TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC TÀI CHÍNH CHO RỦI RO THIÊN TAI CẤP THÀNH PHỐ Ở VIỆT NAM

Tóm tắt Tài liệu này trình bày tóm tắt Dự án hỗ trợ kỹ thuật về việc xây dựng các giải pháp Tài chính cho rủi ro thiên tai DRF cho thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành p

ASIAN DEVELOPMENT BANK

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

Các công cụ tài chính cho rủi ro thiên tai cung cấp nguồn tài chính cho cứu trợ, phục hồi nhanh và tái thiết

sau thiên tai Thu xếp tài chính đầy đủ là cần thiết để đảm bảo phục hồi nhanh chóng sau các trận thiên tai

đồng thời giảm thiểu tác động của chúng lên phát triển kinh tế-xã hội

Tài liệu này trình bày tóm tắt dự án hỗ trợ kỹ thuật về xây dựng các giải pháp tài chính rủi ro thiên tai cho

thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành phố khác có quan tâm ở Việt Nam Nhiều thành phố

của Việt Nam có nguy cơ rủi ro cao do các hiểm họa thiên tai như bão, lũ lụt, sạt lở đất và hạn hán Dự án này

bao gồm việc xây dựng các mô hình rủi ro thiên tai cho hai thành phố lựa chọn, phân tích khoảng thiếu hụt tài

chính, và xem xét các quy định và luật pháp liên quan Dự án đã xác định được các giải pháp tài chính cho rủi

ro thiên tai thích hợp, tập trung chủ yếu vào các công cụ bảo hiểm, tín dụng, và thị trường vốn

Ngân hàng Phát triển Châu Á

Tầm nhìn của ADB là một khu vực Châu Á và Thái Bình Dương không có đói nghèo Sứ mệnh của ADB là hỗ

trợ các nước thành viên đang phát triển của mình giảm đói nghèo và cải thiện chất lượng sống của người dân

ADB cam kết giảm đói nghèo thông qua tăng trưởng kinh tế toàn diện, phát triển bền vững với môi trường và

hội nhập khu vực

Có trụ sở chính tại Manila, ADB thuộc sở hữu của 67 thành viên, trong đó có 48 thành viên trong khu vực

Các công cụ chính của ADB trợ giúp cho các nước thành viên đang phát triển của mình là đối thoại chính

sách, cho vay, đầu tư cổ phần, bảo lãnh, viện trợ không hoàn lại và hỗ trợ kỹ thuật

AsiAn Development BAnk

6 ADB Avenue, Mandaluyong City

1550 Metro Manila, Philippines

Tăng cường năng lực

Tài chính cho Rủi Ro

Thiên Tai cấp Thành phố

ở ViệT nam

aSian DEVElopmEnT BanK

Giấy phép Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO)

© 2015 Ngân hàng Phát triển Châu Á

6 ADB Avenue, Mandaluyong City, 1550 Metro Manila, Philippines

Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Viêt Nam.

Thành phố Mandaluyong, Phi-líp-pin: Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2015.

1 Tài chính cho rủi ro thiên tai 2 Việt Nam 3 Tái thiết I Ngân hàng Phát triển Châu Á Quan điểm được thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm và chính sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng như Ban Giám đốc Ngân hàng và các Chính phủ họ đại diện ADB không đảm bảo độ chính xác của dữ liệu trong ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm đối với bất kỳ hệ quả

gì từ việc sử dụng chúng Khi nêu danh hoặc tham chiếu đến bất kỳ công ty hoặc sản phẩm cụ thể của nhà sản xuất nào không có ý là chúng được ADB xác thực hoặc khuyến cáo cho các bên khác một cách tự nhiên mà không được

đề cập.

Khi nêu danh hoặc tham chiếu đến bất kỳ vùng lãnh thổ hoặc khu vực địa lý cụ thể nào, hoặc khi sử dụng từ “quốc gia” trong ấn phẩn này, ADB không có ý định đưa ra bất cứ nhận định nào về tư cách pháp lý hay các tư cách khác của khu vực địa lý hoặc vùng lãnh thổ đó.

Ấn phẩm này phát hành theo giấy phép Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) https://

creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/ Khi sử dụng nội dung trong ấn phẩm này, người dùng đồng ý bị ràng buộc bởi các điều khoản của giấy phép nói trên cũng như các điều khoản sử dụng của Repository ADB Open Access tại openaccess.adb.org/termsofuse

Giấy phép CC không áp dụng cho các tư liệu mà ADB không giữ bản quyền trong ấn phẩm này Nếu tư liệu được cho là từ một nguồn khác, xin vui lòng liên hệ với chủ sở hữu quyền tác giả hoặc nhà xuất bản của nguồn đó để được phép để tái bản chúng ADB không chịu trách nhiệm về bất kỳ khiếu nại phát sinh do hậu quả của việc sử dụng các

tư liệu này.

Tham khảo—Khi sử dụng ấn phẩm này làm nguồn tham khảo, đề nghị đảm bảo ghi nhận các thông tin sau: Tác giả Năm xuất bản Tiêu đề ấn phẩm © Ngân hàng Phát triển Châu Á và/hoặc Nhà xuất bản]

https://openaccess.adb.org Phát hành theo giấy phép CC BY 3.0 IGO

Dịch thuật—Khi sử dụng cho bất kỳ mục đích dịch thuật nào cần phải trích nguồn như sau:

Bản gốc được xuất bản bởi Ngân hàng Phát triển Châu Á bằng tiếng Anh với tiêu đề [tiêu đề] © [Năm xuất bản] Ngân hàng Phát triển Châu Á Tất cả quyền được bảo lưu Chất lượng của bản dịch này và tính chính xác của nó so với văn bản gốc hoàn toàn thuộc về trách nhiệm của [phiên dịch] Bản gốc tiếng Anh của tài liệu này mới có giá trị nguyên bản.

Quan điểm—Bất kỳ sự sửa đổi nào cũng cần phải trích nguồn như sau:

Quan điểm được thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm và chính sách của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng như Ban Thống đốc Ngân hàng và các Chính phủ mà họ đại diện ADB không đảm bảo độ chính xác của dữ liệu trong ấn phẩm này và không nhận trách nhiệm đối với bất kỳ hệ quả gì từ việc sử dụng chúng.

Hãy liên hệ với OARsupport@adb.org hoặc publications@adb.org nếu bạn có bấy kỳ câu hỏi hoặc góp ý nào liên quan đến nội dung ấn phẩm, hoặc nếu bạn muốn xin phép sử dụng logo của ADB hoặc sử dụng tài liệu ngoài các quy định nêu trên.

“Tài liệu này được dịch từ nguyên bản tiếng Anh với mục đích phục vụ đông đảo bạn đọc Mặc dù, chúng tôi cố gắng đảm bảo tính chính xác của bản dịch, nhưng tiếng Anh vẫn là ngôn ngữ chính của Ngân hàng Phát triển Châu Á và chỉ có nguyên bản tiếng Anh của tài liệu này mới đáng tin cậy (nghĩa là chỉ nguyên bản tiếng Anh được chính thức công nhận và có hiệu lực) Do vậy, các trích dẫn cần dựa vào nguyên bản tiếng Anh của tài liệu này.”

