HOAN THIEN BO MAY CHINH QUYEN CAP TINH DAP UNG YEU CAU XAY DUNG NHA NUOC PHAP QUYEN XA HOI CHU NGHIA VIET NAM TRINH TUAN THANH

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH TRỊNH TUẤN THÀNH hoµn thiÖn bé m¸y chÝnh quyÒn cÊp tØnh ®¸p øng yªu cÇu x©y dùng nhµ n­íc ph¸p quyÒn x· héi chñ nghÜa viÖt nam Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. LÊ THIÊN HƯƠNG HÀ NỘI 2015 MỞ ĐẦU MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 7 1.1. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện bộ máy nhà nước 7 1.2. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến bộ máy chính quyền cấp tỉnh 13 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 28 2.1. Một số vấn đề lý luận về bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong hệ thống chính quyền địa phương 28 2.2. Nhà nước pháp quyền và yêu cầu hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh 47 2.3. Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một số nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam 61 Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 77 3.1. Khái lược sự hình thành và phát triển bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta từ năm 1945 đến nay 77 3.2. Đánh giá thực trạng bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 97 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Xà HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 114 4.1. Quan điểm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 114 4.2. Giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 119 4.3. Một số kiến nghị 145 KẾT LUẬN 149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN HĐND : Hội đồng nhân dân NNPQ : Nhà nước pháp quyền UBHC : Ủy ban hành chính UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

TRỊNH TUẤN THÀNH

hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh

đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nớc pháp quyền

xã hội chủ nghĩa việt nam

Chuyờn ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và phỏp luật Mã sụ́ : 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Lấ THIấN HƯƠNG

HÀ NỘI - 2015

MỞ ĐẦU

1 Tớnh cấp thiết của đề tài

Chính quyền cấp tỉnh là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thốngchính quyền địa phương, là cầu nối trực tiếp giữa chính quyền trung ương vớichính quyền địa phương, trực tiếp chỉ đạo, giải quyết những công việc trongphạm vi lãnh thổ địa phương Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt độngcủa chính quyền cấp tỉnh tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủtập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển của đất nước.

Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp tỉnh mạnh thì ở đó các chủtrương, chính sách, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấphành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động được phát huy và ởđâu chính quyền cấp tỉnh hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả thì thì ở đó đờisống kinh tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh mất ổnđịnh Chính vì vậy, từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đếnnay Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc củng cố, hoàn thiện bộ máychính quyền địa phương và kết quả hoạt động của bộ máy chính quyền địaphương đã góp phần vào nhiều thành tựu đạt được trên các lĩnh vực kinh tế - xãhội; quốc phòng - an ninh; hội nhập quốc tế Tuy nhiên, trước yêu cầu cảicách hành chính nhà nước, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyềnXHCN, bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấptỉnh ở nước ta nói riêng trong thời gian qua cũng còn những tồn tại, hạn chế

Đó là: cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương hiện nay còn chưa có sựphân cấp rõ ràng về trách nhiệm, quyền hạn; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của

bộ máy chính quyền cấp tỉnh với vai trò là “cầu nối” giữa Trung ương và địaphương chưa đáp ứng các yêu cầu đặt ra; vẫn còn tình trạng tham ô, lãng phí,quan liêu, tham nhũng của một số cán bộ, công chức của các cơ quan trong bộmáy nhà nước cấp tỉnh Từ năm 2005 đến nay, để đánh giá mức độ hiệu quảcủa hoạt động điều hành chính sách kinh tế của chính quyền cấp tỉnh, ở nước ta

đã áp dụng 02 chỉ số là chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và chỉ số cáchhành chính (PAR INDEX), tuy nhiên, kết quả đánh giá 2 chỉ số này của nhiềutỉnh trong những năm gần đây chưa tốt (ví dụ: năm 2012, có 13/63 tỉnh, thànhphố xếp loại tốt về PCI; có 19/63 tỉnh xếp loại tốt về PAR INDEX; năm 2013,

có 13/63 tỉnh thành phố xếp loại rất tốt và tốt về PCI; 28/63 tỉnh có kết quảPAR INDEX dưới mức trung bình của cả nước).

Nguyên nhân của thực trạng trên là do bộ máy chính quyền địa phươngnói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa được tổ chức theo mô hình phùhợp; địa vị pháp lý chưa được phân định cụ thể dẫn đến còn tình trạng chồngchéo công vụ, không rõ trách nhiệm; quyền tự quản và tự chủ của HĐND vàhiệu quả hoạt động của HĐND còn nhiều bất cập; thể chế cho tổ chức và hoạtđộng của bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa được hoàn thiện; đội ngũ cán bộ,công chức ở nhiều tỉnh, thành phố chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhànước trong điều kiện xây dựng NNPQ và hội nhập quốc tế; tính minh bạch, dânchủ trong bộ máy chính quyền ở nhiều địa phương chưa được đề cao…

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong hoạt động của bộ máy nhànước nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng đáp ứng nhu cầu mởrộng dân chủ và thực hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân và những đòi

hỏi mới của thực tiễn, Đại hội XI của Đảng đã đặt ra nhiệm vụ:“Khẩn trương

nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới”, trong đó có vấn đề về chính quyền địa phương.

Thực hiện Nghị quyết Đại hội XI, ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua Hiến

pháp năm 2013, trong đó có một chương (Chương IX) quy định về chính quyền

địa phương, tuy nhiên, những quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địaphương mới chỉ dừng ở những quy định có tính nguyên tắc, quy định chung vàtrong quá trình triển khai thi hành Hiến pháp cần phải khẩn trương sửa đổi, bổsung các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương

Từ thực trạng và yêu cầu nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Hoàn thiện bộ

máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” nhằm phân tích, đánh giá cơ sở lý luận, thực

trạng hoạt động và đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện bộ máy chínhquyền cấp tỉnh có ý nghĩa cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn, đáp ứngyêu cầu cải cách hành chính nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hộichủ nghĩa Việt Nam hiện nay và những năm tới

2 Mục đích và nhiệm vụ của luận án

2.1 Mục đích của luận án

Mục đích của luận án là đề xuất quan điểm và những giải pháp nhằmhoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứngyêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

- Làm rõ khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng của bộ máy chính quyềncấp tỉnh trong bộ máy nhà nước

- Xác định các yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyềnđối với việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấptỉnh ở Việt Nam hiện nay

- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá mức độ hoànthiện trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh

- Khái quát lịch sử phát triển, thực trạng về bộ máy chính quyền cấptỉnh từ năm 1945 đến nay và xác định những yêu cầu cần hoàn thiện bộ máychính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam

- Phân tích mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh của một số nước trênthế giới và rút ra những vấn đề có thể tham khảo, vận dụng vào việc xâydựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam

- Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện

bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoàn thiện bộ máy chínhquyền cấp tỉnh; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chínhquyền cấp tỉnh ở nước ta trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước và cảicách nền hành chính quốc gia, những tồn tại và định hướng đổi mới; cơ chế,chính sách và pháp luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của bộ máy chínhquyền cấp tỉnh

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận án được thực hiện theo mã số chuyên ngành Lý luận và lịch sửNhà nước và pháp luật với không gian nghiên cứu là tất cả các tỉnh, thành phố

trong cả nước Thời gian nghiên cứu được giới hạn từ sau khi ban hành Hiếnpháp năm 1992 đến nay.

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài luận án là các quanđiểm của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm củaĐảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về xây dựng NNPQ XHCN,

về cải cách bộ máy nhà nước, nhất là đổi mới tổ chức và hoạt động củaCQĐP Bên cạnh đó, tác giả Luận án cũng sử dụng các quan điểm khoa họcđược rút ra từ các công trình nghiên cứu khoa học trong nước và quốc tế.Các phương pháp nghiên cứu chủ đạo của Luận án là phương pháp duyvật biện chứng và duy vật lịch sử Trong công trình nghiên cứu, tác giả Luận

án cũng sử dụng các phương pháp truyền thống như phương pháp lịch sử,phân tích, tổng hợp, quy nạp, so sánh, thống kê, kinh nghiệm thực tiễn tổchức, hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong quá trình cải cách bộmáy nhà nước ở nước ta hiện nay Trong đó:

- Phương pháp lịch sử, phân tích, quy nạp được sử dụng chủ yếu tạichương 2, nêu lên các cơ sở lý thuyết của vấn đề đặt ra, từ đó khái quát hóathành những luận điểm, quan điểm làm nền tảng lý thuyết xuyên suốt toàn bộnội dung luận án

- Phương pháp lịch sử, phân tích, tổng hợp, thống kê được áp dụngnhằm làm rõ những nội dung của chương 3 Đây là chương đánh giá thựctrạng bộ máy chính quyền cấp tỉnh qua đó phát hiện được những ưu điểm, hạnchế tạo cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp ở chương 4 Ngoài ra, phươngpháp phân tích cũng được áp dụng nhằm làm sáng tỏ những nhận định, quanđiểm đã được nêu trước đây về những vấn đề liên quan đến nội dung nghiêncứu của đề tài

- Phương pháp phân tích, chứng minh được sử dụng chủ yếu ở Chương 4 đểlàm rõ những quan điểm, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện bộ máy chínhquyền cấp tỉnh phù hợp với yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở nước ta hiện nay

5 Những điểm mới về mặt khoa học của luận án

- Luận án sẽ là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện

về vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ nghiên cứu liênngành: khoa học pháp lý và khoa học hành chính

- Trên cơ sở phân tích các quan điểm lý luận và thực tiễn, luận án đưa ramột số vấn đề lý luận như: khái niệm, mục tiêu, yêu cầu, điều kiện bảo đảmhoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam.

