Đổi mới tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân các cấp ơ việt nam hiện nay

Mặt khác, với các quy định trong Luật năm 2015, áp dụng vào thực tiễn, sẽ đòi hỏi phải có các quy định pháp luật cụ thể hơn và tiến hành các hoạt động tổ chức thực tế như: xác định chức

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu trong luận án là trung thực và chính xác Các kết quả nghiên cứu trong luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào

Tác giả luận án

Nguyễn Trọng Hải

MỞ ĐẦU 1

1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đến Ủy ban nhân dân,

đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

8

1.2 Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến Ủy ban nhân

dân, đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

19

1.3 Các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án 24

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐỔI MỚI TỔ

CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP

Chương 3 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP Ở VIỆT NAM TRONG QUÁ TRÌNH ĐỔI MỚI

73

3.1 Khái quát nét mới trong tổ chức và hoạt động của Ủy

ban nhân dân các cấp qua các thời kỳ

73

3.2 Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp

trong đổi mới hiện nay

81

3.3 Đánh giá chung thực tiễn đổi mới tổ chức và hoạt động

của Ủy ban nhân dân các cấp

104

Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI

MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP

113

4.1 Các quan điểm tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động

của Ủy ban nhân dân các cấp

113

4.2 Các giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của

Ủy ban nhân dân các cấp

118

1 CNXH Chủ nghĩa xã hội

2 XHCN Xã hội chủ nghĩa

3 CQĐP Chính quyền địa phương

4 HĐND Hội đồng nhân dân

5 UBND Ủy ban nhân dân

6 UBHC Ủy ban hành chính

7 CQCM Cơ quan chuyên môn

8 Luật năm 1958 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958

9 Luật năm 1962 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Trong tổ chức CQĐP ở hầu hết các nước, bên cạnh hội đồng địa phương, đều thiết lập cơ quan tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nhà nước được gọi là cơ quan hành chính nhà nước Ở nước ta, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hiện nay có tên gọi là UBND Trong tổ chức nhà nước Việt Nam từ năm 1945 đến nay, có ba đơn vị hành chính chủ yếu được xác lập là các cấp: tỉnh, huyện và xã Nhìn chung, trên các đơn vị hành chính đều lập ra hai loại cơ quan là HĐND và UBND (hoặc tên gọi khác) HĐND là cơ quan dân cử do nhân dân địa phương bầu ra, cơ quan này bầu ra UBND Còn UBND một mặt là cơ quan chấp hành của HĐND, chịu trách nhiệm trước HĐND, mặt khác, nó là một cơ quan hành chính trong hệ thống hành chính nhà nước, trực thuộc cấp trên Hai cơ quan này đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội [22] và các lĩnh vực quản lý xã hội khác

ở địa phương Trong đó, UBND là cơ quan có vai trò nổi trội nhờ thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Nhìn tổng quát, cùng với HĐND, quản lý của UBND quan hệ trực tiếp

và đóng vai trò hết sức quan trọng đến sự phát triển xã hội ở địa phương, đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, đồng thời liên quan đến hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung Vì vậy,

nó luôn là tâm điểm chú ý của người dân địa phương, là mối quan tâm lớn của Đảng, Nhà nước và toàn xã hội

Trong quá trình tiến hành đổi mới đất nước toàn diện từ năm 1986 đến nay, cùng với quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, CQĐP nói chung, UBND các cấp nói riêng tuy không được đổi mới với cường độ, nhịp độ lớn như các cơ quan Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ, nhưng đã có những thay đổi quan trọng Sau rất nhiều văn bản pháp

luật quy định về tổ chức CQĐP được ban hành kế tiếp nhau, ngày 19/6/2015, Luật Tổ chức CQĐP (Luật năm 2015) đã được Quốc hội thông qua thay thế Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 Việc thông qua Luật năm 2015 trên thực tế đã cho thấy việc thí điểm không tổ chức HĐND không đưa lại kết quả rõ ràng Trong Luật năm 2015, cùng với HĐND, UBND các cấp đã có những điều chỉnh theo hướng đổi mới mà những điểm đáng chú ý là sự xác định các vấn đề về phân quyền, phân cấp quản lý, việc điều chỉnh cụ thể hơn về từng cấp CQĐP, có tính đến đặc thù của các đơn vị hành chính…Nhưng, điều đó không có nghĩa là đã là quá trình đổi mới CQĐP cũng như UBND đã hoàn tất Vẫn còn có các ý kiến khác nhau xung quanh mô hình CQĐP và các vấn đề khác liên quan đến UBND Đáng chú ý là có cả những ý kiến về xây dựng CQĐP tự quản - mô hình đang

là xu hướng chung đang hiện diện ở rất nhiều nước dân chủ trên thế giới [57, tr.41] Mặt khác, với các quy định trong Luật năm 2015, áp dụng vào thực tiễn, sẽ đòi hỏi phải có các quy định pháp luật cụ thể hơn và tiến hành các hoạt động tổ chức thực tế như: xác định chức năng, nhiệm vụ, phân cấp quản

lý, về đa dạng hoá tổ chức bộ máy UBND, các CQCM thuộc UBND, xác định các mối quan hệ với các tổ chức trong hệ thống chính trị, về nhân sự UBND,

về các phương thức, hình thức hoạt động, vấn đề mối quan hệ của UBND với người dân, doanh nghiệp, tổ chức UBND tương thích với các thành tựu khoa học và công nghệ, v.v Ngoài ra, việc tổ chức và hoạt động của UBND sẽ còn phải tính đến tác động của kinh tế thị trường định hướng XHCN, của quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN nước ta, của hội nhập quốc tế, của các vấn đề có tính thời đại hiện nay là dân chủ và quyền con người,…

Như vậy, có thể nói, sau các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật năm 2015 về CQĐP, vấn đề tiếp tục đổi mới CQĐP nói chung, UBND nói riêng đang tiếp tục được đặt ra Đây là các công việc không đơn giản trong

bối cảnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam Chính vì vậy, nghiên cứu sinh đã chọn đề tài: “Đổi mới tổ chức và hoạt

động của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận án tiến

sĩ luật học

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

2.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp nước ta nhằm tiếp tục đổi mới các cơ quan này phù hợp với đòi hỏi và điều kiện thực tế của xã hội hiện nay

Hiện nay, tổ chức và hoạt động của UBND thực hiện theo Luật năm

2003 Điều 142 của Luật năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/1/2016) quy định cho đến khi bầu ra HĐND nhiệm kỳ 2016 - 2021 thì HĐND và UBND vẫn giữ nguyên cơ cấu tổ chức và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ theo Luật

đó Luận án nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trên cơ sở thực tiễn đổi mới theo Luật năm 2003, nghiên cứu những vấn

đề triển khai đổi mới theo Luật năm 2015 cũng như đổi mới theo các đòi hỏi của thực tiễn

2.2 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của UBND các cấp theo đơn vị

hành chính ở Việt Nam (không bao gồm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt)

Về thời gian, luận án nghiên cứu vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp chủ yếu từ thời gian Hiến pháp 1992 với việc ban hành

Luật năm 2003 đến nay

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở làm rõ nhận thức lý luận về đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND, đánh giá thực trạng đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp Việt Nam hiện nay, luận án đề xuất các kiến nghị, giải pháp tiếp tục đổi

mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích trên đây, nhiệm vụ của luận án là:

Một là, về mặt lý luận, bằng nhận thức mới làm rõ vị trí, vai trò, chức

năng của UBND; tổ chức, các mối quan hệ của UBND các cấp; phương thức, hình thức hoạt động của UBND; các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của UBND, các yêu cầu và nguyên tắc đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND…

Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND

các cấp trong đổi mới, chủ yếu trong giai đoạn từ khi Luật năm 2003, đặc biệt những thay đổi trong Luật năm 2015 theo Hiến pháp 2013 với thay đổi quan trọng về tổ chức bộ máy nhà nước thời kỳ đổi mới trên các phương diện: mô hình tổ chức, phương thức, hình thức hoạt động , chỉ ra các bất cập, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của UBND và nguyên nhân của tình trạng này

Ba là, trên cơ sở nhận thức lý luận và phân tích, đánh giá thực trạng tổ

chức và hoạt động của UBND hiện nay, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan này trong mục đích nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, phát triển mọi mặt ở địa phương, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân địa phương đặt trong yêu cầu chung về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu được thực hiện dựa trên cơ sở phép duy vật biện chứng

và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về các vấn

đề nhà nước và pháp luật, về nhà nước XHCN, về nhận thức mới vị trí, vai trò,

tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay nhằm tiếp tục đổi mới UBND các cấp Trong thực tiễn hiện nay ở nước ta, đổi mới

cũng có nghĩa là cải cách UBND Xét cho cùng nó nhằm làm tổ chức và hoạt động cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nước ta có các thay đổi lớn

mà xét cho cùng nhằm bảo đảm quyền lực nhân dân, quản lý có hiệu lực, hiệu quả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội, văn hoá và các mặt khác ở địa phương và cùng với bộ máy nhà nước trung ương và hệ thống chính trị nói chung thực sự tạo ra chuyển biến mạnh mẽ, những khác biệt rõ rệt thúc đẩy phát triển, được người dân cảm nhận được và hài lòng, nâng cao vị thế quốc gia trên trường quốc tế

Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được luận án sử dụng để nghiên cứu

đề tài luận án là: phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống, phương pháp luật học so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp thống kê, tiếp cận liên ngành, đa ngành…Cụ thể như sau:

Tại Chương 1, tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, luận án chủ yếu sử dụng các phương pháp thống kê với việc tìm kiếm các công trình nghiên cứu hiện có trong và ngoài nước liên quan đến đề tài để xác định các công trình nghiên cứu Từ các công trình nghiên cứu đã có, chủ yếu bằng phương pháp phân tích và tổng hợp các vấn đề đã được nghiên cứu, luận án xác định giá trị của các vấn đề đã nghiên cứu, đồng thời từ đó, nhận định các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án

Tại Chương 2 nghiên cứu các vấn đề lý luận về đổi mới UBND, luận

án sử dụng chủ yếu các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học, hệ thống…, qua đó làm rõ các vấn đề về vị trí, vai trò, tổ chức và phương thức hoạt động của của UBND, các khía cạnh của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan này…

Nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND các cấp hiện nay tại Chương 3, luận án chủ yếu sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích,

so sánh, xã hội học, lịch sử để xem xét, đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trong giai đoạn nghiên cứu đối với cả quy định pháp

luật và cả thực tiễn thực hiện pháp luật

Tại Chương 4, các quan điểm, kiến nghị, giải pháp đề xuất được trình bày trong luận án được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu tại các chương trước

đó Nó đồng thời là kết quả của việc sử dụng các phương pháp nghiên cứu: phương pháp phân tích, tổng hợp, quy nạp và diễn dịch, sự kết hợp chặt chẽ giữa

lý luận và thực tiễn, phương pháp nghiên cứu liên ngành, đa ngành, phương pháp trao đổi chuyên gia

5 Những đóng góp mới về khoa học của luận án

Qua nghiên cứu đề tài luận án, kết quả nghiên cứu thể hiện ở những đóng góp mới sau đây:

Thứ nhất, luận án hệ thống hoá, làm rõ và bổ sung các vấn đề lý luận

về đổi mới UBND trong tổng thể và trên các khía cạnh với nhãn quan mới về

vị trí, vai trò, chức năng, tổ chức, phương thức và hình thức hoạt động

…trong các điều kiện mới; xác định nhu cầu, nội dung và tiêu chí đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp

Thứ hai, làm rõ các điểm mới trong tổ chức và hoạt động của UBND

(hoặc UBHC ) các cấp qua các thời kỳ

Thứ ba, luận án đánh giá thực chất tổ chức và hoạt động của UBND

qua các năm đổi mới, dự báo về vai trò của UBND theo Luật năm 2015, chỉ ra mặt tích cực cũng như hạn chế trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp Từ đó, chỉ ra nguyên nhân của các hạn chế trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp

Thứ tư, với nhận thức mới và với quan điểm thực tiễn, luận án đề xuất

các giải pháp đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND các cấp theo Luật năm 2015 cũng như theo đòi hỏi của thực tiễn

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Luận án là công trình nghiên cứu trực tiếp và tổng thể tổ chức và hoạt động của UBND tất cả các cấp ở Việt Nam trong bối cảnh mới hiện nay Với

mục đích làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp, đặc biệt là các đề xuất giải pháp dựa trên quan điểm cải cách, có tính đến các kinh nghiệm tổ chức và hoạt động cơ quan hành chính nhà nước ở trong và ngoài nước và trong các điều kiện cụ thể, kết quả nghiên cứu luận án có ý nghĩa cả về mặt khoa học và thực tiễn

Vì vậy, kết quả nghiên cứu của luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp, cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về thiết chế UBND các cấp

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án có

cơ cấu gồm bốn chương:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 2 Những vấn đề lý luận về đổi mới tổ chức và hoạt động của

Ủy ban nhân dân các cấp

Chương 3 Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam trong quá trình đổi mới

Chương 4 Quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đến Ủy ban nhân dân, đổi mới

tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

1.1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

Trong lịch sử tổ chức CQĐP Việt Nam, tại các đơn vị hành chính đều hiện diện cơ quan hành chính nhà nước được gọi là UBND (hay các tên gọi UBHC, UBHC kháng chiến )

Từ hàng chục năm qua, đặc biệt là từ những năm đổi mới toàn diện đất nước năm 1986, đã có không ít công trình nghiên cứu liên quan đến UBND

Có thể chỉ ra các nhóm công trình khoa học chủ yếu dưới đây:

Thứ nhất là các công trình nghiên cứu xác lập cơ sở cho nhận thức về

tổ chức và hoạt động và đổi mới (cải cách) tổ chức và hoạt động của UBND

1/ Các nghiên cứu đến nhà nước pháp quyền, hành pháp, hành chính trong nhà nước pháp quyền Xin nêu một số công trình:

- Đề tài KX - 04.05 “Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước

pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” (2005), chủ nhiệm GS

TSKH Đào Trí Úc; Đề tài KX.04-28/06 - 10 “Phân công, phối hợp quyền lực

và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” (2010), chủ nhiệm: GS.TS Trần Ngọc Đường Các đề tài này nghiên

cứu các cơ sở của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền nước ta, vấn đề quyền lực và tổ chức quyền lực trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam Từ đó, các tác giả của các công trình đặt ra vấn đề xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền Việt Nam, trong đó có CQĐP với bộ phận cấu thành là UBND như thế nào, tương quan giữa quyền hành pháp và các quyền lập pháp, tư pháp và vấn đề tổ chức và bảo đảm thực thi đúng đắn quyền hành pháp mà UBND là yếu tố cấu thành

- Sách “Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai

đoạn hiện nay”, Nxb Từ điển bách khoa, H, 2009 của Viện Nhà nước và Pháp

luật Đây là công trình tập thể của nhiều tác giả Trong đề xuất về tổ chức các

cơ quan nhà nước khác nhau, các tác giả đã đề xuất nên tổ chức CQĐP Việt Nam, trong đó có UBND như thế nào

- Đề tài cấp bộ “Vai trò và quyền của nhân dân với tư cách là chủ thể

xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam giai đoạn 2011-2020” (2010), chủ nhiệm: PGS, TS Nguyễn Trung Tín Trong công

trình nghiên cứu, các tác giả đã xác định các cơ sở hình thành nhận thức về chủ quyền nhân dân trong lịch sử nhân loại và trong tư tưởng Hồ Chí Minh và Đảng ta Từ đó, công trình đã đưa lại nhận thức về mối quan hệ giữa nhân dân với chính quyền nói chung, CQĐP nói riêng;

Ngoài các công trình trên, còn có nhiều tác phẩm đáng chú ý khác có

đề cập các khía cạnh khác nhau xung quanh vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có UBND Đó là sách của GS.TSKH Đào

Trí Úc: Nhà nước và Pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1997; PGS TS Bùi Xuân Đức: Đổi mới, hoàn

thiện bộ máy nhà nước giai đoạn hiện nay NXB Tư pháp, Hà Nội, 2004;

GS.TSKH Đào Trí Úc và GS TS Võ Khánh Vinh đồng chủ biên: Giám sát

và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay

Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2003; PGS TS Đinh Văn Mậu: Quyền lực

nhà nước và quyền công dân Nxb Tư pháp Hà Nội, 2003, v v Đó là các bài

báo của GS.TS Hoàng Văn Hảo: Vấn đề dân chủ và các đặc trưng của mô

hình tổng thể Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và

Pháp luật, số 2/2003; Nguyễn Minh Đoan: Nguyên tắc quyền lực nhà nước là

thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Tạp chí Nhà nước

và Pháp luật, số 5/2007; Võ Khánh Vinh: Mối quan hệ giữa xã hội - cá nhân -

nhà nước trong Nhà nước pháp quyền và vai trò của nó trong việc xác định

mô hình tổng thể Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước

và Pháp luật, số 2/2003,… Đó là các công trình nghiên cứu dưới các hình thức đề tài, sách, các bài báo khoa học kể trên, còn có nhiều cuộc Hội thảo khoa học, toạ đàm khoa học quốc gia và quốc tế liên quan đến đề tài nhà nước

pháp quyền Trong số đó phải kể đến các cuộc hội thảo quốc tế như: “Nhà

nước pháp quyền” do Viện Nhà nước và Pháp luật kết hợp với Trung tâm

MANSFIELD của Hoa Kỳ tổ chức tại Hà Nội và TP Hồ Chí Minh năm 2001;

“Các cam kết WTO và tác động đến hệ thống pháp luật của Việt Nam” do Dự

án MUTRAP II tài trợ trong các năm 2005 - 2008; “Tập hợp hoá pháp luật:

kinh nghiệm của Hoa Kỳ” do UNDP và Văn phòng Quốc hội phối hợp tổ

cấp nhà nước “Nghiên cứu các giải pháp chủ yếu đẩy mạnh cải cách hành

chính ở nước ta hiện nay” do TS Chu Văn Thành làm Chủ nhiệm; Viện Nhà

nước và Pháp luật: Đánh giá kết quả của cải cách hành chính và các giải

pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta, Nxb Công an nhân

dân, 2007; Học viện hành chính quốc gia: Về nền hành chính nhà nước Việt

Nam: những kinh nghiệm xây dựng và phát triển, NXB Khoa học kỹ thuật, H,

1996; Thang Văn Phúc (chủ biên): Cải cách hành chính Nhà nước: Thực

trạng, nguyên nhân và giải pháp, NXB Chính trị quốc gia, H, 2001; Học viện

Hành chính quốc gia: Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt

Nam, Nxb Chính trị quốc gia, H, 2001; Học viện Hành chính quốc gia: Cải cách hành chính - vấn đề cấp thiết để đổi mới bộ máy nhà nước, Nxb Tổng

hợp TP Hồ Chí Minh, 2004; Nguyễn Khánh: Đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ

máy và phương thức hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước các cấp,

NXB Lao động, H, 2003; Mai Hữu Khuê và Nguyễn Văn Nhơn: Một số vấn

đề về cải cách thủ tục hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, H, 1995; Nguyễn

