Hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ tại tại tập đoàn hoá chất việt nam

Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam cho rằng “các khoản ODA mà Việt Nam ký kết trong 20 năm qua đã được sử dụng có hiệu quả, là một nguồn tài chính đáng kể để hỗ trợ cho những nỗ lực của Việt

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

ĐẾN LUẬN ÁN VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN

1.1 Giới thiệu chung về đề tài

1.1.1 Các kết quả chính của đề tài

Những kết luận, đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu của luận án gồm:

Thứ nhất, luận án khẳng định: ODA có tác động đến GDP bình quân đầu người ngay năm đầu tiên tại tỉnh Sơn La (mức ý nghĩa 5%), tác động không thực sự

rõ ràng ở độ trễ 1 năm tại tỉnh Điện Biên và tỉnh Lai Châu (mức ý nghĩa 10%) Tuy nhiên, nghiên cứu cũng khẳng định rằng ODA tác động đến tăng trưởng kinh tế cả khu vực Tây Bắc ở độ trễ 1 năm Kết quả này được kết luận từ phân tích dữ liệu với

sự hỗ trợ của phần mềm Eviews và STATA; Hiệu quả sử dụng ODA khu vực Tây Bắc được đội ngũ cán bộ và người dân thụ hưởng ODA đánh giá ở mức trung bình Kết quả này dựa trên khảo sát 171 cán bộ tham gia quản lý ODA và 425 người dân thụ hưởng ODA sau đó được kiểm định, phân tích dựa trên phần mềm SPSS

Thứ hai, để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA của khu vực Tây Bắc luận án đề xuất:

1 Tiếp tục sử dụng ODA phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội, phấn đấu đến 2020 huy động được gần 50.000 tỷ đồng ODA Nâng cao tỷ lệ giải ngân ODA đạt đến 75% so với ODA ký kết Tập trung sử dụng ODA cho lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn kết hợp với xóa đói giảm nghèo

2 Hoàn thiện cơ chế chính sách có liên quan trong quản lý, sử dụng ODA Trong đó, tập trung vào việc ban hành các quy định cụ thể thực hiện nghị định 38/2013/NĐ-CP, điều chỉnh cơ chế quản lý tài chính đối với việc sử dụng ODA sao cho phù hợp với các nhà tài trợ và thông lệ quốc tế Hoàn thiện chính sách chỉ đạo, điều hành trong lập kế hoạch, quản lý và giám sát vốn đối ứng

3 Tăng cường liên kết giữa các tỉnh khu vực Tây Bắc trong quản lý, sử dụng ODA Trong đó, Ban chỉ đạo Tây Bắc là cơ quan đầu mối trong xúc tiến thu hút, nâng cao hiệu quả sử dụng ODA của vùng

4 Các tỉnh khu vực Tây Bắc tập trung nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ bằng các biện pháp: xây dựng đội ngũ, tuyển chọn cán bộ quản lý ODA mang tính chuyên nghiệp; thường xuyên nâng cao năng lực, đào tạo và đào tạo lại cán bộ quản

lý ODA,

5 Nâng cao chất lượng nghiệp vụ quản lý, điều hành, thực hiện các chương trình, dự án ODA tại các tỉnh khu vực Tây Bắc bao gồm: nâng cao chất lượng xây dựng đề cương sơ bộ; chất lượng hoạt động thông tin các chương trình dự án ODA; tăng cường công tác theo dõi, giám sát thực hiện ODA và nâng cao năng lực phối kết hợp trong chỉ đạo điều hành ODA

1.1.2 Đóng góp của đề tài

Luận án khi thực hiện được các mục tiêu nghiên cứu đã có những đóng góp

cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn

Thứ nhất, về mặt lý luận

Luận án góp phần hệ thống hóa được cơ sở lý luận về:

- Hệ thống các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng ODA

- Một số nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực vùng cao – miền núi nói chung, khu vực Tây Bắc nói riêng

- Đánh giá và phân tích những thành công trong sử dụng ODA của khu vực Tây Bắc

- Đánh giá và phân tích những hạn chế còn tồn tại trong việc sử dụng ODA ở khu vực Tây Bắc Nguyên nhân của những hạn chế đó là gì?

- Đề xuất một số giải pháp giúp các nhà quản lý, nhà hoạch định chính sách, các cơ quan quản lý, các đơn vị thụ hưởng ODA đưa ra quyết định chính

xác nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ODA ở Việt Nam nói chung và khu vực Tây Bắc nói riêng

1.1.3 Tính cấp thiết của đề tài

Đảng, Quốc hội và Chính phủ luôn quan tâm sát sao đến các nguồn vốn đáp ứng cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước Theo cơ chế phân cấp quản

lý ngân sách nhà nước (NSNN) hiện nay, đối với các địa phương nghèo, các địa phương kém phát triển ngoài phần thu được tại địa phương còn có sự hỗ trợ từ ngân sách trung ương Ở nước ta hiện nay một nguồn vốn khác đóng vai trò quan trọng

bổ sung cho NSNN để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, đó là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Việc sử dụng có hiệu quả ODA trong quá trình phát triển của đất nước đã và đang là sự quan tâm lớn của Đảng, Quốc hội và Chính phủ Việt Nam Bộ Kế hoạch

và Đầu tư Việt Nam cho rằng “các khoản ODA mà Việt Nam ký kết trong 20 năm qua đã được sử dụng có hiệu quả, là một nguồn tài chính đáng kể để hỗ trợ cho những nỗ lực của Việt Nam, thực hiện sự nghiệp đổi mới toàn diện đời sống kinh tế

- xã hội của đất nước và đạt được những thành tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội quan trọng” [4] Vì vậy, Chính phủ Việt Nam nói chung và tất cả các tỉnh đang thụ hưởng ODA nói riêng phải quan tâm đến việc làm gì, làm thế nào để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này

Khu vực Tây Bắc là vùng miền núi phía Tây của các tỉnh trung du và miền núi phía Bắc Việt Nam với tổng diện tích là 37,5 nghìn km2 chiếm 11,3% tổng diện tích toàn quốc, các dân tộc thiểu số chiếm trên 75% tổng dân số [45] Khu vực Tây Bắc hiện nay gồm 4 tỉnh là Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên và Lai Châu [49] Theo khảo sát mức sống hộ gia đình năm 2009 của Tổng Cục thống kê, tỷ lệ hộ nghèo trong khu vực Tây Bắc là 39,4% theo tiêu chí của Chính phủ và là 49% theo tiêu chuẩn quốc tế căn cứ theo khối lượng calo tiêu thụ Tính đến nay toàn bộ khu vực này có số huyện nghèo chiếm trên một nửa của cả nước (43/62 huyện), trình độ dân trí thấp, đời sống người dân còn nhiều khó khăn, chính trị chưa thực sự ổn định, Nguồn vốn chủ yếu phục vụ cho phát triển kinh tế, xã hội của khu vực Tây Bắc là

nguồn ngân sách địa phương và ngân sách trung ương cấp Nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) chiếm tỷ lệ nhỏ, ODA hàng năm của các tỉnh hiện là rất thấp

so với các khu vực khác trong cả nước Với tỉnh Sơn La, 20 năm qua ODA chỉ chiếm khoảng 3% tổng vốn đầu tư của cả tỉnh Tuy vậy, ODA đã thực sự đóng góp vào tăng trưởng kinh tế, tác động đến nhiều mặt kinh tế, xã hội, đặc biệt góp phần quan trọng trong xóa đói giảm nghèo

Theo nhận định của các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu, "Trong những năm vừa qua mặc dù có nhiều khó khăn, nhưng chính quyền các tỉnh phía Bắc đã có những kế hoạch hành động nhất định để xúc tiến đầu tư Tuy nhiên, thành công và

sự nỗ lực này còn rất hạn chế và dường như chỉ mới hiệu quả ở một số tỉnh cá biệt, chưa phát huy được hết tiềm năng của vùng" [1] Sử dụng ODA trong thời gian qua của khu vực Tây Bắc chưa đạt hiệu quả cao do là các tỉnh nghèo, ngân sách phụ thuộc vào hỗ trợ từ ngân sách trung ương, tỷ lệ hộ nghèo còn cao,… nên khả năng bảo đảm vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA có nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến việc thực hiện các dự án ODA trên địa bàn Các địa phương trong vùng chưa chủ động đưa ra những chính sách, giải pháp cụ thể thu hút ODA cho toàn vùng và cho từng địa phương Năng lực đội ngũ cán bộ, nhất là cán bộ cấp huyện,

xã, thôn bản còn nhiều bất cập, thiếu về số lượng và yếu về chất lượng… [1] Các chuyên gia kinh tế cũng cho rằng, các tỉnh Tây Bắc cần đẩy mạnh phát huy lợi thế, xây dựng các chính sách đầu tư phù hợp; gắn huy động các nguồn lực trong nước với nguồn lực bên ngoài; cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh và thu hút các dự

án ODA, NGO; có chính sách ưu đãi để thu hút vốn ODA, FDI, vốn trong nước, phát triển kinh tế quốc tế, chính sách kinh tế cửa khẩu

Xuất phát từ thực tiễn trên, việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng hiệu quả sử dụng ODA để tìm ra các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này của các tỉnh Tây Bắc được đặt ra như một đòi hỏi quan trọng và cấp bách Với mong muốn góp phần nhỏ vào việc giải quyết nhiệm vụ quan trọng, cấp bách trên đây, tác

giả đã lựa chọn đề tài “Hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại khu vực Tây Bắc, Việt Nam” cho luận án của mình

1.1.4 Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở những lý thuyết cơ bản về ODA và đánh giá hiệu quả sử dụng ODA, tác giả đánh giá hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực Tây Bắc trên cả hai phương diện là đánh giá định lượng và đánh giá định tính Thông qua đánh giá này nhằm đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng ODA tại các tỉnh khu vực Tây Bắc, Việt Nam Mục tiêu cụ thể của luận án gồm:

- Tổng hợp lựa chọn các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng ODA trên phương diện định lượng, định tính và tìm hiểu một số nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA

- Phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực Tây Bắc theo các tiêu chí đã lựa chọn trong phạm vi thời gian từ năm 1993 đến năm

2013

- Phân tích, đánh giá bước đầu một số nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực Tây Bắc Từ đó khẳng định xem trong các yếu tố ảnh hưởng này yếu tố nào ảnh hưởng và mức độ ảnh hưởng như thế nào nhằm đưa ra đề xuất các giải pháp mang tính khả thi cao

- Đề xuất giải pháp, khuyến nghị chính sách nâng cao hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực Tây Bắc

1.1.5 Câu hỏi nghiên cứu

1 Hệ thống chỉ tiêu nào được sử dụng để đánh giá hiệu quả sử dụng ODA? Cách đánh giá như thế nào?

2 Hiệu quả sử dụng ODA ở khu vực Tây Bắc dựa trên hệ thống chỉ tiêu đánh giá định lượng và định tính đã lựa chọn hiện nay như thế nào?

3 Các nhân tố nào ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA và mức độ ảnh hưởng của nhân tố đó ở khu vực Tây Bắc như thế nào?

4 Với kết quả nghiên cứu này, luận án giúp được gì cho các nhà quản lý, người hưởng ODA để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA của Việt Nam nói chung và khu vực Tây Bắc nói riêng?