- Luận án cũng làm sáng tỏ quá trình hình thành và phát triển bộ máychính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam qua các thời kỳ

- Trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chínhquyền cấp tỉnh, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện bộ máychính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam,trong đó nêu rõ quan điểm của tác giả về mô hình tổ chức bộ máy chínhquyền cấp tỉnh ở Việt Nam

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

6.1 Ý nghĩa lý luận của luận án

- Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước

phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh dựa trênnhững cơ sở khoa học và thực tiễn

- Kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo cho học tập,nghiên cứu, giảng dạy ở các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật học và hànhchính học

6.2 Ý nghĩa thực tiễn của luận án

Việc nghiên cứu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh trên cơ sở cách tiếpcận của khoa học lý luận nhà nước và pháp luật sẽ đóng góp một cách thiếtthực cho việc triển khai thi hành Hiến pháp 2013, đồng thời, kết quả nghiêncứu của luận án sẽ góp phần vào việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địaphương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở nước ta

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình nghiên cứu của tácgiả đã công bố liên quan đến luận án và danh mục tài liệu tham khảo, nộidung của luận án gồm 4 chương, 10 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Nghiên cứu vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần đặttrong tổng thể đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung

và bộ máy chính quyền địa phương nói riêng, vì vậy, việc đánh giá tổngquan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài tập trung vào những nội dungsau:

1.1 MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN HOÀN THIỆN BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước luôn là vấn đề thuhút sự quan tâm của nhân dân, các nhà quản lý, các nhà khoa học nhằm nângcao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân Trước yêu cầu đổimới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền,vấn đề này đã được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau

- Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946,

1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001” do Nguyễn Đăng Dung

làm chủ biên [15] Cuốn sách đã nêu và phân tích những vấn đề cơ bản về tổchức bộ máy nhà nước ta qua các bản Hiến pháp, trong đó đề cập sâu về cơcấu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước nhưQuốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính địa phương tại các bản Hiến pháp

1946, 1959, 1980, 1992 Vấn đề có ý nghĩa của công trình khoa học này làcùng với việc phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan nhànước, các tác giả đã nêu bật được những điểm mới, những bước phát triển củacác cơ quan qua các bản hiến pháp (mô hình tổ chức, phương thức hoạt động,các mối quan hệ tương tác trong vận hành…) và đưa ra những hạn chế, bấtcập đòi hỏi phải có định hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực, hiệuquả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơquan nhà nước nói riêng Những kết quả của công trình này là những gợi mở

để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy

chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, hộinhập quốc tế.

- Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

trong thời kỳ đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng chủ biên,

[120] Cuốn sách đã tái hiện quá trình hoàn thiện lý luận về Nhà nước và xâydựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vìnhân dân; làm sâu sắc hơn các quan điểm về nhà nước pháp quyền, đặc biệt làviệc xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện tăng cường vai trò lãnhđạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phát huy quyền làm chủ của nhân dântrong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước.Những kết luận, luận giải được thể hiện trong công trình này đã tạo những cơ

sở lý luận cơ bản cho việc phân tích, đánh giá yêu cầu và định hướng đổi mới,hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện hiện nay

- Trong cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước trong giai đoạn

hiện nay” [42], tác giả Bùi Xuân Đức đã phân tích các cơ sở lý luận và thực

tiễn, quan điểm, nguyên tắc cải cách bộ máy nhà nước được thể hiện qua cácquy định của Hiến pháp năm 1992 Trên cơ sở đánh giá thực trạng và hiệulực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 1992, tác giả đãkiến nghị những giải pháp có tính thuyết phục để tiếp tục đổi mới, hoàn thiệnNhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, bảo đảm tăng cường hiệu lực, hiệuquả, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới, trong đó có nhữngkiến nghị cụ thể về việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ởtừng cấp Tuy nhiên, những kết quả nghiên cứu chưa đề cập cụ thể đến việc hoànthiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở những mặt, khía cạnh cụ thể

- Cuốn “Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945 - 2007” [2] đã phân tích về

tổ chức bộ máy Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam từ năm 1945 đến năm

2007 trên cơ sở các quy định của các bản Hiến pháp, Luật và các văn bảnhướng dẫn thi hành Điểm nhấn quan trọng của cuốn sách là đề cập đến từngthiết chế trong bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong đó nêubật được những bước phát triển, hoàn thiện của từng thiết chế dựa trên những

cơ sở lý luận và thực tiễn trong từng thời kỳ, điều kiện lịch sử cụ thể của đấtnước Cuốn sách cũng dành 01 chương để phân tích, đánh giá tổ chức và hoạt

động của bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có bộ máy chính quyềncấp tỉnh Kết quả nghiên cứu trong công trình này chỉ đề cập đến khía cạnhlịch sử tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương mà chưa cóđiều kiện phân tích, đánh giá toàn diện về bộ máy chính quyền một cấp cụ thể

là cấp tỉnh Tuy vậy, các kết quả nghiên cứu là cơ sở khoa học và thực tiễncho việc tiếp tục nghiên cứu sâu và tiếp cận cụ thể hơn về bộ máy chínhquyền cấp tỉnh

- Trong cuốn “Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước

ở Việt Nam” [52], tác giả Lê Quốc Hùng đã nêu bật những cơ sở lý luận về sự

thống nhất, phân công và phối hợp trong tổ chức quyền lực nhà nước, đặc biệt

là cách thức, phương thức thể hiện sự thống nhất, phân công và phối hợp giữacác cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và

tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, dodân, vì dân ở nước ta Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận như trên, tácgiả đã đánh giá thực trạng, hiệu quả cũng như những tồn tại của sự phân công

và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lậppháp, hành pháp, tư pháp và nêu ra những định hướng nâng cao hiệu quả tổchức và hoạt động của bộ máy nhà nước; đảm bảo sự phân công và phối hợpgiữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hànhpháp và tư pháp Những kết quả nghiên cứu là cơ sở tham khảo quan trọngcho việc đánh giá mức độ, khả năng phân công, phối hợp, phân cấp, ủy quyềntrong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, trong đó có bộmáy chính quyền cấp tỉnh

- Trong cuốn Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [115], các tác giả đã khái quát và khẳng định

những tư tưởng về Nhà nước pháp quyền trong lịch sử và những giá trị tiến bộ

có thể nghiên cứu, vận dụng trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyềnXHCN Việt Nam Cuốn sách cũng phân tích khá tổng thể và sâu sắc về tổchức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương; đánh giá các mô hình

tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương trong điều kiện xâydựng Nhà nước pháp quyền XHCN, trong đó nhấn mạnh đến vai trò, chứcnăng, nhiệm vụ của HĐND và UBND từng cấp ở địa phương Tuy nhiên,

cuốn sách chưa đề cập sâu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ là các

cơ quan có tính cầu nối, điểm nút trong mối quan hệ giữa bộ máy các cơ quannhà nước trung ương và bộ máy các cơ quan nhà nước ở địa phương

- Các tác giả cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” [117]

đã phân tích, nêu bật những định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền ởnước ta trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản;những đòi hỏi phải đảm bảo sự vận hành khoa học, sự minh bạch trong tổchức và hoạt động, sự phân cấp của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo cácquyền con người, quyền công dân trên cơ sở pháp luật Một trong những nộidung quan trọng của cuốn sách đã đề cập đến các yêu cầu phải phân cấp quản

lý nhà nước; các tiêu chỉ đảm bảo sự phân cấp, phân quyền hợp lý và mốiquan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và bộ máy chính quyền ởđịa phương Những kết quả nghiên cứu trong cuốn sách sẽ là cơ sở để kế thừa,nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh

- Cuốn sách “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của

dân, do dân, vì dân - lý luận và thực tiễn” [93] đã tổng hợp, khẳng định và

làm sâu sắc hơn các kết quả nghiên cứu của nhiều tác giả về quá trình hìnhthành và phát triển các tư tưởng về nhà nước pháp quyền trong lịch sử; phântích các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh vàquan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp quyền; đưa raquan niệm về mô hình nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân;chỉ ra những yếu tố quy định và chi phối quá trình xây dựng Nhà nước phápquyền ở Việt Nam, từ đó đề ra các phương hướng và giải pháp chủ yếu xâydựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Kết quả nghiên cứu đã cungcấp những cơ sở lý luận, các nguyên tắc chung trong việc xây dựng, thiết kế

mô hình tổ chức bộ máy nhà nước tạo cơ sở cho việc nghiên cứu về mô hình

tổ chức bộ máy nhà nước ở cấp tỉnh

- Trong cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam - lý luận và thực tiễn” [72], tác giả Nguyễn Văn Mạnh đã phân tích rõ

những cơ sở lý luận, đặc trưng của nhà nước pháp quyền; quan điểm, tư tưởng

về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; quá trình nhận thức về nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Đảng Cộng sản Việt Nam được thể hiện quathời kỳ đổi mới và đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;đánh giá thành tựu, hạn chế trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ởnước ta và luận giải những định hướng, giải pháp tiếp tục xây dựng và hoànthiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay Kết quả nghiên cứucủa tác giả cũng đề cập đến những tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt độngcủa bộ máy chính quyền địa phương, tạo cơ sở cho việc tiếp cận, nghiên cứuhoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện nghiên cứu, sửa đổiHiến pháp 1992 hiện nay.

- Cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Minh

Thông [105] đã nêu bật được những luận cứ khoa học và thực tiễn về cải cách

bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương ở Việt Nam Riêng vềchính quyền địa phương, tác giả đã nêu và phân tích sâu sắc về những ưuđiểm, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương từ cảgóc độ thể chế và thực tiễn vận hành của các cơ quan nhà nước từng cấpchính quyền địa phương; đặc biệt là trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng

tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, tác giả đã luận giải những

cơ sở khoa học, quan điểm, định hướng và giải pháp cho việc đổi mới, nângcao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương Chính

vì vậy, kết quả nghiên cứu của công trình này có giá trị tham khảo quan trọngcho việc nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền ở một cấp cụ thể là cấp tỉnh

- Kết quả nghiên cứu của đề tài khoa học cấp Nhà nước “Xây dựng nhà

nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng”

[113] đã phân tích khái quát những giá trị của tư tưởng nhà nước phápquyền trong lịch sử; cơ sở và khả năng tiếp nhận những giá trị phù hợp của

tư tưởng nhà nước pháp quyền trong quá trình xây dựng, hoàn thiện bộ máynhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng ở Việt Nam Đề tài cũng kiến nghịnhững định hướng, giải pháp và các điều kiện để thực hiện có hiệu quả sựphân công, phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong việcthực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Với phạm vi nghiên cứuxác định, đề tài khoa học này chỉ đề cập những vấn đề, nội dung lớn trong

về xây dựng nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng mà chưa cóđiều kiện đề cập nhiều về bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộmáy chính quyền cấp tỉnh nói riêng Tuy nhiên, những kết quả nghiên cứucủa đề tài là cơ sở lý luận cho việc tiếp tục nghiên cứu về bộ máy chínhquyền địa phương.