Văn Thâm và Võ Kim Sơn, Thủ tục hành chính - lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, H, 2002; Học viện hành chính quốc gia: Về bộ máy quản

lý hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước,

NXB Sự thật, H, 1991; Phạm Hồng Thái: Công vụ, công chức nhà nước, Nxb

Tư pháp, H, 2004, v v

Cùng với các sách trên là rất nhiều bài báo khác nhau liên quan đến chính

quyền địa phương, tổ chức và hoạt động của UBND của Nguyễn Trọng Điều:

Hoàn thiện chế độ công vụ và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, Tạp chí

Cộng sản, số 5/2007; Nguyễn Đăng Dung: Công chức và cải cách bộ máy hành

chính nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9/2006; Lương Thanh Cường: Xây dựng các nguyên tắc của hoạt động công vụ trong nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7/2006, v v

Các công trình nghiên cứu trên đây đề cấp nhiều vấn đề khác nhau liên quan đến cải cách nền hành chính, trong đó có cải cách tổ chức và hoạt động của UBND các cấp: bối cảnh cải cách, các yêu cầu của cải cách hành chính, xác định các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước, của công vụ, công chức trong nền hành chính nhà nước, đề xuất về cải cách tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính

Thứ hai là các công trình nghiên cứu liên quan đến đổi mới (cải cách)

tổ chức và hoạt động của UBND

1/ Các đề tài nghiên cứu khoa học

- Đề tài khoa học cấp bộ “Tổ chức, thể chế và phương thức hoạt động

của bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương” do TS Lê Sỹ Thiệp, Học

viện Hành chính Quốc gia làm chủ nhiệm; Đề tài khoa học cấp bộ: “Tổ chức

nhà nước Việt Nam 1945 - 2005” do TS Chu Văn Thành làm Chủ nhiệm; Đề

tài cấp Bộ: Pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước ở địa phương:

hiện trạng và giải pháp, (2000) của Viện Nhà nước và pháp luật, chủ nhiệm:

PGS.TS Bùi Xuân Đức; Đề tài khoa học cấp bộ: “Nghiên cứu mối quan hệ

hành chính giữa UBND thành phố với UBND quận và phường trong điều kiện không tổ chức HĐND quận, phường” do PGS.TS Nguyễn Hữu Hải, Học

viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh làm Chủ nhiệm, Đề tài

khoa học cấp bộ “Xây dựng và kiện toàn tổ chức chính quyền cơ sở (xã) trong

điều kiện cải cách hành chính” do TS Nguyễn Hữu Đức làm chủ nhiệm

Trong các công trình nghiên cứu kể trên, các tác giả của các đề tài nghiên cứu đã xác định bộ máy hành chính địa phương nước ta ở tất cả các cấp hay một cấp, trong đó các tác giả đã xác định bối cảnh tổ chức UBND ở các thời kỳ nhất định, thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND hiện nay theo đặc điểm của mỗi cấp, mỗi đơn vị hành chính, các mối quan hệ của UBND trong bộ máy hành chính, đồng thời đề xuất hướng cải cách, hoàn thiện bộ máy này đáp ứng các yêu cầu của đổi mới bộ máy hành chính nhà nước, v.v

2/ Sách chuyên khảo

Liên quan đến các công trình chuyên khảo mà tác giả luận án đã được

tiếp cận, có thể kể đến: Sách“Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính

quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” do PGS.TS Lê Minh Thông,

PGS.TS Nguyễn Như Phát đồng chủ biên, Nxb Chính trị Quốc gia, 2002;

sách “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền XHCN của nhân

dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay” của PGS.TS Lê Minh

Thông, Nxb Chính trị Quốc gia, 2011; sách “Đổi mới tổ chức và hoạt động

của chính quyền xã trong tiến trình cải cách hành chính” của Ban Tổ chức -

Cán bộ Chính phủ, Nxb Chính trị Quốc gia, 2002; sách “Đổi mới hoàn thiện

bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay” của PGS.TS Bùi Xuân Đức,

Nxb Tư pháp 2004; sách “Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính

quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay ở nước ta” của PGS.TS Bùi

Tiến Quý, Dương Danh Mỵ, Nxb Chính trị Quốc gia, 1998; sách“Tìm hiểu

về chính quyền địa phương các cấp” của TS Nguyễn Thị Kim Thoa, Nxb

Tư pháp, 2004; sách “Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa

phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế” của các tác giả

Nguyễn Văn Thảo, Phạm Quang Lê, Lê Trọng Vinh, Nguyễn Ký, Nguyễn

Hữu Đức, Đinh Xuân Hà, Nxb Chính trị Quốc gia, 2007, Sách “Chính quyền

cấp xã và việc tổ chức, điều hành hoạt động Ủy ban nhân dân cấp xã”,

Dương Bạch Long, Nxb Chính trị Quốc gia, 2011

Trong các cuốn sách trên đây, các tác giả nghiên cứu về chính quyền địa phương nước ta, trong đó UBND các cấp được đặt trong tổng thể bộ máy nhà nước Việt Nam thời kỳ đổi mới Trong các công trình này, UBND được nhận diện, xem xét trong bối cảnh cải cách hành chính, được đánh giá chung

về thực trạng và các đề xuất đổi mới chính quyền địa phương, trong đó có UBND cũng được xem xét trên những nét lớn

3/ Luận án, luận văn

Có khá nhiều luận án, luận văn nghiên cứu về chính quyền địa phương,

Ủy ban nhân dân, có thể kể ra một số công trình: Luận án tiến sĩ Luật học

“Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay” (2013) của Tạ Quang Ngọc; Luận án tiến sĩ Luật

học “Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong

quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam” (2012) của Trần Thị Diệu

Oanh; Luận án tiến sĩ luật học “Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan

hành chính nhà nước phường trong điều kiện cải cách hành chính ở nước ta”

của Phan Văn Hùng (2013); Luận án tiến sĩ luật học“Chính quyền địa phương

với việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương” (2002) của

Trương Đắc Linh; Luận án tiến sĩ hành chính công “Chính quyền địa phương

trong việc bảo đảm quyền công dân ở Việt Nam hiện nay” (2008) của Nguyễn

Thị Phượng; Luận văn thạc sỹ luật học “Đổi mới tổ chức và hoạt động của

UBND cấp huyện ở nước ta hiện nay” của Trịnh Tuấn Thành; Luận văn thạc

sỹ Quản lý hành chính công “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện thuộc TP Hà Nội trong giai đoạn hiện nay (Qua nghiên cứu thực tiễn huyện Đông Anh)” (2009) của Nguyễn Văn Quang, v.v

Nhìn chung, các luận án, luận văn kể trên nghiên cứu sâu về UBND nước ta trong điều kiện cải cách hành chính Các công trình nghiên cứu về UBND các cấp từ những phương diện khác nhau liên quan đến tính chất đô thị, phân cấp quản lý, cơ cấu tổ chức CQCM Trong đó, các tác giả làm rõ những vấn đề lý luận về UBND về vị trí, đặc điểm, vai trò, cơ cấu, các mối quan hệ , đã làm đánh giá thực trạng và các đề xuất đổi mới UBND theo các hướng nghiên cứu với nhiều ý kiến, quan điểm có giá trị tham khảo trực tiếp cho nghiên cứu trong luận án này

4/ Các bài báo khoa học

“Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương- nhìn từ mối quan hệ giữa HĐND và UBND”, Ths Nguyễn Trọng Hải, Tạp chí Tổ chức nhà nước, 2/2012; “Sáu vấn đề đặt ra trong thí điểm không tổ chức

HĐND ở huyện, quận, phường”, TS Dương Quang Tùng, Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp, 2-3/2011; “Tự quản địa phương: Vấn đề nhận thức và vận dụng

ở nước ta hiện nay”, PGS.TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,

10/2007 “Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương cấp tỉnh, huyện đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng

XHCN” TS Hà Quang Ngọc, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 1/2007; “Một

số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở

nước ta hiện nay”, PGS TS Lê Minh Thông, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

8/2002; “Một số vấn đề đặt ra từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở nước ta hiện nay”, PGS TS Lê Minh Thông, Tạp chí Nhà nước

và pháp luật, 12/2003; “Về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương trong

cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước”, PGS TS Lê Minh Thông, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 5/2010; “Hoàn thiện tổ chức và thực hiện quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” PGS TS

Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 8/2011; “Về các yếu tố chi phối, ảnh hưởng đến tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, Ths Phạm Văn Đạt, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 2/2012; “Vị trí, vai trò của chính quyền

địa phương trong hệ thống các cơ quan nhà nước”, PGS.TS Văn Tất Thu,

Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 10/2009; “Đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước

trong hiến pháp sửa đổi”, PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Nghiên cứu lập pháp,

16/2011; “Về vấn đề dân chủ trong cải cách chính quyền địa phương ở Việt

Nam”, Ths Phan Thanh Hà, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 12/2011; “Kế

thừa yếu tố truyền thống về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương trong

lịch sử Việt Nam”, Ths Nguyễn Thị Thanh Nhàn, Tạp chí Tổ chức nhà nước,

7/2011; “Tổ chức chính quyền địa phương, một số vấn đề cần quan tâm”, Ths Phan Anh Hồng, Tạp chí Tổ chức nhà nước, 10/2011; “Những bất cập từ vụ cưỡng chế thu hồi đất ở huyện Tiên Lãng và vấn đề sửa đổi Hiến pháp, pháp

luật về chính quyền địa phương”, PGS.TS Trương Đắc Linh, Tạp chí khoa học pháp lý, 1/2012; “Dân chủ làng xã, truyền thống và hiện tại”, PGS.TS