Ghi chú: Trong ấn phẩm này, “$” chỉ đồng Đô la Mỹ.

3 Tại sao các thành phố khác ở Việt nam có thể xem xét các công cụ DRF 14

Hình và Hộp

Hình

4: Tổng quan Khoảng thiếu hụt Tài chính của thành phố Cần Thơ 11

6: Chuỗi thực hiện Giao dịch– từ Thành phố đến Đơn vị bảo hiểm cuối cùng 26

Hộp

1: Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng Thiên tai của Phi-líp-pin 92: Bài học Kinh nghiệm - Sử dụng Quỹ dự phòng cho Chi trả Phí bảo hiểm 133: Bài học Kinh nghiệm – Xử lý Rủi ro Cơ bản cho Thành phố Cần Thơ và Huế 204: Bài học Kinh nghiệm – Các lựa chọn Thay thế Nguồn phí Bảo hiểm 24

Lời cám ơn

Báo cáo này tóm tắt các phân tích và nghiên cứu đã được thực hiện dưới Dự án hỗ trợ kỹ

thuật: Giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai nhằm Ứng phó với Biến đổi khí hậu Dự

án được thực hiện với sự hướng dẫn tổng thể của bà Charlotte Benson, Chuyên gia cao cấp

về Quản lý Rủi ro Thiên tai, Vụ Phát triển Bền vững và Biến đổi khí hậu (SDCC) Bà Charlotte

Benson và ông Peter M Clark, tư vấn của Dự án, là tác giả của báo cáo này

Một số cá nhân chủ chốt sau đây đã đóng góp cho sự thành công của Dự án Ông Askhay Gupta

nguyên Phó Chủ tịch, Kỹ sư mô hình rủi ro thảm họa, và ông Marc Ramires, Phó Chủ tịch, Kỹ sư

mô hình rủi ro thảm họa, thuộc Tập đoàn AIR toàn cầu là tư vấn chính của Giai đoạn 1 và 2 và

cũng là nguồn lực xây dựng mô hình rủi ro thiên tai Ông Gerry Lemcke, Phó Chủ tịch cao cấp

Nhóm bảo lãnh phát hành, thuộc Công ty tái bảo hiểm Thụy Sỹ (SwissRe), đã lãnh đạo việc thực

hiện các nghiên cứu thị trường bảo hiểm, xây dựng các giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai và

đào tạo tập huấn Ông PeerananTowashiraporn, Giám đốc, cùng với bà Dewi Anggraini, Chuyên

gia kỹ thuật cao cấp thuộc Trung tâm Phòng tránh thiên tai Châu Á (ADPC), đã hỗ trợ rất lớn

cho việc xây dựng mô hình thiên tai cũng như đào tạo tập huấn Ông Scott Ryrie đã cung cấp tư

vấn kỹ thuật cho Giai đoạn 3 Ông Peter M Clark là điều phối viên quốc tế cho cả ba giai đoạn

của Dự án, đã quản lý một dự án phức tạp với tính kiên định và hiệu quả cao Bà Trần Hoàng

Yến, tư vấn trong nước, đã làm việc hết sức nhiệt tình cho việc điều phối tổng thể các hoạt động

xuyên suốt quá trình thực hiện Dự án ở Việt Nam

Dự án trân trọng cám ơn những hướng dẫn và điều phối quan trọng của cơ quan thực hiện Dự án

là Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng (MOC/UDA) và Bộ Tài chính Về phía Bộ Xây dựng, Dự án

nhận được sự hướng dẫn và giúp đỡ của bà Trần Thị Lan Anh, Phó cục trưởng Cục Phát triển đô

thị, cùng với sự đóng góp quí báu của ông Dương Quốc Nghị, Giám đốc Ban quản lý dự án phát

triển đô thị (MUDP), bà Nguyễn Thị Thu Thủy và bà Trịnh Đan Dung, cán bộ MUDP Về phía Bộ

Tài chính, Dự án nhận được sự hỗ trợ hết sức quí báu của ông Phùng Ngọc Khánh, Cục trưởng

Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm (ISA), cùng với sự hỗ trợ nhiệt tình của ông Bùi Thanh Hải, Phó

chánh Văn phòng Cục; bà Phạm Thu Phương, Trưởng phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; bà Lê

Nguyễn Phương Anh, Phó trưởng phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; bà Nguyễn Thị Thu Huyền,

chuyên viên phòng Bảo hiểm phi nhân thọ, ISA; và bà Nguyễn Thị Bích Hằng, Phó trưởng phòng

Quản lý ngân sách địa phương, Vụ Ngân sách nhà nước

Dự án trân trọng cám ơn sự hợp tác và hỗ trợ hết sức quí báu của nhiều cán bộ chủ chốt ở hai

thành phố Huế và Cần Thơ Về phía thành phố Cần Thơ, Dự án ghi nhận sự hướng dẫn và giúp

đỡ của ông Đào Anh Dũng, Phó Chủ tịch UBND thành phố, cùng với những đóng góp quí báu

của ông Phạm Văn Quỳnh, Giám đốc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNN);

ông Nguyễn Thành Phương, Phó Giám đốc Sở Tài chính; và ông Lê Công Thành, chuyên viên Sở

lời cám ơn

vi

NN&PTNNN là cán bộ đầu mối của Dự án Về phía thành phố Huế, Dự án ghi nhận sự hướng dẫn và giúp đỡ của ông Ngô Anh Tuấn, Phó Chủ tịch UBND thành phố, cùng với đóng góp hết sức nhiệt tình của ông Phan Hồng Khôi, Trưởng phòng Kinh tế thành phố đồng thời là cán bộ đầu mối của Dự án; ông Nguyễn Ngọc Quang, Phó trưởng phòng Tài chính và kế hoạch; và nhiều cán bộ khác nữa của thành phố

Các cá nhân khác có đóng góp hữu ích cho Dự án bao gồm: bà Vicky Hu, Phó Chủ tịch cao cấp, Đối tác toàn cầu khu vực Đông Nam Á, SwissRe; ông Thomas Kessler, Phó Chủ tịch cao cấp, Đối tác toàn cầu khu vực Đông và Đông Nam Á, SwissRe; ông Michael Schwarz, Phó Chủ tịch cao cấp, Đối tác toàn cầu khu vực Đông Á, SwissRe; bà Doris Du, Phó Chủ tịch, khu vực Châu Á–Thái Bình Dương, SwissRe; bà Michelle Fu, trợ lý, SwissRe; ông Nguyễn Mạnh Linh, Giám đốc quản lý rủi ro, Tổng công ty tái Bảo hiểm quốc gia Việt Nam; và ông Lê Như Ngà, Tư vấn

