PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ĐỔI MỚI

Dẫn nhập Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong cải cách hoạt

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ

ĐỊNH HƯỚNG ĐỔI MỚI

TS Vũ Sỹ Cường 114

1 Dẫn nhập

Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong cải cách hoạt động của khu vực công ở đa số các nước trên thế giới Luật ngân sách của các nước đều có quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách giữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước

Nghiên cứu về vai trò của phân cấp tới sự phát triển của địa phương Stigler (1957) nhận xét : “một Chính phủ hoạt động tốt nhất khi nó ở gần dân” Trong một cuốn sách nổi

tiếng về phân cấp Oates (1972) cho rằng: “Hàng hóa công nên do cấp chính quyền đại

diện tốt nhất cho vùng/địa phương hưởng lợi cung cấp” Phân cấp quản lý ngân sách

không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương

Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành

chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những

mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”115

Xu hướng phân cấp quản lý trong đó có phân cấp quản lý ngân sách đã và đang được thực hiện rộng khắp ở các nước trên thế giới Ở Việt Nam, quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý ngân sách đã được thực hiện từ nhiều năm trước đây và đã được luật hóa lần đầu trong Luật Ngân sách nhà nước 1996 và được bổ sung hoàn thiện gần đây nhất trong Luật Ngân sách 2002 (được áp dụng từ năm 2004) Việt Nam cũng đã ban hành nhiều quy định dưới luật nhằm cụ thể hóa các chủ trương chính sách về phân cấp quản lý ngân

114

Khoa Tài chính công, Học viện Tài chính Email: vscuong@gmail.com

115

To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World (2000) – ADB

sách Bài viết này có mục đích nhìn lại một cách khái quát tình hình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) trong những năm gần đây và đưa ra một số gợi ý cải cách trong giai đoạn sắp tới

2 Tổng quan về tình hình phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam

Lịch sử phân cấp trong quản lý nhà nước của Việt Nam bắt nguồn từ thời phong kiến tuy có mức độ phân cấp có sự khác nhau qua khác thời kỳ Trong giai đoạn phát triển

từ 1954 đến 1986 về nguyên tắc thì hệ thống quản lý nhà nước của Việt Nam mang tính tập trung cao độ để phù hợp với bối cảnh lịch sử Song ngay trong giai đoạn này cũng đã

có sự tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách phi chính thức ở mức độ hạn chế Giai đoạn

từ sau Đổi mới kinh tế đến nay, chủ trương phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản

lý ngân sách nhà nước nói riêng đã và đang được thực hiện mạnh mẽ Phân cấp về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam thực hiện theo nguyên tắc: quyền quyết định của Trung ương và quyền chủ động của các địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ ngân sách Sau khi ban hành luật Ngân sách 1996 và nhất là luật Ngân sách 2002 các địa phương ngày càng được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một

số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách

Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay gồm có phân cấp nhiệm vụ thu và chi NSNN Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình Búp bê Nga, ngân sách cấp trên bao hàm ngân sách các cấp dưới Ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương

2.1 Về phân cấp thu ngân sách giữa trung ương và địa phương

Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: (i) các khoản thu ngân sách TW hưởng 100%; (ii) các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; (iii) các khoản thu được phân cấp cho NSDP 100% Cụ thể :

(i) Các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% như : thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành; các khoản thuế và thu khác từ dầu, khí theo quy định của Chính phủ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật;

(ii) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách Trung ương

và ngân sách địa phương như: thuế giá trị gia tăng116; thuế thu nhập doanh nghiệp117; thuế

116

Không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu

117

Không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành

thu nhập đối với người có thu nhập cao; thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài118; thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; thuế bảo vệ môi trường

Tỷ lệ phân chia NSTW và địa phương được giữ cố định trong giai đoạn từ 3-5 năm với mục tiêu giúp chính quyền địa phương có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân sách của mình

(iii) Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp và phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Ngân sách địa phương cũng được nhận một khoản thu quan trọng là thu từ chuyển giao ngân sách Trung ương cho địa phương gồm bổ sung cân đối ngân sách (với những địa phương chưa thể tự cân đối ngân sách) và bổ sung có mục tiêu

Hình 1: Thu ngân sách Trung ương và địa phương

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

Năm

Tỷ lệ thu NSTW theo phân cấp

Tỷ lệ thu NSĐP theo phân cấp

Tỷ lệ bổ sung từ TW trong NSDP

( Nguồn: Bộ Tài chính)

Có thể thấy rõ là tỷ lệ thu ngân sách địa phương trong tổng ngân sách nhà nước tăng mạnh kể từ sau khi áp dụng luật ngân sách 2002 Nếu không tính thu NSNN từ dầu thô thì thu ngân sách địa phương chiếm trung bình hơn 44 % tổng thu NSNN ở Việt Nam

