ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ PHÂN TÍCH KINH TẾ CỦA NHỮNG TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG-PHẦN I

Trên cơ sở xem xét những định nghĩa đã được nhiều nhà nghiên cứu đề xuất, và căn cứ vào sự phát triển về lý luận và thực tiễn của ĐTM trong thời gian qua, có thể đưa ra một định nghĩa đầ

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG

MÔI TRƯỜNG VÀ PHÂN

TÍCH KINH TẾ CỦA

NHỮNGTÁC ĐỘNG MÔI

TRƯỜNG-PHẦN I

Bởi:

Nguyễn Thế Chinh

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG (ĐTM)

Khái niệm về đánh giá tác động môi trường.

Cho đến nay đã có nhiều định nghĩa về ĐTM; những định nghĩa đó về nội dung cơ bản thống nhất với nhau, trong nhiều cách diễn đạt khác nhau là do sự chú ý nhấn mạnh của từng tác giả tới một khía cạnh nào đó trong ĐTM

Trên cơ sở xem xét những định nghĩa đã được nhiều nhà nghiên cứu đề xuất, và căn cứ vào sự phát triển về lý luận và thực tiễn của ĐTM trong thời gian qua, có thể đưa ra một định nghĩa đầy đủ về ĐTM như sau:

"ĐTM của một hoạt động phát triển kinh tế - xã hội là xác định, phân tích và dự báo những tác động lợi và hại, trước mắt và lâu dài mà việc thực hiện hoạt động đó có thể gây ra cho tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống của con người tại nơi

có liên quan đến hoạt động, trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phòng, tránh, khắc phục các tác động tiêu cực"

Luật bảo vệ môi trường được Quốc hội nước Việt Nam thông qua vào tháng 12 năm

1993 có đưa ra khái niệm ĐTM như sau:

"Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cơ sở sản xuất

kinh doanh, công trình kinh tế khoa học, kỹ thuật, y tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trường"

Tác động môi trường là vấn đề cốt lõi của những sự quan tâm tới phát triển bền vững Đánh giá tác động môi trường là một công cụ giúp cho sự phòng ngừa và ngăn chặn những ảnh hưởng tới môi trường trong chính sách môi trường và đây là công cụ lồng ghép trong quá trình kế hoạch hoá về môi trường Mục đích của ĐTM là xem xét bao quát toàn diện và đánh giá những ảnh hưởng môi trường tiềm năng của những dự án công cộng hay cá nhân đã được đề xuất trong lựa chọn ưu tiên thực hiện Một ĐTM cần phải được xem xét tât cả những ảnh hưởng mong đợi đối với sức khoẻ con người, hệ sinh thái (bao gồm thực vật và động vật), khí hậu và khí quyển Một ĐTM cần phải đảm bảo rằng tất cả những hậu quả cần phải được xem xét trong suốt quá trình thiết kế, thực hiện và vận hành của dự án

Tương tự, một ĐTM bao gồm những sự quan tâm của các đảng phải và tổ chức (có nghĩa là cộng đồng địa phương, các nhà chính trị, các nhà đầu tư) và lồng ghép những ảnh hưởng xã hội liên quan đến những giải pháp về giới hoặc liên quan tới các nhóm xã hội đặc biệt trong các dự án (có nghĩa là tái định cư của người dân bản địa vì sự thay đổi cảnh quan hoặc môi trường, vị trí khảo cổ học, đài tưởng niệm)

Một ĐTM đòi hỏi phải ưu tiên cho những dự án là nguyên nhân của những thay đổi đáng kể đối với nguồn tài nguyên có khả năng tái sinh, sự thay đổi có ý nghĩa đối với hoạt động thực tiễn của nghề đánh cá và nghề nông và xem xét tới khai thác tài nguyên thuỷ điện Các dự án hạ tầng, hoạt động công nghiệp, các dự án đổ bỏ và quản lý chất thải cũng cần một ĐTM

Tất cả những hậu quả có hại tới môi trường cần phải được tính toán bằng biện pháp giảm nhẹ, biện pháp bảo vệ môi trường hoặc thay thế Những biện pháp giảm nhẹ này thường được trình bày bằng một kế hoạch quản lý môi trường Một kết luận của ĐTM cần phải được xem xét lại, sau đó các nhà làm kế hoạch dự án có thể thiết kế đề xuất dự án với mục tiêu tối thiểu hoá tác động tới môi trường

Lịch sử của ĐTM.