1.1.6 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

*Đối tượng nghiên cứu

Luận án tập trung vào đánh giá hiệu quả sử dụng ODA tại các tỉnh Sơn La, Điện Biên, Lai Châu Đánh giá hiệu quả sử dụng ODA được tập trung theo các

nhóm chỉ tiêu định lượng và định tính gồm:

Nhóm chỉ tiêu định lượng nhằm đánh giá hiệu quả sử dụng ODA dựa trên đánh giá mức độ đóng góp của ODA đến tăng trưởng kinh tế của khu vực Tây Bắc, cụ thể là tác động đến GDP bình quân đầu người (GDPBQ) tại các tỉnh khu vực Tây Bắc

Nhóm chỉ tiêu định tính được phân tích dựa trên kết quả điều tra, khảo sát các đối tượng theo các tiêu chí đánh giá ODA của Bộ Ngoại giao Nhật Bản Các đối tượng được điều tra, khảo sát gồm đội ngũ cán bộ có liên quan đến ODA và người dân trực tiếp thụ hưởng ODA

Số liệu thứ cấp được thu thập từ năm 1993 đến năm 2013 tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT), UBND các tỉnh, Sở KH&ĐT các tỉnh, Cục Thống kê các tỉnh và tại BQL một số chương trình, dự án ODA tại 3 tỉnh khu vực Tây Bắc

1.1.7 Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được các mục tiêu của luận án như đã đề ra, các phương pháp được sử dụng trong luận án gồm:

- Phương pháp kế thừa các kết quả nghiên cứu: Kế thừa về mặt lý luận từ các nghiên cứu trước đây trong và ngoài nước có liên quan đến ODA, sử dụng ODA, đánh giá hiệu quả sử dụng ODA, nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng

ODA Kế thừa các nhận xét, đánh giá của các chuyên gia, các nhà quản lý ODA của Việt Nam,

- Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp,

- Phương pháp điều tra khảo sát: Thông qua hệ thống phiếu điều tra, khảo sát tại 3 tỉnh cho 2 nhóm đối tượng là nhà quản lý các chương trình, dự án ODA

và nhóm người thụ hưởng từ các chương trình, dự án ODA Đối tượng các nhà quản lý bao gồm: cán bộ thuộc cơ quan chủ quản, chủ dự án, ban quản lý các dự

án, cán bộ có liên quan đến ODA từ cấp xã trở lên Đối tường người trực tiếp thụ hưởng hoặc gián tiếp được hưởng lợi từ các chương trình, dự án ODA ở cấp bản,

1.2 Tổng quan về các nghiên cứu liên quan đến luận án

1.2.1 Các nghiên cứu ngoài nước

1.2.1.1 Nguồn gốc và sự ra đời của ODA

Trong bài viết “A History of the development assitance committe and the development co-operation derectorate in dates, names and figures” của Helmut Fuhrer cho thấy năm 1969 cơ quan Organisation of Economic Coorporation and Development (OECD) đã nêu ra khái niệm về ODA như sau: ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển; Thành tố hỗ trợ chiếm một khoản xác định trong khoản tài trợ này [68] Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại

Và trong các báo cáo của OECD của các năm sau đó đã bổ sung, lượng hóa

tỷ lệ phần trăm thành tố hỗ trợ là khoảng 20% - 30% tùy thuộc vào nhà tài trợ cũng như quốc gia nhận viện trợ

1.2.1.2 Nghiên cứu khẳng định tác động thuận chiều của ODA tới tăng trưởng kinh tế

“Aid, Policies, and Growth” của Burnside và Dollar công bố năm 2000 [62], bài viết có thể được coi là nghiên cứu đầy đủ về phương pháp, số liệu đầu tiên khi đánh giá về tác động của ODA đến GPD bình quân đầu người Nghiên cứu này kiểm tra mối quan hệ giữa viện trợ nước ngoài, chính sách kinh tế và tăng trưởng GDP bình quân đầu người Kết quả cho thấy rằng viện trợ có tác động tích cực đến tăng trưởng ở các nước đang phát triển với các chính sách tài chính, tiền tệ, thương mại tốt, nhưng ít có tác dụng trong sự hiện diện của các chính sách chưa tốt Kết quả nghiên cứu khẳng định hiệu quả viện trợ phát triển tăng nếu nó được điều hòa trong hệ thống chính sách tốt hơn Sau nghiên cứu trên năm 2004 William Easterly cùng cộng sự đã tiếp tục hướng nghiên cứu với số liệu bổ sung thêm đến năm 1997

ở bài viết “Aid, policies, and growth: comment” của Easterly và cộng sự năm 2004, kết quả tiếp tục khẳng định sự tác động của ODA đến GDP bình quân đầu người[65]

Năm 2001, nghiên cứu của Hansen và Tarp, “Aid and growth regressions”,

các tác giả đã xem xét các mối quan hệ giữa viện trợ và phát triển nước ngoài vào

GDP thực tế bình quân đầu người Kết quả khẳng định, viện trợ làm tăng tốc độ tăng trưởng trong tất cả các khả năng và kết quả này là không có điều kiện về chính sách “tốt”[72]

Năm 2005, nghiên cứu của Burhop “Foreign assistance and economic

development: a re-evaluation”, tiếp tục khẳng định mối quan hệ nhân quả giữa

chuỗi thời gian của viện trợ nước ngoài, thu nhập bình quân đầu người và đầu tư tại

45 nước đang phát triển Nghiên cứu khẳng định không thể bác bỏ giả thiết không

có mối quan hệ nhân quả giữa viện trợ và hiệu quả kinh tế [61] Nghiên cứu của Karras năm 2006 “Foreign aid and long-run economic growth: empirical evidence

for a panel of developing countries” cũng điều tra mối quan hệ giữa viện trợ nước

ngoài và tăng trưởng GDP bình quân đầu người sử dụng dữ liệu từ năm 1960-1997 của 71 nền kinh tế phát triển tiếp nhận viện trợ Kết quả cho rằng tác động của viện trợ nước ngoài đối với tăng trưởng kinh tế là tích cực, lâu dài và có ý nghĩa về mặt thống kê [73]

Năm 2005, với nghiên cứu “How sustainable is the macroeconomic impact

of foreign aid?” xem xét tác động của viện trợ nước ngoài đối với tăng trưởng kéo dài bao lâu ở nước tiếp nhận Kết quả cho thấy, tác động của viện trợ nước ngoài không chỉ trong năm nay mà còn nhận được từ năm trước đó [67]

Trong những năm gần đây, nghiên cứu của Adams và Atsu năm 2014, “Aid dependence and economic growth in Ghana” cho thấy tác động của viện trợ đối với tăng trưởng kinh tế ở Ghana giai đoạn 1970-2011, viện trợ nước ngoài đã có một tác động tích cực trong ngắn hạn nhưng có một tác động tiêu cực về lâu dài Trong nghiên cứu này, biến đầu tư và biến tiêu thụ của Chính phủ có liên quan đáng kể đến tăng trưởng kinh tế, trong khi đó chính sách tài chính và thương mại không có tác động đáng kể vào tăng trưởng kinh tế của Ghana [60] Còn “The Impact of Aid and Public Investment Volatility on Economic Growth in Sub-Saharan Africa” của Museru và công sự năm 2014, tác giả đã khảo sát những tác động của dòng vốn viện trợ và sự biến động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế ở các nước Châu Phi trong giai đoạn 1992 - 2011 Ba biến biến động bao gồm viện trợ, thu ngân sách, đầu tư công được tích hợp vào một mô hình tăng trưởng để kiểm tra tác động đối với tăng trưởng kinh tế Kết quả cho thấy mặc dù viện trợ nước ngoài có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế tiềm năng, nhưng hiệu quả viện trợ có thể bị xói mòn bởi biến động trong đầu tư công [77]

1.2.1.3 Nghiên cứu khẳng định tác động ngược của ODA đến tăng trưởng kinh tế

Trong số những công trình nghiên cứu cho rằng ODA luôn tác động cùng chiều tới tăng trưởng kinh tế Nhưng cũng có những công trình khẳng định rằng ODA không tác động đến tăng trưởng kinh tế đó là:

Ngay từ những năm 1970 đã có nghiên cứu của Griffin năm 1970 “Foreign Capital Domestic Savings and Development” [70] và nghiên cứu của Shabbir và Mahmood năm 1992 trong bài “The Effects of Foreign Private Investment on Economic Growth in Pakistan” [80], cho rằng hỗ trợ phát triển có tác động ngược chiều đến tăng trưởng kinh tế

Nghiên cứu năm 2013 của Marwan “Export, Aid, Remittance and Growth: Evidence from Sudan”, tác giả khẳng định vai trò của xuất khẩu, viện trợ phát triển nước ngoài và dòng kiều hối liên quan đến tăng trưởng kinh tế ở Sudan trong giai đoạn năm 1977-2010 Kết quả cho thấy rằng có một mối quan hệ tích cực dài chạy giữa tăng trưởng, xuất khẩu và kiều hối, trong khi giả thuyết viện trợ phát triển nước ngoài bị từ chối [74]

Trong nghiên cứu của Young và Sheehan năm 2014, “Foreign aid, institutional quality, and growth” khẳng định dòng viện trợ ảnh hưởng tiêu cực đến các tổ chức chính trị và kinh tế, đồng thời khẳng định nó chỉ tương quan thuận với tăng trưởng khi các tổ chức chính trị và kinh tế mạnh mẽ, điều chỉnh hiệu quả [82]

1.2.1.4 Công cụ sử dụng trong phân tích, đánh giá các chương trình, dự án ODA

Khi đánh giá các chương trình và dự án, các tiêu chí đầu tiên được đặt ra trong tài liệu của OECD vào năm 1991 “DAC Principles for the Evaluation of Development Assistance” Trong tài liệu hướng dẫn này đánh giá gồm 5 tiêu chí đó là: mức độ phù hợp, tính hiệu suất, tính hiệu quả, tính tác động và tính bền vững Đây là tài liệu gốc mà hầu hết các nhà tài trợ song phương, đa phương đều sử dụng

để xây dựng hướng dẫn đánh giá của riêng mình [78]

Tài liệu “ODA Evaluation Guidelines – 8 Editions” của Bộ Ngoại Giao Nhật

Bản năm 2013 Với mục đích Bộ ngoại giao Nhật Bản (MOFA) thực hiện việc đánh

giá chính sách và phân cấp chương trình (đánh giá của bên thứ 3) hàng năm nhằm nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm của Chính phủ trước công chúng cũng như làm mới công tác quản lý ODA Ấn bản đầu tiên của bản Hướng dẫn đánh giá vốn viện trợ ODA được biên soạn năm 2003 dựa trên các lý thuyết đánh giá chuẩn quốc

gia và quốc tế, được dùng như một chỉ số đánh giá của Bộ ngoại giao Nhật Bản về đánh giá sự hiệu quả của vốn viện trợ ODA Bản hướng dẫn thứ 8 này được phát hành sau khi đã phát hành 7 ấn bản trước, tập hợp kinh nghiệm của Bộ trong việc đánh giá ODA và cập nhật những vấn đề mới nhất trong lĩnh vực này [75] Bản hướng dẫn này được dự định là một tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến việc đánh giá vốn ODA bằng cách đưa ra các chỉ tiêu đề xuất và ưu tiên, cũng như trình bày các khuôn mẫu đánh giá tham chiếu và các mục đích hệ thống hóa

1.2.2 Các nghiên cứu trong nước

1.2.2.1 Nghiên cứu về hiệu quả dự án đầu tư, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư Nhà nước

Lý luận cơ bản về hiệu quả của các dự án đầu tư đã được phân tích kỹ trong cuốn “Giáo trình Hiệu quả và quản lý dự án Nhà nước” [24] của Khoa Khoa học quản lý Trường Đại học Kinh tế quốc dân phát hành năm 2001 và Trong cuốn

“Giáo trình lập dự án đầu tư” của PGS.TS.Nguyễn Bạch Nguyệt - Khoa Kinh tế đầu

tư, Trường Đại học Kinh tế quốc dân phát hành năm 2005 [27] Hiệu quả tài chính

và hiệu quả kinh tế của dự án đầu tư nói chung được nêu ra trong giáo trình Phân tích hiệu quả kinh tế của các dự án đầu tư bao gồm: đánh giá sự đóng góp của dự án vào việc thực hiện mục tiêu kinh tế, phân tích đóng góp của dự án vào thực hiện mục tiêu giải quyết công ăn việc làm, đóng góp của dự án vào mục tiêu phân phối thu nhập, phân tích đóng góp của dự án vào cải thiện cán cân thanh toán quốc tế, phân tích ảnh hưởng của dự án đối với môi trường,

Trong luận án tiến sĩ “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” của tác giả Lê Thế Sáu hoàn thành năm 2012, tác giả

đã khẳng định hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn NSNN còn thấp so với kỳ vọng, được chứng minh qua mức độ tác động còn yếu của dự án đầu tư đến tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm, môi trường, phát triển kinh tế vùng khó khăn và công bằng xã hội [30] Nhưng kết quả nghiên cứu này chưa thể đúng đối với những khu vực khác có điều kiện hoàn toàn khác so với Bắc Giang Đồng thời hệ thống chỉ tiêu được tác giả khẳng định trong việc đo lường hiệu quả

dự án đầu tư bằng vốn NSNN có thể được áp dụng đối với việc đo lường hiệu quả của các chương trình, dự án đầu tư bằng ODA hay không cần phải có những nghiên cứu tiếp theo?