- Trong đề tài khoa học cấp bộ “Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan

điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ 1986 đến nay)” [71], các tác giả đã phân tích, làm rõ một số cơ sở

lý luận, các quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nóichung và từng hệ thống cơ quan nói riêng (Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Toà

án, Viện kiểm sát, chính quyền địa phương) và đưa ra các giải pháp đổi mới

tổ chức bộ máy nhà nước theo yêu cầu, tiêu chí của Nhà nước pháp quyền phùhợp với điều kiện ở nước ta, trong đó có những giải pháp mang khả thi đốivới việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương có giá trịcho việc nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyềncấp tỉnh

Một số công trình cơ bản nêu trên tuy không đề cập trực tiếp đến tổchức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh nhưng những kết quảnghiên cứu là cơ sở lý luận và thực tiễn để định hướng cho việc tiếp cận,nghiên cứu để hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta trong điềukiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

1.2 MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH

Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng, bộ máy chính quyềnđịa phương nói riêng đã được đề cập, nghiên cứu, tiếp cận từ nhiều góc độkhác nhau với mục đích xuyên suốt là đảm bảo mô hình tổ chức hợp lý, khoahọc và phù hợp với thực tiễn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộmáy nhà nước nói chung Một số công trình tiêu biểu liên quan đến đề tài cóthể được tóm tắt khái quát như sau:

- Trong cuốn “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương - lịch sử và

hiện tại” [10], tác giả Nguyễn Đăng Dung đã khái quát, phân tích lịch sử hình

thành, phát triển của tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương; khái niệm

và phân tích sâu về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương và khái quát cácbước phát triển trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tronglịch sử Kết quả nghiên cứu của tác giả là cơ sở khoa học quan trọng cho việcxây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máychính quyền cấp tỉnh nói riêng.

- Cuốn “Cải cách hành chính địa phương - lý luận và thực tiễn” của

các tác giả Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức [46] đã nêu vàphân tích tập trung về những vấn đề lý luận và thực tiễn về cải cách hànhchính; chức năng, vị trí, vai trò của cải cách hành chính địa phương trong cảicách nền hành chính nhà nước, đánh giá thực trạng chính quyền địa phương

và xác định xu hướng cải cách Các tác giả đã đưa ra các giải pháp cụ thể đểcải cách hành chính đối với bộ máy hành chính địa phương theo các góc độ,phạm vi như: mô hình tổ chức bộ máy, thể chế, sự phân chia theo đơn vị hànhchính lãnh thổ…Vì vậy, kết quả nghiên cứu là cơ sở cho việc nghiên cứu, tiếpcận, xác định mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong từng thời

kỳ cụ thể

- Cuốn “Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền các cấp trong

lịch sử” của tác giả Văn Tạo [96] gồm 5 chương, đề cập cụ thể và rõ ràng về

các vấn đề lý luận chung về chính quyền địa phương; lịch sử phát triển củachính quyền cơ sở; kinh nghiệm lịch sử về xây dựng, quản lý chính quyền cấptỉnh, cấp huyện Đặc biệt là tác giả đã phân tích được những đặc trưng, nétriêng biệt của việc xây dựng chính quyền đô thị trong lịch sử và hiện tại; phântích, đánh giá những tồn tại, hạn chế của chính quyền đô thị để từ đó luận giảicác phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền

đô thị Những kết quả nghiên cứu của tác giả có liên quan chặt chẽ và lànguồn tham khảo quan trọng để nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyềncấp tỉnh ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

- Trong cuốn “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa

phương hiện nay” [103], các tác giả đã tổng hợp kết quả nghiên cứu của

nhiều tác giả đề cập đến mô hình tổ chức chính quyền các cấp, phân tích thựctrạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở nông thôn, phân tích thựctrạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tỉnh; thông tin, tham

khảo kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở một số quốc gia trên thếgiới… Trên cơ sở đó, các tác giả đề cập đến vấn đề xây dựng chế độ tự quảnđịa phương, bàn về vấn đề đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị vànhững định hướng hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương các cấp.

- Trong cuốn “Tìm hiểu về chính quyền địa phương các cấp” [108], tác

giả Nguyễn Kim Thoa tập trung giới thiệu về cơ cấu tổ chức và hoạt động củachính quyền địa phương các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của đội ngũ cán

bộ, công chức cơ sở trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Cuốn sách cũngtập trung phân tích sâu về thẩm quyền của HĐND, UBND cấp tỉnh được quyđịnh trong các văn bản pháp luật chuyên ngành như Luật Đất đai, Luật Giáodục, Luật Xây dựng, Luật Khiếu nại tố cáo… Qua đó giúp người đọc nhậnthức sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của HĐND và UBND trong bộ máy chínhquyền địa phương các cấp Những thông tin, phân tích đánh giá của tác giả là

cơ sở khoa học cho việc tiếp cận hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từgóc độ tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương

- Cuốn “Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương

trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế” của tác giả Nguyễn Văn

Thảo [98] đã khái quát quá trình hình thành các cấp chính quyền địa phương

và những điều chỉnh lớn về địa giới hành chính ở nước ta Phân tích nhữngyêu cầu, đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế đối vớicác cấp chính quyền địa phương; nhu cầu đổi mới mô hình tổ chức và hoạtđộng của chính quyền địa phương trong điều kiện xây dựng Nhà nước phápquyền XHCN ở nước ta Điểm đáng lưu ý là tác giả đã đưa ra nhiều kiến nghị

có tính gợi mở về việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địaphương ở nước ta

- Cuốn sách Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị từ thực tiễn

Thành phố Hồ Chí Minh” [1] là tập hợp các bài tham luận của các nhà lãnh

đạo, nhà hoạt động chính trị - xã hội, nhà nghiên cứu tại Hội thảo "Xây dựng

chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh - một yêu cầu cấp thiết của cuộc sống" Các kết quả nghiên cứu được trình bày tại Hội thảo đã cung cấp thông

tin, kinh nghiệm về tổ xây dựng chính quyền đô thị của nhiều nước trên thếgiới để từ đó các nhà khoa học, quản lý có thể tiếp cận, nghiên cứu, vận dụng

trong việc đổi mới, xây dựng chính quyền đô thị ở nước ta, đặc biệt là nhữngkiến nghị có thể áp dụng thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh Những kết quảnghiên cứu là tư liệu gợi mở cho việc đề xuất nhưng kiến nghị về hoàn thiện

bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo hướng cần phân định, tổ chức chính quyềncấp tỉnh theo hướng tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn…

- Cuốn “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà liên bang Đức”

của tác giả Nguyễn Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại [109] đề cập đến tổ chức bộmáy của Nhà nước Cộng hoà liên bang Đức, đặc biệt là tổ chức chính quyềnđịa phương, các vấn đề về công tác tổ chức, công tác quản lý, sự phân côngquyền hạn, trách nhiệm của khu, huyện, xã kèm theo là các điều luật tươngứng của Cộng hoà liên bang Đức Đây là nguồn tài liệu tham khảo vô cùng ýnghĩa đối với các nhà quản lý trong quá trình cải cách, nâng cao hiệu quả hoạtđộng của chính quyền địa phương các cấp đặc biệt là cấp cơ sở Tuy kết quảnghiên cứu của các tác giả chỉ giới hạn ở phạm vi Cộng hòa liên bang Đứcnhưng thực sự có ý nghĩa cho việc tham khảo, rút kinh nghiệm cho việc hoànthiện bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta nói chung, cấp tỉnh nói riêng

- Đề tài khoa học cấp Bộ "Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương cơ sở các nước ASEAN" [95] đã tổng hợp, phân tích và khái quát về

mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương của cácnước ASEAN, trong đó nêu bật được những đặc trưng, cơ cấu tổ chức, nhiệm

vụ, phương thức phân quyền, ủy quyền cho các cơ quan chính quyền địaphương và mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương Kết quảnghiên cứu của đề tài đã cung cấp cơ sở thông tin pháp lý quốc tế cho việcnghiên cứu, so sánh và rút ra những giá trị tham khảo để tiếp tục nghiên cứu,hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta

- Đề tài khoa học cấp Bộ "Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia

các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam" [55] đã nêu bật sự cần

thiết, ý nghĩa khoa học và nhu cầu tất yếu của việc phân chia các đơn vị vàcác cấp lãnh thổ hành chính trong quản lý nhà nước Điểm đáng quan tâm củakết quả đề tài là nêu bật ý nghĩa của việc phân chia lãnh thổ hành chính đốivới việc tổ chức chính quyền địa phương, đó là việc phân chia lãnh thổ hànhchính phải phù hợp với điều kiện địa lý, tự nhiên, kinh tế, văn hóa- xã hội của

từng vùng, từng khu vực Những kết quả nghiên cứu của đề tài là cơ sở quantrọng cho việc đánh giá khả năng, mức độ phân quyền, ủy quyền và cơ chế,phương thức vận hành của chính quyền địa phương nói chung và chính quyềncấp tỉnh nói riêng.