118

Không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu, khí

giai đoạn 2004-2008 Tỷ lệ bổ sung từ NSTW cho địa phương có xu hướng giảm mạnh, chỉ còn 34,1 % cho giai đoạn 2005-2010 So sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ thu NSDP trong GDP quốc gia của Việt Nam đạt 9,9 % giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển Tỷ lệ chuyển giao ngân sách từ Trung ương cho địa phương của Việt Nam cũng cao hơn mức trung bình của nhóm các nước đang chuyển đổi Đông Âu và Liên xô cũ song thấp hơn mức trung bình của các nước đang phát triển (xem bảng 1)

Bảng 1: Thu ngân sách địa phương của các nước đang phát triển và đang chuyển đổi

(giai đoạn 1997-2003)

Nhóm các nước đang chuyển đổi

Nhóm các nước đang phát triển

Trung bình

Cao nhất

Thấp nhất

Trung bình

Cao nhất

Thấp nhất

1 Nguồn thu NS của chính

% tổng thu ngân sách khu vực

2 Chuyển giao ngân sách cho

% nguồn thu NS chính quyền địa

(Nguồn: Ngân hàng thế giới)

2.2 Về phân cấp chi ngân sách nhà nước

Hiện nay phân cấp chi NSNN giữa Trung ương và địa phương được thực hiện theo nguyên tắc:

i) Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách Ngân sách Trung ương chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia…

ii) Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn Ngân sách địa phương có trách nhiệm với dịch

vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ

iii) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp

Có thể thấy rằng nếu xét tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN thì Việt Nam đang thực hiện phân cấp khá mạnh (xem hình 2) Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008 và chiếm hơn 50 % tổng chi NSNN năm 2009-2010

Hình 2: Tỷ lệ chi NSĐP và NSTW trong tổng chi NSNN

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

Năm

Tỷ lệ chi NSĐP

Tỷ lệ chi NSTW

(Nguồn: Bộ Tài Chính)

So sánh quốc tế cho thấy Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN cao hơn mức trung bình nhiều quốc gia, cao hơn ngay cả so với mức trung bình của nhóm các nước công nghiệp phát triển (OECD)

Hình 3: So sánh tỷ lệ chi NSĐP của Việt Nam với một số nước

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN

Tỷ lệ chi tiêu NSDP trong tổng NSNN

Trung bình OECD

Trung bình các nước ĐPT

(Nguồn, A Shah, 2006 và Bộ Tài chính, 2008)

3 Đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách

Những nghiên cứu đánh giá về thực trạng phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam không nhiều gồm: Ngân hàng thế giới (1996, 2000, 2005); Martinez – Vazquez và Mc Lure (1998, 2004); Rao G và cộng sự (1998); Vũ Sỹ Cường (2008); Nguyễn P Lân (2008), Nguyễn T.Minh và cộng sự (2009), Vũ T.T Anh và cộng sự (2007), và một số bài viết khác được trình bày trong các hội thảo chuyên ngành Tổng hợp những kết quả nghiên cứu này và qua phân tích đánh giá tình hình phân cấp quản lý ngân sách hiện nay có thể rút ra một số nhận xét sau:

3.1 Những kết quả đạt được của phân cấp quản lý ngân sách

Một là, phân cấp ngân sách đã tăng tính chủ động, tích cực của các địa phương Việc

phân cấp theo hướng tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương giúp các cấp chính quyền địa phương phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách của cấp mình, tích cực thực hiện các biện pháp khai thác, huy động nguồn thu, chủ động cân đối để điều hành thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương; nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách địa phương Đặc biệt đối với chính quyền cấp xã, việc điều tiết các nguồn thu theo Luật cùng với ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định đã tạo nguồn thu ngân sách

phường - xã, giúp các phường - xã từng bước thật sự là một cấp ngân sách Quy định về phân cấp cũng góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính; chấm dứt tình trạng các cấp huyện, xã quy định nhiều khoản thu trái với pháp luật

Hai là, phân cấp quản lý ngân sách có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế

địa phương và xóa đói giảm nghèo Nghiên cứu của Vũ S.C(2008) chứng minh rằng chính sách phân cấp nguồn thu NSNN có tác dụng khuyến khích các tỉnh đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội địa phương Tuy nhiên tác động của chính sách này tới kinh tế địa phương

là rất nhỏ so với các yếu tố khác Nghiên cứu của Rao G và cộng sự (1998), Ngân hàng thế giới (1996, 2005) cho thấy phân cấp ngân sách có ảnh hưởng tích cực tới quá trình xóa đói giảm nghèo