Bà Grendel Saldevar-Perez, Trợ lý hoạt động của SDCC, đã cung cấp toàn bộ các hỗ trợ hành chính vô giá cho Dự án Bà Mary Jane David, Cán bộ quản lý hành chính cao cấp của SDCC, đã khéo léo quản lý các vấn đề liên quan đến ngân sách và hợp đồng

Dự án trân trọng cám ơn hỗ trợ tài chính từ Quỹ giảm nghèo Nhật Bản

Các từ viết tắt

DRF giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai

ISA Cục Quản lý, Giám sát Bảo hiểm

MOC/UDA Bộ Xây dựng/Cục Phát triển Đô thị

Tóm tắt

Tài liệu này trình bày tóm tắt Dự án hỗ trợ kỹ thuật về việc xây dựng các giải pháp Tài chính

cho rủi ro thiên tai (DRF) cho thành phố Huế và Cần Thơ, và để chia sẻ với các thành phố khác ở Việt Nam có quan tâm đến vấn đề này Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), thông qua nguồn hỗ trợ của Quỹ giảm nghèo Nhật Bản, đã phối hợp với Cục Phát triển đô thị của Bộ Xây dựng (MOC/UDA) thực hiện Dự án này

Các mục tiêu và nhiệm vụ liên quan của Dự án được chia làm 3 giai đoạn Giai đoạn 1 tập trung vào lựa chọn ra 2 thành phố bằng việc áp dụng các tiêu chí định tính và định lượng để chọn ra các thành phố tham gia vào giai đoạn tiếp theo Giai đoạn 2 bao gồm việc xây dựng các mô hình rủi ro thiên tai cho 2 thành phố được lựa chọn là Huế và Cần Thơ, để qua đó phân tích khoảng thiếu hụt tài chính cho ứng phó sau thiên tai và xây dựng các giải pháp DRF phù hợp nhằm giúp các thành phố lấp đầy những khoảng thiếu hụt này Giai đoạn 2 cũng bao gồm một loạt các hội thảo tập huấn nhằm nâng cao năng lực cho thành phố về DRF cùng với việc phân tích các vấn đề chính sách và luật pháp hiện hành liên quan đến DRF Các cuộc hội thảo tập huấn tập trung vào các khái niệm nền tảng của DRF bao gồm: các sản phẩm bảo hiểm và tín dụng, mô hình rủi ro, phân tích khả năng tài chính, môi trường pháp lý và các nguyên tắc trong lựa chọn giải pháp DRF phù hợp Giai đoạn 3 tiến hành đánh giá độc lập các giải pháp DRF được đề xuất trong Giai đoạn 2 và hỗ trợ từng thành phố trong việc lựa chọn ra một giải pháp phù hợp nhất để thực hiện cho thành phố của mình Việc các thành phố sau đó đưa các giải pháp này vào thị trường nằm ngoài khuôn khổ của Dự án Vào cuối Giai đoạn 2, nhóm tư vấn Dự án đã đề xuất một số các giải pháp bảo hiểm khá đơn giản

và minh bạch được thiết kế phù hợp với mối hiểm họa chính mà mỗi thành phố đã chọn, cụ thể

lũ lụt cho Cần Thơ và bão cho Huế Tư vấn đã đề xuất các sản phẩm bảo hiểm tham số cho hai thành phố Những sản phẩm này cho phép các thành phố yêu cầu bồi thường bảo hiểm do sự xuất hiện của một trận thiên tai thay vì lượng tổn thất được kiểm chứng do hậu quả thiệt hại của một trận thiên tai gây ra Các lợi thế của bảo hiểm tham số bao gồm tiến độ chi trả bồi thường nhanh và không bị ràng buộc về mục đích chi tiêu khoản bồi thường đó Tuy nhiên, tổn thất có thể không được bồi thường nếu vị trí hoặc cường độ của trận thiên tai xảy ra nằm ngoài các tham

số kích hoạt đã thỏa thuận Các thành phố cũng đã được tư vấn về các khía cạnh thực tiễn liên quan đến thiết kế, định giá và đưa vào thị trường một sản phẩm bảo hiểm tham số

Cả Huế và Cần Thơ đều thể hiện mong muốn rất cao trong việc thực hiện thí điểm DRF, tuy nhiên, họ đặc biệt cần có sự giải thích rõ ràng hơn về môi trường pháp lý và quy định trước khi tiến hành việc này Họ cũng đã thảo luận rất cởi mở về những khó khăn liên quan đến nguồn tài chính để chi trả phí bảo hiểm và yêu cầu sự hỗ trợ từ chính quyền cấp tỉnh và cấp trung ương nhằm hoàn thiện nỗ lực thực hiện thí điểm này

Tóm tắt ix

Cả hai thành phố đã nắm rõ lợi ích của việc đầu tư vào DRF, bao gồm: (i) gia tăng khả năng cho

việc lập kế hoạch tài chính để ứng phó với thiên tai và giải quyết vấn đề chi phí theo thời gian; (ii)

chuyển giao rủi ro cho các bên có năng lực tốt hơn; (iii) phục hồi thiên tai nhanh chóng hơn; và

(iv) kết quả là bảo vệ thành quả phát triển kinh tế-xã hội và tiếp tục phát triển Trong thời gian

tới, câu hỏi và thách thức chính cho Việt Nam là làm thế nào để tận dụng những kinh nghiệm và

bài học của hai thành phố Huế và Cần Thơ một cách tốt nhất vào việc thực hiện các giải pháp

DRF trong thực tế cho hai thành phố này cũng như cho các thành phố khác của Việt Nam

Mục tiêu chính của Dự án này là sử dụng các nỗ lực thí điểm nhằm trình diễn giá trị và phương

pháp xây dựng và thực hiện DRF cho các thành phố ở Việt Nam và các thành phố khác trong

khu vực Đông Nam Á Nhiều thành phố cùng chia sẻ các thách thức trong quản lý rủi ro thiên tai

tương tự như Cần Thơ và Huế, bao gồm tốc độ đô thị hóa cao, chịu tác động của biến đổi khí hậu

và nguồn lực cho ứng phó thiên tai không chắc chắn Trong phân tích cuối cùng, các thành phố

sẽ quan tâm đến tài chính cho rủi ro thiên tai nếu như việc đầu tư này giúp cải thiện năng lực ứng

phó thiên tai của họ ở một mức chi phí ưu việt hơn so với các phương thức quản lý rủi ro thiên

tai khác Đối với thành phố Huế và Cần Thơ, giá trị này đã được chứng minh Hy vọng rằng các

thành phố khác nếu có quan tâm theo đuổi các giải pháp DRF sẽ xem xét tiến trình và phương

pháp tương tự như được trình bày sau đây

1 Giới thiệu

lập kế hoạch về

hệ quả tài chính đối với các thảm họa thiên tai sẽ giúp ích kịp thời cho các công tác cứu trợ, phục hồi

và nỗ lực tái thiết sau thiên tai

ởViệt Nam, quản lý tài chính cho rủi ro thiên tai đang ở giai đoạn khởi đầu Mặc dù Việt Nam