- Đề tài khoa học cấp Bộ "Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị"

[97] đã đưa ra những nghiên cứu có giá trị tham khảo về tổ chức chính quyền

đô thị, sự cần thiết phải xác định những tiêu chí phân biệt chính quyền đô thị

và chính quyền nông thôn Kết quả đề tài cũng phân tích, cung cấp thông tin

về mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở một số quốc gia trên thế giới và rút

ra những giá trị tham khảo có thể nghiên cứu, áp dụng ở nước ta Đồng thời,trên cơ sở Luật Tổ chức HĐND và UBND, các tác giả đã phân tích mô hình

tổ chức chính quyền đô thị dưới góc độ thể chế, đánh giá thực tiễn vận hành

để chỉ ra những hạn chế, bất cập, những đòi hỏi, yêu cầu cần phải hoàn thiện

mô hình tổ chức chính quyền đô thị để phù hợp với thực tiễn Việt Nam và xuhướng tổ chức chính quyền đô thị của các nước trên thế giới Tuy những kếtquả nghiên cứu của đề tài không đề cập cụ thể về chính quyền cấp tỉnh nhưng

có giá trị rất quan trọng cho việc tiếp cận, đánh giá mô hình tổ chức và bộmáy chính quyền cấp tỉnh trong mối quan hệ với bộ máy chính quyền địaphương nói chung

- Đề tài khoa học cấp Bộ "Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm

xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khoá X" [47] đã nêu và phân tích khá rõ nét

những vấn đề lý luận đặt ra từ Nghị quyết Trung ương 5 khoá X liên quan đến

tổ chức bộ máy chính quyền địa phương; nghiên cứu những vấn đề lý luận cơbản về tổ chức chính quyền địa phương và kinh nghiệm tổ chức chính quyềnđịa phương trên thế giới Trên cơ sở các luận cứ khoa học, các tác giả thựchiện đề tài đã phân tích, khái quát cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địaphương Việt Nam trong lịch sử và chỉ ra những bất cập, hạn chế làm cơ sởthực tiễn nhằm xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo tinhthần Nghị quyết Trung ương 5 khoá X Kết quả nghiên cứu của đề tài có giátrị cả về lý luận và thực tiễn là tài liệu tham khảo quý cho những nhà nghiêncứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện

nay Tuy nhiên, đề tài chỉ nghiên cứu tổ chức bộ máy chính quyền địa phươngtrong phạm vi những định hướng của Nghị quyết Trung ương 5 khoá X, màkhông đề cập sâu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh, do đó vẫn còn những vấn

đề cần tiếp cận cụ thể và rõ nét hơn như: mô hình tổ chức bộ máy chínhquyền cấp tỉnh; tiêu chí xác định chức năng, nhiệm vụ của bộ máy chínhquyền cấp tỉnh; mối quan hệ giữa bộ máy chính quyền cấp tỉnh và bộ máychính quyền cấp huyện, cấp xã…

- Luận án Tiến sĩ Luật học “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm

thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương” của tác giả Trương Đắc Linh

[65] đã nêu và phân tích rõ nét về khái niệm về chính quyền địa phương, vịtrí, vai trò của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước nói chung vàvai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp vàpháp luật Luận án cũng xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địaphương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương,đồng thời phân tích thực trạng, chỉ ra những hạn chế, yếu kém và nhữngnguyên nhân của sự yếu kém trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và phápluật của chính quyền địa phương trong thời gian qua Luận án cũng đã nghiêncứu về chính quyền địa phương và vấn đề bảo đảm thi hành Hiến pháp vàpháp luật ở một số nước trên thế giới, từ đó để có sự so sánh và rút ra nhữngkinh nghiệm có thể vận dụng vào điều kiện Việt Nam Trên cơ sở những đánhgiá, kết luận và có sự so sánh với chính quyền địa phương một số nước trênthế giới, Luận án đã đề ra phương hướng tăng cường vai trò của chính quyềnđịa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở nước tahiện nay Tuy nhiên, giới hạn phạm vi nghiên cứu của luận án mới chỉ đề cậptới mô hình tổ chức, vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảođảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, mà chưa đề cập đến cácchức năng, nhiệm vụ khác của chính quyền địa phương cũng như của chínhquyền cấp tỉnh

- Luận văn Thạc sĩ luật học “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính

quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn

Ánh Dương [19] đã phân tích một cách có hệ thống những vấn đề lý luận vềchính quyền địa phương, về vị trí, vai trò, đặc điểm của chính quyền thị xã,

thành phố thuộc tỉnh trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương Đặcbiệt là tác giả đã phân tích rõ một số yếu tố tác động đến tổ chức bộ máychính quyền thành phố, thị xã thuộc tỉnh để phân biệt sự khác nhau giữa quản

lý đô thị với quản lý nông thôn; khái quát lịch sự phát triển của tổ chức chínhquyền thành phố, thị xã thuộc tỉnh từ năm 1945 đến nay, đánh giá thực trạng

tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị cấp này và phân tích mô hình tổchức chính quyền thành phố một số nước trên thế giới, chỉ ra những kinhnghiệm có thể vận dụng trong xây dựng mô hình chính quyền thành phố, thị

xã thuộc tỉnh ở Việt Nam Trên cơ sở đó, Luận văn đã đề ra mô hình vàphương thức hoạt động của bộ máy chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnhtheo xu hướng gọn nhẹ, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với thể chếkinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế Tuy luậnvăn chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu mô hình tổ chức, hoạt động của bộ máychính quyền thành phố, thị xã thuộc tỉnh nhưng có giá trị tham khảo quantrọng cho việc tiếp cận, nghiên cứu so sánh về hoàn thiện bộ máy chính quyềncấp tỉnh

- Luận văn thạc sĩ luật học “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chính

quyền địa phương ở nước ta hiện nay” của tác giả Phạm Quang Hưng [53] đã

nghiên cứu khái quát về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phươngtrong lịch sử; những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức chính quyền địa phươngcủa một số nước trên thế giới; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động củachính quyền địa phương và luận giải một số nguyên tắc, phương hướng, giảipháp chủ yếu tiếp tục xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địaphương góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, donhân dân, vì nhân dân trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mớiđất nước Tuy nhiên, với quy mô của một luận văn thạc sĩ, vẫn còn nhiều vấn

đề về tổ chức chính quyền địa phương mà tác giả chưa giải quyết được,nhưng luận văn cũng là nguồn tài liệu tham khảo quý để chúng ta tiếp tụcnghiên cứu, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương và bộ máychính quyền cấp tỉnh ở nước ta hiện nay

- Luận án Tiến sĩ chính trị học “Hoàn thiện chế độ bầu cử đại biểu hội

đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay của tác giả Vũ Thị Loan [66] đã phân

tích, làm rõ vị trí, vai trò, chức năng của HĐND trong điều kiện nhà nướcpháp quyền XHCN; khẳng định vai trò quan trọng của HĐND trong việc thựchiện quyền làm chủ của nhân dân Vấn đề có ý nghĩa thực tiễn là tác giả đãđánh giá đúng thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp trong bộmáy chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay; những hạn chế, bất cậptrong tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp Đặc biệt là tác giả luận án đãchỉ ra một trong những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập đó là chế

độ bầu cử HĐND hiện nay ở nước ta vẫn còn nhiều điểm bất hợp lý Từ việcđánh giá thực trạng như vậy, tác giả đã nêu một số quan điểm và đề xuất cácgiải pháp nhằm hoàn thiện chế độ bầu cử HĐND ở Việt Nam, đáp ứng yêucầu của nhà nước pháp quyền XHCN Những kết quả của luận án tiếp tục lànguồn tư liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyềncấp tỉnh nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng

- Luận án Tiến sĩ luật học “Chính quyền địa phương trong việc bảo vệ

quyền công dân ở Việt Nam của tác giả Nguyễn Thị Phượng [84] đưa ra khái

niệm về quyền công dân nói chung và quyền công dân ở Việt Nam nói riêng,xác định được các đặc điểm và mối quan hệ trong việc thực hiện các quyềncông dân Luận án cũng đã đi sâu phân tích, đánh giá về hoạt động của chínhquyền địa phương trong việc bảo đảm quyền công dân ở Việt Nam từ sauCách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay Trên cơ sở đó, tác giả đã nêu lêncác kiến nghị, đề xuất các giải pháp để tiếp tục hoàn thiện hoạt động bảo đảmquyền công dân trong điều kiện hiện nay, trong đó đề cao vai trò, trách nhiệmcủa chính quyền địa phương các cấp trong việc bảo đảm quyền công dân Tuynhiên, giới hạn phạm vi nghiên cứu của luận án mới chỉ đề cập đến vai trò củachính quyền địa phương trong việc bảo đảm quyền công dân mà chưa đề cậpđến các chức năng, nhiệm vụ khác của chính quyền địa phương nói chungcũng như của chính quyền cấp tỉnh nói riêng Vì vậy, những kết quả nghiêncứu của luận án sẽ là cơ sở tham khảo để triển khai nghiên cứu vai trò củachính quyền cấp tỉnh trong các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, đặc biệt làviệc thiết kế mô hình tổ chức, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh

- Luận án tiến sĩ Luật học “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô

hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn

Thị Thanh Nhàn [81] đã làm rõ một số vấn đề lý luận về chính quyền chínhquyền nông thôn và mô hình tổ chức chính quyền nông thôn; những yếu tốảnh hưởng đến việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở ViệtNam hiện nay; khái quát quá trình phát triển, hoàn thiện mô hình tổ chứcchính quyền nông thôn trong pháp luật Việt Nam từ 1945 đến nay; đánh giáthực trạng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay và từ

đó đưa ra các quan điểm, giải pháp, kiến nghị xây dựng mô hình tổ chứcchính quyền nông thôn ở Việt Nam Những kết quả nghiên cứu của luận ánchủ yếu tập trung vào mô hình tổ chức chính quyền nông thôn mà chưa đềcập nhiều đến sự so sánh giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thịnói chung và ở mỗi cấp chính quyền nói riêng, do đó người đọc có thể hiểuchính quyền nông thôn chủ yếu được thiết kế ở cấp xã, cấp huyện và gắn vớinông nghiệp, nông thôn ở Việt Nam Tuy nhiên, những kết quả của luận án là

cơ sở quan trọng cho việc tiếp cận mô hình chính quyền địa phương ở các cấpnói chung, cấp tỉnh nói riêng

- Bài viết “Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các

cấp” của tác giả Lê Minh Thông [101] đã đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt

động của HĐND và UBND các cấp và nêu ra những vấn đề cần tiếp tục làmsáng tỏ mối quan hệ quyền lực giữa bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máyquyền lực nhà nước ở địa phương, đặc biệt là phương thức, biện pháp bảođảm để HĐND có thực quyền, giảm tính hình thức của HĐND Theo tác giả,

để HĐND có thực quyền, cần xem xét lại tính chất "quyền lực" của HĐND,

cần đổi mới cách nhìn nhận về tính chất vai trò của HĐND theo hướng xemHĐND là cơ quan tự quản ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng vàquyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịutrách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước cơ quan nhà nước cấp trên

- Bài viết “Bàn về khái niệm chính quyền địa phương” của tác giả

Trương Đắc Linh [62] đã nêu thông tin về các quan niệm, cách tiếp cận khácnhau về chính quyền địa phương, đặc biệt là tác giả tiếp cận và đưa ra kháiniệm chính quyền địa phương từ góc độ phân tích vị trí, vai trò của chínhquyền địa phương trong bộ máy nhà nước; sự phân biệt giữa các cơ quanchính quyền địa phương với các cơ quan trung ương đóng tại địa phương;

nguyên tắc và phương thức hình thành các cơ quan chính quyền địa phương.

