ĐÁNH GIÁ CÁC CHƯƠNG TRÌNH TÁI CƠ CẤU NỀN KINH TẾ VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2013 VÀ CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

đánh giá chương TRình Tái cơ cấu đầu Tư, TRọng Tâm Là đầu Tư công 2.1... Hiệu quả tăng trưởng cũng có thể được xem xét thông qua thước đo hiệu quả vốn đầu tư: hệ số suất đầu

ĐÁNH GIÁ CÁC CHƯƠNG TRÌNH TÁI CƠ CẤU NỀN KINH

TẾ VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2013 VÀ CÁC KHUYẾN

2010 cao hơn năm 2008 nhưng kèm theo đó là lạm phát vượt hai con số Ngân hàng nhà nước (NHNN) liên tục phải phá giá tiền đồng, đẩy các mức lãi suất chính sách và lãi suất huy động tăng mạnh lên tới 14%, khiến lãi vay tăng cao Hoạt động kinh doanh của các khu vực kinh tế bắt đầu rơi vào trì trệ trở lại Không những thế nền kinh tế còn phải đối mặt với tình trạng thâm hụt kép Thâm hụt ngân sách ở mức trên 5% GDP trong nhiều năm khiến cho nợ công của nền kinh tế ngày càng tăng cao, còn thâm hụt cán cân thương mại ở mức 10-15% GDP trong các năm 2007-2010 đã khiến cho dự trữ ngoại hối quốc gia bị sụt giảm mạnh (xem Hình 1)

Hình 1 Tăng trưởng GDP và một số chỉ tiêu kinh tế vĩ mô (2002-2010)

Nguồn: GSO.

Từ đầu năm 2011, Chính phủ đã bắt đầu chuyển hướng điều hành nền kinh tế theo hướng ổn định kinh tế vĩ mô Nghị quyết số 11 của Chính phủ ban hành vào tháng 2.2011 phản ánh nội dung này Kết quả là lạm phát đã được ghìm cương, bắt đầu xu hướng giảm từ tháng 8.2011, và đến cuối năm 2011 tỷ giá bắt đầu ổn định hơn Nhưng cái giá phải trả của chương trình ổn định kinh tế vĩ mô mà Chính phủ theo đuổi là tăng trưởng kinh tế năm 2011 giảm xuống còn 5,89%

Đó là thời điểm mà yêu cầu tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế được đặt

ra Bởi nếu không tái cơ cấu lại nền kinh tế để tìm động lực tăng trưởng mới thì nền kinh tế sẽ khó có thể tìm lại được giai đoạn đạt tốc độ tăng trưởng cao và lạm phát vừa phải như những năm 2002-2007 Yêu cầu này đã được Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa

XI diễn ra vào tháng 10.2011 nhìn nhận Nghị quyết tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng được ban hành Cụ thể, trong giai đoạn 2011-2015, nền kinh tế cần tập trung thực hiện tái cơ cấu ba lĩnh vực: tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị trường tài chính với trọng tâm là tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính; và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước Đầu năm

2013, Thủ tướng chính phủ đã phê duyệt “Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng giai đoạn 2013-2020”

Ngoài ba nội dung tái cơ cấu được đưa ra trong Hội nghị lần thứ 3, bản Đề án mới này thêm hai trọng tâm tái cơ cấu nữa là tái cơ cấu ngành kinh tế kỹ thuật và dịch vụ, và tái cơ cấu kinh tế vùng.

Bản báo cáo này sẽ đánh giá lại việc triển khai chương trình tái cơ cấu nền kinh tế Việt Nam trong ba năm 2011-2013 theo ba nội dung trọng tâm trên Công việc đánh giá này sẽ bao gồm các nội dung: điểm lại những công việc mà Chính phủ đã làm được, tìm hiểu những nút thắt cần tháo gỡ, và đưa ra những khuyến nghị thiết thực cho việc đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng

Cấu trúc của bài nghiên cứu như sau Phần tiếp theo của báo cáo sẽ đánh giá chương trình tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công Phần III đánh giá chương trình tái cơ cấu hệ thống tài chính tiền tệ, trọng tâm là các ngân hàng và định chế tài chính Phần IV đánh giá chương trình tái cơ cấu khu vực DNNN, trọng tâm là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước Phần V là phần đánh giá tổng hợp và đề xuất các khuyến nghị chính sách để đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu nền kinh tế sang mô hình tăng trưởng chất lượng hơn

ii đánh giá chương TRình Tái cơ cấu đầu Tư, TRọng Tâm Là đầu Tư công

2.1 Thực trạng đầu tư tại Việt Nam trước 2011

2.1.1 Mô hình tăng trưởng theo chiều rộng, dựa vào vốn đầu tư

Từ năm 2000, Việt Nam theo đuổi mô hình tăng trưởng theo chiều rộng, chủ yếu dựa vào vốn đầu tư, theo đó tổng đầu tư toàn xã hội liên tục tăng và duy trì ở mức cao Qua các năm, tốc độ tăng trưởng vốn đầu

tư của các khu vực đều thường cao hơn nhiều tốc độ tăng trưởng GDP (xem Hình 2) Trong 10 năm, vốn của khu vực đầu tư nước ngoài tăng 5,1 lần, tiếp nối là khu vực kinh tế tư nhân (3,5 lần) và cuối cùng là khu vực kinh tế nhà nước (tăng 2,5 lần) Hệ quả là tỷ lệ vốn/GDP đã tăng

từ 35,4% năm 2001 lên 41,9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn 2001-2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 1991-2000,

thuộc loại cao nhất khu vực Đông Á và Đông Nam Á84 và cao hơn nhiều

so với các nước công nghiệp mới trong khoảng thời gian 1960-1980

Hình 2 Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư của các thành phần kinh tế, 2001-2010

Nguồn: GSO.

2.1.2 Chất lượng tăng trưởng thấp

Tuy nhiên, mô hình tăng trưởng này có chất lượng tăng trưởng tương đối thấp Trong giai đoạn 1961-1980, đầu tư/GDP trung bình của Hàn Quốc là 23,3%, Đài Loan 26,2%, trong khi tốc độ tăng sản lượng lần lượt là 7,9% và 9,7% Trong khi đó, ở Việt Nam, trong giai đoạn 2001-2006, tỷ lệ đầu tư/GDP của Việt Nam là 37,2%, gần bằng Trung Quốc (38,8%), nhưng tốc độ tăng trưởng của Việt Nam chỉ là 7,6% so với 9,7% của Trung Quốc (Tô Trung Thành, 2013)

Hiệu quả tăng trưởng cũng có thể được xem xét thông qua thước

đo hiệu quả vốn đầu tư: hệ số suất đầu tư (Incremental Capital Output Ratio - ICOR) Có khá nhiều các con số ước tính hệ số ICOR, và đều cho thấy ICOR của Việt Nam là tương đối cao, hay nói cách khác, hiệu quả đầu tư của Việt Nam là tương đối thấp85 Theo tính toán của Viện Kinh tế quản lý trung ương, ICOR của Việt Nam trung bình khoảng 4,8 trong giai đoạn 2000-2008 và 5,4 trong giai đoạn 2006-2008; cao hơn nhiều các nước công nghiệp mới trong giai đoạn chuyển đổi kinh tế

84 Năm 2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%), nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%), Malay- sia (21,9%) và Philippines (15,3%) Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng giảm ở hầu hết các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao.

85 Một số thống kê còn đưa ra con số 4,7 trong giai đoạn 1996-2000, tăng lên 5,1 (giai đoạn 2001-2005) và 6,1 (giai đoạn 2006-2010) Trong khi đó, ICOR ở các nước trong giai đoạn phát triển tương đương với Việt Nam hiện nay thấp hơn nhiều (Đài Loan 2,7 (1981-1990), Hàn Quốc 3,2 (1981-1990), Nhật Bản 3,2 (1961-1970), Trung Quốc 4,1 (1991-2003).

(1961-1980) như Đài Loan (2,7), Hàn Quốc (3,0), và một số nước trong khu vực như Thái Lan (4,1 trong giai đoạn 1981-1995) và Trung Quốc (4,0 trong giai đoạn 2001-2006) (xem Hình 3)

Hình 3 Hệ số ICOR của Việt Nam và một số quốc gia châu Á khác

Nguồn: Tô Trung Thành và Nguyễn Trí Dũng (2013).

