XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Do nhận thức được quyền lực luôn có xu hướng bị lạm dụng và những hậu quả mà nó mang lại, nên kể từ khi xã hội loài người được tổ chức thành xã hội chính trị, con người đã không ngừng qu

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC

NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

CHỦ NHIỆM ĐỀTÀI: TS LƯU VĂN QUẢNG

DANH SÁCH CÔNG TÁC VIÊN ĐỀ TÀI

1 TS Lưu Văn Quảng (Chủ nhiệm đề tài)

7 ThS Trương Văn Huyền

8 PGS,TS Lê Minh Quân

9 PGS,TSKH Phan Xuân Sơn

10 TS Đặng Đình Tân

11 PGS,TS Trịnh Đức Thảo

12 TS Trịnh Thị Xuyến

Viện Chính trị học Viện Chính trị học Viện Chính trị học Viện Khoa học Thanh tra Viện Chính trị học

Học viện BC&TT Học viện Khu vực 1 Viện Chính trị học Viện Chính trị học Viện Chính trị học Viện Nhà nước và Pháp luật Viện Chính trị học

MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1: CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

1.1 QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC VÀ TÍNH TẤT YẾU CỦA VIỆC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1.1.1 Quyền lực và quyền lực nhà nước

1.1.1.1 Quyền lực là gì?

1.1.1.2 Quyền lực nhà nước và sự cần thiết của quyền lực nhà nước

1.1.2 Tính tất yếu của việc kiểm soát quyền lực nhà nước

1.1.3 Một số nội dung liên quan đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà

nước

1.1.4 Hiến pháp - cơ sở chính trị -pháp lý quan trọng bảo đảm cho việc

kiểm soát quyền lực nhà nước

1.2.CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1.2.1 Phương thức kiểm soát quyền lực từ bên trong bộ máy nhà nước

1.2.1.1 Kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp

1.2.1.2 Kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp

1.2.1.3 Kiểm soát quyền lực của cơ quan tư pháp

1.2.2 Các phương thức kiểm soát quyền lực từ bên ngoài nhà nước

1.2.2.1 Bầu cử với vai trò là một phương thức kiểm soát quyền lực

1.2.2.2.Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua các định chế về công

khai minh, bạch của chính quyền

1.2.2.3.Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua hoạt động của các đảng

141416232833

3737384649525356596366

1.2.2.6 Kiểm soát quyền lực thông qua quyền khiếu kiện của công dân

CHƯƠNG 2 CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA

2.1 QUAN ĐIỂM CỦA HỒ CHÍ MINH VÀ CỦA ĐẢNG TA VỀ KIỂM SÓAT QUYỀN LỰC

2.1.1 Quan điểm của Hồ Chí Minh về kiểm soát quyền lực

2.1.2 Quan điểm của Đảng ta về vấn đề kiểm soát quyền lực

2.2 CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SÓAT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.2.1.Phương thức kiểm soát quyền lực bên trong nhà nước

2.2.1.1 Chức năng giám sát tối cao của Quốc hội

2.2.1.2 Chức năng thanh tra của Thanh tra Chính phủ

2.2.1.3 Hoạt động kiểm soát quyền lực của cơ quan tư pháp

2.2.2 Các phương kiểm soát quyền lực nhà nước mang tính xã hội

2.2.2.1 Hoạt động kiểm tra của Đảng

2.2.2.2 Hoạt động giám sát và phản biện xã hội của MTTQ và các tổ

chức thành viên 2.2.2.3 Hoạt động kiểm tra, giám sát của thanh tra nhân dân

2.2.2.4 Kiểm soát quyền lực thông qua bầu cử của công dân

2.2.2.5 Kiểm soát quyền lực thông qua các quy định về tính công khai

minh bạch hoạt động của bộ máy nhà nước 2.2.2.6 Họat động giám sát quyền lực nhà nước của các phương tiện

truyền thông đại chúng 2.2.2.7 Kiểm soát quyền lực thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo của