1.2.2.2 Nghiên cứu về đánh giá hiệu quả sử dụng ODA

Nghiên cứu về hiệu quả sử dụng ODA của Việt Nam từ trước đến nay có tác giả Vũ Thị Kim Oanh với luận án tiến sĩ tại Đại học KTQD “Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam” công bố năm 2002 tại Đại học Kinh tế Quốc dân, tác giả đã phân tích được tổng quan về ODA, quá trình phát triển của ODA trên thế giới, phân tích được đầy

đủ vai trò của ODA trong chiến lược phát triển kinh tế của các nước đang và chậm phát triển Luận án này cũng đã phân tích được thực trạng sử dụng ODA của Việt Nam trong các giai đoạn từ 1975-1990 và giai đoạn sau 1990 [28] Đặc biệt tác giả phân tích những tồn tại trong công tác sử dụng ODA của Việt Nam

Trong luận án tiến sĩ của Trần Thị Giáng Hương năm 2009 “Thực trạng và

đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả các dự án hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong lĩnh vực y tế”, trong nghiên cứu này tác giả đã tổng quan được về viện trợ nước ngoài, tình hình thu hút, sử dụng, quản lý và điều phối ODA trên thế giới và Việt Nam Tác giả đã cung cấp thông tin tổng thể, cơ bản về ODA trong lĩnh vực y tế qua các thời kỳ, phân tích được xu hướng biến động của các ODA theo các giai đoạn, phân tích được sự phân bổ ODA vào các tiểu lĩnh vực khác nhau của ngành y tế Công trình nghiên cứu này đã đóng góp rất lớn trong việc

mô tả đúng thực trạng sử dụng ODA trong lĩnh vực y tế [19] Bên cạnh những thành công của luận án này thì theo tôi hạn chế cơ bản của nghiên cứu này là tác giả mới dừng lại ở việc mô tả thực trạng sử dụng ODA trong lĩnh vực y tế và xác định những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực hiện dự án ODA, quá trình sử dụng ODA chứ chưa phải là thực sự đánh giá hiệu quả của các dự án ODA trong lĩnh vực

y tế Bởi vì, việc đánh giá hiệu quả của các dự án thì phải dựa vào hệ thống chỉ tiêu

để đánh giá từ đó mới đưa ra được những kết luận chính xác

1.2.2.3 Nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA

* Nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn

Trong luận án tiến sĩ “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Giang” của tác giả Lê Thế Sáu bảo vệ năm 2012 tại Trường Đại học Kinh tế quốc dân, theo tác giả thì có 2 nhóm nhân tố tác động đến hiệu quả

dự án đầu tư bằng vốn NSNN là: (1) Nhóm nhân tố vĩ mô gồm: Môi trường kinh tế

vĩ mô, Chính trị và pháp luật, Môi trường văn hóa xã hội, Môi trường tự nhiên; (2) Nhóm môi trường tác nghiệp gồm: Các cơ quan quản lý đầu tư, Quản lý dự án, Các

tổ chức trực tiếp thực hiện dự án Nhưng trong phạm vi luận án này nhà nghiên cứu vẫn chưa lượng hóa được nhân tố nào ảnh hưởng đến hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn NSNN ở mức độ như thế nào, nhân tố nào được coi là quan trọng nhất để có thể tìm được phương án, giải pháp cấp bách nhằm tăng cường hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn NSNN [30]

Trong luận án tiến sĩ “Môi trường đầu tư với hoạt động thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam” của Nguyễn Thị Ái Liên, công bố năm 2011, tác giả

đã khẳng định rằng môi trường tự nhiên bao gồm: vị trí địa lý, diện tích đất liên, mạng lưới sông ngoài, tài nguyên thiên nhiên, có ảnh hưởng tới hoạt động của các doanh nghiệp FDI ở Việt Nam [26]

*Nghiên cứu về năng lực đội ngũ quản lý có ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của tổ chức

Luận án tiến sĩ “Nâng cao năng lực đội ngũ quản lý hành chính nhà nước tỉnh Hải Dương” của Nguyễn Kim Diện tại Trường Đại học kinh tế quốc dân đã cho thấy chất lượng công chức được thể hiện qua các mặt như: bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, tác phong làm việc, trình độ nhận thức, trình độ chuyên môn, tác phong trong công việc, năng lực công tác trong thực tiễn, tuổi tác, tình trạng sức khỏe [16]

Luận án tiến sĩ “Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu CNH-HĐH nhà nước” của Nguyễn Bắc Son bảo vệ năm 2005 tại trường Đại học Kinh tế Quốc dân tác giả đã hệ thống hóa được vấn đề chất lượng

đội ngũ công chức và hệ thống hóa được các tiêu chí đánh giá chất lượng đội ngũ công chức quản lý nhà nước [42]

Luận án tiến sĩ “Nâng cao năng lực quản lý nhà nước đối với thị trường nhà

ở, đất ở đô thị (ứng dụng tại Hà Nội)” năm 2008 của Nguyễn Văn Hoàng đã hệ thống hóa được các chỉ tiêu đánh giá năng lực quản lý nhà nước Trong đó tập trung vào 4 yếu tố cơ bản là: Phát triển tổ chức, phát triển nguồn nhân lực, phát triển thể chế, phát triển hệ thống thông tin Với chỉ tiêu “Nguồn nhân lực” trong năng lực quản lý, được tác giả sử dụng đánh giá bằng các tiêu chí: Cơ cấu nguồn nhân lực trong bộ máy quản lý nhà nước hợp lý theo chức năng từng bộ phận và theo cấp quản lý; Trình độ nguồn nhân lực đảm bảo đáp ứng yêu cầu, kỹ năng nghề nghiệp đạt tiêu chuẩn; Tư cách đạo đức và tính kỷ luật cao; Có tiềm năng phát triển; Đào tạo nâng cao chuyên môn nghiệp vụ; Khả năng am hiểu, cập nhật quy định trong lĩnh vực thực hiện [18]

* Nghiên cứu về tác động của cơ chế, chính sách chỉ đạo, điều hành đến hiệu quả dự án đầu tư

Trong luận án tiến sĩ của Đặng Thành Cương “Tăng cường thu hút vốn đầu

tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào tỉnh Nghệ An” năm 2012 tại Đại học Kinh tế quốc dân khẳng định rằng, hệ thống pháp luật như các luật, văn bản hướng dẫn luật, các quy định thực hiện, chế độ, chính sách là hành lang pháp lý cho mọi hoạt động mà

nó điều tiết Trong này cũng nêu rõ, hệ thống pháp luật ngoài yếu tố đồng bộ, chặt chẽ, tránh chồng chéo, khó hiểu còn phải phù hợp với thông lệ quốc tế trong FDI

Và tác giả khẳng định rằng hệ thống pháp luật, chính sách có liên quan của Việt Nam, tỉnh là nhân tố ảnh hưởng lớn nhất đến hiệu quả thu hút cũng như sử dụng FDI của tỉnh Nghệ An [11]

1.2.2.4 Một số nghiên cứu khác liên quan đến ODA

Nghiên cứu về hiệu quả quản lý ODA có tác giả Tôn Thanh Tâm đã trình bày trong luận án tiến sĩ tại Trường Đại học Kinh tế quốc dân “Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam”, trong nghiên cứu này tác giả đã nêu được tổng quan về ODA, ngoài ra về mặt lý

luận thì công trình nghiên cứu này còn phân tích rất sâu sắc về nội dung quản lý ODA và thành công hơn cả đó chính là tác giả đã lý luận được “hiệu quả quản lý ODA” với hệ thống chỉ tiêu đánh giá mang tính định tính và mang tính định lượng Luận án này cho thấy rõ thực trạng các chế tài về thanh tra, kiểm tra, giám sát tại các chương trình, dự án dựa trên cơ chế phối kết hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước về ODA với nhau điều đó rất dễ dẫn đến các tiêu cực trong thực hiện các chương trình, dự án ODA, Từ đó, tác giả đã đưa ra một số giải pháp phù hợp trong công tác quản lý ODA [44] Đây được coi là công trình nghiên cứu khá đầy

đủ, toàn diện về hiệu quả quản lý ODA của Việt Nam

Trong án tiến sĩ của Hà Thị Thu tại Đại học Kinh tế quốc dân “Thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) vào phát triển nông nghiệp, nông

thôn Việt Nam: Nghiên cứu tại vùng duyên hải miền trung” được hoàn thành đầu năm

2014, nghiên cứu này đã làm rõ cơ sở lý luận của ODA đối với nông nghiệp và phát triển nông thôn, phân tích thực trạng thu hút và sử dụng ODA tại vùng Duyên hải Miền Trung [46] Nhưng theo tôi, thì nghiên cứu này chưa tập trung vào đánh giá hiệu quả sử dụng ODA, mà tập trung từ khâu thu hút rồi sử dụng ODA Về đánh giá hiệu quả sử dụng ODA tác giả mới chỉ dừng lại ở thống kê mô tả, chưa lượng hóa được xem những thang đo trong đánh giá đó có đảm bảo độ tin cậy hay không,…

Luận án “Khai thác nguồn vốn ODA trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Huyền năm 2007, công trình này có đưa ra được các biện pháp, giải pháp để sử dụng có hiệu quả ODA cho Việt Nam [21] Nhưng công trình này mới chủ yếu đi vào khai thác, đánh giá việc phân bổ và sử dụng ODA là chủ yếu chứ chưa đi sâu vào đánh giá hiệu quả sử dụng ODA

Trong báo cáo của Chương trình phát triển liên hợp quốc (UNDP) tại Việt Nam vào năm 2001 “Tổng quan viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam” đã phân tích chi tiết về các chiều hướng ODA tại Việt Nam trong giai đoạn năm 1993-

2000 [55], đây là bản phân tích kỹ lưỡng, chi tiết về chiều hướng phân bổ ODA theo ngành, theo nhà tài trợ với khẳng định về những nhà tài trợ hàng đầu về ODA cho Việt Nam, theo lãnh thổ,