đã chủ động xây dựng cho mình một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai độc đáo và đã xem

xét đến việc xây dựng các công cụ Tài chính cho rủi ro thiên tai (DRF) ở cấp quốc gia, tuy nhiên,

cho đến gần đây vẫn chưa dành nhiều nỗ lực cho việc xây dựng các chương trình DRF ở cấp

thành phố Nhờ sự hỗ trợ của Quỹ Giảm nghèo Nhật Bản, trong hai năm qua, Ngân hàng Phát

triển Châu Á và Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng (MoC/UDA) đã xây dựng các sản phẩm DRF

thí điểm cụ thể cho các thành phố Huế và Cần Thơ.1 Tài liệu này đánh giá phạm vi và các khía

cạnh chính của Dự án đồng thời xem xét khả năng ứng dụng và sự phù hợp của chúng đối với các

thành phố khác ở Việt Nam

Giải pháp tài chính cho rủi ro thiên tai (DRF) được xây dựng dựa trên tiền đề cho việc dự đoán

và lập kế hoạch tài chính nhằm ứng phó với hậu quả của các thảm họa thiên tai qua đó hỗ trợ

chính quyền, cả ở cấp quốc gia và cấp địa phương, có được một vị thế mạnh mẽ hơn, vững vàng

hơn và dự đoán tốt hơn để ứng phó kịp thời cho công tác cứu trợ, phục hồi và nỗ lực tái thiết sau

thiên tai Các công cụ DRF tiềm năng bao gồm nguồn dự phòng ngân sách hàng năm, bảo hiểm,

tín dụng dự phòng, tái phân bổ ngân sách sau thiên tai, vay nợ và gia tăng thuế Nghiên cứu này

tập trung vào bảo hiểm, tín dụng và các công cụ thị trường vốn Các giải pháp bảo hiểm đã được

đánh giá là điểm khởi đầu tốt nhất cho hai thành phố thí điểm của Dự án này, dựa trên năng lực

của mỗi thành phố để phân bổ và tiếp cận với các nguồn lực

Nếu lựa chọn thực hiện công cụ DRF, thành phố sẽ nhanh chóng được cung cấp một nguồn

tài chính bổ sung sau khi một trận thiên tai như thỏa thuận xảy ra, nguồn tài chính này có thể

được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào mà thành phố thấy phù hợp và cần thiết ở thời điểm đó

Một lợi thế quan trọng khác là thành phố sẽ được đảm bảo để có thể tiếp cận một khoản thanh

khoản với một mức phí hàng năm được dự báo trước Điều này giúp cho việc lập ngân sách chính

xác hơn và các kế hoạch chi thường xuyên cũng như chi đầu tư của chính quyền sẽ ít bị gián

đoạn sau thiên tai

Việc xác định các giải pháp DRF phù hợp nhất cho hai thành phố thí điểm này được thực hiện

qua 3 giai đoạn riêng biệt Giai đoạn 1 bao gồm việc lập hồ sơ rủi ro của 10 thành phố ứng viên có

khả năng ở Việt Nam, xem xét các yếu tố như là các hiểm họa đã được mô hình hóa ở Việt Nam,

đánh giá rủi ro thiên tai đô thị trên cả nước, đánh giá về dân số và các tác động xã hội, năng lực

của thành phố để hỗ trợ một sản phẩm DRF và kinh nghiệm của họ trong xây dựng các chương

trình quản lý rủi ro thiên tai hiệu quả Áp dụng các tiêu chí này cùng với một quy trình đánh giá

trọng số, 10 thành phố sau đó được chọn ra 5, rồi cuối cùng chọn ra 2 thành phố là Huế và Cần

1 ADB 2011 Hỗ trợ kỹ thuật: Giải pháp Tài chính cho Rủi ro thiên tai nhằm ứng phó với Biến đổi khí hậu Manila (TA 8012-REG).

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

2

Thơ Vào cuối Giai đoạn 1, hai thành phố này được yêu cầu chọn ra một loại hình hiểm họa thiên tai làm điểm khởi đầu cho việc xây dựng công cụ DRF Cần Thơ chọn ngập lụt và Huế chọn bão.Giai đoạn 3, cũng là giai đoạn cuối cùng của Dự án, là một đánh giá độc lập về phương pháp luận

và các đề xuất của Giai đoạn 2, được thực hiện bởi một chuyên gia thị trường độc lập, không có mối quan tâm thương mại đến đầu ra của Dự án Tư vấn Giai đoạn 3 đồng thời cũng tư vấn cho mỗi thành phố về những cải tiến kỹ thuật có thể từ các đề xuất của Giai đoạn 2 và giải thích các bước mà mỗi thành phố có thể tiến hành để đưa giải pháp lựa chọn của họ vào thị trường và thực thiện một giao dịch bảo hiểm Giai đoạn 3, cũng là giai đoạn cuối cùng đã hoàn thành vào tháng 7 năm 2015

Tài liệu này mong muốn tăng cường sự thảo luận về các giải pháp DRF ở Việt Nam thông qua việc trình bày và giải thích công việc đã hoàn thành, các phát hiện và các đề xuất của Dự án Thí điểm đã thực hiện ở Huế và Cần Thơ nhằm mục đích đóng vai trò chỉ dẫn để giúp các thành phố khác có quan tâm đến việc tăng cường hiểu biết và công tác quản lý rủi ro tài chính thiên tai Bên cạnh đó, cũng là để xây dựng các giải pháp DRF thực tiễn và có tính khả thị thị trường cho hai thành phố Huế và Cần Thơ Tài liệu này mang đến một cơ hội để chia sẻ kinh nghiệm và để cung cấp một điểm khởi đầu cho các thảo luận về công cụ DRF tại các thành phố khác Vì mục đích như thế, tài liệu này đặc biệt chú trọng đến tính ứng dụng của các công cụ DRF cho các thành phố khác ở Việt Nam và đồng thời đưa ra câu hỏi liệu họ có nên khám phá các lợi ích tiềm năng của DRF cũng như là năng lực của họ để thực hiện các công cụ này hay không Tài liệu này cũng trình bày cô đọng các thông tin nhằm minh họa một cách rõ ràng “làm thế nào” để thiết kế được một sản phẩm DRF hoàn chỉnh Các thuật ngữ chính sử dụng trong tài liệu này được giải thích ở phần Phụ lục

phần lớn các công việc quan trọng của Dự án được thực hiện trong Giai đoạn 2 Trong giai đoạn

này các mô hình rủi ro thiên tai, phân tích khoảng thiếu hụt tài chính, rà soát chính sách luật pháp

và các lựa chọn DRF đã được xây dựng, đồng thời các cuộc hội thảo tập huấn nâng cao năng lực cũng