3.1.1 Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả như một nội

dung trọng tâm của xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở

697373

737781

828291101105105115

123126130136140144144144

Việt Nam hiện nay

3.1.2 Đổi mới nhận thức về vấn đề kiểm soát quyền lực

3.1.3 Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực theo hướng đảm bảo và

mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho nhân dân

3.2 CÁC GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.2.1.Xây dựng thể chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy của Đảng

3.2.2 Đổi mới nội dung và phương thức bầu cử

3.2.3 Đổi mới nội dung và phương thức kiểm soát quyền lực của các

thiết chế nhà nước theo hướng pháp quyền

3.2.3.1 Đối với Quốc hội

3.2.3.2 Cải cách bộ máy hành chính theo hướng nâng cao tính chuyên

nghiệp và tính trách nhiệm của bộ máy hành pháp

3.2.3.3 Đổi mới hoạt động của cơ quan tư pháp

3.2.4 Xây dựng cơ chế xác định trách nhiệm trong hoạt động của bộ

máy Đảng và Nhà nước

3.2.5 Nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà

nước

3.2.6 Đổi mới tổ chức và hoạt động của MTTQ và các tổ chức thành

viên nhằm nâng cao hiệu quả giám sát và phản biện xã hội

3.2.7 Phát huy vai trò của các phương tiện truyền thông đại chúng

trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước

3.2.8.Nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân

KẾT LUẬN

146148149

149151159

159164

167169171175180182185

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước là những vấn đề trung tâm của đời sống chính trị Trải qua nhiều thế hệ, con người đã tìm kiếm các phương thức tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau để thiết lập mối quan

hệ qua lại, phụ thuộc lẫn nhau giữa pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước, nhằm đảm bảo tính hiệu quả của việc thực thi quyền lực

Kinh nghiệm lịch sử cho thấy, quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự

mở rộng và tự tăng cường vai trò của mình Nhìn chung, các chủ thể khi nắm giữ quyền lực đều có xu hướng sử dụng nó phục vụ cho những lợi ích cá nhân, lợi ích cục bộ nhóm của mình, làm cho quyền lực bị tha hóa Và hậu quả của sự tha hoá đó dẫn đến quyền lực bị suy thoái, mất tác dụng điều tiết các quan hệ

xã hội, hệ thống quyền lực bị tê liệt Ở mức độ thấp, nó làm cho xã hội rơi vào trạng thái ngưng trệ, bất ổn; ở mức độ cao, nó có thể đẩy xã hội vào tình trạng hỗn loạn

Do nhận thức được quyền lực luôn có xu hướng bị lạm dụng và những hậu quả mà nó mang lại, nên kể từ khi xã hội loài người được tổ chức thành xã hội chính trị, con người đã không ngừng quan tâm tìm kiếm những phương thức khác nhau để kiểm soát quyền lực, để tạo ra một cơ chế đủ sức ngăn chặn việc tiếm quyền và sử dụng quyền lực trái với mong muốn của chủ thể cầm quyền Từ rất sớm, các nhà tư tưởng ở cả phương Đông và phương Tây đã tìm kiếm và xây dựng những lý thuyết khác nhau để kiểm soát quyền lực Nhiều

mô hình kiểm soát quyền lực cũng từ đó được hình thành và phát triển Trong

số rất nhiều lý thuyết và mô hình được đưa ra, thì cho đến nay, hai lý thuyết được sử dụng nhiều nhất là lý thuyết phân quyền và lý thuyết tập quyền

Hạt nhân của lý thuyết phân quyền là sự kiềm chế và đối trọng lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực và loại trừ khả năng tập trung toàn bộ quyền lực

trong tay một nhánh quyền lực nào đó Trong khi đó, theo lý thuyết tập quyền, quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất, được kiểm soát thông qua chức năng giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đó là Quốc hội Lý thuyết phân quyền chủ yếu được áp dụng ở các nước tư bản chủ nghĩa, còn lý thuyết tập quyền được sử dụng chủ yếu ở các nước xã hội chủ nghĩa Cả hai mô hình kiểm soát quyền lực đều coi trọng cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài bằng cách huy động sự tham gia của các hội, hiệp hội, các phương tiện thông tin đại chúng, các thiết chế dân chủ của người dân với tư cách là những phương tiện để thực hiện sự giám sát và phản biện xã hội đối với quyền lực nhà nước Những cơ chế kiểm soát như vậy đã có tác dụng kiềm chế hiện tượng lạm dụng quyền lực, vi phạm quyền dân chủ của người dân ở những mức độ đậm nhạt khác nhau