Báo cáo đánh giá tổng quan ODA của Việt Nam từ năm 1993 đến 2008 của

Bộ kế hoạch và Đầu tư Việt Nam năm 2010, báo cáo này cung cấp đầy đủ và khá chi tiết về việc thu hút, sử dụng ODA ở Việt Nam trong vòng 15 năm từ khi ODA chính thức vào Việt Nam Đồng thời báo cáo cung cấp chi tiết tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA hàng năm của Việt Nam trong thời gian đó Báo cáo cũng phân tích rõ nguyên nhân của các thành công cũng như hạn chế trong công tác thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam tính đến 2008 [59]

Ngoài ra trên các tạp chí chuyên ngành còn rất nhiều bài viết, nhiều công trình đề cập đến ODA như: “Một số vấn đề pháp lý trong quá trình quản lý và thực hiện dự án có vốn ODA”[5] của Ngô Ngọc Bửu trên Tạp chí Kinh tế phát triển tháng 10 năm 1997; “Tác động của nguồn vốn ODA với sự phát triển kinh tế ở Việt Nam” [47] của Ngô Thị Ngọc Thư trên Tạp chí Kinh tế phát triển tháng 4 năm 1999; “Vai trò của ODA trong chiến lược phát triển kinh tế ở các nước đang phát triển” [54] của Phạm Thị Túy trên Tạp chí Kinh tế phát triển số 107 tháng 9 năm 1999; Tôn Thanh Tâm đã công bố nghiên cứu "Giải ngân nguồn ODA chậm tổn thất gì xảy ra?" [43] ; “Vai trò của ODA trong công cuộc cải cách hành chính công ở Việt Nam giai đoạn 2001 - 2005” [20] của Nguyễn Thị Huyền trên Tạp chí Kinh tế phát triển số 190 tháng 8 năm 2006; “Đẩy mạnh giải ngân ODA trong bối cảnh cắt giảm đầu tư công” [22] của Nguyễn Thị Huyền trên Tạp chí Kinh tế phát triển số 215 tháng 9 năm 2008; Tuy nhiên, trong khuôn khổ các vài viết này chưa phân tích sâu về thực trạng cũng như đưa ra các giải pháp cụ thể cho các vấn đề nghiên cứu

1.2.3.Khoảng trống của các công trình nghiên cứu đã công bố

Các nghiên cứu trên đây đã đóng góp rất nhiều cho các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu về ODA Tuy nhiên, các nghiên cứu này còn đang để lại một số “khoảng trống” cơ bản sau đây:

1) Một số công trình đã đưa ra các chỉ tiêu riêng lẻ để đánh giá hiệu quả sử dụng ODA nhưng chưa có công trình nào đưa ra được hệ thống chỉ tiêu đầy đủ và toàn diện đánh giá hiệu quả sử dụng ODA của một khu vực

2) Chưa có nghiên cứu nào nghiên cứu về tác động ODA tới tăng trưởng kinh tế tại một tỉnh, tại một khu vực, một địa bàn cụ thể như khu vực Tây Bắc, Việt Nam

3) Các công trình đã công bố cũng đã bàn về các nhân tố ảnh hưởng đến việc

sử dụng ODA và hiệu quả sử dụng ODA, nhưng chủ yếu mới dừng ở phân tích định tính, chưa lượng hóa được mức độ ảnh hưởng của các nhân tố đó đến hiệu quả sử dụng ODA

4) Đòi hỏi thực tiễn tại các tỉnh Tây Bắc, Việt Nam hiện nay là: Cần phải làm

rõ vấn đề ODA đổ vào các tỉnh khu vực Tây Bắc hiện nay như thế nào? Có hiệu quả hay không? Cần phải làm gì để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA ở khu vực Tây Bắc – khu vực khó khăn nhất của Việt Nam? Các công trình nghiên cứu ở trên chưa giải quyết được các câu hỏi này

1.3 Cơ sở lý luận về hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

và các nước thuộc địa khôi phục lại kinh tế Trong bối cảnh đó, Ngân hàng thế giới

về tái thiết và phát triển (IBRD- International Bank for Reconstruction and Development) ngày nay là Ngân hàng thế giới (WB) được thành lập tại Hội nghị về tài chính và tiền tệ thế giới diễn ra vào ngày 1/7/1944 tại Bretton Woods (Hoa Kỳ) Mục đích chính của IBRD là thúc đẩy kinh tế và tiến bộ xã hội ở các nước thành viên đang phát triển thông qua hoạt động hỗ trợ cho vay vốn để đầu tư cho các dự

án, chương trình sản xuất và thúc đẩy đầu tư tư nhân Ngay tại hội nghị này, 44 nước tham gia đã thống nhất thành lập Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF), sau khi điều lệ

hoạt động của IMF được ký kết, IMF chính thức giải ngân các khoản vay đầu tiên Tên gọi ODA (Official Development Assistance) chính thức được biết đến như một hình thức hỗ trợ tài chính mới cho các quốc gia trên thế giới

Xuất phát từ lịch sử hình thành ODA như đã đề cập ở trên, cùng với những đặc điểm riêng có của ODA so với các nguồn vốn khác, cộng đồng các nhà tài trợ

đa phương và song phương đã đưa ra các khái niệm về ODA như sau:

- Theo tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD), năm 1969 đã đưa ra khái niệm về ODA như sau: ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất là 25% [78]

- Theo quan điểm của Việt Nam: Căn cứ theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP về Qui chế quản lý và sử dụng Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ban hành ngày 09 tháng 11 năm 2006 có đưa ra khái niệm về ODA như sau: "Hỗ trợ phát triển chính thức (sau đây gọi tắt là ODA) trong Quy chế này được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên Chính phủ" [6]

Như vậy, có thể thấy rằng các khái niệm trên đều thống nhất và xoay quanh một số vấn đề cơ bản như sau: Thứ nhất, hỗ trợ phát triển chính thức là mối quan hệ hợp tác phát triển mang tính "hỗ trợ" giữa quốc gia này với quốc gia khác Thứ hai, mục đích của việc "hỗ trợ" nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội Thứ ba, "hỗ trợ" được thông qua con đường "chính thức" giữa cấp Nhà nước và Nhà nước, giữa Nhà nước hoặc Chính phủ với tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia Mối quan

hệ này được hình thành và phát triển dựa trên nền tảng của một phần cho không (không hoàn lại) kết tinh trong tổng ODA hàng năm mà nước này cam kết dành cho các nước khác để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đã định với giá trị ít nhất là 25% so với tổng giá trị viện trợ

Từ nhận xét trên, tác giả cho rằng ODA có thể hiểu một cách chung nhất như

sau: ODA là các khoản cho vay ưu đãi kết hợp với nguồn cho không mà quốc gia này dành cho quốc gia khác có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp Tính ưu đãi của ODA thể hiện ở phần ODA cho không cộng với các ưu đãi về lãi suất, thời hạn cho vay, thời gian ân hạn, lịch trả nợ với phần cho vay Quốc gia tiếp nhận nguồn hỗ trợ chính thức sẽ được hưởng ít nhất là 25% so với tổng giá trị nguồn hỗ trợ đó

* Đặc điểm của ODA

ODA có đặc điểm nổi bật so với các nguồn vốn thông thường khác đó là:

(1) ODA có tính chất ưu đãi

Đặc điểm cơ bản của ODA được thể hiện ở tính chất ưu đãi cao Ngoài ưu đãi ở việc có khoản không hoàn lại, các khoản vay ưu đãi còn được hưởng chế độ

ưu đãi như: lãi suất thấp, thường dưới 3%/năm; thời gian sử dụng vốn dài từ 20 đến

50 năm và thời gian ân hạn (không phải trả lãi) từ 5 đến 10 năm, thời gian chịu lãi suất với lịch trả nợ cũng đa dạng, gồm nhiều giai đoạn và được áp dụng những tỷ lệ trả nợ khác nhau theo từng giai đoạn

Ngoài ra, tính chất ưu đãi còn thể hiện ở chỗ nó chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển vì mục tiêu phát triển Có hai điều kiện cơ bản để một nước

có thể được nhận ODA là:

- GDP bình quân trên đầu người thấp: Nước có GDP/đầu người càng thấp thì

tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp và thời hạn ưu đãi càng lớn Khi nước này đạt đến trình độ phát triển nhất định qua ngưỡng đói nghèo thì sự ưu đãi này sẽ giảm đi

- Mục tiêu sử dụng ODA của nước tiếp nhận phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa viện trợ ODA

Thông thường, các nước viện trợ ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả năng kỹ thuật và tư vấn (về công nghệ, kinh nghiệm quản lý, ) Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước viện trợ ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể Vì vậy, nắm được hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức viện trợ ODA

là rất cần thiết

(2) ODA có tính chất ràng buộc

Về thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hay không hoàn lại một phần tổng sản phẩm quốc dân (GNP) từ nước phát triển sang những nước đang và chậm phát triển với những ràng buộc về kinh tế cũng như chứa đựng những điều kiện kinh tế - xã hội ODA luôn chứa đựng cả tính ưu đãi cho nước tiếp nhận và lợi ích của các nước, các tổ chức viện trợ

Xét về mặt kinh tế, khi viện trợ ODA các nước viện trợ nói chung đều không quên dành được lợi ích cho mình Điển hình là WB và IMF chỉ viện trợ cho một nước khi nước này cam kết thực hiện những điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo tiêu chuẩn và tiến trình mà tổ chức này yêu cầu Đức, Bỉ, Đan Mạch yêu cầu khoảng gần 50% viện trợ phải mua hàng hoá và dịch vụ của nước mình, Canada yêu cầu cao nhất tới 68,5%,… Bảng thống kê mức độ ràng buộc về hàng hóa và dịch vụ của các nước đã được Tôn Thanh Tâm minh chứng rõ tính ràng buộc của ODA (phụ lục số 3)

Ngay từ khi ra đời, mục tiêu đầu tiên của viện trợ là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm nghèo ở những nước đang và chậm phát triển Động cơ để các nhà tài trợ đưa ra mục tiêu này là gì? Bản thân các nước phát triển nhìn thấy lợi ích của mình trong việc hỗ trợ, giúp đỡ các nước đang và chậm phát triển để mở mang thị trường tiêu thụ sản phẩm và thị trường đầu tư Xét về lâu dài, các nhà tài trợ sẽ có lợi về an ninh, kinh tế, chính trị khi kinh tế các nước nghèo tăng trưởng Mối quan tâm mang tính cá nhân này được kết hợp với tinh thần nhân đạo và tính cộng đồng Hơn nữa, vì một số vấn đề mang tính toàn cầu như sự bùng nổ dân số thế giới, bảo

vệ môi trường sống, bình đẳng giới, phòng chống dịch bệnh, giải quyết các xung đột sắc tộc, tôn giáo, đòi hỏi sự hợp tác của cả cộng đồng quốc tế, không phân biệt nước giàu, nước nghèo

Ngoài những ràng buộc về kinh tế như đã phân tích ở trên, ODA luôn chứa đựng những ràng buộc về chính trị, xã hội Các nước phát triển sử dụng ODA như một công cụ để xác định vị trí và ảnh hưởng của mình tại các nước và khu vực tiếp nhận ODA Hoa Kỳ là một trong những nước sử dụng ODA làm công cụ để thực

hiện chính sách gây "ảnh hưởng chính trị trong thời gian ngắn" Nhật Bản hiện là nhà tài trợ hàng đầu thế giới, ODA của Nhật Bản không chỉ đem lại lợi ích cho nước nhận mà còn mang lại lợi ích tốt nhất cho chính nước Nhật Viện trợ của các nước phát triển không chỉ là trợ giúp hữu nghị, mà còn là công cụ lợi để các nước tài trợ thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và lợi ích chính trị Vì vậy, khi nhận viện trợ các nước nhận viện trợ cần cân nhắc kỹ lưỡng những điều kiện của nhà tài trợ