2.1.3 Đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước lớn nhưng kém hiệu quả

Xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm

từ 59,8% năm 2001 xuống còn 38,1% năm 2010 Tuy nhiên, cần lưu ý rằng việc giảm sút này không phải do nhà nước hạn chế bớt đầu tư công, mà do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn đã như phản ánh trong Hình 1

Mặc dù đầu tư công trong thập niên qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, song đánh giá hiệu quả của đầu tư công cần xem xét mối tương quan giữa lượng vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được (hệ số ICOR) Hệ số ICOR trong thời kỳ 2000-2007 cho khu vực kinh tế nhà nước là 7,8 cao hơn mức trung bình chung của nền kinh tế là 5,2, và cao hơn rất nhiều so với khu vực kinh tế ngoài nhà nước là 3,2 (Bùi Trinh, 2009)

2.1.3 Nguyên nhân đầu tư kém hiệu quả

Hiệu quả đầu tư thấp của nền kinh tế Việt Nam là có thể qui về các nguyên nhân sau :

- Đầu tư công thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán: Đầu tư công

Quyết định 210/2006/QĐ-TTg về phân bổ ngân sách đầu tư phát triển Theo các văn bản này thì các địa phương được quyền chủ động thẩm định và quyết định đầu tư cho các nhóm dự án A, B và C Việc phân bổ vốn đầu tư công cho các địa phương được tiến hành dựa theo các tiêu chí về dân số, trình độ phát triển, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính Những qui định này dẫn đến đầu tư công tại các địa phương có tính phong trào, phá vỡ các qui hoạch tổng thể.

- Phân cấp quyết định đầu tư công chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư: Các qui định hiện nay cho phép

các địa phương quyết định về việc xây dựng dự án nhưng nguồn vốn thì lại được bố trí từ trung ương Một nguyên nhân khác dẫn đến những bất cập trong phân cấp đầu tư là hệ thống ngân sách lồng ghép của Việt Nam Hiện tại, đa phần các nguồn thu từ địa phương đều được nộp lên trung ương, rồi sau đó trung ương lại phân bổ lại ngân sách cho địa phương

- Đầu tư công chưa thể hiện vai trò là “bà đỡ” cho nền kinh tế:

Trong những năm vừa qua, đầu tư nhà nước của Việt Nam chủ yếu hướng vào phát triển cơ sở hạ tầng Khoảng 40%-45% tổng số vốn đầu

tư nhà nước trong giai đoạn 2005-2010 được dùng để phát triển kết cấu

hạ tầng như điện, nước, vận tải và thông tin Trong khi đó đầu tư vào lĩnh vực khoa học, giáo dục, và đào tạo cũng như lĩnh vực ý tế và trợ giúp xã hội giảm tương ứng từ 6,75% và 3,37% năm 2005 xuống còn 5,55% và 2,7% năm 2010 Điều này cho thấy đầu tư nhà nước vẫn chưa thực sự chú trọng thời phát triển nguồn vốn nhân lực trong giai đoạn trước đây

- Chưa huy động được nguồn vốn tư nhân tham gia đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng: Trong những năm trước đây, Chính phủ đã khuyến

khích tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng theo các hình thức BOT và BT Tuy nhiên, hầu hết các dự án xây dựng theo hình thức này đều dựa trên nguồn vốn vay được chính phủ bảo lãnh Điều này khiến cho lượng vốn thu hút từ đầu tư tư nhân thực chất không nhiều Ngoài ra, tư nhân có

thể lạm dụng bảo lãnh của chính phủ để hưởng lợi, trong khi gánh nặng rủi ro lại đặt lên vai nhà nước (Nguyễn Xuân Thành, 2013).

- Thiếu ngành công nghiệp phụ trợ gắn với đầu tư nước ngoài để tăng độ lan tỏa: Đầu tư nước ngoài đóng một vai trò quan trọng đối với

sự phát triển kinh tế của Việt Nam trong thời gian qua Tuy nhiên, FDI vào Việt Nam nhiều đa phần là do các ưu đãi về thuế, đất đai, và chi phí năng lượng rẻ Việt Nam chưa hình thành được ngành công nghiệp phụ trợ để thu hút hoặc giữ chân được các nhà đầu tư trong các lĩnh vực công nghệ cao Điều này khiến cho độ lan tỏa của FDI đối với đầu tư trong nước thấp