Ở Việt Nam, sự kiểm soát quyền lực trong bản thân bộ máy nhà nước chủ yếu thông qua chức năng giám sát của Quốc hội Về bản chất, đây là sự thể hiện nguyên tắc tập trung dân chủ Nguyên tắc này đảm bảo cho nhân dân, thông qua những người đại diện của mình, có thể kiểm soát toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước một cách toàn diện và triệt để Nhân dân với tư cách là người chủ của quyền lực, có quyền thực hiện sự kiểm soát theo phương thức trên nhằm đảm bảo cho quyền lực được thiết lập và thực hiện vì lợi ích của chính mình

Có thể nói, trong những năm qua, cách thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước nói chung và cơ chế giám sát quyền lực nhà nước nói riêng ở nước ta

đã có những đóng góp tích cực trong việc phát huy hiệu lực quản lý của nhà nước và quyền dân chủ của nhân dân, tạo điều kiện cho sự tăng trưởng liên tục với tốc độ cao của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Tuy nhiên, thực tiễn vận hành của mô hình tổ chức quyền lực và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta trong thời gian qua cũng đã bộc lộ những vấn đề cần được nghiên cứu và giải quyết Có thể thấy, chúng ta chưa thực sự tạo ra được “chiếc phanh an toàn” cho sự vận hành của “bánh xe quyền lực” Điều này thể hiện ở chỗ, cơ chế kiểm soát quyền lực còn tỏ ra yếu kém,

dẫn đến tình trạng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền trong bộ máy nhà nước diễn ra tương đối phổ biến; có nơi, có lúc vi phạm nghiêm trọng quyền dân chủ của nhân dân Hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử còn hình thức, còn nhiều “vùng cấm” bị bỏ qua trong quá trình giám sát Hệ thống các cơ quan kiểm tra, thanh tra tuy khá đầy đủ, nhưng chưa phát huy được vai trò của mình, hầu như không có khả năng phát hiện và xử lý tệ quan liêu, tham nhũng và các hiện tượng tiêu cực trong bộ máy Các cơ quan tư pháp vẫn chưa hòan toàn thể hiện được tính độc lập trong quá trình xét xử, chưa thực sự là “cán cân công lý” trong việc bảo vệ pháp luật và bảo vệ quyền lợi của người dân Vai trò giám sát, phản biện của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên vẫn mang nặng tính hình thức, ít phát huy tác dụng Các phương tiện thông tin đại chúng còn gặp nhiều khó khăn trong hoạt động của mình Các thiết chế làm chủ của nhân dân còn chung chung và khó thực hiện v.v

Bên cạnh đó, nguyên tắc tập trung dân chủ và cơ chế tập thể lãnh đạo đã

và đang tạo ra tình trạng khó xác định trách nhiệm cụ thể của các cá nhân và tổ chức trong quá trình thực thi quyền lực Điều này dẫn đến hiện tượng “núp bóng tập thể”, nhân danh tập thể để lạm quyền, vụ lợi mà không phải chịu trách nhiệm Vì lẽ đó, cơ chế kiểm soát quyền lực tuy có, nhưng chưa phát huy được hiệu quả