ĐTM được biết đến như là một sự đáp lại liên quan đến những biểu hiện của quản lý môi trường trong những năm của thập kỷ 60 Trong những năm đó những sự vận động biểu hiện quan tâm về ảnh hưởng nghiêm trọng của hoạt động con người, đặc biệt là ô nhiễm công nghiệp, với sự tồn tại các biện pháp kiểm soát ô nhiễm và kế hoạch hoá những quy định đã không đáp ứng đầy đủ yêu cầu thực tiễn

Vào năm 1969 lần đầu tiên ĐTM được giới thiệu ở Mỹ, sau đó ĐTM đã trở thành phổ biến thực sự ở tất cả các nước công nghiệp trên thế giới Hiện nay ĐTM đã trở thành

công cụ chính cho thực hiện quản lý môi trường và cho sự thành công trong việc đạt tới mục tiêu phát triển bền vững

ở Việt nam ĐTM bắt đầu thực hiện vào những năm thập kỷ 80 Từ đó đến nay ĐTM được coi như là một công cụ ra quyết định cũng như giám sát các hoạt động phát triển Mặc dù có một khuôn khổ tốt đã được xây dựng và một số ĐTM đã được điều chỉnh, vẫn còn một số các lĩnh vực cần phải được tiếp tục quan tâm (Chẳng hạn như sự tham gia và ủng hộ công cộng của các viện độc lập thực hiện ĐTM) và những vấn đề cần giải quyết như đào tạo đội ngũ chuyên môn quản lý và thực hiện ĐTM

Đối tượng của ĐTM

Như định nghĩa đã nêu thì đối tượng của ĐTM là các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội Có hoạt động mang tính vĩ mô, tác động đến toàn bộ nền kinh tế xã hội của quốc gia, của một địa phương lớn, hoặc một ngành kinh tế, văn hoá - xã hội quan trọng Ví dụ những luật lệ, chính sách quốc gia, những chủ trương, chiến lược, những chương trình quốc gia về phát triển kinh tế - xã hội, những kế hoạch quốc gia dài hạn, những sơ đồ phân bố lực lượng sản xuất trên địa bàn lớn Có những hoạt động mang tính vi mô như, những đề án công trình xây dựng cơ bản,dự án phát triển kinh tế cụ thể, các dự án xã hội khu công nghiệp, khu chế xuất, các cơ sở sản xuất, các công trình đang được vận hành Với các nội dung này có thể khái quát những đối tượng cần đánh giá tác động môi trường là rất rộng từ quy mô dự án đến quy mô ngành và cao hơn là mức độ tổng hợp quy mô vùng

Ở Việt nam hiện nay theo nghị định 175/CP quy định tại điều 9, các đối tượng sau đây phải thực hiện đánh giá tác động môi trường:

1 Các quy hoạch tổng thể phát triển vùng, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các quy hoạch đô thị, khu dân cư

2 Các dự án Kinh tế, khoa học, y tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng;

3.Các dự án do tổ chức hoặc cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế đầu tư, viện trợ, cho vay hoặc liên doanh thực hiện trên lãnh thổ Việt nam

4.Các dự án nói tại khoản 1, 2 và 3 của điều này được duyệt trước ngày 10/04/1994 nhưng chưa tiến hành đánh gía tác động môi trường theo đúng yêu cầu

5.Các cơ sở kinh tế, khoa học, y tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng đã hoạt động

từ trước ngày 10/01/1994

Các phương pháp ĐTM

Đánh giá tác động môi trường là việc hết sức phức tạp, đòi hỏi nhiều cán bộ chuyên môn của nhiều khoa học khác nhau, và phải sử dụng nhiều phương pháp khác nhau mới thực hiện được Các phương pháp được sử dụng trong ĐTM được gọi là các phương pháp ĐTM Các phương pháp mang tính kỹ thuật, các phương pháp đó đánh giá tác động môi trường thông qua các thông số môi trường được lựa chọn, bao gồm các phương pháp:

? Phương pháp liệt kê số liệu về thông số môi trường

? Phương pháp danh mục các điều kiện môi trường

? Phương pháp ma trận môi trường

• Phương pháp chập bản đồ môi trường

? Phương pháp sơ đồ mạng lưới

? Phương pháp mô hình

Do yêu cầu môn học kinh tế môi trường trong trường đại học Kinh tế cho nên nội dung các phương pháp trên đây không được trình bày

Trong đánh giá tác động môi trường còn sử dụng phương pháp kinh tế, phương pháp này sử dụng giá trị đồng tiền như thước đo để đánh giá mức độ tác động đến môi trường của một hoạt động phát triển Phương pháp này được gọi là phương pháp phân tích chi phí - lợi ích mở rộng (CBA - Cost Benefit Analysis) Phương pháp này sẽ được đề cập

ở giáo trình này

Nội dung báo cáo ĐTM

Nội dung của ĐTM cụ thể tuỳ thuộc vào: nội dung và tính chất của hoạt động phát triển, tính chất và thành phần của môi trường chịu tác động của hoạt động phát triển, yêu cầu

và khả năng thực hiện đánh giá

Không thể có một khuôn mẫu cố định về ĐTM chung cho mỗi nước trên thế giới, cũng như chung cho mọi hoạt động phát triển tại một nước

Nhưng kết quả của ĐTM của một hoạt động phát triển được thể hiện trên một văn bản được gọi là báo cáo ĐTM Nội dung của báo cáo ĐTM bao gồm 9 nội dung sau:

? Mô tả đại bàn nơi sẽ tiễn hành hoạt động phát triển, đặc trưng kinh tế, kỹ thuật của hệ thống phát triển

? Xác định điều kiện biên, hoặc nói cách khác là phạm vi đánh giá.

? Mô tả hiện trạng môi trường tại địa bàn đánh giá

? Dự báo những thay đổi về môi trường có thể xảy ra trong và sau khi thực hiện hoạt động phát triển

? Dự báo những tác động xảy ra đối với tài nguyên và môi trường, các khả năng hoàn nguyên hiện trạng hoặc tình trạng không thể hoàn nguyên

? Các biện pháp phòng tránh, điều chỉnh

? Phân tích lợi ích - chi phí mở rộng

? So sánh các phương án hoạt động khác nhau

? Kết luận và kiến nghị

Đánh giá tác động môi trường gồm có nhiều bước, vì vậy nội dung báo cáo ĐTM cụ thể các bước được thực hiện theo mẫu hướngdẫn của cơ quan quản lý môi trường (Nghị định 175 CP ban hành 18 - 10 - 1994 - Phụ lục 11,12)

Sơ đồ dòng của một ĐTM được thể hiện như sau

PHÂN TÍCH CHI PHÍ - LƠỊ ÍCH CHO TÁC ĐỘNG TỚI MÔI TRƯỜNG Khát quát về phân tích chi phí - lơị ích và phân tích chi phí lợi ích mở rộng

Phân tích chi phí - lơị ích

Phân tích chi phí - lợi ích (CP - LI) là một kỹ thuật giúp cho các nhà ra quyết định đưa

ra những chính sách hợp lý về sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên khan hiếm, làm giảm hoặc loại bỏ những tác động tiêu cực phát sinh trong các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Phân tích chi phí - lợi ích là một công cụ chính sách cho phép các nhà hoạch định chính sách quyền được lựa chọn giữa các giải pháp thay thế có tính cạnh tranh với nhau Chẳng hạn như khi cân nhắc vấn đề có tính chính sách: có nên cấp giấy phép khai thác gỗ ở các khu rừng nguyên sinh vùng Tây Nguyên để làm gỗ xẻ cho một dự án sản xuất đồ gỗ được đầu tư vào vùng ven biển Nam Trung Bộ hay không? Câu hỏi này được xem như

là một vấn đề lựa chọn giữa một số giải pháp thay thế Sau đây là một vài trong số các giải pháp đó:

• Cấp giấy phép khai thác gỗ ở các rừng nguyên sinh vùng Tây Nguyên

• Không cấp giấy phép, nhưng cho phép khai thác và vận chuyển gỗ từ một khu rừng nhân tạo ở phía Nam thuộc vùng Đông Nam Bộ

• Không cấp giấy phép, nhưng cho phép khai thác và vận chuyển gỗ từ một khu rừng nhân tạo ở phía Bắc, thuộc vùng ven Biển Bắc Trung Bộ

• Không cấp giấy phép, nhưng cho phép khai thác và vận chuyển gỗ từ các khu rừng nhân tạo ở nhiều địa phương khác nhau thuộc các vùng nói trên

• Cấm khai thác gỗ tại bất cứ một khu rừng nào và ngừng các hoạt động làm gỗ

xẻ ở vùng ven biển Nam Trung Bộ ở đây chúng ta cần nhận thức được sự khác nhau giữa rừng nguyên sinh và rừng nhân tạo Rừng nguyên sinh là rừng tự nhiên chưa bị con người làm xáo trộn, còn rừng nhân tạo là do con người mới trồng lại và phát triển theo ý muốn của con người Khi Chính phủ phải đối mặt với vấn đề mang tính chất chính sách như đã đề cập ở trên thì một loạt các giải pháp lựa chọn như đã liệt kê cần phải được phân định rõ ràng, và lợi ích thực

mà mỗi giải pháp đó mang lại cho xã hội cũng cần phải được tính toán tỷ mỷ Việc làm đó sẽ giúp chúng ta sắp xếp được các giải pháp theo thứ tự ưu tiên Nếu như chúng ta chỉ chọn ra một giải pháp thì chúng ta cần phải biết rõ giải pháp nào sẽ mang lại cho xã hội lợi ích thực cao nhất Từ các giải pháp này sẽ

là các mô hình cho các kế hoạch quản lý hoặc phân bổ nguồn lực và giữa chúng

sẽ có sự cạnh tranh với nhau

Như vậy phân tích chi phí - lợi ích được áp dụng vào việc đánh giá các hệ thống tự nhiên

và đánh giá chất lượng môi trường, là một bộ phận hữu cơ của quá trình ra quyết định ở mọi cấp: địa phương, vùng, quốc gia, quốc tế

Phân tích chi phí - lợi ích mở rộng

Phân tích chi phí - lợi ích mở rộng là một phương pháp phân tích kinh tế, so sánh những lợi ích thu được do thực hiện các hoạt động phát triển đem lại với những chi phí và tổn thất do việc thực hiện các hoạt động đó gây ra Để nhấn mạnh chi phí và lợi ích môi trường thường người ta tách phần môi trường ra gọi là Et, công thức hoá như sau:

∑ (Bt- Ct±Et)/(1+r)t

Chi phí và lợi ích ở đây được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm cả chi phí và lợi ích về tài nguyên, môi trường và các thành viên khác trong xã hội cho nên có thể gọi phân tích CP

- LI là phân tích CP - LI mở rộng

Mặc dù phương pháp này có vẻ như khá đơn giản, nhưng khó khăn thì vấn cứ nảy sinh bởi vì lợi ích và chi phí xã hội cần phải được tính toán Điều đó có nghĩa là phương pháp phân tích chi phí - lợi ích mở rộng có tính phạm vi toàn xã hội Chẳng hạn, nếu như chúng ta có yêu cầu các nhà đầu tư gỗ xẻ đánh giá vấn đề có tính chính sách như đã nêu ở trên, thì việc mà họ đưa ra đánh giá đầu tiên sẽ là liệu rằng đầu tư của họ có mang lại lợi nhuận hay không Điều này thực sự là một sự phản hồi rất có lý về một phần tính toán của nhà đầu tư Việc đánh giá như thế gọi là phân tích tài chính, bởi vì nó chỉ liên quan đến chi phí và lợi ích ảnh hưởng trực tiếp đến các nhà đầu tư Việc phân tích chi