2.2 Các kết quả đạt được của chương trình tái cơ cấu đầu tư

2.2.1 Nội dung cơ bản của chương trình tái cơ cấu đầu tư

Khác với hai nội dung tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng và tái cơ cấu khu vực DNNN vốn có đề án tái cấu trúc riêng, nội dung

cơ bản của chương trình tái cơ cấu đầu tư chỉ được đề cập trong Quyết định 339/QĐ-Ttg ban hành vào tháng 2/2013 về tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế Tư tưởng chủ đạo của chương trình tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công, là giảm đầu tư nhà nước, tăng đầu tư tư nhân, nâng cao hiệu quả đầu tư nói chung và đầu tư nhà nước nói riêng, và đặt đầu

tư xã hội trong mối quan hệ cân đối với các biến số cơ bản khác của nền kinh tế Các nội dung cụ thể của chương trình tái cấu trúc đầu tư trong giai đoạn 2013-2020 theo đề án này là:

- Huy động khoảng 30% - 35% GDP cho đầu tư phát triển, duy trì ở mức hợp lý các cân đối lớn của nền kinh tế;

- Đầu tư nhà nước chiểm khoảng 35% - 40% tổng đầu tư xã hội;

- Tăng dần tiết kiệm từ ngân sách nhà nước, dành khoảng 20% - 25% tổng chi ngân sách cho đầu tư phát triển;

- Đổi mới cơ bản cơ chế phân bố và quản lý sử dụng vốn, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán và lãng phí, nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước;

- Mở rộng tối đa phạm vi và cơ hội cho đầu tư tư nhân, nhất là tư nhân trong nước

2.2.2 Kết quả đạt được và chưa đạt được trong giai đoạn 2011-2013

Mặc dù tới tận tháng 2/2013 nội dung tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công, mới được Thủ tướng chính phủ thông qua nhưng tinh thần này đã được thực hiện ngay từ năm 2011 trong nội dung ổn định kinh tế vĩ mô về cắt giảm đầu tư công Đây có lẽ là nội dung thành công nhất của chương trình tái cơ cấu đầu tư trong những năm vừa qua Trong hai năm 2011-2012, Chính phủ đã chủ động đình hoãn, cắt giảm số lượng lớn các dự án đầu tư, tập trung vốn vào các dự án trọng điểm, và tăng cường giám sát chất lượng đầu tư công Kết quả là đầu

tư công đã giảm từ mức 17,2% GDP giai đoạn 2005-2010 xuống còn 13,5% GDP năm 2011 và 12,7% GDP năm 2012 Cắt giảm đầu tư công đã kéo theo sự sụt giảm đầu tư từ khu vực FDI và khu vực tư nhân, cụ thể lần lượt từ 10,8% và 15,1% năm 2010 xuống còn 8,9% và 14% năm

2011, và 7,8% và 13% năm 2012

Sự sụt giảm vốn đầu tư trên cả ba khu vực khiến tỷ trọng đầu tư/GDP đã giảm đáng kể, từ mức bình quân 39% trong giai đoạn 2006-

2010 xuống còn hơn 36,4% năm 2011 và 33,5% năm 2012, và ước đạt 30,4% năm 2013, nằm trong vùng mục tiêu mà Đề án tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế đặt ra Tuy nhiên, xét về tỷ trọng trong tổng đầu tư xã hội, đầu tư từ khu vực nhà nước, sau khi đã giảm từ mức 39% thời kỳ 2006-2010, xuống còn 37,4% trong 2 năm 2011-2012, thì đã tăng trở lại lên mức 40,4% trong năm 2013, vượt ra ngoài vùng mục tiêu của Đề án Ngoài ra, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi cân đối ngân sách nhà nước tiếp tục sụt giảm, xuống mức 19,9% năm 2013, thấp hơn mức sàn giới hạn mà Đề án đề ra

Hai nội dung thay đổi cơ chế phân bổ và sử dụng vốn đầu tư công và mở rộng cơ hội cho đầu tư tư nhân thì hầu như chưa đạt được những kết quả đáng kể Thành tựu đáng ghi nhận nhất có lẽ là chủ trương cân đối vốn đầu tư từ các nguồn vốn NSNN và vốn trái phiếu chính phủ

cho các chương trình mục tiêu quốc gia được thực hiện theo kế hoạch trung hạn Việc phân bổ và giao vốn trái phiếu Chính phủ trung hạn giai đoạn 2012 - 2015 đã tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động trong việc sắp xếp, bố trí nguồn lực theo thứ tự ưu tiên, theo đó tập trung bố trí vốn cho các dự án có khả năng hoàn thành trong các năm

2012 - 2013, giảm dần tỷ lệ nợ đọng trong xây dựng cơ bản

Tuy nhiên, với việc Luật đầu tư công vừa mới được thông qua và có hiệu lực từ 1/1/2015, còn Luật qui hoạch và vẫn chưa được hoàn thiện và thông qua khiến cho việc cắt giảm đầu tư công và tránh đầu

tư dàn trải trong ba năm 2011-2013 vẫn chỉ mang tính tình huống Sức ép nới lỏng đầu tư công trong năm 2013 từ phía các địa phương ngày một lớn có thể khiến cho Chính phủ phải tiếp tục nới lỏng đầu tư công trong các năm tiếp theo (Nguyễn Đình Cung, 2013) Về khuyến khích đầu tư tư nhân tham gia đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, ngoài nội dung cho phép tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA, Chính phủ vẫn chưa xây dựng được khuôn khổ pháp lý để thực hiện cơ chế hợp tác nhà nước và

tư nhân đầu tư (PPP) Chính vì thế, tỷ trọng đầu tư từ khu vực ngoài nhà nước vào các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như điện và khí đốt, cấp nước và xử lý nước thải, giao thông vận tải và kho bãi, và truyền thông vẫn chưa được cải thiện (Nguyễn Xuân Thành, 2013)

2.3 Các nút thắt cản trở chương trình tái cơ cấu đầu tư

Kết quả của chương trình tái cơ cấu đầu tư đạt được khá khiêm tốn trước hết là do việc triển khai xây dựng đề án tổng thể của chương trình này diễn ra chậm chạp Mặc dù chủ trương đã được thông qua từ tháng 10/2011 nhưng mãi đến tháng 2/2013 thì những nội dung chính của chương trình mới được đưa ra trong Đề án tái cấu trúc tổng thể nền kinh tế

Cản trở thứ hai là tư tưởng ỷ lại của các chính quyền địa phương vào vốn đầu tư từ ngân sách trung ương Trước thực trạng tổng cầu tiếp tục suy yếu, nhiều ý kiến yêu cầu mở rộng đầu tư nhà nước đã được đưa

ra Theo Nguyễn Đình Cung (2013), thì “Thực tế điều hành kinh tế vĩ

mô của Chính phủ cỏ vẻ như đang có phần thiên về ý kiến loại này” Các đòi hỏi ra tăng đầu tư từ ngân sách nhà nước để hoàn thành các dự án dở dang, bị cắt giảm ngân sách đầu tư trong hai năm 2011-2012, được đưa ra ngày một nhiều Hệ quả là Chính phủ phải đề xuất tăng bội chi ngân sách cho năm 2014 lên 5,3% Trên thực tế, phân bố vốn đầu tư

từ ngân sách và vốn trái phiếu chính phủ theo khung khổ kế hoạch đầu

tư trung hạn về cơ bản đã bị thay đổi để thực hiện các dự án dở dang loại này

Cản trở thứ ba là cơ chế đầu tư phân tán theo địa giới hành chính của các tỉnh, thành phố vẫn chưa được giải quyết Thiếu vắng Luật Qui hoạch và Luật Đầu tư công là một lỗ hổng lớn về mặt thể chế để các địa phương tiếp tục đầu tư theo phong trào Đầu tư công sẽ tiếp tục bị phân bổ bình quân, dàn đều cho các tỉnh thay vì theo chất lượng dự án.Cuối cùng, tính công khai và trách nhiệm giải trình cho việc sử dụng các nguồn lực công vẫn chưa được chú trọng Vai trò giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh còn mờ nhạt Chưa có những qui định về minh bạch thông tin dự án để khuyến khích sự tham gia giám sát của các tổ chức dân sự cũng như truyền thông đối với các dự án đầu tư công

3 đánh giá chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng

3.1 Thực trạng hệ thống tín dụng - ngân hàng Việt Nam trước 2011

Trong những năm 1990, hệ thống tín dụng - ngân hàng của Việt Nam bị chi phối bởi khu vực nhà nước với 80% tổng tài sản thuộc về bốn ngân hàng quốc doanh lớn (năm 1998) Bước sang thập niên 2000, thị trường tài chính tiền tệ đã có bước tăng trưởng nhanh chóng cùng với sự ra đời của thị trường chứng khoán và hàng loạt các NHTMCP được thành lập Mặc dù tăng nhanh về số lượng và tổng tài sản, hệ thống ngân hàng vẫn chưa thực sự phát triển, một bộ phận NHTM cổ phần là những ngân hàng quy mô nhỏ, quản trị rủi ro kém và rất dễ bị tổn thương trước những cú sốc Bên cạnh đó, hệ thống tài chính vẫn lấy NHTM làm trung tâm, theo đó, tín dụng ngân hàng đóng vai trò chủ chốt cung cấp vốn cho sự vận hành của nền kinh tế Đến cuối 2010, qui

mô của thị trường tín dụng lên tới 125% GDP, lớn gấp 4 lần giá trị vốn hóa của thị trường cổ phiếu và khoảng 10 lần giá trị của thị trường trái phiếu (Đinh Tuấn Minh, 2013)

Những đặc điểm trên khiến hệ thống tín dụng - ngân hàng đối diện với nhiều rủi ro lớn, trong đó phải kể đến là rủi ro thanh khoản, rủi ro nợ xấu, và nguy cơ khủng hoảng hệ thống Đa phần những rủi ro này đã được bộc lộ trong các năm 2010-2011 khi những bất ổn kinh tế vĩ mô như lạm phát cao và đồng nội tệ mất giá xảy ra

3.1.1 Thanh khoản căng thẳng

Hệ thống ngân hàng đã xảy ra tình trạng thanh khoản căng thẳng trong một thời gian dài từ cuối 2010 đến hết 2011, một số ngân hàng nhỏ đã rơi vào tình trạng mất thanh khoản Khi NHNN điều chỉnh tăng các mức lãi suất chính sách để chống chọi lại với lạm phát và ổn định tỷ giá, một cuộc đua lãi suất huy động đã diễn ra Từ đầu năm 2011 có thời điểm lãi suất huy động liên tục vượt mức trần 14%, lên đến 17-18% Lãi suất liên ngân hàng hẫu như đã duy trì ở mức trên 20% trong suốt nửa đầu của năm 2011 (xem Hình 4) Không những thế, từ tháng 9 đến cuối năm 2011, thanh khoản của thị trường liên ngân hàng gần như bị ngưng

trệ Các giao dịch trên thị trường phát sinh chủ yếu giữa các ngân hàng có thanh khoản đảm bảo Để vay được tiền trên thị trường liên ngân hàng, các TCTD buộc phải có tài sản thế chấp Đây là lần đầu tiên trong lịch sử hệ thống tín dụng Việt Nam xảy ra hiện tượng này (Xem thêm Đinh Tuấn Minh, 2012).

Hình 4 lãi suất VND liên ngân hàng năm 2011

Nguồn: Tác giả tổng hợp.

3.1.2 Nợ xấu tăng cao

Chính sách kiểm soát lạm phát ổn định kinh tế vĩ mô của chính phủ

từ đầu 2011 dẫn đến mặt bằng lãi suất của nền kinh tế tăng vọt Thêm nữa, NHNN đưa ra chủ trương kiểm soát và hạn chế tín dụng vào các lĩnh vực “phi sản xuất” như bất động sản và chứng khoán Hệ quả là thị trường chứng khoán lao dốc, thị trường BĐS đóng băng Nhiều doanh nghiệp trong các lĩnh vực bất động sản và chứng khoán bắt đầu rơi vào thua lỗ, phá sản Tiếp đến là tình trạng đóng cửa của các doanh nghiệp vừa và nhỏ Hệ quả là tỷ lệ nợ xấu tại các ngân hàng bắt đầu tăng cao

Tỷ lệ nợ xấu theo báo cáo của các TCTD đã tăng từ mức 3,07% cuối

2011 lên mức 4,08% cuối 2012, và lên đến 4,62% vào tháng 9/2013 Nếu dựa theo kết quả giám sát từ xa của NHNN thì nợ xấu ước khoảng 8,8% tính đến cuối 2012

3.1.3 Nguy cơ khủng hoảng hệ thống

Giữa thị trường tài chính tiền tệ với các thị trường tài sản như thị trường bất động sản và thị trường chứng khoán luôn có quan hệ rủi ro chéo mới nhau Khi các thị trường tài sản suy giảm sẽ dẫn đến hiệu ứng

giảm giá trị tài sản thế chấp tại các tổ chức tín dụng và vì thế sẽ đe dọa hệ thống ngân hàng; và ngược lại, khi hệ thống tín dụng rơi vào tình trạng mất thanh khoản sẽ dẫn đến tình trạng đóng băng tín dụng tại các thị trường tài sản, khiến cho các thị trường này suy giảm Đây là một vòng xoáy có thể kéo toàn bộ nền kinh tế đi xuống.

Điều này tưởng như đã thực sự diễn ra tại Việt Nam trong năm

2011 Khi một số ngân hàng nhỏ rơi vào tình trạng mất thanh khoản, các NHTM khác có quan hệ sở hữu chéo với các ngân hàng nhỏ cũng bắt đầu bị ảnh hưởng, khiến cho nguồn tín dụng cấp cho nền kinh tế bị thiếu hụt nghiêm trọng NHNN đã phải liệt bất động sản vào danh sách “lĩnh vực phi sản xuất” để không được ưu tiên cho vay từ hệ thống ngân hàng Cộng hưởng với việc mặt bằng lãi suất liên tục tăng khiến cho các dự án bất động sản không còn vốn để tiếp tục thực hiện và đã phải dừng lại cho dù đang chuẩn bị khởi công/thi công hay hoàn thiện Hậu quả thị trường BĐS đóng băng kéo theo việc tồn kho của rất nhiều ngành nghề sản xuất hỗ trợ cho bất động sản như sắt thép, vật liệu xây dựng, xi măng, v.v… Sự suy thoái của bất động sản khiến hệ thống ngân hàng đối diện với khối nợ xấu, tuy chưa khiến một ngân hàng nào đó phá sản, nhưng đã đến mức độ báo động đe dọa sự tồn tại của nhiều tổ chức tín dụng

3.1.4 Những nguyên nhân bất ổn hệ thống tín dụng

Chính sách cung tiền mở rộng kích thích tín dụng: nguyên nhân

của những bất ổn trong năm 2011 xuất phát từ việc “phanh gấp” cung tiền để kiềm chế lạm phát trong bối cảnh cung tiền và tốc độ tăng trưởng tín dụng đang được duy trì ở mức rất cao trước đó Trong các năm 2006-

2010, tăng trưởng tín dụng trung bình hàng năm là 35,5%, trong khi tăng trưởng tín dụng của toàn hệ thống năm 2011 chỉ là 10,9%

Mất cân đối về cơ cấu nguồn vốn: hệ thống tín dụng Việt Nam

trước khi tái cơ cấu phải đối mặt với các mất cân đối như cân đối về kỳ hạn, mất cân đối về lĩnh vực đầu tư và mất cân đối về nguồn huy động

Do chính sách tiền tệ và tài khóa mở rộng, các doanh nghiệp đã mở rộng đầu tư vào lĩnh vực bất động sản và khu công nghiệp, vốn đòi hỏi các nguồn vốn dài hạn, trong khi huy động của hệ thống tín dụng đa phần là huy động ngắn hạn.86 Ngoài ra, hệ thống ngân hàng xảy ra tình trạng các ngân hàng nhỏ khó tiếp cận các nguồn vốn rẻ giống như các ngân hàng lớn (tái chiết khấu thông qua cầm cố trái phiếu chính phủ tại NHNN, được kho bạc Nhà nước và các tổng công ty nhà nước mở tài khoản tiền gửi không kỳ hạn với khối lượng lớn, làm dịch vụ giải ngân vốn ODA cho Chính phủ) Hệ quả là các ngân hàng nhỏ phải phụ thuộc vào thị trường liên ngân hàng Đây chính là mầm mống gây ra tình trạng mất thanh khoản ở các ngân hàng nhỏ khi bất ổn vĩ mô xảy ra

Cấu trúc sở hữu chồng chéo: cấu trúc sở hữu chồng chéo của hệ

thống tín dụng Việt Nam là di sản của một loạt các chính sách được đưa

ra trước đó như sự tham gia của các ngân hàng nhà nước tại các ngân hàng cổ phần, sự hình thành các ngân hàng liên doanh, việc chuyển đổi các ngân hàng nông thôn thành ngân hàng thành thị, việc cho phép các tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tư đa ngành, việc cho phép các tập đoàn

tư nhân và các NHTM thành lập công ty chứng khoán, quĩ đầu tư v.v (xem Đinh Tuấn Minh, 2012) Sở hữu chồng chéo giữa các tổ chức tín dụng với nhau hoặc giữa các tổ chức tín dụng với các doanh nghiệp thuộc khu vực sản xuất đã tạo ra rủi ro hệ thống đối với toàn bộ nền kinh tế Khi một tổ chức tín dụng sự sụp đổ có thể khiến cho toàn bộ hệ thống ngân hàng tê liệt, kéo theo sự đóng băng của các thị trường tài sản như bất động sản và chứng khoán

Yêu cầu các NHTM tăng vốn điều lệ tối thiểu quá nhanh: việc

yêu cầu các NHTM phải tăng vốn điều lệ lên mức tối thiểu là 3.000 tỷ vào cuối 2011 khiến cho các ngân hàng nhỏ, đặc biệt là các ngân hàng

86 Theo ông Nguyễn Văn Bình, phó Thống đốc NHNN, dư nợ cho vay trung và dài hạn chiếm tỉ trọng khá lớn khoảng 77% tổng dư nợ cho vay, trong khi vốn huy động của các ngân hàng lại chủ yếu là ngắn hạn Dư nợ cho vay xây dựng, mua nhà, sửa chữa nhà để bán cũng chiếm đến

chuyển đổi từ mô hình nông thôn lên thành thị, buộc phải phát triển với tốc độ nhanh để tương ứng với lượng vốn chủ sở hữu tăng thêm.87

Tín dụng cho khu vực DNNN lớn: tín dụng cho khu vực DNNN

(chiếm khoảng 30% tổng dư nợ) cũng là nguyên nhân dẫn đến rủi ro nợ xấu tăng cao Các DNNN đã vay mượn quá mức, từ đó tích tụ rủi ro cho hệ thống ngân hàng Tỷ lệ nợ trên vốn chủ sở hữu của khu vực DNNN đã lên đến 2,52 lần vào năm 2009, cao hơn nhiều so với mức 1,78 lần của khu vực tư nhân và 1,39 lần của khu vực vốn FDI Các DNNN trung ương thậm chí có tỷ lệ này cao hơn, lên tới 3,53 lần Với việc Vinashin phá sản, Vinalines và một loạt các tập đoàn doanh nghiệp nhà nước lớn như EVN, Sông Đà, v.v rơi vào kinh doanh thua lỗ, hệ thống NHTM đã phải đối diện với nợ xấu tăng cao

3.2 Các kết quả đạt được của chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng

3.2.1 Nội dung cơ bản của chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng

Chương trình tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng được thực hiện qua Đề án “cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011-2015” (theo Quyết định 254/QĐ-TTg ngày 1/3/2012) và sau đó được nhắc lại qua Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế Những nội dung cơ bản của bản Đề án là:

- Trong giai đoạn 2013-2015 cần tập trung lành mạnh hóa tình trạng tài chính của các TCTD: xử lý nợ xấu hệ thống và từng tổ chức tín dụng, phát triển ổn định để đảm bảo khả năng thanh toán, xử lý tình trạng sở hữu chéo, và minh bạch hóa hoạt động tín dụng

- Hướng đến năm 2020 Việt Nam có hệ thống các tổ chức tín dụng hiện đại (an toàn, đa dạng về cấu trúc sở hữu, qui mô và loại hình), có

87 Số liệu của 10 ngân hàng chuyển đổi từ nông thôn ra thành thị cho thấy tổng tài sản của nhóm này đã tăng tới 343,6% trong vòng 3 năm Lưu ý rằng, tốc độ tăng trưởng tín dụng của nhóm này chỉ tăng 285,6% Các khoản mục “chứng khoán kinh doanh” hoặc “chứng khoán đầu tư” trong báo cáo tài chính của các ngân hàng này tăng rất nhanh phản ánh tình trạng các ngân hàng này đã phải lún sâu vào đầu tư mạo hiểm như thế nào.