Những hạn chế nêu trên đã làm cản trở quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân và những nỗ lực nhằm mở rộng và phát huy dân chủ Đó chính là mảnh đất màu mỡ để sự tha hoá quyền lực tồn tại và phát triển, nhiều khi làm cho quyền lực nhà nước bị những lợi ích cục bộ làm cho biến dạng, đi ngược lại với lợi ích chung mà đáng ra quyền lực phải phục

vụ Đó cũng là lý do giải thích tại sao trong thời gian qua số lượng đơn, thư khiếu nại, tố cáo của người dân không hề giảm, số lượng cán bộ bị phát hiện vi phạm pháp luật ngày càng lớn, các điểm nóng xã hội vẫn xảy ra, các vụ án tham nhũng bị phát hiện và xử lý ngày càng nhiều Hàng loạt các vụ án đặc biệt nghiêm trọng được phát hiện và xử lý trong thời gian qua như: vụ Lã Thị Kim Oanh (Bộ NN&PTNT), vụ án tham nhũng ở Tổng công ty dầu khí Việt Nam,

vụ cấp phát Quota dệt may (Bộ Thương mại), vụ PMU 18 (Bộ GTVT), vụ tham nhũng đất đai ở Đồ Sơn (Hải Phòng)…đã và đang là hồi chuông cảnh báo nghiêm khắc về sự yếu kém của hệ thống kiểm soát quyền lực ở nước ta

Trong bối cảnh kể trên, việc nghiên cứu để tìm ra một cơ chế, xây dựng được một mô hình kiểm soát quyền lực hiệu quả, đủ sức ngăn chặn tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, hạn chế được tình trạng quan liêu, tham nhũng, đảm bảo quyền dân chủ của người dân là vấn đề mang tính thời sự hiện nay ở nước

ta Đó không chỉ là đòi hỏi cấp bách của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới và hội nhập quốc tế của đất nước, mà nó còn là tiêu điểm của quá trình mở rộng và phát huy quyền dân chủ của người dân

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Ở nước ngoài:

Kiểm soát quyền lực là một phạm trù quan trọng của khoa học chính trị nói chung và của Chính trị học nói riêng Vấn đề này từ lâu đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của các học giả nước ngoài, đặc biệt là các học giả phương Tây Đến nay, các nhà nghiên cứu vẫn tiếp tục tìm kiếm thêm những cách thức kiểm soát gắn liền với phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước Nhiều khái niệm, phạm trù và những vấn đề liên quan dường như đã trở nên sáng rõ cả về lý thuyết và thực tiễn Hai cơ chế kiểm soát quyền lực được các nhà nghiên cứu bàn đến nhiều nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực từ các thể chế bên trong nhà nước và

cơ chế kiểm soát quyền lực từ các thể chế bên ngoài nhà nước

Sự ra đời của cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên trong gắn liền với sự hình thành và phát triển của lý thuyết phân quyền Ngay từ thời cổ đại, Aristotle, trong tác phẩm Nền chính trị (The politics), đã đề xuất phương án phải phân chia quyền lực thành các bộ phận: Nghị luận, chấp hành và xét xử để kiểm soát lẫn nhau Đến thời kỳ cận đại, J.Locke, trong tác phẩm Khảo luận thứ hai về chính quyền (Two treasures of government), đã cho rằng, trong thể chế

chính trị tự do, quyền lực tối cao được chia làm ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên hợp (quan hệ quốc tế) Các quyền này phải được phân cho các cá nhân, tổ chức khác nhau nắm giữ chứ không thể tập trung trong tay một người Nhưng phải đến Montesquieu, với tác phẩm Tinh thần pháp luật (De L’Esprit des lois), thì lý thuyết phân quyền mới đạt đến sự hoàn thiện Tiếp tục phát triển quan điểm của các tác giả trước đó, ông cho rằng, cách tốt nhất để chống lạm quyền không phải là tập trung quyền lực nhà nước, mà là phân chia quyền lực nhà nước ra thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp

Nội dung của lý thuyết phân quyền không chỉ dừng lại ở việc phân định các chức năng cho các nhánh quyền lực mà còn tiến đến kiểm soát các cơ quan quyền lực - đó chính là cơ chế kiềm chế và đối trọng Cơ chế này tạo cơ sở để các nhánh quyền lực thực hiện sự kiểm soát lẫn nhau Nó tạo lập mối quan hệ tương tác và phụ thuộc giữa các nhánh quyền lực, sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ được quy định bằng những phương tiện pháp

lý, đồng thời có thể ngăn chặn sự độc chiếm, thao túng, lạm dụng quyền lực của các nhánh còn lại

