tiên tác động đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL Một hệ thống pháp luật đầy đủ điều chỉnh hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh sẽ là cơ sở pháp lý cho hoạt động này được đảm bảo Trong trường hợp các quy định pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh không đủ để điều chỉnh các quan hệ, các trường hợp phát sinh trong hoạt động này thì sẽ hạn chế hiệu quả, hiệu lực của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

1.1.5.2 Trách nhiệm của chủ thể trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL

Các chủ thể này bao gồm: cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh được giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo văn bản QPPL; cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm định

và soát xét dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh là Sở Tư pháp; cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh là Văn phòng UBND tỉnh; chủ thể có nhiệm vụ, thẩm quyền thảo luận, quyết định việc ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh: Thành viên UBND tỉnh Các chủ thể này cùng tham gia xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh ở các bước theo chức năng, nhiệm vụ của từng chủ thể đã được pháp luật quy định và được UBND tỉnh giao nhằm đảm bảo chất lượng văn bản QPPL khi được ban hành Trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh thì việc phát huy vai trò, trách nhiệm

26

của các chủ thể này như thế nào là yếu tố quan trọng tác động đến hiệu quả xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Những hậu quả, những điểm bất hợp lý của các VBQPPL khác với hậu quả một hành vi pháp lý, một quyết định cá biệt; nó khó nhìn thấy và chỉ nhìn thấy sau một thời gian thi hành, và khi đó khó quy kết trách nhiệm Do vậy, muốn tăng cường trách nhiệm này thì cần phải trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý nhất là văn bản QPPL bất hợp pháp là thực sự cần thiết và phù hợp với nhiều quốc gia khác trên thế giới Đối với Cộng hòa Liên bang Đức, pháp luật cho phép người dân có quyền khiếu nại về văn bản QPPL dưới luật trước Tòa án hành chính nếu cho rằng văn bản QPPL đó xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ Tại Điều 47 Luật Tố tụng hành chính của nước Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (sửa đổi, bổ sung ngày 21/12/2006) quy định:

(1) Trong khuôn khổ việc xét xử của mình, Tòa án hành chính bang quyết định theo đơn đề nghị về tính có hiệu lực của các văn bản bản quy phạm pháp luật dưới luật của bang, nếu như pháp luật bang ấn định như vậy (2) Mọi thể nhân và pháp nhân nếu rằng các quyền của mình bị xâm phạm hoặc trong tương lai gần sẽ bị xâm phạm do bản quy phạm pháp luật hoặc do áp dụng văn bản đó, cũng như mọi cơ quan có quyền

đệ đơn trong vòng một năm kể từ khi công bố văn bản quy phạm pháp luật Đơn này cần ghi là khiếu nại cơ quan, đơn vị hoặc viện đã ban hành bản quy phạm pháp luật [16, Điều 47]

Như vậy, Luật Tố tụng hành chính của Cộng hòa Liên bang Đức quy định khá rõ về quyền của thể nhân, pháp nhân khiếu nại về văn bản QPPL trước Tòa án hành chính Quy định tiến bộ này được ra đời bởi Đức nói riêng và các quốc gia phát triển nói chung đều theo xu hướng xã hội dân chủ mà ở đó mối quan hệ nhà nước với người dân được xử lý ở cả hai chiều Nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp chế tài nếu người dân vi phạm pháp luật và ngược lại người dân có quyền khiếu nại đối với hành vi hoặc văn bản QPPL nói chung trong đó có văn bản QPPL

do nhà nước ban hành nếu xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân

27

Đối với Nhật Bản việc phán quyết tính hợp pháp của các văn bản QPPL hành chính, mặc dù trong luật không quy định rõ Tòa án có thẩm quyền hay không, nhưng Điều

81 Hiến pháp Nhật Bản cũng khẳng định rõ: “Tòa án tối cao là Tòa án có thẩm

quyển cuối cùng có quyền phán quyết bất kể đạo luật, pháp lệnh, nghị định hay quy định nào có hợp hiến hay không” Như vậy, mặc dù không có Tòa án Hiến pháp,

Nhật Bản cũng thừa nhận quyền tài phán hiến pháp được trao cho Tòa án tối cao

Về nguyên tắc, người dân không thể khởi kiện một quy phạm ra Tòa án; tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính cụ thể, Tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các quy phạm mà dựa vào đó quyết định bị kiện được ban hành Thẩm quyền phán quyết cuối cùng thuộc về Tòa án tối cao Cùng với việc mở rộng quyền xét xử các VBQPPL cho Tòa hành chính, cần phải tăng cường các hình thức để áp dụng trách nhiệm chính trị đối với những người có thẩm quyền trong việc xây dựng, ban hành các VBQPPL Ví dụ: nâng cao hiệu quả chất vấn tại kỳ họp HĐND, mở rộng hình thức chất vấn này đến cả các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đã tham mưu ban hành VBQPPL, hoặc áp dụng hình thức miễn nhiệm, bãi nhiệm…