Từ cách tiếp cận đó, tác giả đưa ra khái niệm chính quyền địa phương gồmHĐND, UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND là phù hợp với lịch

sử tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta

- Bài viết “Tổ chức chính quyền địa phương của Nước Cộng hoà xã hội

chủ nghĩa Việt Nam - quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng đổi mới” của tác giả Thái Vĩnh Thắng [100] đã khái quát về

quá trình hình thành và phát triển của tổ chức chính quyền địa phương ở ViệtNam từ năm 1945 đến nay; khái quát những thành tựu, hạn chế trong tổ chức

và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương qua các giai đoạn, đặc biệt

là nêu và phân tích những tồn tại, hạn chế trong tổ chức chính quyền địaphương hiện nay; luận giải những phương hướng, biện pháp khắc phục đểnâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy chính quyền địa phương Những kếtquả nghiên cứu được thể hiện qua bài viết là nguồn tư liệu tham khảo choviệc nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương ở một cấp cụthể- cấp tỉnh

- Bài viết “Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện

nay” của tác giả Bùi Xuân Đức [40] đưa ra cách tiếp cận, đánh giá thực trạng

tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta để trên cơ sở đóluận giải các quan điểm đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương và

đề xuất một số phương án đổi mới cụ thể Điểm nhấn quan trọng trong bàiviết của tác giả là cần phải tính toán, thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địaphương đa dạng, phù hợp với đặc điểm của từng vùng, địa phương và chútrọng tính chủ động, tự quản của chính quyền địa phương phù hợp với từngcấp trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước

- Bài viết “Cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính

quyền địa phương” của tác giả Hà Quang Ngọc [82] đã phân tích, đánh giá

thực trạng tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và cơ chếhoạt động của bộ máy chính quyền địa phương; chỉ ra những nguyên nhâncủa thực trạng, những tồn tại và hạn chế và nêu ra những quan điểm, giảipháp cơ bản cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địaphương, đó là: phải nắm vững các quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước

về cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương; đúc rútcác kinh nghiệm từ thực tiễn trong nước và quốc tế; nâng cao trách nhiệm củacác cấp uỷ Đảng trong lãnh đạo, chỉ đạo công tác này; nâng cao thẩm quyềncủa các cơ quan đặc trách về cải cách hành chính, chuẩn bị các nguồn lực cầnthiết về tài chính, cơ sở vật chất - kỹ thuật; đẩy mạnh công tác đào tạo, bồidưỡng công chức, phát triển nguồn nhân lực; sửa đổi thể chế, đẩy mạnhnghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước; tuyên truyền sâu rộng về công cuộccải cách hành chính.

- Bài viết “Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương” của

tác giả Nguyễn Đăng Dung [16] đã phân tích tầm quan trọng của chính quyềnđịa phương trong bộ máy nhà nước, khẳng định tính tất yếu của việc cải cáchchính quyền nhà nước ở địa phương trong điều kiện hiện nay Đồng thời, bàiviết cũng đã chỉ ra một số nội dung chủ yếu của công tác cải cách chínhquyền nhà nước ở địa phương như: về mặt nhận thức, phải gạt bỏ tất cả haychí ít về cơ bản những nhận thức thể hiện tư duy bao cấp về chính quyền địaphương; phải tổ chức đa dạng mô hình chính quyền các cấp; việc phân quyềngiữa trung ương và địa phương cần được tiến hành theo pháp luật nhằm bảođảm một sự kiềm chế quyền lực Những nội dung này đã được tác giả gợi mở,theo đó chúng ta có thể vận dụng và tiếp tục nghiên cứu sâu để đưa ra được

mô hình tổ chức chính quyền địa phương hợp lý

Ngoài một số công trình khoa học nêu trên, còn có nhiều bài viết, côngtrình nghiên cứu đã được đăng tải ở chừng mực nào đó có liên quan đến tổchức bộ máy chính quyền địa phương nói chung và bộ máy chính quyền cấptỉnh nói riêng Đặc biệt là trong thời gian thực hiện Nghị quyết số38/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội và Chỉ thị số 22-CT/TW ngày28/12/2012 của Bộ Chính trị về việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự thảosửa đổi Hiến pháp năm 1992, nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân đã có nhiềubài viết, công trình nghiên cứu, tổng kết thi hành và nghiên cứu sửa đổi, bổsung Hiến pháp 1992, trong đó có nhiều công trình nghiên cứu, kiến nghị,góp ý đối với các quy định tại Chương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm

1992 về chính quyền địa phương

Tổng hợp các ý kiến, nghiên cứu góp ý đối với các quy định về chínhquyền địa phương tại Chương IX, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tậptrung vào một số vấn đề, kiến nghị như: xây dựng mô hình chính quyền địaphương hướng tới bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm; cần nghiêncứu phân biệt chính quyền nông thôn, đô thị; về việc phân định các đơn vịhành chính lãnh thổ; chế độ trách nhiệm của UBND và Chủ tịch UBNDtrong bộ máy chính quyền địa phương; vấn đề đa dạng hóa mô hình chínhquyền địa phương nhằm phát huy tối đa nguồn lực của địa phương…Những kết quả nghiên cứu, kiến nghị, góp ý đối với các quy định tạiChương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địaphương thực sự có tính thời sự và là nguồn tư liệu quan trọng cho việc sosánh, nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của tổ chức chínhquyền địa phương nói chung và hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnhnói riêng ở Việt Nam hiện nay Những kết quả nghiên cứu, lấy ý kiến củanhân dân liên quan đến chính quyền địa phương đã được tổng hợp và thể

hiện trong Hiến pháp 2013 (được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013).

Những quy định của Hiến pháp 2013 tại Chương IX mới chỉ quy địnhnhững vấn đề có tính nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của chính quyềnđịa phương, vì vậy để triển khai thi hành Hiến pháp 2013, Bộ Nội vụ đãphối hợp với các cơ quan liên quan trình Dự thảo Luật Tổ chức chínhquyền địa phương tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII Tuy nhiên, nhiềuvấn đề trong dự thảo vẫn còn những tranh luận, đặc biệt là mô hình tổ chứcchính quyền địa phương; vấn đề phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn của các cấpchính quyền địa phương Vì vậy, các kết quả nghiên cứu, kiến nghị về xâydựng, hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địaphương vẫn có giá trị tham khảo quan trọng cho việc tiếp tục nghiên cứu,hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyềncấp tỉnh ở nước ta hiện nay và trong những năm tiếp sau

Từ tổng quan tình hình nghiên cứu như nêu trên và xuất phát từ thực tế

là một số công trình nghiên cứu được công bố vào những thời điểm trước đâynên trong điều kiện hiện nay, luận án xác định những vấn đề đặt ra cần đượctiếp tục nghiên cứu về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ vị trí là cấp

cầu nối, điểm nút quan trọng nhất trong hệ thống bộ máy nhà nước từ trungương tới địa phương ở một số vấn đề cơ bản sau:

- Một là, nghiên cứu, làm sâu sắc hơn khái niệm, vị trí, vai trò, chức

năng của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước

- Hai là, khái quát, đánh giá những bước phát triển và thực trạng tổ

chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ năm 1945 đến nay và xác định nhữngyêu cầu cơ bản để nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đápứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam

- Ba là, phân tích mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh của một số

nước trên thế giới và rút ra những giá trị pháp lý và thực tiễn có thể thamkhảo, vận dụng vào việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ởViệt Nam trong thời gian tới

- Bốn là, xác định quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn

thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam, đặc biệt là trong bối cảnhnghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước trên cơ sở Hiến pháp sửa đổi đượcthông qua vào ngày 28/11/2013

Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu nêu trên sẽ là những nội dungđược trình bày trong các phần tiếp theo của Luận án Vì vậy, với sự tìm hiểucác công trình nghiên cứu trên đây, đề tài mà tác giả lựa chọn làm Luận ántiến sĩ Luật học có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn, góp phần xây dựng

và hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền cấptỉnh nói riêng trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyềnXHCN Việt Nam hiện nay

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Trong Chương này, Luận án đã hệ thống lại các công trình nghiên cứu

về tổ chức bộ máy nhà nước và tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyềncấp tỉnh Nội dung của Chương nêu ra ra những nội dung cơ bản của các côngtrình nghiên cứu, nhận thức các kết luận quan trọng của những công trình đó,làm cơ sở để tiếp tục phát triển theo hướng nghiên cứu của luận án Đó là:

- Các công trình nêu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu lý luận và thựctiễn về tổ chức bộ máy nhà nước và mô hình tổ chức và hoạt động của chínhquyền địa phương nói chung.

- Khi nghiên cứu về chính quyền địa phương, các công trình trên phầnlớn tiếp cận chính quyền địa phương từ góc độ đánh giá tổ chức và hoạt độngcủa chính quyền địa phương thông qua hiệu lực, hiệu quả, những tồn tại, hạnchế từ sự đối chiếu các quy định pháp luật và thực tiễn vận hành mà chưa đềcập sâu vào một cấp chính quyền địa phương có những đặc thù nhất định,nhất là đối với bộ máy chính quyền cấp tỉnh - cấp chính quyền có tính cầu nốiđặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước

- Các kiến nghị, khuyến nghị về phương hướng đổi mới tổ chức và hoạtđộng của chính quyền địa phương cũng tập trung vào việc đổi mới tổ chức,phương thức hoạt động và hoàn thiện pháp luật mà chưa tập trung sâu vào bộmáy chính quyền cấp tỉnh với đầy đủ chức năng, nhiệm vụ vốn có của mộtcấp trong hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương

Trên cơ sở đó, luận án đã xác định những nội dung cần tiếp tục nghiêncứu, giải quyết với mong muốn đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện bộmáy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013 (được QuốcHội thông qua vào ngày 28/11/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2014) đápứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân

2.1.1 Quan niệm về chính quyền địa phương

Để quản lý nhà nước và xã hội, ở mỗi quốc gia đều tổ chức, thiết kế bộmáy nhà nước phù hợp với những đặc điểm, điều kiện chính trị, kinh tế, vănhóa, xã hội của mình Bộ máy nhà nước bao gồm hệ thống các cơ quan cơquan, tổ chức có mối quan hệ chặt chẽ với nhau để thống nhất thực hiệnquyền lực nhà nước Lịch sử tổ chức bộ máy nhà nước cho thấy rằng để phân

rõ trách nhiệm nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ được phân chiatheo chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà cònphải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương nhằm đảmbảo sự chia sẻ trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địaphương Sự phân chia, phân cấp thực hiện quyền lực nhà nước ở trung ương

và ở địa phương là nguyên tắc phổ biến, xuất phát từ thực tiễn là việc thựchiện quyền lực nhà nước không phải chỉ ở một nơi, một chỗ là nơi có trụ sởcủa các cơ quan nhà nước ở trung ương mà một chức năng quan trọng của bộmáy nhà nước là quản lý các địa phương, thực hiện chủ quyền và quyền lựcnhà nước trên phạm vi lãnh thổ quốc gia Hơn nữa, sự phân chia, phân cấp đểthực hiện quyền lực nhà nước và quản lý các địa phương còn xuất phát từthực tế là các đối tượng quản lý của nhà nước không thể nằm trọn tại một địaphương theo phạm vi địa giới hành chính nhất định mà có sự liên thông, đanxen, phối hợp, vì vậy ở chừng mực nhất định, bộ máy nhà nước ở trung ươngphải có sự điều chỉnh mối quan hệ với bộ máy các cơ quan nhà nước ở địaphương Hay nói cách khác, để thực hiện quyền lực nhà nước, bộ máy nhànước tất yếu cần được thiết kế thành các cơ quan nhà nước ở trung ương(thường gọi là chính quyền trung ương) và các cơ quan nhà nước ở địaphương (thường gọi là chính quyền địa phương) nhằm tạo lập sự quản lý, điều

hành thống nhất của chính quyền trung ương và nâng cao tính tự chủ, tự quảncủa chính quyền địa phương Mô hình tổ chức cũng như sự phân chia, phâncấp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền địa phươngtrong mối quan hệ với chính quyền trung ương phụ thuộc vào điều kiện kinh

tế, chính trị, địa lý, lãnh thổ, phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa, lịch

sử của mỗi nước

Với cách tiếp cận như vậy, về mặt lý luận có thể thấy rằng một trongnhững nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước là việc phân chiacác đơn vị lãnh thổ của quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ để tổchức thực hiện quyền lực nhà nước Lịch sử tổ chức chính quyền địa phươngcủa các nước trên thế giới cũng cho thấy rằng việc tổ chức thực hiện quyềnlực nhà nước ở địa phương tuỳ thuộc vào bản chất của mỗi kiểu nhà nước vàcác yếu tố khách quan khác như vị trí, điều kiện địa lý; đặc điểm dân cư, vănhóa, phong tục, tập quán… Vì vậy, cho dù có sự khác nhau về bản chất, hìnhthức chính thể nhà nước nhưng điểm chung cơ bản nhất của các nhà nước làthực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương thông qua việc thiết kế mô hình

tổ chức các cơ quan nhà nước trên cơ sở ban hành các văn bản quy phạmpháp luật để xác định, phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền vàmối quan hệ phối hợp trong việc thực hiện chức năng của bộ máy nhà nước

Thực tế mô hình tổ chức chính quyền địa phương của nhiều nước trênthế giới cho thấy vấn đề quan trọng nhất của tổ chức chính quyền địa phương

là việc hình thành các lãnh thổ hành chính; lãnh thổ hành chính có thể hìnhthành một cách tự nhiên theo đặc trưng vốn có về phong tục, tập quán, ngônngữ, truyền thống văn hóa được nhà nước công nhận và thực hiện các thẩmquyền quản lý phù hợp với ý chí, nguyện vọng của cộng đồng dân cư sinhsống (làng, xã) Bên cạnh đó cũng có những lãnh thổ hành chính được hìnhthành do sự phân chia theo nhu cầu quản lý của Nhà nước trung ương (vùng,khu vực, tỉnh, huyện, quận) và trên cơ sở đó thiết lập bộ máy các cơ quanhành chính để thực hiện các nhiệm vụ theo chức năng quản lý đặt ra Tuynhiên, các đơn vị hành chính được công nhận hay do Nhà nước trung ươnglập ra về nguyên tắc không phải có toàn quyền độc lập trong việc quản lý,phát triển địa phương mà phải thể hiện qua các cơ quan có tính đại diện, tự

quản và chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên Ở một sốnước, hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại diện, tự quản ởđịa phương thực hiện theo theo sự phân quyền, tản quyền từ chính quyền nhànước trung ương, nhưng cũng có nước lập ra các bang, khu tự trị, tỉnh tự trị đểthực hiện quản lý nhà nước tại địa phương nhưng không có chủ quyền quốcgia Như vậy, việc tổ chức các mô hình chính quyền địa phương có sự đadạng, phụ thuộc vào điều kiện lịch sử, văn hoá xã hội, tự nhiên cũng nhưnhững quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên

Về việc tổ chức chính quyền địa phương theo cấp, nghiên cứu mô hình

tổ chức chính quyền địa phương ở một số nước có thể thấy rằng việc tổ chứctheo cấp tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nước, có nước tổ chức mô hìnhchính quyền địa phương theo 2 cấp (như Đan Mạch, Nhật Bản); 3 cấp như(Ấn Độ, Việt Nam); 4 cấp (như Cộng hòa liên bang Đức)…Đó là các cấp: cấp

cơ sở (cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở những cộng đồng cư dâncư); cấp trung gian và tùy điều kiện cụ thể mà thành lập ra cơ quan đại diệncủa cộng đồng dân cư Trên cơ sở tổ chức thành các cấp của chính quyền địaphương, nhà nước ban hành pháp luật để quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ

và mối quan hệ giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phương Theocách thức tổ chức này, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địaphương cũng gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương Ở trungương có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành cácvăn bản luật, thì ở cấp địa phương cũng thành lập cơ quan do nhân dân địaphương bầu ra và có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần nhưvăn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên Ở trên có cơ quan tổ chức thihành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở phía dưới cũng có những cơquan tổ chức thi hành hoặc theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đạidiện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành Điểm khác biệt cơ bản giữachính quyền nhà nước ở trung ương và ở địa phương là phạm vi hoạt độngcủa chính quyền địa phương chỉ trên phạm vi lãnh thổ nhất định

Về việc phân quyền trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương,

một số nước áp dụng mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo nguyêntắc phân quyền (Mỹ, Anh, Canada ) theo đó chính quyền địa phương không

có sự trực thuộc vào bảo trợ của cấp trên; mọi hoạt động của chính quyền địaphương theo quy định của pháp luật Có nước tổ chức mô hình chính quyềnđịa phương có sự kết hợp giữa phân quyền và tản quyền (Đức, Pháp) theo đóngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phương còn chịu sự kiểm tra,giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương Có nước tổchức chính quyền địa phương xác định chính quyền địa phương là một bộphận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất, không có sự phân chiaquyền lực giữa các cấp chính quyền, mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm

Trên cơ sở nghiên cứu về chính quyền địa phương có thể thấy rằngtrong bộ máy nhà nước đều có sự phân chia thành các cơ quan nhà nước ởtrung ương và các cơ quan nhà nước ở địa phương Tùy thuộc vào điều kiệncủa mỗi nước mà việc thiết kế mô hình tổ chức, mối quan hệ giữa các cấpchính quyền địa phương với trung ương cũng rất khác nhau nhưng chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ phụ thuộc giữa bộ máy nhà nước ở trungương và ở địa phương đều được quy định cụ thể bằng pháp luật Đặc biệt làtrong xu hướng xây dựng nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền thì mô hình

tổ chức chính quyền địa phương ngày càng có sự minh bạch, rõ ràng trên cơ

sở pháp luật, tăng tính tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm của chính quyềnđịa phương

Từ những khái quát trên có thể quan niệm: Chính quyền địa phương là

hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức phù hợp với các đặc điểm địa

lý, điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước và sự phân quyền của bộ máy nhà nước ở trung ương trên phạm vi đơn vị hành chính- lãnh thổ theo quy định của pháp luật.

2.1.2 Chính quyền địa phương ở Việt Nam

2.1.2.1 Khái niệm

Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, cũng như nhữngnguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước mang tính phổ biến trên thế giới, bộ máynhà nước ta cũng được tổ chức, thiết kế thành hệ thống các cơ quan nhà nước

có mối quan hệ chặt chẽ với những nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau từ trungương đến địa phương Hệ thống cơ quan nhà nước ở cấp trung ương bao gồmQuốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân

tối cao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ Các cơ quannhà nước ở địa phương được thành lập trên cơ sở đơn vị hành chính hoặc hệthống dọc được tổ chức theo các cấp: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.

Ở nước ta, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng ngay khi

thành lập chính quyền nhân dân sau thắng lợi của Cách mạng tháng Tám năm

1945 Trong khoa học pháp lý có nhiều quan niệm, cách tiếp cận khác nhau

về chính quyền địa phương Có quan niệm cho rằng chính quyền địa phươngbao gồm tất cả các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động trên địa bànlãnh thổ địa phương, bao gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hànhchính nhà nước, cơ quan tư pháp, cơ quan nhà nước trực thuộc trung ươngđóng tại địa phương Có quan niệm cho rằng chính quyền địa phương baogồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địaphương (HĐND và UBND) Tuy nhiên, từ thực tế hoạt động của bộ máy nhànước, nhiều quan điểm đồng tình với quan điểm về chính quyền địa phương là

bộ máy tổ chức nhà nước bao gồm HĐND và UBND được tổ chức và hoạtđộng theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật tương ứng với mỗi cấphành chính- lãnh thổ xác định Bởi vì, về nguyên tắc tổ chức bộ máy nhànước, một cấp chính quyền địa phương cần phải đại diện ý chí, nguyện vọngcủa nhân dân và tổ chức thực hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân trênđịa phương với những đặc thù nhất định; đồng thời quan điểm này cũng cónhững cơ sở thực tiễn trong lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.Nghiên cứu lịch sử lập pháp và tổ chức bộ máy nhà nước ta từ sau Cáchmạng tháng Tám năm 1945 có thể thấy rằng quan niệm về chính quyền địaphương bao gồm HĐND và UBND đã được thể hiện trên thực tế Tại Sắclệnh số 63 ngày 22/11/1945 của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã quyđịnh việc tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ; Điều 1 của Sắc lệnh

quy định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt

Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và UBHC” Tiếp đến tại Điều 3 của Sắc

lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và

thành phố cũng quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt ra 3 thứ cơ quan: HĐND

thành phố, UBHC thành phố và UBHC khu phố” Như vậy, theo Sắc lệnh số

63 và Sắc lệnh số 77 nêu trên, chính quyền nhân dân ở địa phương chỉ gồm có

HĐND và UBHC Sau đó, Điều 1, Luật số 110 về tổ chức chính quyền địa

phương ngày 31/5/1958 cũng quy định: “Các khu tự trị, các thành phố trực

thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có HĐND và UBHC” Đặc biệt là quan niệm chính quyền địa phương gồm

HĐND và UBND đều được thể hiện trong các quy định của Hiến pháp năm

1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 Theo quy định của Hiến pháp 1992, bộ máy chính quyền ở nước ta làmột hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước và được thành lập hầu nhưgiống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính, theo đó có 4 cấp đơn vị hànhchính- lãnh thổ: cấp trung ương; cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trungương); cấp huyện (huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận, thị xã) và cấp xã (xã,phường, thị trấn) Ngoài cấp trung ương, các cấp tỉnh, huyện, xã là các đơn vịhành chính địa phương và tương ứng với mỗi cấp hành chính - lãnh thổ là mộtcấp chính quyền địa phương Điều 119 Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi,

bổ sung năm 2001) còn quy định: "HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở

địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân,

do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" HĐND có cơ cấu làm việc như:

Thường trực HĐND, các ban của HĐND; UBND do HĐND bầu ra là cơ quanchấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu tráchnhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấptrên và nghị quyết của HĐND Đặc biệt là, Điều 111 của Hiến pháp 2013

cũng quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được

tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do luật định”.