(3) ODA gắn với mục đích và hiệu quả sử dụng

ODA ngay từ đầu đã tồn tại 2 mục tiêu Đó là mục tiêu tăng trưởng dài hạn

và giảm nghèo ở những nước đang và chậm phát triển, mục tiêu tăng cường chiến lược về mặt kinh tế và chính trị của nước tài trợ Các mục tiêu chiến lược và mục tiêu tăng trưởng này chứa đựng những mâu thuẫn nhưng không nhất thiết phải xung đột với nhau Mỗi nước tài trợ đều có những chính sách cung cấp ODA cho những mục tiêu ưu tiên nhất định đối với từng nước, từng khu vực nhất định Do đó, nó có thể phù hợp hay không phù hợp với mục tiêu mà các nước tiếp nhận ODA đề ra Đây chính là vấn đề lớn đang tồn tại trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển trên thế giới Tuy nhiên, nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này một số nước đang và chậm phát triển đã chủ động tìm hiểu tình hình cung cấp và định hướng ưu tiên sử dụng ODA của các nhà tài trợ, từ đó làm cơ sở cho việc điều chỉnh cơ chế quản lý, xây dựng chiến lược huy động và sử dụng ODA của mình, chuyển hoá kịp thời nguồn lực bên ngoài thành nội lực bên trong phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế

xã hội của đất nước

Việc sử dụng ODA đôi khi rất thành công vì nhờ có nguồn tài trợ này nhiều nước đã thoát khỏi khủng hoảng để có được sự phát triển nhanh chóng Hàn Quốc những năm 1960, Việt Nam những năm 1990 là những ví dụ điển hình cho những thành công đó Ngược lại, đôi khi tài trợ nước ngoài cũng thất bại nếu nước đó tiếp nhận sử dụng không có hiệu quả Ví dụ như Argentina - nền kinh tế lớn thứ ba Châu

Mỹ Latinh, với khoản nợ nước ngoài 132 tỷ USD (trong đó nợ công chiếm một phần đáng kể) đã chìm trong khủng hoảng kinh tế mà nguyên nhân chính của nó là

sử dụng nợ không có hiệu quả

Do đó, ODA là một nguồn vốn có tính chất ưu đãi cao song không vì thế mà

có thể sử dụng lãng phí nguồn lực này Huy động hợp lý và sử dụng hiệu quả ODA

là đòi hỏi rất quan trọng để vừa đảm bảo phát triển kinh tế vừa đảm bảo khả năng trả nợ của đất nước

1.3.1.2 Vai trò của ODA

* Đối với các nước tài trợ

Theo nghị quyết của liên hợp quốc, các nước giàu cần trích 0,7% tổng sản phẩm quốc nội của mình để thực hiện nghĩa vụ đối với các nước nghèo vì một mục tiêu tốt đẹp cho sự phát triển chung trên toàn thế giới Các nước tài trợ lớn trên thế giới đều căn cứ vào tình hình phát triển hàng năm của mình để điều chỉnh khối lượng hỗ trợ phát triển Các khoản hỗ trợ này nói chung đều là viện trợ không hoàn lại hoặc tín dụng ưu đãi với lãi suất thấp hoặc không có lãi suất Rõ ràng, như vậy các Chính phủ thực hiện tài trợ quốc tế không nhằm một mục đích trong tương lai thu được một món lời từ các khoản tài trợ Mục đích đằng sau các khoản viện trợ đó tính ràng buộc như đã phân tích ở đặc điểm của ODA gồm: Động cơ chính trị; Các nước cung cấp viện trợ phát huy ảnh hưởng để giành ưu thế kinh tế qua việc mở rộng thị trường tiêu thụ của nước tài trợ, mở rộng thị trường đầu tư, tiêu thụ hàng hoá ế thừa của nước tài trợ và còn có cả tham vọng quốc tế hoá đồng tiền của nước tài trợ

* Đối với quốc gia tiếp nhận ODA

Tầm quan trọng của ODA đối với các quốc gia đang và chậm phát triển là không thể phủ nhận Điều này thể hiện rõ qua những thành công mà các nước tiếp nhận ODA đã đạt được

(1) Bổ sung nguồn vốn trong nước để phát triển kinh tế

ODA có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của các nước đang và chậm phát triển Trong quá trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá (CNH-HĐH), vốn đầu tư để tạo cơ sở vật chất nhằm nâng cấp, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội là một vấn đề lớn được đặt ra đối với nước này Nguồn lực hạn chế trong nước không cho phép các nước này dễ dàng thực hiện

những mục tiêu phát triển của mình Trong nghiên cứu của rất nhiều các nhà nghiên cứu đã khẳng định điều này trong đó có tác giả đã khẳng định rằng viện trợ nước ngoài đã có một tác động tích cực trong ngắn hạn nhưng có một tác động tiêu cực

về lâu dài [60]; cho thấy rằng ODA thúc đẩy tăng trưởng dài hạn [76]; không thể bác bỏ giả thiết không có mối quan hệ nhân quả giữa viện trợ và hiệu quả kinh tế [61]; khẳng định rằng viện trợ nước ngoài có hiệu quả trong thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở các nước tiếp nhận, nhưng hiệu quả của nó có thể phụ thuộc vào một số yếu tố [66]; một nửa trong tổng số tác động của viện trợ phát triển có tác động trong vòng hai năm sau khi nó giải ngân [67];

(2) ODA mang lại nguồn lực cho đất nước thông qua những tác động tích cực của nó đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở những nước đang và chậm phát triển

ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của các địa phương và vùng lãnh thổ, đặc biệt là ở các thành phố lớn, nguồn vốn này trực tiếp cải thiện điều kiện về vệ sinh, y tế, cung cấp nước sạch, bảo vệ môi trường Đồng thời ODA cũng góp phần tích cực trong việc phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, phát triển nông nghiệp, xoá đói giảm nghèo

(3) ODA giúp các nước đang và chậm phát triển xây dựng cơ cấu kinh tế hợp lý

Một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho kinh tế của nhiều nước kém phát triển là sự bất hợp lý trong cơ cấu kinh tế Quá trình chuyển đổi nền kinh tế cần thực hiện hàng loạt các điều chỉnh cơ cấu thông qua các chính sách trên nhiều lĩnh vực như tài chính, ngân hàng, cải cách doanh nghiệp Nhà nước, Trong bối cảnh ngân sách còn hạn hẹp, các nước đang và chậm phát triển thực hiện điều chỉnh lại

cơ cấu kinh tế theo các chương trình hợp tác với ngân hàng thế giới (WB), quỹ tiền

tệ quốc tế (IMF) và các tổ chức quốc tế khác

(4) ODA góp phần đào tạo nguồn nhân lực, tăng khả năng ứng dụng các thành tựu cao của khoa học và công nghệ cho nước tiếp nhận

Các công trình, dự án sử dụng ODA thường được xây dựng và hoạt động theo tiêu chuẩn quốc tế đã làm cho những người bản xứ ở các nước tiếp nhận hoạt động trong dự án có cơ hội tiếp thu các công nghệ, kỹ thuật mới, phong cách quản

lý tiên tiến hiện đại Cùng với vốn và công nghệ, ODA đã góp phần nâng cao chất lượng nguồn nhân lực đồng thời giải quyết việc làm cho một số lượng lao động lớn tại địa phương thụ thưởng ODA

(5) ODA làm tăng khả năng thu hút vốn FDI

Các nhà đầu tư nước ngoài khi quyết định bỏ vốn đầu tư vào một nước luôn quan tâm đến khả năng sinh lời của đồng vốn đầu tư cũng như chi phí cơ hội của đầu tư bởi mục tiêu chính của họ là lợi nhuận

Yếu tố ảnh hưởng đến quyết định của nhà đầu tư là sự hoàn chỉnh và đồng bộ của cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, thể chế pháp luật, Tuy nhiên, vốn đầu tư để thực hiện điều này rất lớn, nếu chỉ dựa vào nguồn vốn hạn chế của Nhà nước thì không thể đáp ứng được Bởi vậy, ODA là nguồn vốn bổ sung quan trọng để xây dựng môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút nguồn vốn FDI

1.3.2 Tổng quan về hiệu quả sử dụng ODA

1.3.2.1 Khái niệm về hiệu quả sử dụng ODA

Tính hiệu quả là một trình trạng mà trong đó, các nguồn lực xã hội được sử dụng hết để mang lại sự thỏa mãn tối đa cho người tiêu dùng [29] Trong kinh tế học, khái niệm về hiệu quả được sử dụng trong ba trường hợp: Hiệu quả sản xuất, hiệu quả phân bổ tài nguyên, hiệu quả phân phối [2], [29] Hiệu quả sản xuất, phản ánh tính tối ưu của quá trình biến đổi các yếu tố đầu vào để sản xuất ra một đơn vị đầu ra (giá thành) Hiệu quả phân bổ tài nguyên phản ánh tính tối ưu của sản lượng đầu ra khi sử dụng đầu vào hạn chế và có tính cạnh tranh [29] Hiệu quả phân phối phản ánh tính tối ưu trong phân phối sản phẩm tới người tiêu dùng với điều kiện thu nhập và giá cả không đổi

Hiệu quả quản lý nguồn vốn ODA cũng được Tôn Thanh Tâm trình bày trong luận án tiến sĩ bảo vệ năm 2005 của mình là: “Hiệu quả quản lý nguồn vốn ODA là hiệu quả trong việc tổ chức, điều hành toàn bộ các hoạt động có liên quan đến quá trình lập kế hoạch, thiết kế dự án, thẩm định, phê duyệt khoản vay, đàm phán, ký kết, phê chuẩn các điều ước quốc tế, tổ chức triển khai thực hiện, đánh giá

và kết thúc dự án, bằng các cơ chế chính sách quản lý nhà nước về ODA như

Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư, Hướng dẫn, Nghị quyết, Chỉ thị, Và hệ thống các cơ chế chính sách này luôn nhận được sự quan tâm ủng hộ của công chúng các nước tài trợ lẫn nước tiếp nhận viện trợ” [44]

Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước theo Lê Thế Sáu “Hiệu quả dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước là mối quan hệ so sánh giữa các lợi ích trực tiếp và gián tiếp mà nền kinh tế xã hội thu được so với các chi phí trực tiếp

và gián tiếp mà nền kinh tế xã hội bỏ ra trong quá trình thực hiện dự án” [30]

Như vậy theo tác giả "Hiệu quả sử dụng ODA" chính là việc sử dụng ODA có tối ưu hóa được kết quả thực hiện so với yêu cầu đề ra ngay từ khi xây dựng các chương trình, dự án đó hay không? Tính tối ưu hóa thể hiện ODA có thực sự đóng góp đến tăng trưởng kinh tế của quốc gia, hay địa phương tiếp nhận hay không? Thêm vào

đó hiệu quả sử dụng ODA được thiết kế để đánh giá sự phù hợp của chính sách, cách thực hiện, sự hiệu quả của kết quả, sự phù hợp của các quá trình, sự tác động đến mọi mặt kinh tế xã hội của nơi quản lý, tiếp nhận, sự bền vững sau thực hiện