Ba là, phân cấp quản lý ngân sách là cơ sở để từng bước tăng tính minh bạch và

trách nhiệm giải trình của chính quyền các cấp trong thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến NSNN

3.2 Những bất cập hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách

Thứ nhất, cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân

sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên Mô hình này tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trên đối với các cấp dưới, nhưng nó cũng hạn chế tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới, và quan trọng hơn cả là nó tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng Cấp ngân sách bên dưới vừa phải phụ thuộc vào cấp ngân sách bên trên, vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép, trong khi đó cấp ngân sách bên trên cũng không thể quản lý được chặt chẽ ngân sách bên dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới Điều này dẫn đến sự không rõ ràng minh bạch trong quản lý ngân sách, khi có những sai sót rất khó tìm ra người chịu trách nhiệm cụ thể

Thứ hai, trên thực tế, chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức

thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về Trung ương Xét về bản chất, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm sự phân chia 2 loại quyền: quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi Trên thực tế, ở Việt Nam mới chỉ thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền được đưa ra những quyết định ngân sách vẫn thuộc về Trung ương Chính quyền địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà Trung ương quy định khung hoặc mang tính địa phương đặc thù Nguyên tắc trên tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao, bảo đảm sự bình đẳng về chính sách thuế giữa các địa phương, nhưng không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng

của địa phương Nói cách khác là quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương là hết sức hạn chế Mặc dù hiện nay có quy định thưởng khi địa phương

có thu vượt dự toán song chủ yếu vẫn là cơ chế xin cho mà không có những quy định rõ ràng, cụ thể

Phân tích số liệu thu NSNN trên địa bàn tỉnh và chi NSĐP bình quân đầu người năm 2010 cho thấy mặc dù các tỉnh có thu NSNN cao thì chi NSĐP bình quân cũng cao hơn song quan hệ giữa 2 biến số này là không rõ rệt vì chi NSĐP còn phụ thuộc nhiều yếu

tố khác Điều này cho thấy chính sách phân cấp hiện chưa thực sự khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn thu

Hình 4: Quan hệ giữa thu NSNN trên địa bàn và chi NSĐP (2010)

y = 1638,9ln(x) - 8144,2 R² = 0,2609

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

Thu NSNN trên đ a bàn BQ

Quan h thu chi NSNN

Log (Quan h thu chi NSNN)

(Tính toán từ số liệu BTC)

Vì các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai – một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương

Hình 5 : Tỷ lệ thu NSNN từ đất đai so với tổng chi NSNN địa phương (2009)

26,59

1,77 0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP

Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP

(Nguồn: Vũ Sỹ Cường (2011)

Sự phụ thuộc rất lớn vào thu từ giao quyền sử dụng đất là nguồn thu chỉ phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN từ đất đai sẽ không thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn

ở địa phương Nguồn thu đất đai lớn còn làm các địa phương có nguy cơ rơi vào tình trạng “ căn bệnh Hà lan” Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường bất động sản

Thứ ba, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính

quyền địa phương chưa tương xứng Mặc dù tỷ trọng chi của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước đã tăng lên đáng kể, song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của ngân sách Trung ương Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống còn 11 tỉnh năm 2010 Các tỉnh còn lại đều phải trông chờ vào số bổ sung của ngân sách Trung ương Vấn đề công bằng theo chiều ngang hiện chưa được giải quyết tốt khi phân chia nguồn thu NSNN giữa các địa phương

Nhiệm vụ chi của chính quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp không đủ nên buộc phải huy động các khoản đóng góp của người dân gây bức xúc cho xã hội Ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại có thừa nguồn thu do quy định hưởng tối thiểu 70 % của 5 khoản thu (chủ yếu là thu từ nhà, đất)

Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên những định mức cũ, không còn phù hợp

Hình 6 Quan hệ giữa chi NSĐP và cung cấp dịch vụ công : giáo dục mầm non

Năm 2003

Năm 2009 Hình 6 cho thấy quan hệ giữa tổng chi tiêu NSĐP và số lớp mẫu giáo bình quân đầu người là ngược chiều Phân tích quan hệ giữa chi tiêu NSĐP và dịch vụ y tế địa phương cho kết quả tương tự Các địa phương dường như tập trung chi tiêu của mình vào các nhiệm vụ kinh tế hơn là việc cung cấp các dịch vụ công cơ bản Xu hướng bất công bằng trong chi tiêu cho giáo dục và y tế giữa các tỉnh cũng đã được nghiên cứu của Nguyễn T.Minh (2009) chỉ

ra Sự áp dụng Luật NSNN 2002 dường như không giải quyết được vấn đề này mà còn làm

nó trầm trọng thêm