-Như vậy, tất cả các văn bản pháp luật có hiệu lực thi hành từ hiến phápđến các luật và văn bản dưới luật về tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam từ năm

1945 đến nay đều xác định chính quyền địa phương là bộ phận cấu thành và có

vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước thống nhất từ trung ương đến địaphương mà ở cấp trung ương là Quốc hội và Chính phủ Mỗi cấp chính quyềnđịa phương có HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, UBND là

cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương;

chính quyền địa phương được tổ chức theo tính thứ bậc từ cao xuống thấp: tỉnh,huyện, xã Với việc quy định mô hình tổ chức chính quyền địa phương như vậy,

có thể thấy rằng chính quyền địa phương ở Việt Nam có hai vai trò cơ bản là:

thứ nhất, với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất,

chính quyền địa phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụquản lý trên lãnh thổ địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất

trên lãnh thổ Việt Nam Thứ hai, chính quyền địa phương là cơ quan do nhân

dân địa phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ ở địaphương và phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy địnhcủa Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

Từ những phân tích nêu trên, có thể rút ra một số đặc điểm của chính

quyền địa phương ở nước ta là: (i) chính quyền địa phương là một bộ phận

hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức

tổ chức pháp lý để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương.Tính quyền lực Nhà nước của chính quyền địa phương không chỉ là cơ sở đểxác định vị trí, tính chất pháp lý, vai trò của các cơ quan chính quyền địaphương trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất của nhân dân,

mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phươngtrong việc quyết định các định hướng, biện pháp xây dựng và phát triển kinh

tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp vàpháp luật ở địa phương nói riêng Điểm đặc biệt cần nhấn mạnh ở đây là giátrị pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành và thẩmquyền của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sátviệc chấp hành Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan nhà nước,

các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương.(ii) Không phải

mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyếtcác vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức của chínhquyền địa phương, bởi vì thực tế có những cơ quan không được lập ra bởi ýchí của nhân dân địa phương cho dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơquan Nhà nước ở trung ương thành lập và chỉ đạo hoạt động theo ngành dọc(Chính quyền địa phương bao gồm hai loại cơ quan là HĐND và UBND)

(iii) Các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân địa

phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại

diện của nhân dân ở địa phương theo quy định pháp luật (iv) Nguyên tắc cơ

bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địaphương là tập trung dân chủ, vì vậy cho dù trong thời gian qua có sự đẩymạnh phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương nhưng giữachính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa các cấp chínhquyền địa phương vẫn chưa có tính độc lập cao

Với cách tiếp cận và phân tích trên đây có thể khái niệm: Chính quyền

địa phương ở Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước

ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống

xã hội ở địa phương trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước.

2.1.2.2 Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương

Bản chất của quyền lực nhà nước là thống nhất, không có sự phân chianhưng có thể được tổ chức theo các nguyên tắc khác nhau đảm bảo cho hoạtđộng thống nhất, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước và đảm bảo tính kếtnối từ trung ương đến địa phương Trong quan hệ quyền lực theo các đơn vịhành chính lãnh thổ, quyền lực nhà nước phải được xác định theo từng cấpđơn vị hành chính lãnh thổ với các mục tiêu, mức độ, phạm vi phân cấp, phânquyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp hành chính - lãnh thổkhác nhau

Để có những bước cải cách hiệu quả đối với tổ chức và hoạt động củachính quyền địa phương, vấn đề đặt ra không chỉ là cần làm rõ vị trí, vai trò,tính chất của mỗi cấp chính quyền địa phương trong tổng thể bộ máy nhànước, mà còn cần làm rõ chức năng, thẩm quyền của các cấp chính quyền địaphương trong các mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấpchính quyền ở địa phương và giữa chính quyền địa phương với nhân dân Vìvậy, từ thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta,

chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương có thể khái quát qua chứcnăng, nhiệm vụ của HĐND và UBND Đó là:

- Chức năng đại diện: Chính quyền địa phương cho dù với mô hình tổ

chức như thế nào đều gắn với phạm vi lãnh thổ- hành chính và một bộ phậndân cư nhất định, vì vậy, chính quyền địa phương có chức năng đại diện ởnhững mức độ khác nhau Chức năng đại diện của chính quyền địa phươngthể hiện ở vai trò đại diện cho lợi ích của địa phương, của các cộng đồng dân

cư ở địa phương và thay mặt cho cộng động dân cư để giải quyết các vấn đềthuộc thẩm quyền được phân cấp, thẩm quyền tự quản địa phương Ở nước ta,với cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND, vì vậy, cóthể thấy rằng chức năng đại diện của chính quyền địa phương trong phạm vi

lãnh thổ hành chính được xác định theo ba nội dung cơ bản là: (i) Đại diện

cho cộng đồng dân cư để quyết định và tổ chức thực hiện các công việc củađịa phương, phục vụ lợi ích của các cộng đồng phù hợp với phạm vi, mức độ

của quyền tự chủ địa phương được xác định trong các quy định pháp luật (ii)

Đại diện cho lợi ích của địa phương trong mối quan hệ với các cơ quan nhànước Trung ương (Trong mối quan hệ này, chính quyền địa phương có tráchnhiệm phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương với chính quyềntrung ương và kiến nghị, đề nghị các cơ quan Trung ương phải tôn trọngquyền tự chủ hợp pháp của chính quyền địa phương, nhân dân ở địa phương)

(iii) Đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của địa phương trong

mối quan hệ với các địa phương khác

Ngoài ra, chức năng đại diện của chính quyền địa phương còn đượcnhìn nhận ở phương diện thứ hai là đại diện cho quyền lực nhà nước thốngnhất tại địa phương mà biểu hiện cụ thể là đại diện cho quyền và lợi ích quốcgia trên lãnh thổ địa phương, đảm bảo các quyền, lợi ích của mỗi địa phương,của mỗi cộng đồng dân cư phải phù hợp với lợi ích chung của toàn quốc gia,của nhà nước Trung ương và của các địa phương khác Chính vì vậy, phápluật đã quy định cơ sở pháp lý để xác định tính đại diện của chính quyền địa

phương đối với lợi ích của quốc gia, của nhà nước Trung ương:“HĐND là cơ

quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, “UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” Với quy định như vậy, có thể thấy rằng UBND luôn là

một bộ phận của bộ máy hành chính nhà nước thống nhất và phụ thuộc vàocác cơ quan hành chính nhà nước cấp trên theo nguyên tắc quyền uy và phụctùng UBND được tổ chức và hoạt động trong một chỉnh thể thống nhất của

bộ máy quản lý hành chính nhà nước, có nhiệm vụ đảm bảo quan hệ quyềnlực và hành chính được thực thi thống nhất và thông suốt trong phạm vị toànquốc UBND mỗi cấp địa phương luôn đại diện cho nhà nước trong phạm viđịa phương để giải quyết các công việc, các nhiệm vụ thuộc thẩm quyền quản

lý nhà nước trong mối quan hệ với nhân dân ở địa phương

Như vậy cả HĐND và UBND trong khuôn khổ hoạt động của mình đềuphải đại diện cho lợi ích của toàn thể nhà nước, chứ không chỉ đại diện cholợi ích của riêng mỗi địa phương, nhằm đảm bảo sự hài hoà lợi ích giữa quốcgia và địa phương; giữa trung ương và địa phương

- Chức năng chấp hành và điều hành: Tính chất đơn nhất của tổ chức

nhà nước và nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộmáy nhà nước ta đã đặt ra chính quyền địa phương trong mối quan hệ kép:vừa phụ thuộc vừa tự chủ Do vậy, chính quyền địa phương các cấp được xemnhư những cấp độ thực hiện quyền lực nhà nước ở mỗi phạm vi, mức độ giớihạn khác nhau theo quan hệ cấp trên lãnh đạo, điều hành và cấp dưới phụctùng cấp trên

Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương không tương đồng với

mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở mỗi cấp địa phương Tại các cấp địaphương, HĐND tuy được quy định là cơ quan đại diện, nhưng không phải là

cơ quan lập pháp ở địa phương, nên về bản chất không thuộc hệ thống ngànhdọc của Quốc hội và HĐND các cấp không thể tạo thành hệ thống các cơquan quyền lực và đại diện Do vậy, chính quyền địa phương bao gồm HĐND

và UBND là một bộ phận hợp thành của hệ thống hành chính nhà nước thốngnhất của cả nước, có nhiệm vụ chấp hành: đường lối, chủ trương, chính sáchcủa Đảng và Nhà nước; luật và nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết, nghịđịnh, quyết định và chỉ thị của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết,quyết định của chính quyền địa phương cấp trên nhằm đảm bảo đường lối,

chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước được thực hiệnthống nhất trong phạm vi cả nước