28

đến các số liệu bị sai lệch trong quá trình chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền xử

lý thông tin Sau khi có thông tin chuyển đến thì các cơ quan có thẩm quyền chưa

có phương pháp xử lý, tổng hợp thông tin hiệu quả, hoặc tổng hợp thông tin một cách hình thức Muốn khắc phục hiện tượng này cần phải áp dụng công nghệ thông tin vào công tác thống kê để thông tin có thể được thu thập đầy đủ, xếp loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, tìm kiếm và xử lý nhanh; phải minh bạch hóa các thông tin Đồng thời phải đẩy mạnh tiến hành các điều tra xã hội học, có quy trình, đầu mối xử lý thông tin thống nhất

Thứ hai, thông tin về kinh nghiệm quốc tế Thực tế thông tin này sử dụng

chưa hiệu quả thể hiện ở chỗ, những người tìm kiếm thông tin nước ngoài không có khả năng cập nhật thông tin mà sử dụng những tài liệu, giáo trình, kiến thức cũ Hiện tượng này có thể dẫn đến tình trạng một văn bản QPPL nước ngoài tại thời điểm ban hành được ca ngợi nhưng đến thời điểm này lại là lỗi thời Hay những người tìm kiếm thông tin chỉ đơn thuần dịch một văn bản từ tiếng nước ngoài sang tiếng Việt và sau đó chuyển hóa một cách đơn giản thành VBQPPL của mình mà không hiểu được các học thuyết làm nền tảng cho các quy định đó dẫn đến văn bản

đó mâu thuẫn với các văn bản khác trong hệ thống pháp luật Hay thậm chí là

trường hợp sao chép văn bản QPPL một cách mù quáng

Thứ ba, thông tin về kinh nghiệm lịch sử (cùng với thông tin thứ hai gợi ý

cho chúng ta cách giải quyết vấn đề) Hiện nay, với cơ sở dữ liệu pháp luật đang có

và mạng tin học diện rộng do Văn phòng Chính phủ quản lý cũng như sự phong phú

về các tài liệu lịch sử thì thông tin thứ hai và thông tin thứ tư không phải là khó tìm kiếm, vấn đề là đánh giá, xử lý thông tin, cần phải có những chuyên gia hiểu biết để phân tích thông tin

1.1.5.4 Dân chủ

Dân chủ là mục đích của Nhà nước, là nguyên tắc hoạt động của tất cả các nhà nước hiện đại Đối với hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, dân chủ không chỉ là mục đích, nguyên tắc chung chung mà nó có ý nghĩa rất quan trọng làm tăng hiệu quả của hoạt động xây dựng QPPL

29

Chúng ta kêu gọi đưa nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống mà tại sao không kêu gọi điều ngược lại: phải đưa cuộc sống vào trong nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước Mà muốn nắm được ý chí, nguyện vọng của nhân dân thì không thể võ đoán

mà phải có quy trình dân chủ cho phép nhân dân tham gia vào quá trình thiết kế chính sách nói chung cũng như hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói riêng [61]

1.1.5.5 Nguồn lực

Vấn đề có tính chất then chốt, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL là nguồn nhân lực Các yếu tố thủ tục, thông tin, dân chủ chỉ là điều kiện cần có để bảo đảm chất lượng của VBQPPL Một thủ tục tốt, thông tin đầy đủ nhưng cần phải có người thực hiện thủ tục tốt, người xử lý thông tin giỏi Xây dựng pháp luật là một lĩnh vực chuyên môn, đòi hỏi kiến thức và kỹ năng mang tính chất chuyên ngành, do vậy, đòi hỏi người làm công tác xây dựng pháp luật phải

có kiến thức để làm luật và phải được trang bị những kỹ năng cần thiết để làm luật

Cơ quan đề nghị ban hành VBQPPL, ban soạn thảo, tổ biên tập là những chủ thể quan trọng có nghĩa vụ thực hiện các hoạt động nghiên cứu, đánh giá, tổng kết, khảo sát thực tiễn làm cơ sở cho việc soạn thảo VBQPPL Do vậy việc tổ chức tập huấn, đào tạo bổ sung kiến thức về luật học nói chung, các kỹ năng, nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL cho những đối tượng này là hết sức quan trọng Đối với người có thẩm quyền ban hành VBQPPL và tham gia biểu quyết thông qua dự thảo VBQPPL đòi hỏi phải có trình độ học vấn, kinh nghiệm công tác nhất định về vấn