Hiệu quả sử dụng ODA không thể đánh giá dựa vào mối quan hệ so sánh giữa lợi ích và chi phí như những dự án đầu tư thông thường, ODA với mục tiêu hỗ trợ phát triển nên nó lợi ích mang lại không thể đo lường trực tiếp theo thời gian cũng như không gian, chi phí khi thực hiện nhìn thấy rất rõ khi bắt đầu thực hiện chương trình, dự án ODA

Hơn nữa, ODA có nhiều cách phân loại khác nhau, ODA không hoàn lại, ODA cho vay với ưu đãi, Khi là ODA không hoàn lại thực hiện vì mục tiêu bền vững, lâu dài Nên không thể đo lường hiệu quả bằng so sánh theo quan điểm chi phí, lợi ích Lợi ích của nó sẽ còn kéo dài rất lâu sau khi dự án kết thúc ODA tại các địa phương nghèo, khó khăn chủ yếu tập trung vào lĩnh vực xóa đói giảm nghèo, nâng cao dân trí, cải thiện sinh kế,… những kết quả này không chỉ thấy trực tiếp khi thực hiện dự án mà sẽ phải được bồi đắp, bồi dưỡng tiếp tục sau khi dự án kết thúc thì hiệu quả của nó càng cao

Đánh giá hiệu quả ODA tập trung vào 5 tiêu chí mà đã được các nhà tài trợ dùng từ năm 1991 cho đên nay là phù hợp bởi điều kiện, đặc trưng của nguồn này

Tính tác động của ODA được đánh giá xem xét ODA có thực sự tác động đến mọi mặt đời sống của khu vực thực hiện ODA, khu vực xung quanh không? Tác động

đó ở những mặt nào Tác động này không chỉ ngay khi thực hiện ODA mà cả sau khi đã hoàn thành thực hiện ODA Tính phù hợp được thể hiện ở sự phù hợp từ đầu vào đến đầu ra trong thực hiện ODA, phù hợp về năng lực thực hiện, phù hợp về phương pháp thực hiện, phù hợp về đầu vào, phù hợp về đầu ra, phù hợp về triển khai, phù hợp về thực hiện mở rộng lợi ích,… phù hợp được thể hiện ngay từ khi thực hiện ODA cũng như đã kết thúc ODA Tính hiệu suất được thể hiện rõ khả năng đạt được mục tiêu đề ra như thế nào, khả năng thực hiện nó có bị cản trở hay không,… tính hiệu suất thường được đánh giá chính xác khi ODA đang thực hiện Tính hiệu quả là thể hiện mức độ hiệu quả của ODA khi đang thực hiện, hiệu quả cả

ở phương pháp, cả mục tiêu, kết quả Tính bền vững là yếu tố quan trọng ODA, bền vững thể hiện khả năng mở rộng, nhân rộng kết quả, khả năng tiếp tục phát huy kết quả ODA trong thời gian sau khi kết thúc thực hiện ODA

Chính vì vậy, hiệu quả sử dụng ODA không thể đánh giá theo so sánh giữa chi phí, lợi ích mà phải được đo bằng tác động của nó đến mọi mặt đời sống như GDP bình quân, tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo,… Đồng thời cần xem xét

nó trên 5 nhóm tiêu chí khác nhau trong quá trình thực hiện chường trình, dự án ODA gồm tính tác động, tính bền vững, tính hiệu quả, tính hiệu suất và tính phù hợp mới đảm bảo theo đúng đặc điểm, đặc trưng của ODA Điều này càng khẳng định rõ hơn với ODA ở khu vực khó khăn, vùng xâu, vùng xa cần phải đánh giá hiệu quả sử dụng ODA trên cả mặt định lượng và định tính

1.3.2.2 Chỉ tiêu định lượng đánh giá hiệu quả sử dụng ODA

Đánh giá hiệu quả sử dụng ODA bằng cách lượng hóa đóng góp của ODA đến tăng trưởng kinh tế Tăng trưởng kinh tế được thể hiện qua nhiều khía cạnh có thể là GDPBQ, tốc độ tăng trưởng GDP,… Trong nghiên cứu này tập trung lựa chọn biến biểu diễn tăng trưởng kinh tế là GDPBQ tức là nghiên cứu lượng hóa ảnh hưởng của ODA lên thu nhập bình quân đầu người (GDPBQ)

Lượng hóa đóng góp của ODA đến GDPBQ cần trải qua các bước lựa chọn

mô hình, lựa chọn biến độc lập trong mô hình, thu thập số liệu liên quan đến mô hình, xử lý số liệu, báo cáo kết quả Các bước được thực hiện như sau:

Bước 1, cơ sở xây dựng mô hình

Lựa chọn mô hình phù hợp với phạm vi nghiên cứu, địa bàn nghiên cứu, lựa chọn biến phụ thuộc, biến độc lập,… Kết quả của bước này là khẳng định được mô hình nghiên cứu để đánh giá mức độ đóng góp của ODA đến tăng trưởng kinh tế Tăng trưởng kinh tế có thể sử dụng các biến biểu diễn khác nhau như: GDPBQ, tăng trưởng GDP,… Trong quá trình xây dựng mô hình cần phải lưu ý vấn đề ODA luôn có các tác động chậm (độ trễ) theo thời gian,…

Bước 2, thu thập dữ liệu thứ cấp, đây là bước quan trọng, bước này cần phải xác định rõ số quan sát sẽ thu thập là bao nhiêu, những biến nào cần phải thu thập,…

Bước 3, xử lý số liệu có nhiều công cụ được sử dụng trong xử lý số liệu, nhưng thường xuyên nhất là sử dụng STATA (dữ liệu liệu mảng) hoặc Eviews

Bước 4, phân tích và thảo luận

1.3.2.3 Chỉ tiêu định tính đánh giá hiệu quả sử dụng ODA

Đánh giá là việc thực hiện có mục đích và hệ thống dựa trên sự kiểm tra kế hoạch, cách thực hiện và các kết qủa Vì vậy, tiêu chuẩn rõ ràng là cần thiết đối với việc kiểm tra, Ủy ban hỗ trợ phát triển của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã phát hành một bộ các nguyên tắc đánh giá vào năm 1991, trong đó có 5 tiêu chí gồm: mối liên quan, hiệu quả, lợi ích, ảnh hưởng và tính bền vững [78] được sử dụng rộng rãi từ khi đó

Hiệu quả sử dụng ODA tại các nước nhận viện trợ hiện tại tập trung phân tích theo các tiêu chí: tính hiệu suất, tính tác động, tính phù hợp, tính hiệu quả và tính bền vững

* Các bước đánh giá

Theo Bộ ngoại giao Nhật Bản việc đánh giá hiệu quả sử dụng ODA được thực hiện bởi điều tra, phỏng vấn nhóm các chuyên gia, các các bộ quản lý có liên

quan đến các chương trình, dự án ODA, kết hợp với nghiên cứu báo cáo,… [75] Các bước tiến hành đánh giá được xây dựng theo các bước sau:

Bước 1, Thiết kế đánh giá

Đầu tiên, xây dựng một thiết kế đánh giá bao gồm: các mục tiêu, phạm vi, phương pháp đánh giá… Trong quá trình này có thể tham vấn các bộ phận có liên quan đến đánh giá ODA (nếu cần thiết)

Mục tiêu đánh giá: Mục tiêu đánh giá chính là để cải thiện việc quản lý nguồn vốn ODA và thực hiện trách nhiệm giải trình; Thúc đẩy sự hiểu biết của công chúng về các vấn đề liên quan đến vốn ODA và phản ánh các kết quả trong quá trình sử dụng ODA; Ngoài ra, khi đánh giá được tiến hành trong sự liên kết với chu trình đánh giá/ xem xét lại các chính sách sử dụng,…

Phương pháp đánh giá: Quyết định về phương pháp đánh giá sẽ được thực hiện, xem xét các hình thức đánh giá trên cơ sở đơn giản hóa các quan điểm, tiêu chuẩn, thông tin sẽ được thu thập, Các tiêu chuẩn của đánh giá được thiết kế dựa trên sự phù hợp của chính sách, hiệu quả của kết quả và sự phù hợp của các quá trình, sự tác động đến mọi mặt kinh tế xã hội của nơi quản lý, tiếp nhận Tuy nhiên, các tiêu chuẩn này không có giới hạn, và các tiêu chuẩn thích hợp bổ sung có thể được thiết lập tùy thuộc vào các điều kiện

Bước 2: Thực hiện khảo sát đánh giá

Sau khi đã xác định rõ mục tiêu, phương pháp, các tiêu chuẩn đánh giá tiến hành các cuộc điều tra khảo sát tại nơi lựa chọn để thu thập thông tin cần thiết cho việc thẩm định thiết kế, đặc biệt là phục vụ cho việc đánh giá

* Phân tích thông tin

Đánh giá được thực hiện dựa trên việc phân tích các thông tin thu thập được theo khung đánh giá Trong trường hợp mục tiêu định lượng được thiết lập khi có

dữ liệu phong phú Ngoài ra, phân tích định tính để thực hiện các mục tiêu chất lượng trong nhiều trường hợp sẽ là lựa chọn phù hợp hơn

Dựa trên kết quả dẫn từ những các cách phân tích nêu trên tiến hành đánh giá theo những mục tiêu đã đạt ra Từ đó, khuyến nghị các điểm cẩn cải thiện, cải cách cùng với những thông tin cần thiết, cụ thể

* Các tiêu chí được sử dụng trong đánh giá

(1) Tính hiệu suất

Hiệu suất cũng được coi là một chỉ tiêu quan trọng đánh giá hiệu quả sử dụng vốn Tính hiệu suất được thể hiện ở một số khía cạnh sau [78]:

- Khả năng đạt được mục tiêu tổng thể sau khi dự án kết thúc;

- Những nhân tố cản trở sự đạt được mục tiêu tổng thể sau khi kết thúc;

- Tiến độ trong việc đạt được kết quả đầu ra;

- Mối quan hệ nhân quả giữa đầu vào và đầu ra (Đầu vào được cung cấp để đạt kết quả đầu ra, Đầu vào có tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của dự án theo kết hoạch, Về chi phí tổng thể của dự án có cân đối so với dự án tương tự,…)

(2) Tính hiệu quả

Tính hiệu quả là mức độ đạt được các mục tiêu ban đầu đã đặt ra và thể hiện kết quả đạt được, nhìn vào dòng vốn từ đầu vào đến đầu ra Cụ thể, tính hiệu quả được đánh giá theo các nội dung dưới đây [75]:

- Mức độ đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu;

- Sự phù hợp của đầu vào và mức độ đạt được các mục tiêu thiết lập

Trong đó, khả năng đạt được mục tiêu thể hiện ở việc đạt được mục tiêu của các nước tiếp nhận, mục tiêu của nhà tài trợ Kết quả thực hiện mục tiêu được xác định bằng cách so sánh khái quát các kết quả mà dự án đã đạt được với mục tiêu đã

đề ra trong báo cáo khả thi hay văn kiện dự án được duyệt

(3) Tính phù hợp

Sự phù hợp được xem xét thông qua giá trị pháp lý của các mục đích, mục tiêu tổng thể trong mối tương quan với nhu cầu của đối tượng thụ hưởng, địa phương thụ hưởng, các chính sách của Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ

Những chỉ tiêu đánh giá tính phù hợp được quan tâm đến đó là [78]:

- Nhất quán so với nhu cầu của khu vực và xã hội: Đây được coi là chương trình, dự án ODA có đảm bảo đúng với nhu cầu của khu vực và của xã hội không và