được thực hiện ở từng thành phố Những hợp phần này nên được xem xét theo thứ tự bởi vì việc xây

dựng hầu như bất kỳ loại công cụ DRF nào cũng sẽ tuân theo một phương pháp tương tự, tuần tự và

tích lũy Nó bắt đầu từ một điểm khởi đầu lô-gic là ước tính rủi ro và khả năng tổn thất Sau đó tiến

hành một phân tích về khả năng một thành phố có thể chi trả cho khoản tổn thất đó, rồi xem xét hệ

thống luật pháp và các quy định hiện hành có thể hỗ trợ hoặc hạn chế các lựa chọn DRF tiềm năng

như thế nào, và cuối cùng là đánh giá tất cả các giải pháp DRF phù hợp hiện có và khả thi Các hoạt

động xây dựng năng lực nên được thực hiện song song trong suốt quá trình thực hiện công việc này

Việc đầu tư thời gian và nguồn lực để hoàn thiện từng bước là hết sức cần thiết nhằm xây dựng các

giải pháp DRF phù hợp với hoàn cảnh và ưu tiên của từng thành phố đồng thời phản ánh khối lượng

và nguy cơ tổn thất thực tế Phương pháp này cũng giúp tránh được việc xây dựng các cơ chế DRF

không bền vững trên quan điểm tài chính hoặc ứng phó với mức tổn thất hoặc quá thường xuyên

hoặc quá lớn để có thể đảm bảo được chi phí lợi ích Sau khi nghiên cứu về Dự án này, các thành phố

khác ở Việt Nam có thể hiểu hơn về nguy cơ tài chính của thành phố họ đối với các hiểm họa thiên

tai và có thể muốn áp dụng giải pháp ứng phó tương tự

Khi các thành phố tìm hiểu thêm về các khía cạnh phân tích và thương mại của DRF, họ sẽ càng

thấy rõ hơn rằng việc đầu tư vào phân tích rủi ro có thể đưa ra một giải pháp vừa tăng cường an

toàn tài chính đối với thiên tai vừa có tính thị trường

Xây dựng Năng lực

Một trong những bài học kinh nghiệm trong suốt quá trình thực hiện dự án đó là tầm quan trọng

của việc xây dựng năng lực cho các phòng ban liên quan của thành phố từ hành chính, ngân sách

đến quản lý rủi ro thiên tai Có thể nhìn thấy trước rằng, đây sẽ là một hợp phần hết sức cần thiết

của bất kỳ sáng kiến DRF đô thị nào trong thời gian tới ở Việt Nam, bởi sự sơ khai của DRF cũng

như là môi trường luật pháp và thị trường bảo hiểm hiện tại của đất nước Kinh nghiệm thực hiện

các chương trình DRF ở các nước khác đều cho thấy tầm quan trọng rất lớn của việc xây dựng

kiến thức chắc chắn về tiến trình phát triển các lựa chọn DRF cho các cán bộ liên quan Khả

năng của họ để có thể trao đổi về mục đích, chức năng và lợi ích của các giải pháp DRF là chìa

khóa để giới thiệu một sản phẩm và các ứng dụng tiếp theo Bắt tay vào thực hiện một chương

trình DRF là một quyết định về chính sách công đòi hỏi sự hiểu biết cơ bản và phối hợp trong

chính quyền - và do đó khả năng để duy trì tính minh bạch và tin cậy với công chúng là hết sức

quan trọng

Phương pháp Xây dựng các Giải pháp

Tài chính cho Rủi ro Thiên tai

2

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

4

Ở Huế và Cần Thơ, các nguồn lực dự án quan trọng đã được bố trí để xây dựng sự hiểu biết về

mô hình rủi ro thiên tai, các nguyên tắc bảo hiểm, năng lực tài chính và các giải pháp DRF Cả hai thành phố đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong việc học hỏi về những chủ đề này Cả hai thành phố khi mới tham gia Dự án đều có những hiểu hiết về nguy cơ và hiểm họa thiên tai của

họ, tuy nhiên, chưa thành phố nào xây dựng tư duy của họ về việc định lượng khoản tài chính dự phòng liên quan hay quản lý khoản này Đây là tình trạng chung của các thành phố ở Việt Nam Các cuộc tập huấn cần thiết đã được thực hiện cho một nhóm các cán bộ chủ chốt của thành phố, những người làm việc liên quan đến lập kế hoạch, ngân sách và đưa ra các quyết định Trong suốt thời gian thực hiện dự án, chúng tôi đã nỗ lực để đảm bảo rằng nhóm cán bộ chủ chốt này tham gia cùng nhau nhằm tăng cường năng lực cho họ bởi nhận thấy rằng nếu một thành phố muốn thực hiện một giải pháp DRF thì cần có sự đồng thuận và hiểu biết ngay trong chính quyền của thành phố đó Các đại diện từ cấp trung ương cũng tham gia vào tất cả các khóa đào tạo tập huấn của Dự án nhằm đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa cấp trung ương và cấp địa phương, đồng thời để đảm bảo rằng quan điểm của cấp trung ương về các quy trình và sáng kiến DRF tiềm năng được phản ánh

Phần lớn các cuộc tập huấn đều tập trung vào thảo luận các nguyên tắc bảo hiểm và khái niệm chuyển giao rủi ro Mặc dù thị trường bảo hiểm ở Việt Nam đã phát triển một cách nhanh chóng trong thập kỷ qua, nhưng đây vẫn là một thị trường non trẻ và phần lớn sự phát triển đến thời điểm hiện tại chỉ tập trung vào bảo hiểm tài sản thương mại và bảo hiểm nhân thọ Nhận thức

cá nhân về lợi ích của bảo hiểm và các nguyên tắc quản lý rủi ro tiềm ẩn vẫn chưa cao Thậm chí

ý tưởng về việc chính quyền địa phương mua bảo hiểm để tăng cường quản lý rủi ro tài chính do thiên tai và để bổ sung vào nguồn tài chính sau thiên tai do chính quyền cấp trung ương và cấp tỉnh cung cấp còn chưa được đánh giá cao

Xây dựng Mô hình Rủi ro

Như đã trao đổi ở trên, việc phân tích các nguy cơ tổn thất mà một thành phố có khả năng phải hứng chịu là bước đầu tiên quan trọng trong tiến trình xây dựng một chiến lược DRF hiệu quả phù hợp với hiện trạng và mối rủi ro cụ thể của thành phố Nếu bỏ qua bước này thì có thể sẽ dẫn đến những quyết định chi tiêu bất hợp lý và những mong đợi chưa hoàn thành Thường thì một mô hình rủi ro sẽ cần phải được xây dựng để đánh giá chính xác khả năng tổn thất và mức thiệt hại dự kiến Điều này không bắt buộc là các cán bộ thành phố phải trở thành chuyên gia mô hình rủi ro Tuy nhiên, họ cần phải biết những nguyên tắc cơ bản của mô hình rủi ro là gì, tại sao

nó lại cần thiết, nó được thực hiện như thế nào và các kết quả của nó có ý nghĩa gì