Để thực hiện các nhiệm vụ mang tính chấp hành, chính quyền địaphương triển khai nhiều hoạt động, thông qua nhiều hình thức, phương thứckhác nhau được thể hiện là các hoạt động điều hành- quản lý nhà nước Hoạtđộng chấp hành của chính quyền địa phương không tách khỏi hoạt động điềuhành của chính quyền và trong một ý nghĩa nhất định, hoạt động điều hànhđược xem là biểu hiện tập trung nhất của hoạt động chấp hành, bởi vì thôngqua hoạt động điều hành, chính quyền địa phương tổ chức thực hiện các yêucầu, đòi hỏi và quy định của đường lối, chính sách, pháp luật phù hợp với cácđiều kiện và tình huống cụ thể của đời sống xã hội tại địa phương Thực tiễncho thấy rằng thực chất hoạt động điều hành là hoạt động quản lý nhà nước,

vì vậy, để đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh thổ xácđịnh, chính quyền địa phương cần phải xác định rõ các đối tượng thuộc quyềnquản lý điều hành; phạm vi, giới hạn quản lý, điều hành trong từng lĩnh vực

cụ thể về kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội, an ninh, quốc phòng Vì vậy, đểchính quyền thực hiện tốt chức năng điều hành thì cần xác định rõ thẩmquyền của từng cấp chính quyền với tư cách là những chủ thể mang quyền lựcnhà nước và các phương tiện để thực hiện các mục tiêu đề ra thông qua cơ chếphân cấp quản lý, phân quyền quản lý để nhân dân tham gia vào các công việcnhà nước ở địa phương

Chức năng chấp hành và điều hành của chính quyền địa phương các cấpđược thực hiện thông qua nhiều hình thức khác nhau, trong đó cơ bản và quantrọng nhất là ban hành các văn bản pháp luật nhằm cụ thể các quy định củacác văn bản pháp luật do chính quyền Trung ương và chính quyền cấp trênphù hợp với điều kiện cụ thể của mỗi địa phương

Chức năng chấp hành và điều hành của chính quyền địa phương có vaitrò quan trọng cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhànước thống nhất, vì vậy để làm tốt chức năng chấp hành, điều hành, chínhquyền địa phương còn phải thực hiện các hoạt động kiểm tra, giám sát việc thi

hành Hiến pháp, pháp luật, các quy định của chính quyền địa phương đối vớicác tổ chức, cá nhân trên địa bàn.

- Chức năng hỗ trợ cộng đồng: Một nguyên tắc mang tính phổ biến

trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân là Nhà nước thực hiện chứcnăng hỗ trợ cộng đồng Trong bộ máy nhà nước dân chủ thì hỗ trợ cộng đồngđược coi là một chức năng quan trọng của bộ máy nhà nước với xu hướngtăng cường vai trò định hướng của Nhà nước, đảm bảo tính dân chủ, minhbạch trong quản lý nhà nước để đảm bảo tính đích thực của quyền lực nhànước thuộc về nhân dân Đồng thời, sự phát triển của nền kinh tế cũng ngàycàng đòi hỏi nhà nước can thiệp vào các quá trình kinh tế bằng các công cụminh bạch, hiệu quả với vai trò định hướng, hỗ trợ cho sự phát triển thôngqua các hình thức khác nhau: ví dụ như trợ giúp pháp lý; tư vấn, cung cấpthông tin; hỗ trợ tài chính, cung ứng dịch vụ công…

2.1.3 Khái niệm, vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh

2.1.3.1 Khái niệm bộ máy chính quyền cấp tỉnh

Bộ máy nhà nước được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa

phương, do đó việc tổ chức chính quyền địa phương nhằm: (i) triển khai thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước ở trung ương; (ii) để người dân

tham gia vào các hoạt động của các cơ quan nhà nước và quyết định các vấn

đề liên quan đến quyền lợi của người dân địa phương; (iii) phân cấp cho địa

phương để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà nước ở trung ương nhằm tạođiều kiện cho các cơ quan ở trung ương tập trung giải quyết các vấn đề có tính

quốc gia và ở tầm vĩ mô; (iv) tạo điều kiện để giải quyết hài hòa lợi ích của

trung ương và của mỗi địa phương theo những đặc điểm, điều kiện của mỗiđịa phương

Trong hệ thống quản lý hành chính 4 cấp ở nước ta hiện nay (Trungương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã), có thể nói rằng bộ máy chính quyền cấptỉnh là hình ảnh thu nhỏ của nhà nước trung ương trên địa bàn cấp tỉnh Mốiquan hệ giữa cấp tỉnh và trung ương là mối quan hệ quản lý theo hệ thống dọc

và quan hệ ngang theo lãnh thổ Với tính chất là chính quyền địa phương, bộmáy chính quyền cấp tỉnh (bao gồm HĐND và UBND) được xây dựng trên

nguyên tắc HĐND do nhân dân địa phương bầu ra và HĐND bầu các thànhviên của UBND Vì vậy, bộ máy chính quyền cấp tỉnh là bộ máy hành chính

đầu tiên trong ba cấp hành chính với tư cách là “cánh tay nối dài” của chính

quyền trung ương đến địa phương; có vai trò cầu nối, đảm bảo hoạt động của

bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương và liên kết bộ máy của cácđơn vị chính quyền cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ có tính chiến lược trên địabàn cấp tỉnh, góp phần phát huy, tận dụng được những thế mạnh, tiềm năngcủa địa phương cấp tỉnh cũng như hạn chế, khắc phục những tồn tại, yếu kémtương ứng Xét về bản chất, thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh là thẩmquyền chung, thể hiện vai trò và trách nhiệm của một cấp chính quyền địaphương trong việc quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, phát huy quyền làmchủ của nhân dân trong địa bàn Cơ sở để xác định thẩm quyền, trách nhiệmcủa chính quyền cấp tỉnh được thể hiện ở vị trí, vai trò trong bộ máy nhà nước

thống nhất từ trung ương đến địa phương và đặc biệt là ở góc độ pháp lý là sự

phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương

Từ những luận giải trên, có thể khái niệm: Bộ máy chính quyền cấp

tỉnh là hệ thống cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh (HĐND) và các cơ quan được thành lập theo quy định pháp luật trên cơ sở HĐND (bao gồm: Thường trực HĐND cấp tỉnh, các ban của HĐND, UBND cấp tỉnh, các

cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh…) nhằm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn cấp tỉnh, trên nguyên tắc tập trung dân chủ, sự phân cấp theo quy định của pháp luật và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân trên địa bàn và lợi ích của nhà nước.

2.1.3.2 Vị trí, vai trò của bộ máy chính quyền cấp tỉnh

Hiện nay chính quyền cấp tỉnh ngày càng khẳng định vị trí quan trọngtrong bộ máy chính quyền nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền địaphương nói riêng Sự phát triển, ổn định chính trị, kinh tế - xã hội ở nhiềutỉnh, thành phố là minh chứng rõ nhất cho năng lực hoạt động của bộ máychính quyền cấp tỉnh, ví dụ như đánh giá năng lực, hiệu quả hoạt động của bộmáy chính quyền cấp tỉnh thông qua chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh - PCI

(Provincial Competitiveness Index) Với vị trí là cầu nối để triển khai các chủ

trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên địa bàn, vì vậy,

quản lý nhà nước có phát huy hiệu lực, hiệu quả hay không phụ thuộc chủ yếuvào năng lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Bộ máychính quyền cấp tỉnh luôn giữ vị trí trung tâm và chi phối hoạt động của chínhquyền địa phương, đặc biệt là trong điều kiện hội nhập quốc tế, cấp tỉnh ngàycàng thể hiện là cấp có vị trí chiến lược, có tầm quan trọng đặc biệt trên nhiềuphương diện của đời sống xã hội.

Với vị trí có tầm quan trọng trong bộ máy nhà nước, điểm nút cho việcthực hiện các chủ trương, đường lối, chính sách pháp luật tại địa phương, vaitrò của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thể hiện qua chính vai trò của HĐND vàUBND cấp tỉnh

Với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh, HĐND có vai tròđoàn kết, tập hợp; thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viênđược mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phương góp phần vàothắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng của cả nước HĐND cấp tỉnh là cầunối giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương; vừa bảo đảm

sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vitoàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương

Ở địa phương, HĐND cấp tỉnh là cơ quan duy nhất được thành lậpbằng một cuộc bầu cử do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắcphổ thông, bình đẳng, bỏ phiếu kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếuthông qua kỳ họp toàn thể Mọi quyết định của Hội đồng được thông quabằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa số tương đối hoặc đa số tuyệt đối.Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ởvấn đề cơ cấu đại biểu trong hội đồng Mỗi HĐND có một số lượng đại biểu

nhất định đại diện cho nữ giới, người dân tộc, tổ chức chính trị, tổ chức chínhtrị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân và các cơ quan nhà nước khác đóngtại địa phương Tính chất đại diện của HĐND cấp tỉnh khác với tính chất đạidiện của Quốc hội Theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội là cơ quan đạibiểu cao nhất của nhân dân, còn HĐND tỉnh là cơ quan chỉ đại diện cho nhândân địa phương cấp tỉnh bầu ra và đồng thời chịu trách nhiệm trước nhân dântrên địa bàn cấp tỉnh đó và cơ quan nhà nước cấp trên

Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND hiệnhành thì HĐND là một cơ quan quan trọng trong mối liên hệ giữa các cơ quannhà nước ở địa phương và nhân dân địa phương; là cơ quan nhà nước do nhândân địa phương trực tiếp bầu ra để thay mặt nhân dân quyết định những vấn

đề liên quan đến đời sống nhân dân địa phương HĐND cũng chính là một cơchế để nhân dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội ở địaphương HĐND là cơ sở để thành lập các cơ quan nhà nước khác thuộc địaphương; là nơi thể chế hóa, định hướng tổ chức thực hiện các chính sách,quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên; điều hòa, phối hợp hoạt động củacác cơ quan nhà nước trên địa bàn lãnh thổ

- Vai trò của UBND cấp tỉnh:

Theo quy định của Điều 114, Hiến pháp năm 2013 thì UBND cấp tỉnh

do HĐND cấp tỉnh bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND cấp tỉnh, cơ quanhành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhândân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên UBND cấp tỉnh chịu tráchnhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhànước cấp trên giao

Như vậy, UBND cấp tỉnh là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hànhchính nhà nước vừa do HĐND cấp tỉnh giao, vừa do Chính phủ giao; là cơquan hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiệnviệc chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước trên địa bàncấp tỉnh, vì vậy UBND cấp tỉnh có vai trò riêng nhưng gắn bó mật thiết vớiHĐND cấp tỉnh, đó là: