TỔNG QUAN VỀ TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ,TRƯỚC HẾT LÀ ĐẦU TƯ CÔNG

Nghị quyết số 11/2011/QH13 ngày 9/11/2011 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2012 đã giao cho Chính phủ khẩn trương hoàn thành đề án tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế

TỔNG QUAN VỀ TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ,

TRƯỚC HẾT LÀ ĐẦU TƯ CÔNG

TS Trần Du Lịch

Phó Trưởng đoàn ĐBQH TP Hồ Chí Minh

LỜI NÓI ĐẦU

Chủ đề của Báo cáo chuyên đề này được thực hiện theo sự phân công của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội để trình bày tại cuộc Hội thảo

“Kinh tế Việt nam năm 2012: Khởi động mạnh mẽ quá trình tái cơ cấu nền kinh tế” Trong vài năm gần đây tôi đã có nghiên cứu từng mảng

các vấn đề có liên quan đến tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó có một số tham luận tại các cuộc hội thảo của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội khoá

12 và trình bày trên một số tạp chí nghiên cứu khoa học Kế thừa những công trình nghiên cứu có liên quan của chính mình và tham khảo các công trình nghiên cứu khác, tôi khái quát, phát triển và hệ thống lại thành 15 điểm, bao quát 3 nội dung: (i) tái cơ cấu đầu tư trong tổng thể tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế; (ii) quan điểm định hướng tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư công; và (iii) kiến nghị chính sách, giải pháp và bước đi

Về cách trình bày, tôi không theo cách trình bày nội dung chương, mục, mà trình bày theo dạng kiến nghị với 15 điểm Ở mỗi điểm thể hiện quan điểm của tác giả đối với từng vấn đề có liên quan, bao gồm việc nhận định thực trạng và phương cách giải quyết vấn đề đặt ra:

1 Cần đặt nội dung tái cơ cấu đầu tư trong tổng thể Đề án “Tái

cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế v.v…” theo Nghị quyết số 11/2011/QH13 ngày 9/11/2011 của Quốc hội.

Tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế nhằm nâng cao sức cạnh tranh và hiệu quả của nền kinh tế, trong điều kiện cạnh tranh và hội nhập với kinh tế toàn cầu và khu vực đang là chủ trương

lớn của Đảng và Nhà nước trong Chiến lược 10 năm phát triển kinh tế

- xã hội 2011-2020 Nghị quyết số 11/2011/QH13 ngày 9/11/2011 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2012 đã giao cho Chính phủ khẩn trương hoàn thành đề án tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và khả năng cạnh tranh; thực hiện đồng bộ theo lộ trình thích hợp trong tất cả các ngành, các lĩnh vực trên phạm vi cả nước và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ Ba”.79 Nghị quyết TW 3 (khoá XI) tháng 10/2011 đề ra nhiệm vụ phải tập trung ưu tiên trong giai đoạn 2011-

2015, tái cơ cấu 3 lĩnh vực: đầu tư công; thị trường tài chính, trọng tâm

là hệ thống ngân hàng thương mại và doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm

là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước Như vậy về mặt quan điểm, vấn đề tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư công không phải là nhiệm

vụ riêng biệt, mà là một bộ phận trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế, được thực hiện với lộ trình và bước đi thích hợp

Trong tổng thể nội dung tái cơ cấu nền kinh tế, tái cơ cấu đầu tư,

mà trước hết là đầu tư công đang được lựa chọn như là một trong các nhân tố “đột phá”, nhưng thực tiễn 10 năm gần đây cho thấy: hiệu quả đầu tư của nền kinh tế ngày càng giảm, cả khu vực nhà nước lẫn khu vực tư nhân có liên quan đến môi trường và chính sách kinh tế vĩ mô; chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, tức liên quan đến thể chế kinh

tế Do đó, không thể tiến hành tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư nói riêng, nếu không bắt đầu từ việc đổi mới thể chế kinh tế Nghị quyết Đại hội XI của Đảng rất đúng đắn khi xem đây là một trong

3 đột phá chiến lược trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2011-2020 Tuy nhiên, đây là lĩnh vực dù đầu tư ít tốn kém nhất, mang lại hiệu quả nhất, nhưng cũng khó làm nhất, vì liên quan đến lợi ích của từng địa phương, từng ngành và từng “nhóm lợi ích”

Nếu hiểu “đầu tư công” bao gồm đầu tư của Nhà nước và đầu tư của các tổ chức kinh tế nhà nước80 thì vấn đề tái cơ cấu đầu tư công phải

79 Nghị quyết số 11/2011/QH13 ngày 9/11/2011, trang 2,3.

80 Theo Luật Quản lý nợ công, thì nợ công chỉ bao gồm: nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, không bao gồm nợ của DNNN.

bao gồm cả 2 bộ phận trên, nên việc tái cơ cấu đầu tư công không thể tách rời với tái cơ cấu DNNN (các tập đoàn, tổng công ty nhà nước) Do

đó, cách tiếp cận vấn đề tái cơ cấu đầu tư công phải đặt trong mối quan

hệ và gắn với nội dung tái cơ cấu DNNN Hơn thế nữa, khi giải quyết vấn đề tái cơ cấu DNNN, mà trọng tâm là các tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước không thể tách rời với việc làm rõ chức năng kinh tế của Nhà nước trong điều kiện vận hành của cơ chế thị trường Do đó, vấn đề trước tiên là phải xây dựng một hệ thống quan điểm đồng bộ để làm cơ sở cho việc ban hành cách chính sách phục vụ cho mục tiêu tái

cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế dài hạn, trong đó sử dụng các chính sách thúc đẩy quá trình tái cơ cấu đầu tư như một bước đột phá trong giai đoạn trước mắt

2 Sự lồng ghép mục tiêu ngắn hạn với mục tiêu trung - dài hạn trong chính sách kinh tế vĩ mô là cần thiết, nhưng cũng đang thể hiện

sự lúng túng trong chính sách kinh tế - tài chính hiện nay Nguyên nhân sâu xa là trong một quá trình dài chúng ta quan tâm nhiều đến kết quả, mà thiếu quan tâm đến phương tiện tạo ra kết quả.

Kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội 2011-2015 đề ra mục tiêu “phát triển kinh tế nhanh, bền vững, gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng năng cao chất lượng, hiệu quả sức cạnh tranh” với chỉ tiêu tăng GDP bình quân hàng năm 6,5-7%, đến năm 2015 quy mô GDP đạt khoảng 180-184 tỷ USD; GDP/người đạt khoảng 1.965-2.000 USD Trong bối cảnh các chính sách kinh tế - tài chính của Chính phủ phải tập trung vào nhiệm vụ kiềm chế lạm phát,

ổn định kinh tế vĩ mô, mà trong suốt 4 năm qua phải liên tục ứng phó bằng những giải pháp tình thế, thì các mục tiêu nêu trên đang thực sự là những thách thức lớn

Thật vậy, sau 20 năm (1991-2010) tiến hành sự nghiệp công nghiệp hóa nền kinh tế, với mô hình tăng trưởng kinh tế dựa lao động rẻ, khai thác tài nguyên thô; tăng trưởng theo chiều ngang dựa chủ yếu vào tăng vốn đầu tư, mở rộng nền công nghiệp gia công hướng vào xuất khẩu v.v… tuy đã thực hiện tốt sứ mệnh đưa nước ta từ một nền kinh tế kém phát triển trở thành quốc gia có thu nhập trung bình( ngưỡng thấp), chỉ

số phát triển con người (HDI) đạt mức trung bình của thế giới, thành

công ấn tượng trong mục tiêu giảm nghèo và cải thiện đáng kể kết cấu

hạ tầng kỹ thuật và xã hội, nhưng đồng thời cũng bộc lộ những yếu kém

từ nội tại cơ cấu của nền kinh tế, trở thành nguyên nhân bên trong của tình hình bất ổn kinh tế vĩ mô hiện nay

Một nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng (GDP) liên tục trong 20 năm đứng thứ nhì khu vực châu Á, nhưng lại rơi vào tình trạng “người béo nhưng không khoẻ, ốm bệnh liên miên” phải có nguyên nhân sâu xa của

nó Sau Đại hội Đảng lần thứ XI và nhất là sau Nghị quyết TW 3 (khoá XI), nguyên nhân được thừa nhận rõ ràng hơn là từ sự bất cập của mô hình tăng trưởng kinh tế Cụ thể là sự tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong 20 năm qua chưa tuân thủ nguyên tắc cố hữu và bản chất nhất của kinh tế thị trường là: sử dụng các yếu tố sản xuất hữu hạn (tài nguyên tự

nhiên, lao động và vốn) nhằm tạo ra lợi ích cao nhất Chỉ số TPF đóng

góp vào tốc độ tăng GDP ngày càng giảm, nhất là giai đoạn 2001-2010

là sự minh chứng rõ nét nhất về mối quan hệ giữa việc sử dụng các yếu

tố sản xuất với tốc độ tăng GDP của nền kinh tế Việt nam

Thật vậy, thử nhìn lại 4 kế hoạch 5 năm 1991-2010 sẽ thấy rõ hơn điều này: Tính từ năm 1991 đến nay, nền kinh tế nước ta đạt mức tăng trưởng cao nhất là trong 5 năm đầu (1991-1995, riêng năm 1995 GDP tăng 9,5% mức cao nhất cho đến nay) và kéo dài đến hết năm 1996 (GDP tăng 9,3%), trước khi xảy ra cuộc khủng hoảng tài chính khu vực (1997- 1999) Có thể nói giai đoạn này là thời kỳ nền kinh tế có sức bật mạnh nhất, nhờ động lực đổi mới thể chế kinh tế (chuyển từ

cơ chế cũ sang cơ chế mới - như sự bung ra của chiếc lò xo bị đè nén) Nhưng thời gian tăng trưởng chỉ được 4 năm (1992-1996), cuộc khủng hoảng tài chính khu vực đã kéo lùi tốc độ tăng trưởng kinh tế từ 1997 đến năm 2000, mà năm 1999 được xem là đáy của suy giảm (GDP tăng 4,8%) Tại sao một nền kinh tế mới chớm bước vào thời kỳ đầu của tăng trưởng, có ưu thế về tài nguyên, lao động và lợi thế tự nhiên về nông nghiệp, chưa hội nhập với nền tài chính khu vực, nhưng lại chịu ảnh hưởng mạnh như vậy? Có thể lý giải bằng 2 nguyên nhân chính: (i) tăng trưởng dựa vào nguồn đầu tư trực tiếp của các nước trong khu vực và xuất khẩu dựa vào sự trung gian của các quốc gia này; (ii) thể chế kinh

tế chưa đồng bộ và đủ mạnh để phát huy năng lực nội sinh của nền kinh

tế (nội lực), nên dù quy mô nền kinh tế còn quá nhỏ vẫn không “trụ”

được Trong thời kỳ này nhà nước đề ra chủ trương phát huy nội lực, dựa vào nội lực là chủ yếu để phát triển, nhưng trên thực tế việc đổi mới thể chế kinh tế không kịp thời và cũng không đáp ứng được chủ trương trên, nên thực chất nền kinh tế vẫn lệ thuộc vào thị trường nước ngoài.Bước qua giai đoạn 2001-2005, tình hình kinh tế khu vực và thế giới diễn biến thuận lợi, cùng với sự ra đời của Luật Doanh nghiệp năm

2000, nền kinh tế nước ta như có một luồng sinh khí mới để phục hồi tốc độ tăng trưởng, nhưng chưa lấy lại được tốc độ của giai đoạn 1992-

1996 Năm 2005, tốc độ tăng GDP đạt mức cao nhất của thời kỳ này cũng chỉ 8,4% và bắt đầu suy giảm dần từ 2006 (tăng 8,2%) cho đến chạm đáy vào năm 2009 (5,32%), do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu Năm 2010 nền kinh tế có hồi phục tăng trưởng nhờ “gói kích thích kinh tế” áp dụng trong 2 năm 2009-

2010, nhưng bước vào năm 2011 nền kinh tế lâm vào tình trạng tái lạm phát cao, bất ổn kinh tế vĩ mô và dấu hiệu trì trệ

Như vậy trong 4 kế hoạch 5 năm từ 1991 đến 2010, thì trong 5 năm đầu (1991-1995), nhờ vào cải cách đột phá về thế chế (chuyển sang thể chế thị trường) nền kinh tế đã tự vượt qua cuộc khủng hoảng từ bên trong (1986-1988) và đặc biệt là vượt qua sự hụt hẫng do mất chỗ dựa từ khối XHCN; trong 5 năm tiếp theo (1996-2000) do động lực tạo ra sức bật giảm dần cùng với khủng hoảng tài chính khu vực, nền kinh tế trở nên trì trệ; trong 5 năm kế tiếp (2001-2005) nhờ vào sự tiếp tục cải cách thể chế (nổi bật là Luật Doanh nghiệp năm 2000 và Luật Đất đai năm 2003 v.v…), sự phát triển mạnh mẽ khu vực tư nhân trong nước (tốc tộ tăng trưởng của khu vực tư nhân cao hơn khu vực có vốn đầu tư nước ngoài) Tuy nhiên, cũng chính giai đoạn này nền công nghiệp gia công phát triển mạnh mẽ, tỷ trọng giá trị gia tăng so với giá trị sản xuất (VA/GO) trong các ngành công nghiệp giảm sút; thị trường tiêu thụ hàng ngoại nhập (thành phẩm và bán thành phẩm) tăng mạnh; tính chất tiêu thụ của một nền kinh tế hiện ra rõ nét Bên cạnh đó, do sự yếu kém về thể chế (luật pháp, quản trị công, tiêu cực trong quản lý nhà nước v.v…) đã tạo ra bong bóng của 2 thị trường: chứng khoán và bất động sản, mà sự bùng

nổ của nó diễn ra trong 2 năm 2006-2007 Suốt trong năm 2006 cho đến quý 1/2007, cơn sốt chứng khoán đã làm đảo lộn mọi hoạt động kinh tế,

khi chỉ số VN-Index lên đến gần 1.200 điểm vào tháng 3/2007; giá đất

đô thị tăng đến 4-5 lần (cá biệt có nơi tăng 7-8 lần) chỉ trong 6 tháng cuối năm 2007 Hậu quả của 2 bong bóng này là nguyên nhân chủ yếu gây nên cuộc “tiểu khủng hoảng” vào giữa năm 2008, khi bắt đầu có dấu hiệu của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu Trong kế hoạch 5 năm cuối cùng (2006-2010) của 20 năm thực hiện công nghiệp hóa - hiện đại hóa (1991-2010), thì mất 3 năm tập trung sức để đối phó với tác động từ bên ngoài và khắc phục sự bất ổn từ bên trong của nền kinh tế, nên những kết quả đạt được chỉ là những thành công ngắn hạn, những lại bộc lộ rõ nét hơn về những bất ổn từ cơ cấu kinh tế

3 Kinh tế Việt Nam đang ở đâu khi tiến hành tái cơ cấu và chuyển đổi mô hình tăng trưởng: cốt lõi của tái cơ cấu kinh tế là chuyển nền công nghiệp từ gia công sang sản xuất

Điểm qua một vài nét chấm phá của 4 kế hoạch 5 năm vừa qua ở phần trên, để có thể rút một số nhận định:

+ Thứ nhất, chúng ta đã đi 2/3 đoạn đường của sự nghiệp công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước do Đại hội VII (1991) đề ra, với 4 kế hoạch 5 năm, nhưng nền kinh tế chưa ra khỏi giai đoạn 1 của 4 giai đoạn trong quá trình công nghiệp hóa: (i) gia công, lắp ráp; xuất khẩu thô, lao động rẻ, dựa vào nước ngoài; (ii) hình thành công nghiệp phụ trợ, sản xuất linh kiện phụ kiện, xuất khẩu tinh, phụ thuộc một phần nước ngoài (như Thái Lan, Malaysia v.v…); (iii) làm chủ công nghệ và quản lý, có năng lực tự sản xuất hàng hóa chất lượng cao, quan hệ tương thuộc với nước ngoài (như Hàn Quốc, Đài Loan v.v ); (iv) các nền kinh tế công nghiệp hóa hàng đầu thế giới

+ Thứ hai, từ Đại hội Đảng lần thứ VIII (1996) chúng ta đã chủ trương chủ động hội nhập kinh tế quốc tế; tham gia các tổ chức kinh

tế khu vực và định chế kinh tế - tài chính quốc tế, mà đỉnh cao là gia nhập WTO cuối năm 2006 Đây là chủ trương đúng đắn để rút ngắn quá trình công nghiệp hóa (rút ngắn 4 giai đoạn nêu trên), nhưng trên thực

tế đường như chúng ta không có hành động gì mang tính “chủ động”

có hiệu quả nhằm tạo ra sức mạnh nội lực để tham gia “cuộc chơi” này

Hệ quả là càng hội nhập sâu vào nền kinh tế toàn cầu, thì nền kinh tế

dễ bị tổn thương trước sự biến động của kinh tế thế giới Mọi mục tiêu

của các kế hoạch 5 năm dường như chỉ chú trọng vào tốc độ tăng GDP,

mà không chú trọng vào chất lượng tăng trưởng Sự tăng đột biến về đầu tư từ 2001 đến nay, làm tăng nhanh hệ số ICOR, cho thấy trong

10 năm vừa qua chúng ta đã “trả giá” quá đắt cho mục tiêu tăng GDP (năm 1991, yếu tố vốn đóng góp 8,4% vào tốc độ tăng trưởng; lao động 16,9%; năng suất tổng hợp 74,7% thì các con số trên vào năm 2000 là: 47,4%; 13,8% và 38,8%; năm 2005 là: 59,8%; 16,4% và 23,8%; năm

2007 là: 59,5%; 14,8% và 27,7% v.v…) Như vậy, từ năm 1991 đến nay, yếu tố vốn đóng góp vào sự tăng trưởng kinh tế giảm đi 7 lần, nhưng

sự tăng đầu tư đã không tạo được sự chuyển biến đáng kể tính chất của nền kinh tế (Chúng ta thường giải thích sự tăng nhanh hệ số ICOR là do đầu tư vào hạ tâng kỹ thuật và xã hội Điều đó là có thật, nhưng chính hạ tầng kỹ thuật ngày càng tụt hậu so với tốc độ tăng trưởng kinh tế.) + Thứ ba, trong tất cả các kế hoạch 5 năm đều có nội dung “đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế”, nhưng trên thực tế không có chính sách (thể hiện qua hệ thống luật pháp và các công cụ điều tiết vĩ mô) thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế Dường như chúng ta cứ an tâm rằng, mỗi năm giá trị sản xuất nông-lâm-ngư nghiệp trong cơ cấu GDP giảm và 2 khu vực còn lại tăng lên chút ít là cơ cấu kinh tế chuyển dịch,

mà ít quan tâm đến sự chuyển dịch cơ cấu giá trị trong từng nhóm ngành kinh tế hay sự thay đổi về giá trị gia tăng và hàm lượng công nghệ trong

cơ cấu giá trị sản xuất của mỗi sản phẩm Nếu xét về phương diện chính sách kinh tế và sự điều tiết vĩ mô, thì trong suốt 20 năm qua, không thể hiện ý đồ về mục tiêu chiến lược công nghiệp hóa của Nhà nước Sự điều hành các kế hoạch 5 năm hoàn toàn không có tác dụng định hướng cho sự vận động của thị trường, hoạt động đầu tư của doanh nghiệp,

mà chỉ đối phó với sự tự phát của thị trường (trong và ngoài nước), nên không đạt được các mục tiêu dài hạn

Những điều rút ra như trên cho thấy, những bất ổn kinh tế vĩ mô tiềm ẩn từ nội tại của nền kinh tế đang đặt ra hiện nay, là hệ quả không tránh khỏi của quá trình 20 năm thực hiện sự nghiệp công nghiệp hóa, nhưng không đạt được mục tiêu chiến lược (mục tiêu có ý nghĩa quyết định để nền kinh tế tăng trưởng nhanh và bền vững trên con đường công nghiệp hóa - là chuyền nền kinh tế từ giai đoạn 1 sang giai đoạn 2 trong

4 giai đoạn nói trên)

4 Tiến hành đồng bộ 7 nhóm nội dung tái cơ cấu nền kinh tế

Để nền kinh tế có thể tăng trưởng nhanh và bền vững cần phát triển trên 3 trụ cột: thể chế kinh tế; nguồn nhân lực chất lượng cao và kết cấu

hạ tầng đảm bảo cho tốc độ tăng trưởng kinh tế và cải thiện dân sinh Thực hiện chiến lược 10 năm 2001-2010, nền kinh tế Việt Nam có tốc

độ tăng trưởng khá so với nhiều quốc gia trên thế giới, nhưng do sự kéo dài quá lâu tình trạng tăng trưởng dựa trên lao động rẻ, tăng nhanh vốn đầu tư, khai thác tài nguyên thô và phát triển nền công nghiệp gia công

đã tạo nên sự bất ổn từ nội tại cơ cấu của nền kinh tế Do đó trong 4 năm qua dưới tác động không thuận lợi của nền kinh tế toàn cầu, nền kinh tế Việt Nam càng bộc lộ những yếu kém, mà thể hiện rõ nét là tình hình bất ổn kinh tế vĩ mô, phải liên tục áp dụng các biện pháp tình thế để ứng phó Ba đột phá chiến lược trong Chiến lược 10 năm 2011-2020, do Đại hội XI của Đảng đề ra chính là những giải pháp chủ yếu nhằm vào trọng tâm của bài toán phát triển

Năm 2012 đã là năm thứ 2 của Kế hoạch 5 năm 2011-2015, phải đồng thời giải quyết cả những vấn đề ngắn hạn và tính đến trung và dài hạn Nhưng trên thực tế thì những giải pháp trung và dài hạn phải

“nhường chỗ” cho những giải pháp tình thế nhằm ứng phó với lạm phát Trong hơn 4 năm qua chúng ta vừa chống chọi với khó khăn do tác động từ bên ngoài và bất ổn từ nội tại cơ cấu kinh tế, để duy trì mức tăng trưởng kinh tế tối thiểu, giải quyết những vấn đề xã hội phát sinh nên chủ yếu vẫn tập trung cho các vấn đề ngắn hạn Nhưng đã mất một năm của Kế hoạch 5 năm 2011-2015, nên cần sớm có chính sách căn

cơ để triển khai 3 khâu đột phá, trong đó ưu tiên khâu thể chế kinh tế Chính đột phá vào khâu thể chế kinh tế mới tạo ra “lợi thế động” nâng cao sức cạnh tranh

Với thực trạng nền kinh tế hiện nay, nhiệm vụ tái cấu trúc và chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế cần có lộ trình và bước đi cần thiết, nhưng trước mắt cần tập trung làm nhanh 7 nhóm vấn đề và mỗi nhóm

có hệ thống chính sách riêng:

+ Thứ nhất là phải tái cơ cấu nền công nghiệp, chuyền từ nền công nghiệp gia công sang sản xuất (bao gồm cả công nghiệp chế biến sản phẩm nông nghiệp);

+ Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư, trong đó ưu tiên đầu tư công dựa trên hai nguyên tắc là phí tổn cơ hội và tính lan tỏa, tính đồng bộ; gắn liền với chính sách phân bố lại nguồn lực để nâng cao hiệu quả sử dụng đối với mọi thành phần kinh tế;

+ Thứ ba, là tái cơ cấu thị trường tài chính, trong đó ưu tiên hệ thống ngân hàng thương mại và phát triển các định chế tài chính - tín dụng phi ngân hàng;

+ Thứ tư, tái cơ cấu doanh nghiệp, trong đó ưu tiên tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và phải sớm ban hành cho được luật về quản lý vốn kinh doanh của nhà nước;

+ Thứ năm là tái cơ cấu thị trường xuất khẩu và thị trường nội địa Đã tới lúc không phải cái gì xuất khẩu được là xuất, không chạy theo kim ngạch đơn thuần mà phải tính toán giá trị nội địa hóa trong cơ cấu giá trị xuất khẩu và hiệu quả sử dụng nguồn lực Cần phát triển thị trường nội địa, tạo ra sức mua từ bên trong, đặc biệt khuyến khích các doanh nghiệp trong nước làm chủ mạng phân phối nội địa;

+ Thứ sáu, tái cơ cấu thị trường lao động, gắn liền với sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đổi mới căn bản, toàn diện hệ thống giáo dục đào tạo;

+ Thứ bảy cơ cấu lại các vùng và địa bàn kinh tế trọng điểm; xóa

bỏ tư duy và phương thức quy hoạch phát triển kinh tế địa phương theo ranh giới hành chính tỉnh

Hiện nay đang thực hiện chủ trương ưu tiên tái cấu trúc 3 lĩnh vực, trong đó có đầu tư là đúng đắn, nhưng tôi cho rằng cần có đề án tổng thể tái cấu trúc nền kinh tế gồm nhiều lĩnh vực và qua đó phân kỳ chính sách ưu tiên cho từng lĩnh vực trong từng giai đoạn từ nay đến năm

2020, trong đó vấn đề cơ cấu lại thị trường cũng cần được ưu tiên thực hiện đồng bộ ngay trong kế hoạch 5 năm này

5 Đổi mới nhận thức về chức năng kinh tế của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường: vấn đề tiên quyết để tái cơ cấu trúc đầu tư, trong đó có đầu tư công

Trước hết cần xác định rõ chức năng của Nhà nước trong kinh tế thị trường Đây là cơ sở để đổi mới nội dung thể chế kinh tế nói chung

và tái cấu trúc đầu tư công nói riêng Về lý luận cũng như thực tiễn cho thấy, không phải lúc nào thị trường cũng đúng trong việc phân bố nguồn lực của nền kinh tế; sự thất bại của thị trường sẽ mang đến những hệ quả nghiêm trọng đối với nền kinh tế, tạo nên những cuộc khủng hoảng kinh tế; thị trường không thay nhà nước thực hiện chức năng xã hội; giải quyết mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ, công bằng

xã hội và bảo vệ môi trường

Thực tế ở Việt Nam trong những năm gần đây với các cơn “sốt” nhà đất, chứng khoán, lương thực, thực phẩm v.v… là minh chứng rõ nét về sự thất bại của thị trường trong việc phân bố nguồn vốn đầu tư, làm méo mó thị trường, lãng phí nguồn lực xã hội Do đó, nhiều nhà kinh tế đã ví mối quan hệ giữa thị trường với Nhà nước như “hai bánh xe” của một cỗ xe vận hành nền kinh tế; sự thiếu đồng bộ trong quá trình vận hành của “hai bánh xe” này chính là điều, mà chúng ta thường nói là sự bất cập trong quản lý nhà nước đối với nền kinh tế thị trường.Ngày nay, với quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế của các nền kinh tế, vai trò của Nhà nước càng đặc biệt quan trọng Sự cạnh tranh doanh nghiệp, cạnh tranh sản phẩm đã trở thành cạnh tranh quốc gia và 3 giác độ cạnh tranh này ngày càng không thể tách rời, mà yếu

tố cạnh tranh quốc gia đã và đang trở thành nhân tố quyết định đối với quá trình nâng cao năng lực cạnh tranh doanh nghiệp và cạnh tranh sản phẩm trong quan hệ kinh tế khu vực và quốc tế Sức cạnh tranh của doanh nghiệp và sản phẩm, trước hết dựa vào sức cạnh tranh của nền kinh tế và trong mối quan hệ tác động qua lại giữa 3 chủ thể này, thì sức cạnh tranh của nền kinh tế có vai trò là chủ thể dẫn đường Do đó, có thể nói rằng chức năng quản lý kinh tế của nhà nước là tạo ra các yếu tố dẫn dắt thị trường phát triển

Hiện nay, dường như trong một số chính sách và quan niệm của một số người đi lệch theo hướng cường điệu hóa vai trò của thị trường trong phát triển, mà chưa thấy hết vai trò của Nhà nước Thị trường hoạt động theo quy luật của “bàn tay vô hình”, mà các quy luật đó giống như quy luật “nước chảy xuống chỗ trũng” Còn vai trò của Nhà nước can thiệp vào thị trường, là dẫn dắt dòng nước chảy theo mục đích của

mình (như đắp đê, khai mương, đặt máy bơm v.v…) Tức là quan hệ giữa nhân tố khách quan của quy luật thị trường với ý muốn chủ quan trong mục tiêu phát triển của Nhà nước không làm triệt tiêu lẫn nhau Đây chính là điểm khó khăn nhất về phương diện tư duy, cũng như hành động trong suốt quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường và cũng chính là điều bất cập trong cơ chế quản lý kinh tế hiện nay

6 Một thể chế kinh tế ưu việt là có khả năng giải quyết tốt nhất những khuyết tật của thị trường

Về thuộc tính của kinh tế thị trường, cho đến nay vẫn bộc lộ 3 khuyết tật lớn: (i) luôn luôn có nguy cơ mất cân đối cung - cầu tạo ra các cuộc khủng hoảng thừa hoặc khủng hoảng thiếu; (ii) vì mục tiêu lợi nhuận và cạnh tranh, doanh nghiệp ít quan tâm đến lợi ích toàn cục, lợi ích cộng đồng (gây ô nhiễm, phá hoại môi trường, trốn tránh luật pháp gian lận thương mại v.v…) là những điển hình; (iii) kinh tế thị trường

về bản chất là mô hình làm giàu cho thiểu số; tự nó không thể làm giàu cho mọi người

Những khuyết tật trên, các quốc gia, tuỳ theo điều kiện lịch sử và đặc điểm của mình và tùy theo mục tiêu của nhà nước đó đề ra những công cụ quản lý khác nhau Ngày nay, khi nói đến phát triển bền vững, tức là sử dụng vai trò của Nhà nước để khắc phục 3 khuyết tật của thị truờng nói trên

Nhà nước không bao cấp rủi ro cho doanh nghiệp, nhưng cũng không tạo ra những rủi ro cho doanh nghiệp bằng các quyết định hành chính của mình Hiện nay, hệ thống pháp luật của nước ta trong quản

lý kinh tế thị trường, tuy chưa hoàn thiện, nhưng cũng đã phủ kín hầu hết các lĩnh vực Nhưng thực tế hiệu lực và hiệu quả quản lý Nhà nước

về kinh tế chưa cao là do sự can thiệp của Nhà nước, ở nhiều cấp chính quyền khác nhau, không phù hợp với sự vận động của thị trường Nhưng mặt khác Nhà nước lại thiếu công cụ và cơ chế giám sát, chế tài để bảo đảm các chủ thể tham gia các quan hệ thị trường tuân thủ “luật chơi” đã

đề ra Đầu tư công chính là nhà nước sử dụng công cụ ngân sách để bổ khuyết cho thị trường nhằm hướng đến mục tiêu phát triển bền vững

7 Tiếp tục thực hiện chính sách tài chính công tích cực, nhưng phải có điều kiện

Trong nhiều năm nữa, nước ta còn phải thực hiện chính sách chủ động bội chi ngân sách bằng con đường vay nợ để đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật và xã hội, thúc đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa đất nước Đó là chính sách tài chính công tích cực trong điều kiện tích lũy của nền kinh tế còn thấp, tiết kiệm nội địa chưa đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển bền vững Nhưng chính sách này phải kèm theo các điều kiện rất nghiêm ngặt như: phải có chiến lược nợ Chính phủ và nợ quốc gia rõ ràng; những điều kiện bảo đảm hiệu quả trong đầu tư; khả năng trả nợ hàng năm, cả về VND lẫn ngoại tệ; tuân thủ nguyên tắc “phí tổn cơ hội”

và tính đồng bộ trong đầu tư; chi tiêu nhà nước thật sự tiết kiệm; cơ chế phân bố vốn đầu tư minh bạch; cơ chế giám sát dòng vốn đầu tư chặc chẽ v.v… Tuy nhiên, thực tế trong các năm qua, việc bội chi ngân sách nhà nước chưa thật sự tuân thủ các điều kiện nêu trên và nhiều điều kiện khác nữa, nên chính sách “tài chính công tích cực” đã trở thành nhân tố tiêu cực, có nguy cơ gây bất ổn cho nền tài chính quốc gia

Nếu tiếp tục đầu tư như cách làm trong những năm qua thì hệ quả không chỉ tăng rủi ro cho hệ thống tài chính, mà còn góp phần gây bất

ổn vĩ mô (lạm phát, nhập siêu v.v…)

Trong nhiều năm qua, đặc biệt là trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa 12,

đã liên tục tăng mức bội chi và phát hành trái phiếu Chính phủ (nhưng không tính vào bội chi) để phân bố cho các ngành và địa phương đầu tư vào các lĩnh vực mà Quốc hội cho phép Tuy nhiên, chưa có sự đánh giá mang tính định lượng nào về hiệu quả của các dự án và công trình đã sử dụng nguồn vốn này Khi phân bố nguồn vốn đầu tư Bộ Kế hoạch Đầu

tư có đưa ra tiêu chí để phân bổ, nhưng chưa thấy có sự đánh giá về kết quả thực hiện một cách cụ thể Tình trạng các ngành và địa phương đưa

ra quá nhiều dự án, trong khi đó nguồn vốn rất hạn chế, nên nơi nào, ngành nào “chạy” thủ tục sớm thì được chấp thuận và giải ngân sớm, nơi nào chậm thì để lại Cách làm này dẫn đến hệ quả là phá vỡ tính ưu tiên và tính đồng bộ của đầu tư, tình trạng “vốn nằm” khắp nơi; ngân sách phải trả lãi, nhưng dự án thì phơi sương phơi gió Với cách phân

bố vốn đầu tư như hiện nay, tôi có cảm tưởng là chúng ta lâm vào tình

trạng “phóng lao phải theo lao”, vì nếu dừng lại chương trình hay dự án nào, thì tiền đã bỏ ra trở thành “của đổ”.

Đất nước ta khó khăn mọi điều, lĩnh vực nào, địa bàn nào cũng cần phải đầu tư, chứ không chỉ ở địa bàn khó khăn hay ngành nào Dĩ nhiên, phải có địa bàn và lĩnh vực cần phải ưu tiên, nhưng phải kèm theo điều kiện Nếu chúng ta nhìn ở giác độ toàn cục, thì ở địa bàn khó khăn việc đầu tư là vì mục tiêu chính trị, xã hội; còn ngay địa bàn có lợi thế như Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, thì cũng phải đầu tư để nuôi nguồn thu chung cho đất nước, chứ không chỉ vì nơi đó Ví dụ, ưu tiên cho nông thôn, miền núi, biên giới thì nên thực hiện theo chương trình quốc gia, có sự hỗ trợ của TW trong quá trình thực hiện, kể cả giai đoạn thiết lập dự án, triển khai thực hiện, đánh giá kết quả, chứ không nên khoán trắng cho địa phương, theo cách phân cấp như hiện nay; đầu tư cho dạy nghề phải tính đến “phần mềm” tức là sự đồng bộ của việc chuẩn bị đội ngũ giáo viên, đối tượng tuyển sinh, sử dụng sau đào tạo, chứ không chỉ việc xây dựng trường lớp; ngành y tế cũng vậy v.v… Do đó, không thể phân bố đầu tư với một cách nhìn khá đơn giản là ngành hay địa bàn, mà phải cụ thể đến từng dự án; thời điểm đầu tư, cách thực hiện v.v… để cân đối nguồn vốn với phương châm: làm dự án nào phải dứt điểm đưa vào sử dụng; phải bảo đảm tính đồng bộ và tính lan tỏa của từng dự án Chúng ta chưa có cơ chế trách nhiệm về đầu tư kém hiệu quả

8 Vay nợ Chính phủ đến ngưỡng nào là an toàn?

Cơ cấu nợ công (theo khái niệm nợ công đã được định nghĩa trong Luật quản lý nợ công) của nước ta hiện nay, chủ yếu là nợ dài hạn, nên chưa có áp lực lớn về khả năng trả nợ Ví dụ năm 2011 bố trí 85 nghìn tỷ đồng để trả nợ so với 590 nghìn tỷ đồng thu ngân sách (tỷ lệ gần 15%), thì vẫn an toàn Tuy nhiên, nếu phần thu còn lại sau khi trả nợ và chi thường xuyên ngày càng giảm tiếp cận đến 0, thì việc vay nợ đã đến ngưỡng mất an toàn Nếu một nền tài chính công, mà việc bội chi liên tục

để đầu tư trong 10 năm, mà không tạo ra được hiệu quả của một nền kinh

tế có khả năng tạo ra giá trị cao hơn (tính tương đối) thể hiện sự thặng dư cho “tái sản xuất mở rộng” (căn cứ mức chênh lệch giữa nguồn thu và chi thường xuyên và trả nợ đến hạn), thì nguy cơ mất an toàn thực sự xảy

ra Nói cụ thể: nếu năm 2001 bắt đầu bội chi bằng nguồn vay dưới nhiều hình thức để đầu tư, ở thời điểm chưa có thặng dư giữa nguồn thu và chi