Trái với lý thuyết phân quyền, một số nhà tư tưởng phương Tây lại cho rằng, quyền lực nhà nước là tập trung, thống nhất vì nó được hình thành trên cơ

sở sự uỷ quyền của dân, nên phải dùng dân chủ để hạn chế và kiểm soát quyền lực Các nhà tư tưởng theo lý thuyết này thống nhất với nhau ở chỗ: xét cho cùng, muốn dân chủ và tự do thì mọi quyền lực đều phải do nhân dân kiểm soát thông qua hai hình thức chính: (1) Bầu cử theo nhiệm kỳ, lấy phiếu tín nhiệm chính phủ và những người cầm quyền - tức là quyết định trực tiếp theo đa số; và (2) Công luận - tức là giám sát và phản biện quyền lực mang tính thường xuyên của nhân dân Trong hai hình thức kể trên, thì bầu cử tự do được coi là phương thức thực hành dân chủ quan trọng nhất Hình thức giám sát bằng công luận đòi hòi phải có tự do ngôn luận (đặc biệt là tự do báo chí) và tự do liên hiệp (lập hội), cũng như các bảo đảm về sự tự hoàn thiện, sự nâng cao dân trí, nâng cao trách nhiệm xã hội của cá nhân - vốn là các điều kiện thiết yếu của tiến trình

hoàn thiện dân chủ Các tác phẩm bàn về vấn đề này có thể kể đến: Bàn về Khế

ước xã hội (The social contract) của J.J.Rousseau, Luận về tự do (On liberty) của

J.S.Mill và trong các tác phẩm của các tác giả kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin khi các ông bàn về vấn đề dân chủ của giai cấp vô sản

Ngày nay, khi khảo sát các vấn đề về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, một số nhà nghiên cứu tiếp tục đề cập đến các cơ chế kiềm chế chính thức ngay bên trong bộ máy nhà nước để đảm bảo sự họat động hiệu quả của chính phủ Hai cơ chế kiềm chế chính thức được nhiều nghiên cứu đề cập là: một nền tư pháp độc lập mạnh và sự phân lập các quyền, để các nhánh quyền lực có thể kiềm chế và đối trọng lẫn nhau Những tác giả nghiên cứu về các vấn

đề này phải kể đến Patrick Gunning (2002), Hiểu biết về nền dân chủ - Một

giới thiệu về lý thuyết lựa chọn công cộng (Understanding democracy - An

introduction to Public choice); A.McIntyre (2002), Quyền lực của các thể chế (Power of Institutions); Nhóm nghiên cứu của nhân hàng thế giới (1998), Nhà

nước trong một thế giới đang chuyển đổi; Micheal G.Roskin, Robert L.Cord

(1991), Khoa học chính trị - một cách giới thiệu (Political Science - An

introduction) v.v

Nhiều tác giả không chỉ giới hạn trong việc lý giải quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trên quan điểm pháp lý thuần tuý, mà còn nghiên cứu sự kiểm soát quyền lực nhà nước từ các thể chế và các lực lượng xã hội khác nhau bên ngoài nhà nước như: các đảng phái chính trị, các phương tiện thông tin đại chúng, các nhóm lợi ích, và các tổ chức xã hội công dân như:

Jeffrey H.Birnbaum (1992), Những nhà vận động hành lang - những kẻ ngồi lê

hoạt động như thế nào tại Oasinhtơn (The Lobbyists - How influence peddlers

work their way in Washington); Andrew Heywood (2002): Chính trị (Politics)

Bên cạnh đó, một số tác giả còn đề cập đến những khía cạnh cụ thể nhằm tạo môi trường cho sự kiểm soát quyền lực như: vấn đề quyền con người, tự do báo chí, tính trách nhiệm và đạo đức trong khu vực công cộng, sự công khai hoá và dân chủ hoá các quyết định của chính phủ, xây dựng chế độ kiểm toán