Nguyễn Việt Hương, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 8/2004; “Bàn về tính chất của Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện

nay”, PGS TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 12/2003;

“Một số ý kiến về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa

phương”, TS Phạm Tuấn Khải, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 12/2003; “Tổ

chức chính quyền địa phương của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam - Quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng đổi mới”, Tạp chí luật học, 3/2003; “Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa

phương”, PGS.TS Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 6/2004; “Đổi mới

mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, PGS.TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 9/2002; “Pháp luật về chính quyền địa phương: thực trạng và phương hướng cải cách”, TS Nguyễn Kim Thoa, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 9/2002; “Bàn về cải cách chính quyền nhà nước

ở địa phương”, GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 9/2003; “Tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định quản lý nhà nước của UBND”, Cao Vũ Minh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 7/2010; “Kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý hành chính nhà nước của UBND phường trong

điều kiện không tổ chức HĐND phường”, TS Lương Thanh Cường, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 7/2010; “60 năm xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương của nước cộng hoà XHCN Việt Nam (1945 - 2005)”,

GS TS Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí luật học, 5/2005; “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá trình hình thành, phát triển và vấn đề đổi mới”, PGS TS Trương Đắc Linh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 9/2005; “Vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thực hiện quyền công dân”, Nguyễn Thị Phượng, Tạp chí Quản lý nhà nước, 7/2005; “Cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương”, TS Hà Quang Ngọc, Tạp chí Cộng sản, 2/2005; “Nâng cao năng lực ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương”, PGS.TS Trương Thị Hồng Hà, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 1/2005; “Nâng cao vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước”, Trần Thanh Mai, Tạp chí Giáo dục lý luận, 3/2006, v.v

Có thể nói số lượng các bài báo liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND các cấp là rất lớn, các vấn đề được trình bày trong các bài viết đề cập đến tổ chức và hoạt động của UBND trên nhiều khía cạnh khác nhau và nhìn chung rất hữu ích cho việc sử dụng và nghiên cứu đề tài luận án

Thứ ba, các công trình nghiên cứu liên quan đến đổi mới tổ chức và hoạt

động của UBND các cấp khi xây dựng và thông qua Hiến pháp năm 2013

Các công trình nghiên cứu được trình bày ở trên rất có ý nghĩa khoa học cho việc nghiên cứu luận án Nhưng như chúng ta biết, trước và sau khi Hiến pháp 2013 được thông qua là giai đoạn các vấn đề của Hiến pháp, trong

đó có chính quyền địa phương (bao gồm UBND các cấp) được xem xét việc đổi mới một cách trực tiếp và thiết thực Do ý nghĩa đặc biệt quan trọng của các công trình nghiên cứu giai đoạn này, luận án tách ra thành một mục riêng

Ở đây xin nêu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu: Sách chuyên

khảo “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp

1992”, GS.TS Võ Khánh Vinh chủ biên, Nxb Khoa học xã hội, 2013; Bài

viết “Cơ chế chịu trách nhiệm của Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp sửa

đổi”, Ths Nguyễn Trọng Hải, Tạp chí Tổ chức nhà nước, 5/2012; Bài viết

“Một số vấn đề về đổi mới hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã trong giai

đoạn hiện nay”, Ths Nguyễn Trọng Hải, Tạp chí Tổ chức nhà nước, 12/2012;

Bài viết“Cần xác định rõ chủ thể của chính quyền địa phương trong Dự thảo

sửa đổi Hiến pháp 1992”, Ths Nguyễn Trọng Hải, Tạp chí Tổ chức nhà

nước, 5/2013; Bài viết “Hoàn thiện chế định Ủy ban nhân dân trong Hiến

pháp sửa đổi”, Ths Bùi Thị Hải, Tạp chí Tổ chức nhà nước, 9/2012; Bài

viết“Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương và kiến nghị sửa

đổi, bổ sung Hiến pháp 1992”, PGS.TS Văn Tất Thu, Tạp chí Tổ chức nhà

nước, 10/2012; Bài viết “Góp ý Dự thảo Hiến pháp năm 1992, Chương IX:

Về chính quyền địa phương”, TS Nguyễn Thị Thu Hà, Tạp chí Nhà nước và

pháp luật, 1/2013; Bài viết “Một số đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định về

chính phủ và chính quyền địa phương” Ths Đinh Duy Thanh, Tạp chí Nhà

nước và pháp luật, 1/2013; Bài viết “Mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên

môn thuộc Ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức chính trị- xã hội”, Ths Tạ Quang Ngọc, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,

3/2013; Bài viết “Cần quy định cụ thể hơn về chính quyền địa phương trong

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992”, TS Đàm Bích Liên, Tạp chí Tổ chức nhà

nước, 4/2013; Bài viết “Tổ chức bộ máy nhà nước trong sửa đổi Hiến pháp

1992”, PGS TS Hồ Tấn sáng, TS Nguyễn Thị Tâm, Tạp chí Tổ chức nhà

nước, 4/2013; Bài viết “Một số vấn đề cần nghiên cứu về chính quyền địa

phương ở Việt Nam hiện nay”, Ths Trương Quốc Việt, Tạp chí Tổ chức nhà

nước, 4/2013; Bài viết “Những điểm mới cơ bản của Dự thảo sửa đổi Hiến

pháp 1992 và một số kiến nghị”, GS.TS Mai Hồng Quỳ, Tạp chí Khoa học

pháp lý, 1/2013; Bài viết “Vị trí, tính chất của cơ quan thuộc UBND ở nước

ta hiện nay”, Ths Tạ Quang Ngọc, Tạp chí Quản lý nhà nước, 4/2013; Tháng

3 năm 2013, phục vụ sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, Bộ nội vụ và Văn

phòng Chính phủ đã tổ chức hội thảo “Về chế định chính phủ và Chính quyền

địa phương trong Hiến pháp”, kỷ yếu hội thảo có 11 bài viết với các nội dung

liên quan, trong đó có hai bài trực tiếp liên quan đến đổi mới tổ chức và hoạt

động của UBND, đó là bài viết “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính

quyền địa phương nước ta hiện nay” của PGS TS Bùi Xuân Đức và bài viết

“Vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ đối với chính quyền địa phương”

của Ths Nguyễn Phước Thọ…

Những bài viết trên đây đã bàn về những khía cạnh khác nhau nổi cộm trong tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có UBND các cấp và sẽ là nguồn tài liệu tham khảo có ý nghĩa rất thiết thực cho việc tác giả nghiên cứu luận án này

1.1.2 Tình hình nghiên cứu cơ quan hành chính địa phương nước ngoài

Nghiên cứu các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở các nước được luận án chú ý để so sánh và tìm ra các yếu tố có thể nhận thức và tiếp thu cũng như để rút kinh nghiệm cho việc tổ chức và hoạt động của UBND các cấp ở nước ta Các công trình nghiên cứu có tính chất cơ sở về tổ chức

CQĐP có thể chỉ ra ở đây là các sách: Montesquieu, “Tinh thần pháp luật”, Nhà xuất bản giáo dục, Hà Nội, 1996; Đinh Ngọc Vượng, Thuyết “Tam quyền

phân lập” trong sách “Tam quyền phân lập” và bộ máy nhà nước tư sản hiện

đại của Viện Thông tin Khoa học xã hội, Hà Nội, 1992; Ngô Xuân Bình, Hồ

Việt Hạnh (chủ biên) “Tìm hiểu nhà nước pháp quyền Hàn Quốc”, Nxb Lao động xã hội, 2007; Hồ Việt Hạnh,“Thể chế tam quyền phân lập Nhật Bản”,

Nxb Khoa học Xã hội, 2008…;

Các công trình nghiên cứu trực tiếp gắn với cơ quan hành chính nhà

nước địa phương: Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), “Luật hành chính nước

ngoài”, Nxb Đại học quốc gia, 2011; Viện Khoa học pháp lý, “Luật hành chính một số nước trên thế giới”, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; Thang Văn

Phúc (chủ biên), Tổ chức bộ máy và cải cách hành chính ở CHLB Đức Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1999; Ban tổ chức - Cán bộ Chính phủ, “Về mô

hình tổ chức bộ máy hành chính của các nước trên thế giới”, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà Nội, 1994; PGS TS Lương Trọng Yêm, PGS TS Bùi thế

Vĩnh, “Mô hình hành chính các nước ASEAN”, Nxb Chính trị quốc gia, 1996, v.v Các hội thảo: Hội thảo “Bộ máy hành chính và cải cách hành chính của

Thuỵ sỹ và Malaysia” tại Hà Nội , ngày 18 - 19/7/2001 của Ban Tổ chức -

Cán bộ; Toạ đàm quốc tế về “Cải cách nền hành chính nhà nước” tại Hà Nội các ngày 24 - 26/9/1996; Nguyễn Kim Thoa, Ths Nguyễn Sỹ Đại, “Tổ chức

chính quyền địa phương Cộng hoà Liên bang Đức”, Nxb Tư pháp, 2006,

Soren Haggroth - Kaikronvall - Curt Riber dahl - Karin Rude beck (1997),

Jonathan G.S Koppell, World Rule: Accooutability, Legitimacy, and the

Design of Global Governance (University of Chicago Press, 2010, Ali

Frazmand, Administrative Refrom in Developing Nations, Greenwood

Publishing Group, 2002…

Tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước các nước trình bày trong các công trình nghiên cứu trên đây được thể hiện rất đa dạng Tuy nhiên, việc xem xét so sánh, vận dụng vào Việt Nam đòi hỏi phải tính đến các điều kiện cụ thể ở nước ta, điều đó liên quan lớn đến các CQĐP tổ chức theo nguyên tắc tự quản