Ở dạng cơ bản, mô hình rủi ro có thể xem như là một chuỗi lô-gic các bước phân tích để: (i) xác định giá trị tài sản của thành phố có nguy cơ rủi ro đối với các loại hình hiểm họa thiên tai; (ii) nhận biết và phân tích các hiểm họa thiên tai mà một thành phố có thể phải chịu, xem xét cả tần suất và cường độ của nó; và (iii) xem xét những tài sản này bị thiệt hại như thế nào do hậu quả của các trận thiên tai trên Ba bước này dẫn đến một tính toán về khả năng và mức độ tổn thất mà một thành phố có thể phải chịu trung bình mỗi năm Trong dự án thí điểm này, Cần Thơ chọn loại hình hiểm họa là rủi ro ngập lụt và Huế chọn loại hình rủi ro là bão để phân tích Tuy nhiên, các thành phố có thể bị ảnh hưởng bởi nhiều loại hình hiểm họa và sau đó họ có thể chọn

để mở rộng phạm vi bảo vệ cho các mối hiểm họa khác nữa Điều này có thể cho ra kết quả là một sản phẩm bảo hiểm đa rủi ro dựa trên mô hình rủi ro đa hiểm họa

phương pháp Xây dựng các giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai 5

Để hiểu được nguy cơ hiểm họa thiên tai của một thành phố, việc cần thiết đầu tiên là xác định và

định giá tài sản trong phạm vi thành phố quản lý có nguy cơ rủi ro đối với các loại hình hiểm họa

thiên tai Để đưa ra được các thông tin có ý nghĩa, điều quan trọng là phải biết chi phí để thay thế

hoặc xây dựng lại đối với từng tài sản, mà không phải là giá thị trường hiện tại hay là giá trị đã khấu

hao Ví dụ, giá trị đã khấu hao của một nhà máy điện cũ có thể chỉ bằng một nửa chi phí để thay thế

nó Và bởi đây là một cơ sở hạ tầng quan trọng, do đó, thành phố cần phải có khả năng để đầu tư

toàn bộ cho việc thay thế/xây dựng lại nó trong trường hợp bị hư hỏng do thiên tai xảy ra

Tiếp theo cũng cần phải thống kê loại vật liệu xây dựng, tính năng sử dụng, độ cao và cấu trúc của

các tài sản trong thành phố để hiểu được khả năng chống chịu của chúng đối với các trận thiên tai

ở các mức độ khác nhau Để phục vụ cho mục đích nghiên cứu này, cơ sở dữ liệu chi tiết về thông

tin đề cập cũng như là giá trị thay thế tài sản liên quan của thành phố Huế và Cần Thơ đã được

thiết lập Giá trị thay thế được tính toán từ nhiều nguồn khác nhau và phản ánh chi phí để xây dựng

lại các công trình xây dựng của thành phố dựa trên giá vật liệu xây dựng hiện tại và tuân thủ quy

chuẩn xây dựng hiện hành Giá trị thay thế cho hai thành phố Huế và Cần Thơ được xác định lần

lượt là 50 nghìn tỷ đồng và 139 nghìn tỷ đồng

Tiếp đến, tư vấn tiến hành phân tích hiểm họa dựa trên các trận thiên tai trong quá khứ để xây

dựng một danh mục “mô phỏng” các trận thiên tai nhằm đưa ra một bức tranh về tần suất và vị

trí những trận thiên tai có thể xảy ra trong tương lai Danh mục này có thể bao gồm hàng ngàn các

trận thiên tai được mô phỏng có thể xảy ra Xem xét một tập hợp các trận thiên tai được mô phỏng

theo phân tích này là hết sức quan trọng bởi vì dữ liệu trong quá khứ có thể không đầy đủ hoặc

hình 1 các cơn bão đổ bộ vào Việt nam (cấp 3 Saffir-Simpson_SS)

Ghi chú: Các cơn bão lịch sử từ 1951-2013 có màu đỏ Các cơn bão mô phỏng được thể hiện bằng màu

xám (ngẫu nghiên trong 1000 năm).

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

6

khoảng thời gian xem xét quá ngắn để có thể nắm bắt một cách toàn diện vị trí cũng như là tần suất của các trận thiên tai trong tương lai Hình 1 trình bày các cơn bão ảnh hưởng đến Việt Nam trong quá khứ, từ năm 1951 đến năm 2013, và cả các cơn bão được mô phỏng Các đường màu đỏ biểu thị các cơn bão trong quá khứ và các đường màu xám biểu thị các cơn bão được mô phỏng Lưu ý rằng các cơn bão được mô phỏng có hình dạng phù hợp với các cơn bão trong quá khứ, ngoài ra, chúng còn cung cấp một tập hợp lớn hơn nhiều các cơn bão có thể xảy ra trong tương lai

Khi mà nguy cơ tần suất và vị trí của một mối hiểm họa được thiết lập, chúng ta cần phải xác định mức độ nghiêm trọng hoặc cường độ của trận thiên tai đó sẽ xảy ra trong một khu vực địa lý cụ thể, trong trường hợp này là thành phố Điều này được thực hiện từng phần bằng cách xem xét cường

độ của một trận thiên tai nhất định và vị trí cường độ cực đại của nó so với vị trí của thành phố.Các dữ liệu về nguy cơ, tính tổn thương và hiểm họa sau đó có thể được kết hợp lại để xác định rủi ro thiên tai, đó chính là nguy cơ tổn thất do thiên tai có thể xảy ra đối với một cộng đồng, một khu vực địa lý cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định trong tương lai

Áp dụng Mô hình

Một khi công việc lập mô hình rủi ro hoàn thành, chúng ta có thể áp dụng các kết quả của chúng

để xác định xem yếu tố rủi ro nào có thể và nên được chuyển giao Cuối cùng, giá trị của mô hình rủi ro là để giúp thành phố nắm được nguy cơ tổn thất do thiên tai đồng thời định hướng cho thành phố lựa chọn một giải pháp DRF phù hợp nhất để giải quyết các ưu tiên cụ thể dựa trên hồ

sơ rủi ro thiên tai của mình

Điểm mấu chốt cần hiểu về chuyển giao rủi ro—đó là, sự chuyển dịch trách nhiệm tổn thất tài chính thiên tai cho một bên khác—là việc xây dựng nhận thức về mức độ tổn thất một thành phố có khả năng chịu đựng mà tại đó nguồn tài chính của thành phố không bị ảnh hưởng quá lớn

và kế hoạch phát triển cũng như kế hoạch đầu tư không bị phá vỡ Nói cách khác, với mức tổn thất do thiên tai nào một thành phố có thể xử lý định kỳ được và với mức tổn thất nào sẽ vượt qua khả năng của thành phố để có thể đáp ứng một cách nhanh chóng và hiệu quả?