ở mức độ nào

- Nhất quán với các chính sách phát triển của quốc gia tiếp nhận, khu vực tiếp nhận, địa phương tiếp nhận

- Tính thích hợp về phương pháp khi triển khai các vấn đề của dự án

- Tính thích hợp trong việc lựa chọn các mục tiêu của dự án

- Sự phù hợp với năng lực, điều kiện của nơi thụ hưởng

(4) Tính bền vững

Tính bền vững được dự báo trên các khía cạnh về thể chế, tài chính và kỹ thuật bằng cách kiểm tra mức độ đạt được của Dự án sẽ được duy trì hoặc mở rộng sau khi Dự án kết thúc [75], [78]

Tính bền vững thể hiện ở những khía cạnh ngay khi dự án còn đang thực hiện đã và có được tạo điều kiện về thể chế, chính sách cho sự phát triển tiếp theo của dự án sau khi hoàn thành

(5) Tính tác động

Phần lớn ODA được sử dụng vào các dự án đầu tư công hoặc các chương trình phát triển mang tính cộng đồng Do đó, kết quả và hiệu quả của dự án thường mang tính tiềm ẩn, chỉ được phát huy dần theo thời gian Điều này có nghĩa là tính hiệu quả của việc sử dụng ODA không phải có thể đánh giá ngay sau khi kết thúc dự án, mà còn đòi hỏi phải theo dõi, tổng hợp và đánh giá trong một khoảng thời gian dài sau khi dự

án, chương trình kết thúc [78] Đó chính là ý nghĩa sâu xa trong sử dụng ODA - tạo nền tảng cho sự phát triển bền vững Các đầu ra, kết quả của dự án, chương trình không chỉ dừng lại ở mức độ kết quả ban đầu của nó, mà với tính chất của các chương trình, dự

án cùng với sự tham gia của cộng đồng, các kết quả và tác động của chúng sẽ lan toả, nhân rộng dần ra, xét cả phạm vi không gian, thời gian và nhóm đối tượng thụ hưởng

Do vậy, mức độ lan toả và tính bền vững của các kết quả và hiệu quả dự án chỉ là một chỉ tiêu quan trọng để nghiên cứu và đánh giá hiệu quả sử dụng dự án

1.3.3 Nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA

Các nhân tố ảnh hưởng đến việc sử dụng ODA là khá nhiều, sử dụng ODA

có hiệu quả hay không phụ thuộc vào các nhân tố cơ bản: chính sách điều hành ODA, năng lực của cán bộ có liên quan đến ODA, điều kiện thực hiện ODA,… Trong luận án này tác giả tập trung vào 3 nhóm nhân tố có ảnh hưởng lớn điến hiệu quả sử dụng ODA gồm:

1.3.3.1 Mức độ đồng bộ chính sách điều hành liên quan đến ODA

Hệ thống chính sách trong điều hành của Chính phủ, địa phương bao gồm các Luật, các văn bản hướng dẫn luật, các quy định về thu hút, sử dụng ODA,

Hệ thống pháp luật, chính sách điều hành về ODA liên quan đến nhiều các luật như Đấu Thầu, NSNN, và liên quan đến nhiều chủ thể tham gia và có cả yếu tố nước ngoài [11] Chính vì vậy, hệ thống pháp luật, chính sách điều hành về ODA ngoài yếu tố đồng bộ, chặt chẽ còn phải phù hợp với thông lệ quốc tế, phù hợp với nhà tài trợ

Ngoài hệ thống pháp luật, chính sách về ODA còn phải xem xét đến thủ tục trong việc vận động, thực hiện ODA Chính sách và thủ tục là hai nội dung quan trọng trong quá trình luân chuyển và sử dụng ODA Xét về phía nhà tài trợ, chính sách ODA được xác lập theo từng thời kỳ, từng năm với các quốc gia và theo từng chương trình cụ thể Về phía nước tiếp nhận, vấn đề chính sách liên quan đến cơ chế quản lý và tiếp nhận ODA, định hướng lĩnh vực, chương trình, dự án ưu tiên thực hiện, cũng như toàn bộ vấn đề pháp lý liên quan tới quá trình triển khai và thực hiện các chương trình, dự án đó Hệ thống chính sách ODA của các nước tiếp nhận tạo nên khuôn khổ tổng thể cho quá trình tiếp nhận và sử dụng vốn, do vậy, có tác động trước tiên tới hiệu quả sử dụng ODA Bên cạnh hệ thống chính sách, chính xác hơn

là tiến độ giải ngân và thực hiện dự án lại phụ thuộc vào quy trình thực hiện các thủ tục có liên quan của các nhà tài trợ cũng như quy định hành chính của các Chính phủ bên tiếp nhận tài trợ Tại nước tiếp nhận, ODA thường có sự phân cấp tách bạch giữa chủ thể tiếp nhận, chủ thể quản lý và đơn vị thực hiện chương trình, dự án nên để có thể rút ra được vốn, đơn vị thực hiện phải hoàn tất các hồ sơ, thủ tục yêu cầu của chủ thể quản lý, tiếp đến phải phối hợp với chủ thể quản lý (Chính phủ) để hoàn tất các bước thủ tục yêu cầu của bên tài trợ thì mới có thể rút được vốn Vấn

đề chính sách và thủ tục quyết định tới tiến độ giải ngân và rút vốn, do vậy ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quả sử dụng ODA Hệ thống chính sách rõ ràng, thủ tục đơn giản và gọn nhẹ sẽ giúp cho các đơn vị thực hiện có thể nhanh chóng hoàn tất

và đẩy nhanh tiến độ giải ngân và rút vốn, và tất yếu tiến độ sử dụng vốn sẽ được

đảm bảo theo Ngoài ra bản thân chính sách kinh tế của Chính phủ cũng có thể thúc đẩy hoặc hạn chế các chương trình, dự án ODA phát huy các tác dụng đáng có

Mức độ đồng bộ của chính sách điều hành thực hiện ODA hay bất kể vấn đề nào để được coi là tốt phải xem xét đến các chỉ tiêu sau [11], [30]: Văn bản chỉ đạo điều hành ban hành kịp thời, đảm bảo đáp ứng tình hình thực tế; Mức đồng bộ của các văn bản khác nhau chỉ đạo, điều hành lĩnh vực; Mức chồng chéo của các văn bản khác nhau chỉ đạo, điều hành lĩnh vực; Sự mâu thuẫn của các văn bản khác nhau chỉ đạo, điều hành lĩnh vực; Sự đồng bộ với quy định của nhà tài trợ;

1.3.3.2 Năng lực quản lý, điều hành của đội ngũ cán bộ

Năng lực cán bộ là năng lực của cán bộ tham gia trong quá trình quản lý, điều hành, thực hiện các chương trình, dự án ODA Năng lực của đội ngũ cán bộ sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng theo hướng khi năng lực tốt thì chắc chắn hiệu quả

sử dụng sẽ cao

Trong mọi hoạt động, quản lý luôn là nhân tố then chốt quyết định tới chất lượng và hiệu quả của kết quả đạt được Trong các dự án, chương trình sử dụng ODA, do quy mô của các dự án, phạm vi địa bàn thực hiện rộng và mang tính lan toả, cơ chế và năng lực quản lý có thể làm thay đổi hoàn toàn về bức tranh hiệu quả

sử dụng vốn Cơ chế và năng lực quản lý thể hiện ở phương thức phối hợp và phân

bổ tối ưu mọi nguồn lực, đồng thời nhận biết và xử lý linh hoạt mọi tình huống bất thường để đạt tới mục tiêu và kết quả yêu cầu Một cơ chế và năng lực quản lý tốt thì dù với khối lượng viện trợ ít nhưng lại được hiệu quả cao

Trong quá trình đánh giá về năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ thì các nhà nghiên cứu như Nguyễn Kim Diện [16], Nguyễn Bắc Son [42], Nguyễn Văn Hoàng [18], [31] đều thống nhất các tiêu chí để đánh giá năng lực cán bộ gồm:

- Tiêu chí trình độ văn hóa;

- Tiêu chí về trình độ chuyên môn: Trình độ chuyên môn nghiệp vụ của công chức là trình độ về chuyên môn được đào tạo qua các trường lớp; Mức độ văn bằng chuyên môn phù hợp yêu cầu của công việc

- Tiêu chí về kỹ năng nghề nghiệp: Khả năng nắm vững các phương pháp, sử

dụng các phương tiện, công cụ cũng như kiến thức về một lĩnh vực cụ thể nào đó; Khả năng trong giao tiếp, phối hợp, chia sẻ và động viên, thu hút người khác với tư cách cá nhân hoặc nhóm; Khả năng tự nhìn nhận đánh giá; Khả năng quản lý; Khả năng tổ chức công việc một cách có kế hoạch; Khả năng giải quyết vấn đề một cách

tự tin, tỉnh táo và sáng tạo

- Tiêu chí về kinh nghiệm công tác: Thời gian công tác của cán bộ công chức; Thời gian công tác ở một công việc cụ thể nào đó của công chức

- Tiêu chí đánh giá năng lực thực thi nhiệm vụ thực tế của công chức: Phản ánh mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức; Mức độ đảm nhận chức trách

nhiệm vụ của công chức

1.3.3.3 Môi trường tự nhiên, văn hóa xã hội, cơ sở hạ tầng của địa phương

Môi trường tự nhiên, văn hóa xã hội, cơ sở hạ tầng của địa phương là yếu tố khách quan tác động đến hiệu quả sử dụng ODA Môi trường tự nhiên, văn hóa xã hội, cơ sở hạ tầng của địa phương tác động đến không chỉ hoạt động của doanh nghiệp mà còn tác động đến các hoạt động của chương trình, dự án nói chung triển khai ở địa phương

Để đo lường mức độ tác động của môi trường tự nhiên, văn hóa, xã hội, cơ

sở hạ tầng ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA được đo bởi các tiêu chí được tổng hợp từ kết luận trong các luận án tiến sĩ của Lê Thế Sáu [30], Đặng Thành Cương [11], Nguyễn Thị Ái Liên [26] và nhiều nhà nghiên cứu khác Các chỉ tiêu được sử dụng như sau:

- Môi trường văn hóa xã hội: tập quán canh tác, năng suất lao động, mức sống, quy mô dân số, mật độ dân số, chất lượng dân số,

- Môi trường tự nhiên: tài nguyên thiên nhiên, khí hậu, lượng mưa, thổ nhưỡng, địa hình, mạng lưới sông ngòi,

- Môi trường cơ sở hạ tầng: mạng lưới giao thông, mạng lưới thông tin liên lạc, công trình công cộng,

Tiểu kết chương 1

Trong chương 1 tác giả đã giới thiệu chung về nghiên cứu của mình với sự cần thiết phải nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu của mình, đối tượng và phạm vi nghiên cứu đồng thời cũng tóm tắt cơ bản những đóng góp của luận án sau khi hoàn thành Thứ hai, chương này đã trình bày đầy đủ cơ sở tổng quan về các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước để từ đó khẳng định được vấn đề nghiên cứu hiệu quả sử dụng ODA tại khu vực Tây Bắc là cấp bách Thứ ba, chương này cũng giới thiệu lý thuyết về ODA, lý thuyết về hiệu quả sử dụng ODA Hai câu hỏi chính được đề cập giải quyết ở chương này đó là: (1) Hệ thống chỉ tiêu nào được sử dụng