1.2 Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến Ủy ban nhân dân, đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

1.2.1 Đánh giá về các nghiên cứu lý luận về Ủy ban nhân dân và đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

Qua nghiên cứu các công trình nghiên cứu về cơ quan hành chính nhà nước địa phương cho thấy, các kết quả nghiên cứu khẳng định các vấn đề sau đây:

Một là, chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương là chức

năng nhất thiết phải có để CQĐP thực hiện hoạt động chỉ đạo, điều hành các công việc ở địa phương nhằm tổ chức thực hiện luật, thực hiện văn bản pháp luật, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước cấp trên;

Hai là, các cơ quan hành chính nhà nước ở các nước hầu hết nằm trong

quan hệ ràng buộc trách nhiệm với cơ quan hội đồng Có những nước như

Anh [101, tr 75 - 81], cơ quan hội đồng thực hiện luôn chức năng hành chính nhà nước Ở nước ta, cơ quan hành chính nhà nước địa phương được gọi là UBND do HĐND lập ra và chịu trách nhiệm trước cơ quan này [61, Điều 8];

Ba là, tính chất, đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước địa phương

phụ thuộc rất lớn vào tính chất của CQĐP Đối với các nước CQĐP được tổ chức theo nguyên tắc tự quản, cơ quan hành chính nhà nước địa phương chỉ được đặt chủ yếu trong quan hệ với cơ quan hội đồng, về nguyên tắc, không

có quan hệ chỉ đạo trên - dưới không thấy có quan hệ theo chiều dọc [97, tr

216 - 220; 283 - 290] Đối với các CQĐP được tổ chức theo nguyên tắc tập trung (hoặc tập trung dân chủ), cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều: chiều ngang, quan hệ trực thuộc với HĐND, chiều dọc quan hệ trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

Mỗi cách tổ chức như trên có các ưu điểm và nhược điểm nhất định Trong CQĐP tự quản, ưu điểm rất quan trọng của nó là tính chủ động của CQĐP trong việc thực hiện vai trò của chính quyền, trong đó có cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Còn với CQĐP, trong đó có có cơ quan hành chính nhà nước là bảo đảm sự lãnh đạo, quản lý tập trung thống nhất từ trên xuống dưới Đây là những vấn đề lý luận và cả thực tiễn cần suy xét nghiêm túc trong đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND

Bốn là, các cơ quan hành chính nhà nước địa phương có chức năng,

nhiệm vụ và quyền hạn tuỳ thuộc vào đặc điểm của mỗi mô hình tổ chức CQĐP như vừa nêu ở trên và tuỳ thuộc tình hình cụ thể, nguồn lực con người Tuy nhiên, xu hướng chung trong việc xác định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, bao gồm trong đó cơ quan hành chính nhà nước là phân cấp, phân quyền quản lý hành chính nhà nước Đổi mới yêu cầu và hoạt động của UBND không thể không tính đến điều này

Năm là, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có thể là một tập

thể (ví dụ, ở nước ta là UBND) và cùng với tập thể này có các bộ phận có tính chuyên môn quản lý giúp việc Ở nhiều nước, cơ quan hành chính nhà nước

được tổ chức theo chế độ thủ trưởng Đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước địa phương là một cá nhân, có các bộ phận chuyên môn giúp việc

Sáu là, các cơ quan hành chính nhà nước hoạt động quản lý hành chính

theo quy chế nhất định Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước thể hiện

ở những hình thức khác nhau ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban hành quyết định quản lý hành chính cụ thể và các hoạt động quản lý có tính tổ chức khác liên quan đến các vấn đề quy hoạch, kế hoạch, tổ chức thực tiễn, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết khiếu nại Quản lý hành chính được thực hiện bằng các phương pháp khác nhau như: thuyết phục, cưỡng chế, ra chỉ thị…

Việc thực hiện các hoạt động kể trên phụ thuộc vào thứ bậc vị trí, vai trò của cơ quan hành chính nhà nước, các lý thuyết, triết lý quản lý được áp dụng, tính dân chủ trong quản lý hành chính, tính pháp quyền trong quản lý hành chính nhà nước, các đặc điểm của đối tượng quản lý…

Bảy là, với các công trình nghiên cứu về cơ quan hành chính nhà nước

địa phương nước ngoài, các thông tin về tổ chức và hoạt động của cơ quan này đã giúp cho việc làm rõ các một số vấn đề lý luận và thực tiễn đổi mới, so sánh với các kết quả đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND nước ta

Tám là, các khía cạnh khác nhau của đổi mới cơ quan hành chính nhà

nước địa phương nước ta liên quan đến mô hình, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức và hoạt động trong các điều kiện cụ thể đã được đề cập ở mức độ nhất định

1.2.2 Đánh giá các nghiên cứu về thực trạng đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân

Trong các công trình nghiên cứu về UBND nước ta, các công trình nghiên cứu đã đặt ra các vấn đề:

- Hoạt động của UBND trong quá trình đổi mới đã có những thay đổi quan trọng, nhưng nhìn chung, vẫn chưa đáp ứng yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế Điều

đó liên quan đến đến cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP

- Tổ chức CQĐP được tổ chức như nhau ở các địa bàn, đơn vị hành chính, ít nhiều xơ cứng Luật năm 2015 mặc dù đã có những đổi mới mạnh theo hướng này, nhưng vẫn chưa phải đã tạo ra sự đa dạng tối đa có thể được

- Mối quan hệ của UBND với hệ thống hành chính nhà nước và với HĐND còn có những bất cập, thậm chí còn có những mâu thuẫn nhất định gây khó khăn cho hoạt động của UBND Luật năm 2015 chưa khắc phục điều này

- Lực lượng cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính địa phương về chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước, có hiện tượng đông mà không mạnh Có một số lượng không nhỏ công chức không mang lại bất cứ thứ hiệu quả công việc nào [19]

- Cơ sở vật chất, ngân sách, phương tiện chưa đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước, v.v

Các đánh giá đã chỉ ra được các ưu điểm và hạn chế cơ bản và sát với thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND các cấp ở nước ta

1.2.3 Đánh giá về các đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động Ủy ban nhân dân

- Về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn giữa chính quyền trung ương

và CQĐP và giữa các cấp CQĐP, trong đó có cơ quan hành chính nhà nước, cần đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, thậm chí có ý kiến nên xác định đó

là phân quyền, chứ không phải phân cấp quản lý

- Hơn thế, đã có những công trình nghiên cứu chỉ ra hạn chế, mâu thuẫn nội tại của mô hình tổ chức địa phương hiện nay ở nước ta và có những hướng đề xuất đổi mới cơ bản mô hình này Từ đó, tổ chức và hoạt động của UBND cũng có những đổi mới

- Cơ quan hành chính nhà nước địa phương là tập thể (ủy ban) nhìn chung chưa gợi nhiều ý kiến khác, nhưng có một số ý kiến cho rằng cơ quan hành chính nhà nước là tập thể không phù hợp với đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước Nó không bảo đảm để các quyết định hành chính được ban

hành kịp thời, trách nhiệm trong quản lý không rõ ràng…

Cũng có ý kiến đề nghị tăng, giảm số thành viên UBND phù hợp với đòi hỏi quản lý của các đơn vị hành chính có các đặc thù như đô thị, nông thôn, miền núi…

- Trong tổ chức CQĐP, theo chiều dọc được thực hiện bên cạnh một cấu trúc cứng bao gồm các cấp được áp dụng phổ biến còn có những cấp trung gian có thể được thành lập một cách linh hoạt

- Về CQCM thuộc UBND, có ý kiến nên để các UBND từng nơi được lựa chọn cơ quan này thích hợp về số lượng và sắp xếp chức năng nhiệm vụ phù hợp với nhận thức và các điều kiện cụ thể ở địa phương Cũng có ý kiến

có thể quan niệm có CQCM ở UBND cấp xã, khi UBND cấp xã được phân cấp, trao nhiệm vụ đầy đủ hơn…Nhưng cũng có ý kiến chỉ đề nghị việc hợp đồng để bổ sung nhân lực cho UBND cấp xã

- Hiện tượng cơ quan hành chính nhà nước coi trọng quan hệ chiều dọc hơn chiều ngang, CQĐP trong đó có cơ quan hành chính nhà nước nói chung không rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, thụ động trong hoạt động quản lý phải chăng có liên quan đến mô hình tổ chức CQĐP trong khuôn khổ của nguyên tắc tập trung dân chủ?