đề đó để đưa ra những ý kiến tham gia và quyết định đúng đắn nhất

Cùng với nguồn nhân lực, kinh phí bố trí cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL cũng là vấn đề có tác động ảnh hướng lớn đến hoạt động này bởi xây dựng, ban hành VBQPPL phải được thực hiện thống nhất, tuân thủ theo đúng trình

tự, thủ tục với nhiều giai đoạn khác nhau cùng các nhiệm vụ công việc khác nhau, với nhiều chủ thể tham gia, do đó, nếu yếu tố kinh phí không được bảo đảm hoặc bảo đảm không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ sẽ ảnh hưởng lớn đến chất lượng, hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL trên thực tế

30

1.2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.2.1 Khái niệm pháp chế

Pháp chế là một phạm trù cơ bản của khoa học pháp lý ở các nước, nó được

sử dụng rộng rãi trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước Có thể xem pháp chế là một trong những phương diện quan trọng của phương pháp tiếp cận Mácxít trong việc nghiên cứu các vấn đề pháp luật Nội dung của khái niệm pháp chế rất rộng, phong phú và đều thống nhất về nội hàm cơ bản, đó là sự tuân thủ một cách triệt để, chính xác, nghiêm chỉnh các quy phạm pháp luật của tất cả các tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế và mọi công dân

Mục đích của pháp chế là tạo lập được một trật tự pháp luật Trật tự pháp luật là hệ quả của pháp chế Bản chất của nền pháp chế phụ thuộc vào bản chất của Nhà nước, vào sự hoàn thiện hệ thống pháp luật và các điều kiện kinh tế, văn hóa,

xã hội của mỗi nước

* Thuật ngữ pháp chế được C.Mác - Ph.Ăngghen nhắc đến nhiều lần trong các tác phẩm của mình Trong bức thư gửi ÔGuyxtơ Beben ở Plau En Dresxden Luân Đôn, ngày 18/11/1884, trong đó, theo Ph.Ăngghen, tình hình như sau: Chế độ chính trị hiện đang tồn tại ở châu Âu là kết quả của các cuộc cách mạng Cơ sở của pháp chế, pháp quyền lịch sử, pháp chế ở khắp nơi đã hàng nghìn lần bị vi phạm hoặc hoàn toàn bị quẳng đi Chưa bao giờ cách mạng coi thường việc viện dẫn pháp chế - thí dụ vào năm 1830 ở Pháp, cả nhà vua (Lui Philip) lẫn giai cấp tư sản đều khẳng định rằng pháp luật ở phía họ

Trong các tác phẩm của mình, C.Mác và Ph.Ăngghen thường xem pháp chế như là sự tuân thủ luật của những người tham gia các quan hệ xã hội

* Kế tục sự nghiệp của chủ nghĩa Mác, V.LLênin là người đầu tiên đưa ra các luận điểm cơ bản về pháp chế XHCN Tư tưởng về pháp chế cách mạng của Người được thể hiện sâu sắc trong sắc lệnh Tháng Mười đầu tiên do Người trực tiếp soạn thảo Tại Đại hội bất thường các Xô Viết toàn Nga lần thứ VI (tháng 11/1997)

đã xem xét và thông qua Nghị quyết về việc tuân thủ một cách nghiêm chỉnh các đạo luật của chính quyền Xô viết theo sáng kiến của V.I.Lênin Tư tưởng đó, về sau

31

được Người nhấn mạnh trong bức thư gửi công nhân và nông dân chiến thắng bọn Côntsắc, Người viết: Phải tuân theo từng ly, từng tý những luật lệ và mệnh lệnh của chính quyền Xô viết và đôn đốc mọi người tuân theo

Một trong những tài liệu cơ bản của V.I.Lênin viết về pháp chế là bức thư gửi Bộ Chính trị Ban Chấp hành Đảng Cộng sản Bônsêvích Nga về “Song trùng trực thuộc và pháp chế” Tư tưởng về pháp chế trong bức thư này có ý nghĩa thực tiễn trong việc xây dựng bộ máy nhà nước và trong việc soạn thảo về phương diện

lý luận các vấn đề pháp chế XHCN Người xác định pháp chế như là sự tuân thủ và chấp hành nghiêm chỉnh các đạo luật, sự tuân thủ này trước hết là các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước

Như vậy, việc xây dựng và phát triển pháp luật gắn chặt với pháp chế, trong mối quan hệ không tách rời pháp chế Trong mối quan hệ này pháp luật là điều kiện cần thiết, là tiền đề tất yếu đối với pháp chế Đến lượt mình, pháp chế trở nên tất yếu đối với pháp luật Thiếu sự tuân thủ pháp chế, pháp luật sẽ không có khả năng thực hiện trong đời sống xã hội