để đánh giá hiệu quả sử dụng ODA? Cách đánh giá như thế nào?; (2) Một số nhân

tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA là nhân tố nào? Theo đó, chương này đã thảo luận những quan điểm trong đánh giá hiệu quả sử dụng ODA và một số nhân

tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng Kết quả giải quyết hai câu hỏi trên là: Để đánh giá hiệu quả sử dụng ODA có thể sử dụng nhóm chỉ tiêu đánh giá định lượng nhằm lượng hóa đóng góp của ODA tới phát triển kinh tế xã hội, biến biểu diễn phát triển kinh tế xã hội được sử dụng là GDP bình quân đầu người Còn để đánh giá hiệu quả ODA theo nhóm chỉ tiêu đánh giá định tính là đánh giá trên 5 nhóm yếu tố gồm: Tính hiệu quả, tính hiệu suất, tính phù hợp, tính tác động và tính bền vững

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG SỬ DỤNG ODA CỦA CÁC TỈNH

ở 3 chỉ tiêu chủ yếu: ODA cam kết; ODA ký kết; và ODA giải ngân [4]

Hiện nay ở Việt Nam có 51 nhà tài trợ song phương và đa phương, trong đó:

28 nhà tài trợ song phương, 23 nhà tài trợ đa phương [4] Hầu hết các nhà tài trợ đều có chiến lược hoặc chương trình hợp tác trung hạn về hợp tác phát triển với Việt Nam

Tổng ODA cam kết của các nhà tài trợ đến hết năm 2013 đạt trên 85 tỷ USD Mức cam kết ODA cao trong suốt thời gian qua đã thể hiện sự đồng tình và sự ủng

hộ mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế Trong giai đoạn 10 năm đầu tiên cam kết ODA đạt trên 22 tỷ USD, nhưng chỉ 5 năm tiếp theo cam kết ODA vào Việt Nam đã vượt mức của 10 năm trước đó Đặc biệt, khi nền kinh tế thế giới rơi vào khó khăn từ cuối năm 2009 nhưng cam kết hỗ trợ cho Việt Nam không giảm sút và giữ mức ổn định cho đến nay (Số liệu cụ thể được thể hiện ở bảng 2.1)

chiếm 76,4% tổng ODA cam kết, trong đó ODA vay ưu đãi chiếm khoảng 87%, ODA không hoàn lại chiếm khoảng 13%

Số vốn ký kết trong giai đoạn từ năm 1993 - 2002 so với tổng cam kết đạt trên 80%, nhưng trong giai đoạn từ năm 2003- 2013 thì tỷ lệ này chỉ chiếm 72%, trong khi đó có những năm như 2010 chỉ đạt 41% (Số liệu cụ thể ở bảng 2.1)

2.1.3 Tình hình giải ngân ODA

Nhận thức rõ việc thực hiện các chương trình, dự án ODA có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo ra các công trình, sản phẩm kinh tế - xã hội cụ thể, đóng góp vào quá trình phát triển của đất nước Số liệu về tình hình giải ngân ODA của Việt Nam được thể hiện trong bảng 2.1 dưới đây

Bảng 2.1: Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA của Việt Nam

Tổng ODA giải ngân tính đến hết năm 2013 đạt 42,62 tỷ USD, chiếm trên 65% tổng ODA ký kết Tuy mức giải ngân đã có những cải thiện nhất định với chiều hướng tích cực qua các năm song có thể thấy vẫn chưa đạt mục tiêu đề ra trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, tỷ lệ giải ngân vẫn còn thấp hơn mức trung bình của thế giới và khu vực đối với một số nhà tài trợ chủ yếu (WB, ADB, JICA,…) Để thấy rõ mức độ khác nhau giữa lượng ODA cam kết, ký kết và giải ngân ODA của Việt Nam hơn 20 năm qua, hình 2.1 thể hiện rõ mức độ này

Cam kết Ký kết Giải ngân

Hình 2.1: Biểu đồ biểu diễn tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA của Việt Nam

thời kỳ 1993-2013

2.1.4 Tình hình sử dụng ODA theo ngành, lĩnh vực

Căn cứ vào nhu cầu vốn đầu tư và định hướng phát triển theo ngành, lĩnh vực

và vùng lãnh thổ đề ra trong các chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra định hướng chiến lược, chính sách ưu tiên sử dụng vốn ODA cho từng thời kỳ Các lĩnh vực sử dụng vốn nhiều ODA trong thời gian qua bao gồm:

Giao thông vận tải chiếm tỷ lệ lớn nhất (gần 30%) đây là hướng đúng bởi vì cần thiết phải đầu tư nâng cao chất lượng hạ tầng đặc biệt là đường giao thông nhằm tăng cường giao thương kinh tế Lĩnh vực lớn thứ hai là lĩnh vực năng lượng công nghiệp (gần 20%), thứ ba là lĩnh vực Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết

hợp với xóa đói, giảm nghèo (trên 15%), tiếp đến là lĩnh vực cấp thoát nước, môi trường và phát triển đô thị (trên 13%) Lĩnh vực giáo dục đào tạo, lĩnh vực y tế chiếm trên 4%,…

Bảng 2.2: Tỷ trọng ODA đã giải ngân theo ngành, lĩnh vực của Việt Nam

thời kỳ 1993-2013

(triệu USD) Tỷ trọng (%) Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp

Cấp thoát nước, môi trường và phát triển đô thị 5.727,67 13,44

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

2.2 Thực trạng sử dụng ODA các tỉnh khu vực Tây Bắc

2.2.1 Đặc điểm kinh tế - xã hội các tỉnh khu vực Tây Bắc ảnh hưởng đến thu hút và sử dụng ODA

Điều kiện tự nhiên: khu vực Tây Bắc là vùng miền núi phía Tây của miền

Bắc Việt Nam, có chung đường biên giới với Lào và Trung Quốc Vùng này có khi được gọi là Tây Bắc Bắc Bộ và là một trong 2 tiểu vùng Trung du và Miền núi phía Bắc Việt Nam (tiểu vùng kia là tiểu vùng Đông Bắc)(Chínhphủ, 2013; Thao, 2012) Khu vực Tây Bắc với tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng, từ tài nguyên nước, tài nguyên đất, tài nguyên khoáng sản hầu như còn đang ở dạng tiềm năng khai thác để thúc đẩy phát triển kinh tế ở vùng

Dân số, lao động: Trên địa bàn khu vực Tây Bắc có hơn 30 dân tộc cùng

chung sống xen kẽ hoà thuận Mỗi dân tộc có một quá trình lịch sử hình thành và tích luỹ ý thức hệ riêng nhờ đó hình thành những phong tục, lễ nghi, lối sống riêng

khá đặc trưng Tổng số dân khu vực Tây Bắc tính đến thời điểm năm 2012 là 2.866 nghìn người, chiếm 4,8% dân số cả nước Mật độ dân cư trung bình của vùng năm

2012 là 95 người/ km2, bằng 35,4% mật độ trung bình của cả nước (268 người/km2)

và là một trong hai vùng có mật độ dân cư thưa nhất nước ta (Tây Nguyên khoảng

95 người/km2), chỉ bằng 1/10 so với mật độ dân số của vùng có mật độ dân số cao nhất là Đồng bằng sông Hồng (1.244 người/km2) [7], [8], [9], [10]; khu vực Tây Bắc có nguồn lao động khá dồi dào và tăng lên khá nhanh Lực lượng lao động của vùng tăng đến năm 2012 là 1,3 triệu người (chiếm 48,3% dân số toàn vùng và 15,3% lực lượng lao động cả nước) Về cơ cấu sử dụng lao động, lao động nông nghiệp của vùng được xem là lực lượng lao động chủ yếu và chiếm tỉ trọng cao nhất, cơ cấu này tuy có sự chuyển dịch, song còn tương đối chậm

Cơ sở hạ tầng: Giao thông, mạng lưới giao thông đường ô tô có các tuyến

quốc lộ quan trọng nối các tỉnh của vùng với thủ đô Hà Nội và với các tỉnh trong cả nước cũng như tới các cửa khẩu quốc gia, quốc tế Trong những năm gần đây, hệ thống quốc lộ và nhiều tuyến tỉnh lộ, huyện lộ đã được nhà nước đầu tư nâng cấp, đặc biệt là quốc lộ 6 (Hà Nội – Hòa Bình – Sơn La – Điện Biên), Chất lượng quốc

lộ tuy đã được nâng cấp đáng kể, song còn chưa đảm bảo được nhu cầu giao thông vận tải và đi lại của vùng; Về y tế, trên địa bàn khu vực Tây Bắc đến năm 2013 có

91 bệnh viện, 120 phòng khám, 854 trạm xá Hệ thống y tế từ tỉnh đến cơ sở xã, bản

đã được củng cố phát triển Tuy nhiên, ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa việc khám chữa bệnh của nhân dân còn hạn chế, cơ sở vật chất kỹ thuật còn nghèo nàn, trang thiết bị, dụng cụ y tế và thuốc men còn thiếu, thiếu bác sỹ có trình độ chuyên môn;

Về giáo dục, những năm gần đây được sự quan tâm đầu tư phát triển, đã có nhiều tiến bộ rõ nét Hệ thống trường lớp, ngành học, cấp học phát triển Chất lượng giáo dục được tăng lên, tỷ lệ học sinh mù chữ giảm xuống

Tình hình kinh tế: Bức tranh kinh tế Tây Bắc trong những năm gần đây nhìn

chung đã có những khởi sắc mới Để thấy rõ hơn tình hình kinh tế của khu vực Tây Bắc thông qua bảng thống kê GDP trong những năm qua từ năm 1993 đến năm

2013 theo biểu đồ dưới đây:

Sơn La Điện Biên Lai Châu

Nguồn: Tổng hợp số liệu từ Cục Thống kê tỉnh Sơn La, Điện Biên và Lai Châu

Hình 2.2: Biểu đồ biểu diễn giá trị GDP hàng năm các tỉnh khu vực Tây Bắc

GDP hàng năm của các tỉnh Tây Bắc trong những năm qua luôn tăng dần (tỷ

lệ tăng so với năm trước là cao hơn so với trung bình cả nước) Tỉnh Lai Châu có năm tăng GDP năm 2011 so với năm 2010 lớn hơn cả nước tới gần 10% Từ đó có thể khẳng định tình hình kinh tế của các tỉnh Tây Bắc tiếp tục tăng trưởng khá tốt, tốc độ phát triển khá ổn định

Đời sống của người dân khu vực Tây Bắc còn khó khăn hơn so với bình quân

chung của cả nước Chỉ tiêu GDP bình quân đầu người hàng năm (phụ lục số 6)

thấp hơn rất nhiều so với bình quân chung cả nước Ví dụ, năm 2012 con số của tỉnh Lai Châu chỉ là 12 triệu đồng/người/năm trong khi đó trung bình của cả nước là 33 triệu đồng/người/năm (bằng 1/3 của cả nước) Đến nay, chưa có tỉnh nào của khu vực Tây Bắc có mức GDP bình quân đầu người trung bình của cả nước

Các mặt văn hóa xã hội: Giáo dục - đào tạo được các tỉnh trong khu vực

quan tâm củng cố, nâng cao chất lượng Bên cạnh đó, điều kiện cơ sở vật chất trong giáo dục đang là vấn đề mà các tỉnh khu vực Tây Bắc cần đặc biệt quan tâm; Công tác y tế, dân số trong những năm gần đây thực hiện khá tốt, tỷ lệ gia tăng dân số ở mức thấp Cơ sở vật chất, thiết bị phục vụ khám, chữa bệnh được tăng cường đầu tư nhưng chưa đáp ứng đủ nhu cầu; Trong những năm, qua công tác giảm nghèo thực