phí - lợi ích mở rộng có liên quan đến phạm vi xã hội Điều này có ý nghĩa là chúng ta cần phải xác định xem đâu là chi phí và lợi ích ảnh hưởng đến mọi thành viên trong xã hội Việc thực hiện thường xuyên phương pháp phân tích rộng rãi toàn xã hội này là một điều khó có thể thực hiện được Tuy nhiên, các nhà kinh tế đều cố gắng mở rộng phạm

vi của phương pháp này theo khả năng có thể Ví dụ, đối với một trong các giải pháp đã nêu ở trên, ngoài việc đáp ứng được lợi nhuận của các nhà đầu tư, một loạt các câu trả lời cho các câu hỏi dưới đây cũng cần phải được xem xét trong phân tích chi phí - lợi ích mở rộng

• Liệu hoạt động kinh doanh gỗ xẻ có khuyến khích hoạt động kinh tế của vùng ven biển Nam Trung Bộ hay không

• Liệu rằng sự khuyến khích hoạt động kinh tế này có lan rộng ra các vùng khác ngoài vùng ven biển Nam Trung Bộ hay không

• Chi phí môi trường để bù đắp cho sự ô nhiễm do hoạt động kinh doanh gỗ xẻ gây ra là bao nhiêu?

Sau khi có được mọi sự giải đáp, hãy quy giá trị của chúng ran thành tiền, và đó không phải là một nhiệm vụ dễ dàng Ví dụ: phạm vi ảnh hưởng của hoạt động kinh doanh gỗ

xẻ có thể sẽ lan rộng ra tận các vùng xa như Tây Bắc, Đông Bắc Bắc Bộ của Việt Nam Việc tính giá trị các chi phí môi trường, đặc biệt là những chi phí liên quan đến việc bảo tồn các loài động - thưc vật quý hiếm là rất khó khăn Điều lý tưởng nhất là chúng ta nên xem xét tất cả các chi phí có thể tính được của mỗi một phương pháp vào việc ước tính lợi ích thực, điều này trong thực tế không phải lúc nào cũng có thể làm một cách dễ dàng Chúng ta có thể tóm tắt về bản chất và phạm vi áp dụng của phân tích chi phí - lợi ích mở rộng như sau:

Phân tích chi phí - lợi ích mở rộng là một phương pháp mà qua đó có nhiều các giải pháp thay thế khác nhau cạnh tranh với nhau, có liên quan đến một quyết định có tính chính sách được thẩm định trên phương diện lợi ích thực mang lại cho xã hội

Tóm lại trong nội dung của cuốn sách này, chúng ta sử dụng thuật ngữ phân tích chi phí – lợi ích với ý nghĩa đặc biệt mà các nhà kinh tế thường dùng để ám chỉ việc đánh giá các dự án về mặt xã hội

Trình tự tiến hành phân tích chi phí - lợi ích

Các bước chính được thực hiện trong phân tích chi phí - lợi ích được tóm tắt thông qua

sơ đồ 3.1 như sau:

Xác định các giải pháp thay thế

Như chúng ta đã trình bày ở phần trên, bước đầu tiêu là xác định các giải pháp khác nhau cho một quyết định chính sách Với những quyết định có những tác động môi trường nghiêm trọng thì bảo vệ môi trường luôn luôn là một giải pháp riêng biệt Ví dụ như với việc tôn trọng quyết định về khai thác gỗ ở khu vực xung quanh vùng ven biển Nam Trung Bộ, bảo vệ rừng có nghĩa là giữ nguyên vẹn, không khai thác chúng là một giải pháp rõ ràng

Phân định chi phí và lợi ích

Việc phân định rạch ròi toàn bộ các chi phí và lợi ích tác động đến mỗi thành viên trong

xã hội là việc làm tiếp theo của bước thứ nhất Trong bước này chúng ta cần phải lập một danh mục đầy đủ về các khoản chi phí có thể phát sinh trong quá trình thực hiện các hành động của một giải pháp thay thế Ví dụ, khi chúng ta cân nhắc giải pháp đầu tiên trong năm giỉa pháp đã liệt kê ở trên liên quan đến việc khai thác gỗ để sản xuất gỗ xẻ Danh mục các lợi ích cũng cần được kể ra, bao gồm:

• Một lần tăng thu nhập nhờ bán gỗ xẻ, và

• Sự tăng lên thu nhập ngoài ngành công nghiệp gỗ xẻ Như vậy, trong việc xem xét những lợi ích, không chỉ xét riêng trong ngành gỗ xẻ mà còn xem xét ảnh hưởng tăng lên trong các hoạt động kinh tế khác ngoài ngành gỗ xẻ

Danh mục liệt kê đối với các khoản chi phí bao gồm:

• Vốn đầu tư

• Tiền lương và nguyên liệu thô, và

• Những chi phí môi trường như chi phí bảo tồn các loài động thực vật quý hiếm, chi phí để chống xói mòn đất

Các chi phí bảo tồn đối với các loài động thực vật quí hiếm có thể xem đó là những chi phí người sử dụng Chúng ta biết rừng là nguồn tài nguyên có khả năng tái sinh Bởi vậy, điều cực kỳ quan trọng là chúng ta phải tiến hành kiểm nghiệm xem phương pháp khai thác gỗ có thể đảm bảo được sự phục hồi của rừng trong khả năng chịu đựng của chúng hay không, hay chúng ta có thể duy trì một tiêu chuẩn rừng bền vững

Trong bối cảnh chúng ta đang xem xét cần phải chú ý rằng một số khoản tiền mà có thể thường xuyên được xem như là một khoản chi phí hay lợi ích có thể sẽ không được coi là có ý nghĩa xã hội Ví dụ như, một nhà đầu tư của Việt Nam đóng thuế cho Nhà nước, rõ ràng đối với nhà đầu tư này là một khoản chi phí Tuy nhiên, xét về mặt xã hội, số thuế phải trả này đơn giản chỉ là sự chuyển nhượng thu nhập từ người Việt Nam này (nhà đầu tư) sang cho người dân Việt Nam khác mà thôi Nhưng đối với một nhà đầu tư nước ngoài các thứ thuế mà họ phải đóng góp cho chính phủ Việt Nam thì đó là một khoản thu nhập có tính xã hội, sở dĩ như vậy là vì các nhà đầu tư nước ngoài họ sẽ chuyển số tiền lời trong đầu tư về nước họ và việc chia lợi nhuận đầu tư cho Việt Nam

là khoản thuế mà họ phải trả Từ phân tích ví dụ này cho ta thấy việc xác định lợi ích thực phải dựa trên cơ sở phân định rõ ràng lợi ích và chi phí

Đánh giá chi phí và lợi ích

Trong bước này, mỗi khoản chi phí và lợi ích của các giải pháp đã được xác định ở bước trước cần phải được định giá bằng tiền Đối với những mặt hàng được trao đổi trên thị trường, giá trị của nó có thể được tính đơn giản bằng cách nhân số lượng của mặt hàng đó với giá thị trường của nó Tuy nhiên do tính “qui luật số lượng lẫn giá” để ước tính giá thị trường không đúng do thị trường thường xuyên không hoàn hảo Chỉ khi thị trường đối với một mặt hàng có tính cạnh tranh thì giá thị trường của mặt hàng đó mới được xem là một chỉ số tốt đối với giá trị xã hội Chính vì vậy, theo khả năng có thể, chúng ta nên sử dụng giá thị trường thế giới đối với các mặt hàng được trao đổi trên thị trường thế giới Bởi vì thị trường thế giới có tính cạnh tranh mạnh hơn nhiều so với thị trường trong nước, cho nên giá thế giới là những chỉ số tốt hơn về mặt giá trị Hơn nữa,

do tính lạm phát hiện thời cho nên việc đánh giá thường được dự tính trên cơ sở giá thực hoặc giá cố định Điều đó có nghĩa là giá cả phải được thể hiện trên cơ sở nguyên tắc chung và được điều chỉnh bằng một chỉ số giá Đối với những yếu tố ảnh hưởng không

có giá thị trường, để đánh giá chúng thường người ta phải sử dụng giá tham khảo