- Về nhân lực, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, không nên phân biệt công chức xã với công chức khác

Cả hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đội ngũ công chức cần có được khả năng chuyển đổi Không phải cấp càng thấp thì chỉ cần cán bộ, công chức chức trình độ thấp

- Cần tăng cường thực chất tính dân chủ trong tổ chức và hoạt động của UBND các cấp, cải thiện thực chất mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước và công dân trong các công việc Quyền lực nhà nước nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước ở địa phương cần phải được kiểm soát chặt chẽ…

Chế độ bầu cử cần có khả năng làm cho cử tri có khả năng tác động có hiệu quả đến hoạt động của UBND

- Các kiến nghị khác về tăng cường cơ sở vật chất, ngân sách, phương tiện cho các hoạt động của CQĐP, UBND các cấp

Nhìn chung, các kiến nghị khá đa dạng, có những vấn đề căn bản và không căn bản, tạo nhiều gợi ý cho việc nghiên cứu

1.3 Các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án

Từ những trình bày về tình hình nghiên cứu kể trên, những phân tích, đánh giá ưu điểm, hạn chế về tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, NCS nhận thấy trong luận án này tiếp tục phải nghiên cứu các vấn đề chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của

UBND ở nước ta mới chỉ đặt trong mối quan hệ với HĐND, tức là ở phạm vi xác định là CQĐP, hoặc chỉ nghiên cứu về UBND ở từng cấp Riêng về UBND, chưa có một công trình khoa học nào, đặc biệt là luận văn, luận án nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp, trong hệ thống hành chính nhà nước Đây sẽ là vấn đề sẽ được thực hiện trong luận án

Thứ hai, nghiên cứu khái quát các cơ sở tác động đến việc tổ chức và

hoạt động của CQĐP, cơ quan hành chính nhà nước Đây là vấn đề đã được bàn đến, nhưng còn mờ nhạt, chưa tạo cơ sở vững chắc cho xác lập tổ chức, phương thức hoạt động của UBND

Thứ ba, hệ thống hoá và bổ sung các vấn đề lý luận về cơ quan hành

chính nhà nước, so sánh giữa các mô hình tổ chức CQĐP, các hình thức, phương thức hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước Ở đây vẫn còn nhiều vấn đề khác nữa đặt ra như: đánh giá đúng vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức, tính chất của UBND trong mối quan hệ với HĐND; xác định tính chất của HĐND và UBND, mối quan hệ giữa hai loại cơ quan đi liền với sự đổi mới tổng thể mô hình tổ chức CQĐP nói chung; xác định rõ tính chất của hệ thống

cơ quan ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, v.v

Thứ tư, nghiên cứu sâu sắc mối quan hệ giữa CQĐP, cơ quan hành

chính nhà nước với người dân, quan hệ, tác động qua lại giữa hai chủ thể này;

Thứ năm, đánh giá toàn diện tổ chức và hoạt động của các cấp UBND

để có được các nhận xét khách quan, đúng đắn Từ đó có cơ sở thực tế để đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp

Thứ sáu, xác định và phân tích toàn diện các đặc điểm chính trị, kinh tế

- xã hội, hội nhập, các lý luận chính trị, nhà nước và pháp luật chính thống và các yếu tố khác quyết định việc tổ chức và hoạt động của UBND…

Thứ bảy, trên cơ sở nhận thức lý luận đầy đủ, toàn diện về UBND, các

đánh giá về tổ chức và hoạt động của UBND các cấp trong thực tế, xác định khoa học các quan điểm có tính nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của UBND…

Thứ tám, lựa chọn mô hình tổ chức UBND các cấp, tổ chức của UBND

các cấp theo chế độ thủ trưởng hay tập thể, xác định các mối quan hệ bên trong của cơ quan này, các mối quan hệ liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan này ở địa phương, bảo đảm tính dân chủ trong tổ chức UBND…Bên cạnh đó là các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý, việc xác định số lượng thành viên UBND, nâng cao trách nhiệm người đứng đầu, xác định rõ cơ chế chịu trách nhiệm của tập thể UBND, của Chủ tịch UBND trong kết quả hoạt động cũng như vi phạm xảy ra của UBND, trách nhiệm của tập thể UBND trong trường hợp Chủ tịch UBND bị HĐND bãi nhiệm, miễn nhiệm và bị Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp (đối với cấp tỉnh là Thủ tướng) đình chỉ công tác, miễn nhiệm, cách chức

Thứ chín, nghiên cứu các hoạt động của CQĐP, xác định các hình thức

hoạt động và các bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động của UBND Nghiên cứu các bảo đảm cho hoạt động của UBND có hiệu quả trong phát triển kinh

tế - xã hội và các mặt khác của địa phương, các bảo đảm cho việc nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân và điều rất quan trọng là bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong hoạt động quản lý của UBND hiện nay [75] Đồng thời, nghiên cứu vấn đề giám sát, kiểm soát việc sử dụng quyền lực nhà nước trong quản lý nhà nước ở địa phương theo các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

Tiểu kết Chương 1

Cơ quan hành chính nhà nước địa phương nói chung, UBND ở Việt Nam là thiết chế hành chính nhà nước ở địa phương đóng vai trò đặc biệt trong nhiệm vụ thi hành pháp luật, tiến hành các hoạt động quản lý về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội…ở địa phương theo thẩm quyền

Xung quanh các nghiên cứu liên quan đến UBND ở nước ta, cho đến nay, đã có không ít các công trình nghiên cứu các vấn đề liên quan đến cơ quan hành chính nhà nước này Qua nghiên cứu các công trình hiện có, có thể thấy có các nghiên cứu có tính chất nền tảng để nghiên cứu về CQĐP nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng về xây dựng và hoàn thiện nền chính trị và các Nhà nước pháp quyền XHCN, các nghiên cứu về cải cách hành chính, các nghiên cứu về CQĐP và UBND các cấp

Ở nước ngoài cũng có nhiều công trình nghiên cứu đến tự quản địa phương, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Các công trình này nghiên cứu đến tổ chức cơ quan hành chính nhà nước địa phương với các tổ chức cơ quan hành chính nhà nước rất đa dạng, các cơ sở hình thành và chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này…

Có thể nói, có một số lượng khá lớn các công trình nghiên cứu các vấn

đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của UBND nước ta Đây là cơ sở hết sức quan trọng để nghiên cứu đề tài Tuy nhiên, nghiên cứu toàn diện, sâu và trong tổng thể hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước đối với tổ chức và hoạt động của UBND các cấp là vấn đề vẫn còn mới Hiến pháp 2013 về CQĐP và Luật Tổ chức CQĐP 2015 đã xác lập thiết chế CQĐP, trong đó có UBND các cấp, nhưng chưa kể vẫn còn vấn đề đặt ra cho chính mô hình tổ chức CQĐP hiện nay, trong rất nhiều khía cạnh về tổ chức và hoạt động của UBND còn đặt ra nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện theo tinh thần cải cách hành chính Đó là những vấn đề mà đề tài tập trung vào để nghiên cứu, đề xuất các quan điểm, giải pháp tiếp tục đổi mới UBND các cấp

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐỔI MỚI TỔ CHỨC

VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP

2.1 Khái niệm, vị trí và vai trò của Ủy ban nhân dân các cấp

2.1.1 Khái niệm và đặc điểm của Ủy ban nhân dân các cấp

2.1.1.1 Khái niệm Ủy ban nhân dân các cấp

Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của nhà nước", Ăng ghen đã chỉ ra một trong các đặc trưng của nhà nước so với tổ chức thị tộc trước đó là phân chia dân cư theo lãnh thổ địa phương Các thị tộc cổ được hình thành và vận động nhờ quan hệ huyết tộc với tiền đề là các thành viên thị tộc phải gắn chặt với một địa phương nhất định Nhưng trong quá trình phát triển của đời sống xã hội, điều này không còn thích hợp nữa

Sự vận động của đời sống kinh tế đã dẫn tới chỗ lãnh thổ địa phương thì vẫn còn đó, nhưng con người thì đã trở nên di động đây đó Vì vậy, đối với nhà nước, sự phân chia lãnh thổ địa phương được lấy làm điểm xuất phát và người dân sẽ thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình tại nơi cư trú, không kể họ thuộc thị tộc hay bộ lạc nào Ông cho rằng, sự phân chia lãnh thổ địa phương (mà khoa học pháp lý ngày nay gọi đó là phân chia đơn vị hành chính hoặc phân chia đơn vị hành chính) là điều tự nhiên [74] Sau này, V.I Lênin cũng

đã nhấn mạnh và bổ sung rằng đặc trưng đầu tiên của nhà nước là việc phân chia công dân của quốc gia theo đơn vị lãnh thổ Việc phân chia đó còn phụ thuộc vào hình thức cấu trúc nhà nước, các yếu tố cộng đồng dân cư, địa lý, văn hoá, kinh tế Ở đây, về bản chất, việc phân chia các đơn vị hành chính không chỉ mang ý nghĩa quản lý nhà nước đối với địa phương, mà còn để thực hiện quản lý nhà nước trên quy mô toàn lãnh thổ quốc gia

Như vậy, có thể khẳng định phân chia đơn vị hành chính chính là tất yếu để quản lý nhà nước đối với cư dân, xã hội Luận điểm này đã được các nhà nghiên cứu thừa nhận chung [89] Trong pháp luật về tổ chức CQĐP,

trước khi quy định về CQĐP, trong đó có cơ quan hành chính nhà nước địa phương, người ta cũng phải thực hiện việc phân chia đơn vị hành chính rồi mới tổ chức CQĐP [61, Điều 3] Nói cách khác, phân chia đơn vị hành chính

đã dẫn đến việc hình thành nên CQĐP với tư cách chủ thể tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương Trong các nước trên thế giới ngày này,

tổ chức CQĐP là rất phổ biến, chỉ có một vài quốc gia (ví dụ, Singapo) không phân chia nước thành đơn vị hành chính thành vùng, tỉnh, huyện, xã ) nên không có CQĐP

CQĐP, trong đó có cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất được lập ra ở địa phương để quản lý các công việc của địa phương Tuy nhiên có những quan niệm không hoàn toàn giống nhau về khái niệm “chính quyền địa phương” Có quan niệm hiểu rất rộng về CQĐP, bao gồm vào đó tất cả các cơ quan tiến hành các hoạt động nhà nước ở địa phương: các cơ quan quản lý nhà nước của trung ương và của địa phương, kể cả cơ quan tư pháp hoạt động trên đơn vị hành chính địa phương Tuy nhiên, quan niệm như thế hầu như không thấy được sử dụng trong lý luận và thực tiễn Thông thường, CQĐP chỉ được hiểu là cơ quan thực hiện hoạt động quản lý các công việc hay chức năng, nhiệm vụ của ở địa phương, liên quan trực tiếp đến việc phục vụ đời sống của dân cư tại địa phương, do chính nhân dân địa phương lập ra hoặc do cấp trên bổ nhiệm Nó không bao gồm các cơ quan nhà nước tư pháp và cơ quan hành chính của trung ương đóng ở địa phương, nhưng lại thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền trung ương như ngoại giao, quốc phòng, hải quan (cơ quan tản quyền) Trong luận án, CQĐP được hiểu theo quan niệm hẹp này