Câu hỏi này dẫn trực tiếp đến việc xem xét mức độ nghiêm trọng cũng như tần suất của các trận thiên tai có thể xảy ra—đây chính là việc tính toán tần suất-tổn thất từ kết quả xây dựng mô hình Kết quả tính toán tần suất-tổn thất có thể được trình bày bằng đồ thị, ví dụ như Hình 2, biểu đồ minh họa cho tổn thất do bão của thành phố Huế Trục ngang thể hiện tần suất của các cơn bão và trục dọc thể hiện lượng tổn thất hoặc cường độ Đường cong này cho thấy tần suất

mà tại đó các cơn bão sẽ vượt ngưỡng ở các mức tổn thất cụ thể

Ở điểm đầu của đường cong, thể hiện các trận thiên tai với tần suất khá thường xuyên và mức thiệt hại nhỏ - ví dụ như là các trận lụt định kỳ hay là các trận bão với cường độ nhỏ Do đó, nhu cầu cần cho cứu trợ, phục hồi nhanh hay tái thiết cho loại này thường nằm trong khả năng tài chính của thành phố bởi vì các tác động chỉ ở mức nhỏ

Ở đoạn cuối phía trên của đường cong minh họa cho các trận thiên tai có cường độ rất lớn với tần suất nhỏ Ở những mức cường độ cao này, các nguồn lực của thành phố cũng như bảo hiểm không thể chi trả cho các nỗ lực tái thiết và phục hồi do các trận thiên tai mức này gây ra Vì thế, các hỗ trợ

từ bên ngoài như là từ chính quyền cấp trung ương hay các nhà tài trợ nước ngoài sẽ phải cần đến

phương pháp Xây dựng các giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai 7

hình 2 Biểu đồ Tổn thất do Bão của Thành phố huế

2.000

1.500

1.000

500 0

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.

Khoảng cách của đường cong nằm giữa phần các trận thiên tai gây thiệt hại nhỏ nhất cho đến

phần gây thiệt hại lớn nhất chính là phần mà bảo hiểm (và các công cụ chuyển giao rủi ro khác)

có thể đóng vai trò hiệu quả nhất Điểm cụ thể mà tại đó bảo hiểm đóng vai trò hiệu quả nhất

phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm chi phí tương đối hay còn gọi là chi phí cơ hội của một loạt

các công cụ nhằm bảo vệ cho các lớp rủi ro cụ thể và tốc độ yêu cầu tài chính cần cho các mục

đích ứng phó sau thiên tai khác nhau

Mô hình rủi ro cung cấp cho thành phố một số quan điểm về tổn thất do rủi ro thiên tai của

thành phố mình Đường cong tần suất-tổn thất sẽ cho thành phố biết xác suất của một lượng

tổn thất nhất định hoặc trên mức đó sẽ xảy ra trong một khoảng thời gian là một năm Xác suất

này có thể được diễn tả như là khả năng tổn thất sẽ phát sinh theo tỷ lệ phần trăm (ví dụ: nếu

một xác suất vượt ngưỡng hàng năm của 200 triệu đồng là 1% thì có nghĩa là sẽ có 1% nguy cơ

thành phố sẽ tổn thất 200 triệu đồng hoặc nhiều hơn trong năm tới) Nó cũng có thể được diễn

đạt theo khoảng thời gian tính theo năm mà trong khoảng đó một trận thiên tai có nguy cơ xảy ra

(ví dụ: một xác suất vượt ngưỡng 1% cũng có nghĩa là có một trận thiên tai với cường độ như thế

hoặc lớn hơn dự kiến có thể xảy ra trong vòng 100 năm) Điều này được gọi là “chu kỳ lặp lại” và

được sử dụng để diễn tả tần suất của các trận thiên tai xuất hiện với một mức tổn thất cụ thể

Bên cạnh tổng số tiền tổn thất có thể xảy ra đối với một thành phố (gọi là tổng tổn thất), mô hình rủi

ro cũng sẽ cho thành phố biết tổn thất trung bình năm mà họ có thể phải chịu Phần này được tính

toán dựa trên tổn thất dự toán đối với các trận thiên tai trong khoảng thời gian xem xét chia cho số

năm Ví dụ, trong một khoảng thời gian 10 năm, nếu tổng tổn thất dự toán là 100 triệu đồng, thì tổn

thất trung bình năm sẽ là 100/10 = 10 triệu đồng Một cách khác để hiểu về tổn thất trung bình năm

(hay còn gọi là tổn thất trung bình dự kiến) đó chính là số tiền mà một thành phố cần phải để dành

ra hàng năm để chi trả cho những tổn thất trong một khoảng thời gian dài Ở phần sau của tài liệu

này, quý vị sẽ thấy tổn thất trung bình năm là một hợp phần quan trọng của giá bảo hiểm

Tăng cường Năng lực Tài chính cho Rủi ro Thiên tai cấp Thành phố ở Việt Nam

8

Một thông tin quan trọng khác được cung cấp trong quá trình phân tích tổn thất là tổng “tổn thất khẩn cấp” Con số này phản ánh chi phí mà một thành phố có thể phải chi để phục vụ cho các nỗ lực cứu trợ và phục hồi nhanh sau thiên tai Đây không bao gồm chi phí tái thiết, nhưng

nó là chi phí cần thiết để đáp ứng các nhu cầu khẩn cấp của thành phố và người dân sau thiên tai Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy tổn thất khẩn cấp đối với bão và lụt có thể ở mức tương đương 23% tổng tổn thất thiệt hại trực tiếp mà chúng gây ra

Tóm lại, mô hình rủi ro cung cấp cho chính quyền một bức tranh tổn thất mà một thành phố có thể phải chịu cả về tần suất lẫn cường độ Các thành phố thường khá ngạc nhiên khi nhìn thấy chi phí nguy cơ dự kiến của những trận thiên tai nghiêm trọng nhất, đặc biệt khi mà số liệu tổn thất trong quá khứ không đầy đủ và các trận thiên tai lớn đã không xảy ra trong thời gian gần đây, nó làm cho các cán bộ của thành phố tin rằng kinh nghiệm trong những năm gần đây là bình thường và đúng.Tuy nhiên, một điều quan trọng cần phải ghi nhớ rằng đối với quy mô của Dự án này thì mô hình rủi ro thiên tai chỉ tập trung vào các thiệt hại vật chất trực tiếp và không bao gồm các hậu quả gián tiếp của chúng, ví dụ như ảnh hưởng đến chuỗi cung ứng, ngừng trệ sản xuất, thị trường hay trường học Trong một số trường hợp các tổn thất gián tiếp thậm chí còn cao hơn cả tổn thất trực tiếp Chi phí gián tiếp thường bị trầm trọng hơn khi mà các nỗ lực phục hồi nhanh và tái thiết bị trì hoãn do khó khăn về kinh phí, đây chính là hoàn cảnh mà các công cụ chuyển giao rủi ro có thể đóng vai trò hỗ trợ tốt

Phân tích Khoảng thiếu hụt Tài chính

Hợp phần phân tích chính tiếp theo để thiết lập một chương trình DRF là định lượng “khoảng thiếu hụt tài chính” Điều này đề cập đến khoảng chênh lệch giữa số tiền cần để chi cho công tác cứu trợ, phục hồi và tái thiết sau thiên tai và nguồn tài chính hiện có để chi trả cho các nhu cầu đó Định lượng khoảng thiếu hụt này là quan trọng bởi vì nó cung cấp cho thành phố một ý tưởng khá sát về các công cụ tài chính bổ sung thích hợp cần thiết cho các khoản chi cứu trợ, phục hồi sớm và tái thiết sau thiên tai Phân tích này được xây dựng dựa trên việc đánh giá rủi ro thiên tai, cùng với mô hình rủi ro thiên tai đã được thực hiện Một khi thành phố biết được xác suất của một trận thiên tai với một cường độ cụ thể xảy ra trong một khoảng thời gian cụ thể (còn được gọi là ‘chu kỳ lặp lại’), thì sau đó họ có thể phân tích các nguồn lực tài chính mà mình cần có để đáp ứng các khoản cần chi Bất kỳ khoản thiếu hụt nào so với ngân sách cần có được gọi là khoảng thiếu hụt tài chính.Khả năng của một thành phố nhằm bảo vệ hoặc “chịu được” những tổn thất phát sinh từ các trận thiên tai có khả năng xảy ra là một hàm của bao gồm doanh thu, phân bổ ngân sách dự phòng hàng năm, lũy kế quỹ dự phòng, khả năng tái phân bổ các nguồn ngân sách mà không gây ảnh hưởng nhiều đến phát triển, khả năng vay nợ hoặc tăng thuế sau thiên tai, và mức độ sẵn có của các nguồn hỗ trợ từ bên ngoài như là từ nguồn cấp tỉnh, cấp trung ương và các nhà tài trợ quốc tế.Thường thì một sản phẩm chuyển giao rủi ro thiên tai sẽ không nhằm mục đích lấp đầy hoàn toàn khoảng thiếu hụt tài chính Nếu nguy cơ về các trận thiên tai lớn xảy ra nhiều và các công

cụ DRF hiện có là giới hạn về quy mô (ví dụ, chủ yếu dựa vào ngân sách dự phòng hàng năm) thì việc thu hẹp khoảng thiếu hụt sẽ thiếu thực tế nếu chỉ dùng bảo hiểm Trong trường hợp này chi phí bảo hiểm sẽ rất cao và bảo hiểm sẽ không phải là công cụ hiệu quả về mặt kinh tế để lấp đầy khoảng thiếu hụt tài chính (xem Mục 6) Chúng ta cũng cần phải lưu ý rằng chính quyền không phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về quản lý rủi ro thiên tai Các hộ gia đình và các đơn vị kinh doanh cũng phải chịu một phần trách nhiệm trong việc phòng chống rủi ro thiên tai

phương pháp Xây dựng các giải pháp Tài chính cho Rủi ro Thiên tai 9

Khả năng của một thành phố nhằm bảo vệ hoặc “chịu được” những tổn thất phát sinh từ các

thảm họa có khả năng xảy ra là một hàm của bao gồm doanh thu, chi phí dự phòng, nguồn tài

chính từ tái phân bổ ngân sách mà không gây ảnh hưởng nhiều đến phát triển, vay nợ hoặc tăng

thuế sau thiên tai, và nguồn hỗ trợ từ bên ngoài như là từ nguồn cấp tỉnh, cấp trung ương và các

nhà tài trợ quốc tế

Trong trường hợp của Việt Nam, Luật Phòng chống thiên tai (2013) quy định rằng tài chính cho quản

lý thiên tai được cung cấp từ ngân sách nhà nước, quỹ phòng chống thiên tai, và các đóng góp tự

nguyện Trong nguồn ngân sách nhà nước thì quỹ dự phòng, quỹ dự phòng tài chính và dự trữ quốc

gia là các dòng tài chính phù hợp nhất để hỗ trợ cho khoảng thiếu hụt tài chính thiên tai ở địa phương

Các dòng ngân sách dự phòng cho thấy đó có lẽ là nguồn sẵn có và linh hoạt nhất của tất cả các

cơ chế tài chính Bởi vì các nguồn này được phân bổ hàng năm cho mục đích dự phòng, tuy có

một số hạn chế, nhưng nó có thể được dùng cho nhu cầu ứng phó thiên tai cụ thể Theo luật,

chính quyền các cấp trung ương, tỉnh và địa phương ở Việt Nam đều phải dành từ 2% đến 5%

ngân sách hàng năm của họ để hỗ trợ các nhu cầu dự phòng khác nhau Trong đó một phần

được dành cho công tác phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai, phần lớn quỹ dự phòng này được

dành cho các tình huống khẩn cấp đòi hỏi thời gian thanh khoản nhanh, bao gồm cả những

nhiệm vụ không liên quan đến thiên tai

Tuy nhiên, một điểm cần lưu ý là quỹ dự phòng có thể không được chi cho tái thiết sau thiên tai

Do đó, các chính quyền địa phương hiện đang chi cho các nỗ lực tái thiết của họ chủ yếu từ việc

phân bổ lại nguồn vốn từ ngân sách chi hoặc xin chuyển vốn từ nguồn cấp trên Hơn nữa, nguồn

quỹ dự phòng chưa sử dụng có thể không được lũy kế vào chu kỳ ngân sách tiếp theo Những

hạn chế này làm giảm công dụng của quỹ dự phòng trong việc cho phép chính quyền địa phương

tìm kiếm nguồn lực để ứng phó sau thiên tai

hộp 1: Bài học kinh nghiệm từ việc sử dụng Quỹ dự phòng thiên tai

của phi-líp-pin

Dự án này được thực hiện song song với một dự án thí điểm DRF ở Phi-líp-pin và

In-đô-nê-xi-a a Tương tự như ở Việt Nam, các chính quyền cấp địa phương ở Phi-líp-pin dùng ngân

sách quỹ dự phòng để tăng cường năng lực tài chính cho quản lý rủi ro thiên tai và được luật

pháp Phi-líp-pin cho phép linh động hơn trong việc sử dụng nguồn quỹ này trong những

năm gần đây Luật Quản lý và Giảm thiểu rủi ro thiên tai 2010 của Phi-líp-pinb qui định các

chính quyền địa phương phải phân bổ không dưới 5% doanh thu hàng năm của họ từ các

nguồn thường xuyên để xây dựng quỹ quản lý và giảm thiểu rủi ro thiên tai Luật này đồng

thời cũng cho phép chính quyền cấp địa phương lũy kế các khoản quỹ dự phòng chưa sử

dụng lên đến 5 năm, điều này cho phép các thành phố tích lũy được một lượng tiền quỹ sẵn

sàng và đủ để phục vụ cho các mục đích quản lý rủi ro thiên tai Hơn nữa, luật mới này cũng

cho phép chính quyền sử dụng đến 70% nguồn quỹ để chi cho sẵn sàng ứng phó và giảm

thiểu rủi ro thiên tai, bao gồm cả chi trả phí bảo hiểm

a ADB 2011 TA7812-REG: Xây dựng năng lực tài chính cho rủi ro thiên tai Manila Manila.

b Chính phủ Phi-líp-pin 2010 Luật Quản lý và Giảm thiểu Rủi ro thiên tai Phi-líp-pin Luật số 10121

Manila.

Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á