Pháp chế một trong những nhân tố quan trọng của việc hình thành và thực hiện pháp luật Trong ý nghĩa này, quá trình sáng tạo pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được thực hiện và xác định phù hợp hoàn toàn với các đòi hỏi của pháp chế, không được phép vượt ra ngoài thẩm quyền của mình, nghĩa là, pháp chế đòi hỏi sự sáng tạo pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được biểu hiện trong những hình thức xác định do Hiến pháp quy định Sự vi phạm pháp chế trong hoạt động sáng tạo pháp luật đó là trái hiến pháp và các đạo luật của chính quyền trung ương và như thế sẽ nguy hại hơn so với việc không thực hiện những đòi hỏi của luật trong quá trình hoạt động áp dụng pháp luật, việc ban hành các văn bản pháp luật trái với các đạo luật, trái với ý chí và lợi ích của nhân dân sẽ mang đến thiệt hại rất lớn cho xã hội

Pháp chế liên quan chặt chẽ với trật tự pháp luật Trật tự pháp luật là một bộ phận quan trọng tạo nên trật tự xã hội nói chung Trật tự pháp luật là sự hình thành mối quan hệ giữa con người, giữa các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, chính trị,

32

xã hội, những người có trách nhiệm và mọi công dân trong xã hội dựa trên cơ sở tuân thủ và thực hiện một cách nghiêm chỉnh, chính xác các quy phạm pháp luật Trong mối quan hệ này, trật tự pháp luật là kết quả hoạt động của pháp chế trong đời sống xã hội

Tóm lại, pháp chế là khâu nối liền giữa pháp luật và trật tự pháp luật, là phương tiện để giữ vững pháp luật, củng cố trật tự pháp luật Trật tự pháp luật lại bảo đảm cho pháp chế Bất kỳ sự vi phạm nào đối với trật tự pháp luật có nghĩa là vi phạm pháp chế Do vậy, trạng thái pháp chế của một đất nước phụ thuộc vào mức độ

hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức kinh

tế, những cá nhân có trách nhiệm và mọi công dân trong việc bảo vệ trật tự pháp luật

Phát triển tư tưởng của C.Mác và Ph.Ăngghen về pháp chế, V.I.Lênin là người đầu tiên đã đưa ra các luận điểm cơ bản về pháp chế mà đến nay nó còn nguyên giá trị cả về phương diện lý luận và thực tiễn:

Thứ nhất: Pháp chế là sự thực hiện nghiêm chỉnh, triệt để pháp luật trong

thực tế của mọi tổ chức, mọi thành viên trong xã hội Việc tự giác tuân thủ pháp luật của mọi công dân chính là điều kiện và cơ sở để mỗi người đều có quyền và nghĩa

vụ tham gia quản lý nhà nước, giám sát hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước, bảo đảm thực hiện đúng nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trước pháp luật

Thứ hai: Pháp chế phải bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp - cơ sở để thiết

lập một chế độ pháp chế thống nhất trong cả nước Đây là cơ sở pháp lý để hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường pháp chế Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp là đạo luật cơ bản Các văn bản QPPL ban hành phải cụ thể hoá Hiến pháp và không được trái với Hiến pháp

Thứ ba: Pháp chế phải bảo đảm được vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản,

các chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản phải được khẳng định bằng pháp luật, nghĩa là sự lãnh đạo của Đảng không tách rời nguyên tắc pháp chế Quá trình ban hành pháp luật, hoàn thiện pháp luật phải đi đôi với việc thiết lập nền pháp chế

* Qua các Văn kiện Đại hội Đảng và các bản Hiến pháp của nước ta, phạm trù pháp chế thường được hiểu theo những nội dung cơ bản sau đây:

2 Toàn bộ hệ thống pháp luật và đời sống thực tiễn của pháp luật Theo nghĩa này pháp chế bao gồm hệ thống pháp luật và việc thực hiện pháp luật trong cuộc sống [7]

Như vậy có thể khẳng định một điều là nói tới pháp chế là nói tới một xã hội

có pháp luật, nếu không có pháp luật thì không thể có pháp chế Trong xã hội đó, các quan hệ xã hội quan trọng, đặc biệt là các quan hệ có liên quan tới việc thực hiện quyền lực nhà nước, tới quyền và lợi ích của nhân dân cần phải được điều chỉnh bằng pháp luật Nhưng nếu chỉ có pháp luật thôi thì vẫn chưa có pháp chế vì