Với quan niệm về chính quyền địa phương nêu trên, tổ chức CQĐP sẽ bao gồm hai loại cơ quan là: hội đồng địa phương và cơ quan hành chính ở địa phương Trong thực tiễn tổ chức CQĐP các nước, giữa hai loại cơ quan có mối quan hệ chặt chẽ hoặc tương đối độc lập hoặc CQĐP chỉ có cơ quan hành chính nhà nước Hội đồng địa phương được hình thành theo các phương thức

khác nhau: do người dân địa phương lập ra hoặc do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chỉ định Cơ quan hành chính do hội đồng địa phương lập ra hoặc do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chỉ định hay bổ nhiệm Cơ quan hành chính cũng có thể được lập ra với sự kết hợp cả sự phê chuẩn, bổ nhiệm của cấp trên và ý chí của hội đồng địa phương Mỗi nước tuỳ theo các đặc điểm lịch sử - cụ thể, có các cách tổ chức CQĐP riêng Nhưng, dù thế nào, cơ quan hành chính phải là một bộ phận cấu thành của CQĐP

Chẳng hạn, ở Indônêxia, theo Luật số 5 ban hành năm 1974 thì nước này có bốn cấp hành chính và CQĐP là: tỉnh, huyện và thành phố, xã và thị trấn, làng và phường Các đơn vị hành chính và CQĐP đều có một người đứng đầu là một nhà hành chính được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ Tỉnh trưởng được Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Hội đồng tư vấn nhân dân tỉnh, Huyện trưởng do tỉnh trưởng bổ nhiệm, Xã trưởng do Huyện trưởng bổ nhiệm Ở cấp làng, đứng đầu là một công chức do Huyện trưởng bổ nhiệm Với cách bổ nhiệm trên và trong cách tổ chức, giữa các cấp hành chính, cơ cấu hệ thống cơ quan hành chính thể hiện mối quan hệ chặt chẽ, tính thống nhất, sự phụ thuộc trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước [103; tr 89 -92] Ở Thái Lan, các đơn vị hành chính gồm có tỉnh, một tỉnh gồm các quận, huyện Dưới quận, huyện có phường, xã Dưới xã là làng Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh là bộ phận cấp dưới của cơ quan hành chính trung ương, đứng đầu là Tỉnh trưởng do Bộ Nội vụ bổ nhiệm Ở quận, huyện có các Quận trưởng, Huyện trưởng cũng do Bộ Nội vụ bổ nhiệm thông qua các Vụ Hành chính địa phương Đối với phường, xã, cơ quan hành chính đứng đầu là Trưởng phường, xã Bên cạnh đó, có Hội đồng phường, xã là cơ quan tư vấn Đứng đầu ở mỗi làng là Trưởng làng và cũng như với phường, xã, có thể có Hội đồng dân cử là cơ quan tư vấn Với cách tổ chức CQĐP như trên, có thể nói, quyền lực của trung ương có thể duy trì ở hầu hết các cấp hành chính cấp dưới [103, tr 174 - 177]

Đối với các nước phát triển, tổ chức CQĐP dựa trên nguyên tắc tự

quản Ở Mỹ, các bang chia thành lãnh địa (tạm gọi là tỉnh), các thành phố (thị

xã, thị trấn), các đơn vị hành chính cơ sở (tạm gọi là xã), các khu trường và các khu đặc biệt Hầu hết các bang của Mỹ chỉ quy định khung có tính nguyên tắc về tổ chức CQĐP và hiến pháp cấm các bang ban hành luật điều chỉnh chi tiết về CQĐP Ở tỉnh, có Hội đồng các nhà quan sát hoặc Hội đồng đại diện

do dân cư bầu ra Hội đồng này bầu ra nhà quản lý - người nắm quyền hành pháp Ở đơn vị hành chính cơ sở (xã) có cơ quan quản lý là Hội nghị của các

cư dân trưởng thành, một số nơi quản lý được trao cho những người đại diện Hội nghị cư dân trưởng thành và những người đại diện bầu ra Hội đồng xã với

tư cách là cơ quan chấp hành từ 3 đến 5 thành viên Hội đồng xã có thể cử ra một số chức danh quản lý ở địa phương, nhưng có nơi, chức danh quản lý này lại do dân cư bầu trực tiếp Đối với đơn vị hành chính đô thị, tổ chức CQĐP rất đa dạng Có hàng trăm thị trấn, thành phố nhỏ, đứng đầu là những người đại diện hoặc Hội nghị dân cư và cũng có hàng trăm thành phố được quản lý bởi Ủy ban dân cử Nhưng ở hàng nghìn đơn vị hành chính đô thị, mô hình quản lý tổ chức kiểu “Hội đồng - nhà quản lý”, theo đó, Hội đồng cử ra quan chức quản lý chuyên nghiệp, quan chức này có quyền chọn những chức vụ quan trọng trong bộ máy quản lý, lập và kiểm tra chương trình hoạt động của

họ Phổ biến hơn cả ở các thành phố là mô hình tổ chức “Thị trưởng - Hội đồng” với dạng Thị trưởng “mạnh”, theo đó Thị trưởng được bầu bởi dân cư địa phương, có quyền bổ nhiệm, bãi nhiệm các công chức lãnh đạo, dự thảo ngân sách, áp dụng các biện pháp thực hiện ngân sách, có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng Hoặc dạng khác, Thị trưởng “yếu”, theo đó, Thị trưởng do chính Hội đồng bầu ra và việc quản lý thành phố tập trung vào Hội đồng [99, tr 120 - 123]

Ở Đức, tự quản địa phương là nguyên tắc đặc trưng trong tổ chức hành chính nước này Ngoài các thành bang, trong các bang còn lại có 5 bang chia phân thành các đơn vị hành chính tạm gọi là tỉnh, huyện và các đô thị độc lập

8 Bang khác phân chia thành huyện và các đô thị độc lập Đô thị độc lập

không có các đơn vị hành chính nhỏ hơn Huyện được phân thành các xã Đứng đầu tỉnh là một người được Chính phủ bang bổ nhiệm và ủy trị, có thể gọi là tỉnh trưởng Nhiệm vụ của tỉnh trưởng là theo dõi việc tuân thủ các quyết định của Chính phủ trên lãnh thổ tỉnh Tỉnh trưởng có quyền hạn rộng rãi trong quản lý công Những cải cách gần đây tỉnh cũng được trao khá nhiều quyền tự quản Ở huyện và đô thị độc lập, chính quyền là cơ quan thấp nhất của bộ máy hành chính nhà nước gồm có cơ quan đại diện là Hội đồng huyện, người đứng đầu huyện là Huyện trưởng được bầu, do truyền thống hoặc trực tiếp bởi dân cư hoặc bởi Hội đồng huyện Đối với xã, cơ quan đại diện chủ yếu là hội đồng tự quản Hội đồng quy định những nguyên tắc quản lý xã, có quyền giải quyết tất cả các công việc của xã Xã trưởng là người đứng đầu bộ máy hành chính xã và cũng là người đứng đầu hội đồng xã Chức danh này có nơi do dân bầu trực tiếp, có nơi do hội đồng bầu Những vấn đề quan trọng nhất do hội đồng quyết định Xã trưởng là người lãnh đạo bộ máy hành chính công, chịu trách nhiệm quản lý công việc ở xã Như vậy ở Đức, cơ quan đại diện được lập ra ở huyện và xã Xã là nơi thực hiện chế độ tự quản đầy đủ nhất, huyện, thậm chí tỉnh cũng nằm trong hệ thống tự quản địa phương Tổ chức CQĐP Đức về nguyên tắc là phân quyền, nhưng cũng được coi là dạng đặc biệt của sự kết hợp phân quyền với tản quyền [101, tr 243 - 247]

Ở Pháp, tổ chức CQĐP theo hai nguyên tắc lớn là tản quyền và phân quyền Các đơn vị hành chính bao gồm vùng, tỉnh, quận, tổng và xã Trong

đó, quận và tổng chỉ là các cấp trung gian để thực hiện một số hoạt động nhất định Trong tổ chức CQĐP ở Pháp, mỗi cấp chính quyền ở các đơn vị hành chính đều có cơ quan hội đồng và cơ quan hành chính Từ cấp chính quyền trên cấp xã đều có cơ quan đại diện của Chính phủ thực hiện việc điều hành hành chính nhất định CQĐP chịu sự giám sát của trung ương về mặt hành chính và mặt kỹ thuật [99, tr 187 - 201] Mô hình Anh với nét đặc thù là CQĐP có tính độc lập, chính quyền trung ương không phải là cấp trên của CQĐP Theo Luật Tự quản địa phương năm 1972 và 1985, lãnh thổ nước Anh

được chia thành các lãnh địa và các vùng đô thị CQĐP hoạt động theo chức năng được luật quy định chứ không theo mệnh lệnh hành chính của cấp trên Hội đồng địa phương thực hiện cả chức năng quyết nghị hội đồng và chức năng chấp hành [97, tr 216 - 221]

Đối với một số nước như Trung Quốc [52], Việt Nam, CQĐP được tổ chức trên các đơn vị hành chính theo cách khá thống nhất: Có một cơ quan hội đồng địa phương do dân bầu có thẩm quyền quyết định các vấn đề ở địa phương Hội đồng địa phương bầu ra cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan này là cơ quan chấp hành của hội đồng, chịu trách nhiệm trước hội đồng Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước trên lãnh thổ địa phương CQĐP được tổ chức trong khuôn khổ nguyên tắc tập trung dân chủ

Từ những trình bày về cơ quan hành chính nhà nước trong tổ chức CQĐP các nước, có thể rút ra các nhận xét như sau:

1/ Lãnh thổ quốc gia được chia thành các đơn vị hành chính, trên đó tổ chức ra CQĐP để thực hiện hoạt động quyết nghị (thực chất là hoạt động hành pháp) và hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hành pháp);

2/ Chức năng quản lý hành chính nhà nước hầu như được thực hiện bởi

cơ quan chấp hành hay hành chính được thành lập riêng

3/ Cơ quan quản lý hành chính nhà nước thiết lập riêng qua bầu cử (dân bầu hay hội đồng địa phương bầu) hoặc do được bổ nhiệm Cơ quan này có thể là một hội đồng hay ủy ban, có thể là cơ quan được tổ chức theo chế độ thủ trưởng

4/ Tuỳ theo nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước mà cơ quan hành chính nhà nước địa phương có quan hệ tương tác phụ thuộc hay độc lập với hội đồng địa phương

5/ Mối quan hệ giữa các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước phụ thuộc vào chỗ nó được tổ chức trong khuôn khổ của các nguyên tắc tập quyền, tản quyền, phân quyền của bộ máy nhà nước

Cũng từ những điều rút ra trên đây, có thể quan niệm về cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương như sau: cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương là cơ quan được thành lập do bầu hay bổ nhiệm để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên đơn vị hành chính nhất định

Theo Điều 110 Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính nước ta được phân định như sau:

Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;

Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường

Theo Luật năm 2015 thì tất cả các đơn vị hành chính đều được tổ chức gồm có HĐND và UBND Như thế, sau những thí điểm bỏ HĐND quận, huyện, phường có thể xem là không thành công, ở mỗi đơn vị hành chính đều

tổ chức HĐND là cơ quan dân cử quyết nghị các vấn đề quan trọng ở địa phương và UBND là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước ở địa phương Điều này giống với tổ chức CQĐP ở đơn vị hành chính nhiều nước, nhưng cũng khác với tổ chức CQĐP ở đơn vị hành chính nhất định một số nước chỉ có hội đồng địa phương thực hiện cả chức năng quyết nghị công việc địa phương và quản lý hành chính nhà nước (Anh, một số bang ở Mỹ…) hoặc

ở một đơn vị hành chính chỉ có cơ quan hành chính nhà nước (Inđônêxia, Đức…) Mối quan hệ giữa UBND nước ta với HĐND và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên thực hiện theo nguyên tắc hiến định tập trung dân chủ [51, khoản 1 Điều 8], không theo nguyên tắc tự quản, do vậy, UBND là

cơ quan trực thuộc hai chiều Trong mối quan hệ với HĐND cùng cấp, UBND

là cơ quan chấp hành và chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan này Còn trong quan hệ với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, UBND chịu sự phụ thuộc về mặt tổ chức và chịu sự chỉ đạo của cơ quan này Từ thực

tế này, có thể nêu nhận thức về UBND như sau: “UBND là cơ quan do

HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” Các quan niệm về UBND ở nước ta dù được

nêu thành định nghĩa hay không thành định nghĩa [95], [23] thì nó cũng được hiểu về cơ bản như vậy

Trong hệ thống bộ máy nhà nước Việt Nam, theo cách phân loại được thừa nhận chung, gồm bốn hệ thống cơ bản là hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước (gồm Quốc hội và HĐND các cấp), hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (bao gồm Chính phủ và UBND các cấp và UBND đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt), hệ thống cơ quan tòa án (gồm Tòa án Tối cao, các Tòa án địa phương và quân sự), hệ thống cơ quan kiểm sát (bao gồm Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Viện kiểm sát địa phương và quân sự) Bên cạnh đó là

cơ quan rất quan trọng trong cơ cấu Nhà nước là Chủ tịch nước và Kiểm toán nhà nước UBND các cấp như đã nói ở phần Lời nói đầu, là các cơ quan thuộc

hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Chính phủ

và UBND các cấp tạo thành hệ thống, tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thể hiện rất đặc thù với sự thiết lập quyền chỉ đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với UBND cấp dưới Từ quan niệm về UBND đã trình bày và những đề vừa nêu kể trên, có thể nêu khái niệm UBND các cấp

như sau: UBND các cấp là các cơ quan do HĐND cùng cấp bầu ra, thực hiện

chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương và là bộ phận cấu thành của hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương theo nguyên tắc thứ bậc trên dưới

Để nhận thức rõ hơn về UBND, có thể phân loại các UBND theo các tiêu chí khác nhau:

- Căn cứ vào cấp đơn vị hành chính, đồng thời là các yếu tố liên quan

về thẩm quyền, về tổ chức bộ máy, về đội ngũ cán bộ, công chức, có thể chia

UBND thành: UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện, UBND cấp xã và các cấp tương đương

- Căn cứ vào đặc điểm địa lý, kinh tế - xã hội…của đơn vị hành chính - lãnh thổ, có thể chia UBND thành: UBND đô thị, UBND nông thôn, UBND miền núi, hải đảo…

- Căn cứ vào dấu hiệu tổ chức bộ máy quản lý cũng như đội ngũ cán

bộ, công chức với số lượng và trình độ cán bộ, công chức tương ứng, cụ thể là

sự hiện diện của CQCM thuộc UBND thì các có thể chia UBND thành UBND cấp xã và UBND cấp tỉnh, cấp huyện Trong đó, tổ chức của UBND cấp xã đơn giản hơn rất nhiều so với UBND cấp tỉnh và huyện

2.1.1.2 Đặc điểm của Ủy ban nhân dân

Một là, UBND có chức năng quản lý hành chính nhà nước, tức là hoạt

động sử dụng quyền lực nhà nước trong hoạt động có tính chất điều hành, chỉ đạo nhằm tổ chức thực hiện luật và các mệnh lệnh của HĐND cùng cấp, của

cơ quan hành chính nhà nước các cấp trên Thực chất, đây là hoạt động có tính chất hành pháp, phân biệt với các hoạt động thực thi các quyền lực khác của bộ máy nhà nước

Hai là, tổ chức và hoạt động của UBND được quy định cơ bản và

thống nhất về cơ bản trong luật Đặc điểm này thể hiện tính thống nhất cao trong tổ chức CQĐP ở mọi đơn vị hành chính, khác với CQĐP được tổ chức

ở đơn vị hành chính các nước như Mỹ, Đức…

Ba là, tổ chức UBND hiện nay về cơ bản theo mô hình tổ chức CQĐP

truyền thống ở Việt Nam Theo đó, HĐND và UBND (UBHC, Ủy ban kháng chiến hành chính…) thường được tổ chức ở một đơn vị hành chính Trong giai đoạn nhất định, một đơn vị hành chính có thể chỉ tổ chức UBND (hoặc UBHC) Theo Sắc lệnh số 63 - SL ngày 23/11/1945 và Sắc lệnh số 77 - SL ngày 21/12/1945 đơn vị hành chính kỳ, huyện chỉ có UBHC, không có HĐND, thành phố Đà Lạt không có HĐND thành phố và UBHC thành phố

mà chỉ có các UBHC khu phố; và Luật tổ chức CQĐP ngày 29/4/1958 huyện

chỉ có UBHC, không có HĐND, các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố là các cơ quan hành chính [78]

Bốn là, UBND là cơ quan được HĐND cùng cấp bầu ra với sự phê

chuẩn của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên Như vậy, UBND không do nhân dân trực tiếp bầu ra mà do HĐND - cơ quan dân cử được nhân dân ủy quyền bầu ra

Năm là, UBND là cơ quan tổ chức theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều

là thể hiện quan trọng của nguyên tắc tập trung dân chủ trong bộ máy nhà nước Điều đó cũng có nghĩa là CQĐP không phải là CQĐP tự quản như đang hiện diện ở các nước phát triển Nhưng không thể xem UBND là cơ quan tản quyền như có tác giả nhận xét [55]

Sáu là, UBND, theo như tên gọi của nó là cơ quan tập thể Kể khi

chính quyền được tổ chức từ năm 1945 đến nay, cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương đều tổ chức và làm việc như vậy Trong quá trình đổi mới, có

xu hướng giảm chế độ làm việc tập thể trong tương quan với việc đề cao vai trò lãnh đạo của người đứng đầu UBND cũng như trách nhiệm cá nhân của các thành viên UBND được giao đảm nhiệm các công việc quản lý nhất định

Bảy là, UBND có cơ cấu tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn quản lý Đây là nguyên tắc trong tổ chức bộ máy quản lý nhà nước nói chung, quản lý hành chính nhà nước nói riêng Tuy nhiên, điều này thể hiện rất rõ trong tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là các biến động về cơ cấu tổ chức CQCM thuộc UBND Cũng giống như các bộ, ngành trung ương, trong bối cảnh kinh tế thị trường định hướng XHCN và cải cách hành chính, cơ quan này đã rút giảm khoảng 1/3 về số lượng Đương nhiên, giữa các cấp hành chính nhà nước có sự phân cấp quản lý nhất định

Tám là, trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, càng xuống dưới

thì tổ chức bộ máy UBND càng đơn giản, trình độ của cán bộ, công chức càng thấp và tính chuyên nghiệp càng giảm Chẳng hạn, từ UBND tỉnh xuống đến UBND xã, số lượng CQCM thuộc UBND giảm dần, đến cấp xã thì không còn