độc lập và minh bạch hoá tài chính Các tác giả tiêu biểu của những nghiên

cứu trên là Stapenhurst Rick, Kpundeh Sahr (1999), Kiềm chế tham nhũng -

Hướng tới một mô hình xây dựng sự trong sạch quốc gia (Curbing corruption:

Toward a model for building national integrity); Kriegel và Blandine (1995),

Nhà nước và nhà nước pháp quyền (The State and the rule of law); Micheal

J.Sodaro (2000), Chính trị so sánh - một giới thiệu mang tính toàn cầu

(Comparative politics - A global introduction) v.v

Ở Việt Nam:

Nghiên cứu vấn đề kiểm soát quyền lực ở nước ta vẫn còn là một đề tài khá mới mẻ và giữa các nhà nghiên cứu còn có những cách tiếp cận khác nhau Các tác giả chủ yếu tập trung vào hai hướng: nghiên cứu so sánh các mô hình của nước ngoài và nghiên cứu mô hình kiểm soát quyền lực ở nước ta

Nhóm tác giả nghiên cứu các mô hình kiểm soát quyền lực ở nước ngoài tập trung vào sự phân tích các luận điểm, tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước của các nhà tư tưởng của lý thuyết phân quyền; phân tích mang tính mô tả

hệ thống sự vận dụng và cơ chế vận hành của lý thuyết này trong thiết kế mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước ở các nước tư sản, cụ thể là các chính thể đại nghị (cả cộng hoà lẫn quân chủ), chính thể cộng hoà (cả cộng hòa tổng thống và cộng hoà lưỡng tính) thông qua các nhà nước mang tính điển hình như: Anh, Đức, Mỹ, Pháp, Nhật

Các công trình tiêu biểu về vấn đề này chủ yếu được đề cập dưới khía cạnh luật học và chính trị học, chẳng hạn như:

(1) Nguyễn Thị Hồi, Tìm hiểu tư tưởng về nhà nước và phân chia quyền

lực nhà nước của J.Locke và Tìm hiểu tư tưởng phân quyền của Môngtetxkiơ,

Tạp chí Luật học số 3 và số 5, 2001

(2) Nguyễn Thị Hồi, Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ

chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb Tư pháp, H, 2005

(3) Nguyễn Đăng Dung, Bộ máy nhà nước và nguyên tắc phân quyền ở

Anh, Tạp chí Luật học số 2, 2002 và Học thuyết phân chia quyền lực - Sự áp

dụng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở một số nước,Tạp chí

Nhà nước và Pháp luật số 2, 1998

(4) Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb ĐHQG, 2005 (5) Đinh Ngọc Vượng (chủ biên), “Thuyết “Tam quyền phân lập” và bộ

máy nhà nước tư sản hiện đại”, Hà Nội, 2000

(6) Hồ Việt Hạnh, Tam quyền phân lập ở Nhật bản, Luận án Tiến sỹ

vụ cho quá trình đổi mới hệ thống chính trị ở Việt Nam, đặc biệt là trong thiết

kế, tổ chức bộ máy nhà nước Trong phần nghiên cứu hệ thống chính trị ở các nước XHCN, đặc biệt là ở Liên Xô và ở các nước XHCN Đông Âu trước đây, các công trình chủ yếu làm rõ việc vận dụng lệch lạc, không đúng nguyên tắc tập trung thống nhất trong tổ chức quyền lực nhà nước, chỉ ra sự lỏng lẻo, yếu kém và không hiệu quả của các thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước - vốn được xác định là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho Liên Xô sụp

đổ, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình vận dụng và đổi mới bộ máy nhà nước Các công trình tiêu biểu cho cách tiếp cận

này có thể kể đến: Chính trị của chủ nghĩa tư bản hiện tại và tương lai Nxb CTQG, H.2002 của TS Nguyễn Đăng Thành; Tổ chức và hoạt động thanh tra,

kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới, Nxb CTQG, H.2001; Đề tài

KX 05.02: Chính trị và hệ thống chính trị của các nước tư bản phát triển do GS

Hồ Văn Thông chủ nhiệm; Đề tài KX 04.04: Xây dựng mô hình tổ chức,

phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nước pháp quyền

XHCN của dân, do dân và vì dân ở nước ta do PGS.TS Trần Ngọc Đường làm

chủ nhiệm; Đề tài KX 04.01: Cơ sở thực tiễn về nhà nước pháp quyền XHCN

của dân, do dân và vì dân do GS.VS Nguyễn Duy Quý chủ nhiệm; Đề tài KX

10.10: Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở một số nước trên

thế giới” do PGS, TS Tô Huy Rứa làm chủ nhiệm.v.v

Bên cạnh việc trình bày, phân tích cách thức vận dụng lý thuyết phân quyền và cơ chế kiểm soát quyền lực ở một số nhà nước tư sản, nhiều tác giả cũng đã đề cập đến việc tiếp thu những hạt nhân hợp lý của sự phân quyền cho việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam và coi đó là một trong những yếu tố không thể thiếu trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền Các công trình tiêu biểu bàn về vấn đề này là:

(1) Lê Minh Tâm, Bàn về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự

phân công, phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Tạp chí Luật học số 5 , 2002

(2) Trần Quang Minh, Thống nhất và phân định quyền lập pháp, hành

pháp và tư pháp – phương thức thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân,

Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 1, 1992

(3) Nguyễn Cửu Việt, Nhận thức về nguyên tắc tập quyền và vài khía

cạnh trong vấn đề về quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay,

Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2, 1997

(4) Lê Cảm, Tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước trong giai đoạn xây

dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Tạp

chí Nhà nước và Pháp luật, số 11, 2001

(5) Nguyễn Minh Đoan, Góp phần nhận thức về quyền lực nhà nước, Tạp

chí Luật học

(6) Đinh Văn Mậu, Tăng cường giám sát tính hợp hiến trong hoạt động

quản lý nhà nước - một trong những hướng cơ bản nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta,T¹p chÝ Quản lý nhà nước, số 4/2002

(7) TS Thang Văn Phúc và PGS, TS Nguyên Đăng Thành (Chủ biên), Một

số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, Nxb CTQG, 2005

Các công trình nghiên cứu trên đã chỉ ra rằng, quyền lực nhà nước là thống nhất, thuộc về nhân dân và được tập trung ở cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất do toàn thể nhân dân bầu ra là Quốc hội Quốc hội thành lập và trao cho các cơ quan nhà nước thực thi quyền hành pháp

và tư pháp, do đó chức năng giám sát của Quốc hội mang tính tối cao

Một số tác giả đã có những nghiên cứu trực diện các khía cạnh khác nhau của vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay Hầu hết các công trình này đều cho thấy, các thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam không mang tính chuyên nghiệp, khả năng ngăn chặn tình trạng lạm quyền còn yếu, các thiết chế đảm bảo quyền làm chủ của người dân còn hình thức và khó thực hiện Đó là lý do giải thích vì sao tình trạng lạm quyền, quan liêu, tham nhũng khó kiểm soát và ngày càng lộng hành trong đời sống xã hội Các công trình bàn về vấn đề này có thể kể đến:

(1) GS, TSKH Đào Trí Úc và PGS, TS Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên),

Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, 2003

(2) PGS, TS Phạm Ngọc Kỳ,Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội,

Nxb CTQG, 2000

(3) TS Đặng Đình Tân (Chủ biên), Nhân dân giám sát các cơ quan dân

cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới Nxb CTQG, 2006

(4) Dương Bá Thành, Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam

trong giai đoạn hiện nay, Luận văn Thạc sỹ Chính trị học, 2004

(5) Đề tài KX 10-07: Xây dựng cơ chế pháp lý bảo đảm sự kiểm tra, giám sát

của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng, Nhà nước và các thiết chế tổ chức trong hệ thống chính trị do GS,TSKH Đào Trí Úc làm chủ nhiệm

Có thể thấy, việc nghiên cứu vấn đề kiểm soát quyền lực dù trực tiếp hay gián tiếp, từ các góc độ khác nhau đã có những thành tựu đáng ghi nhận:

- Các công trình nghiên cứu ngày càng làm rõ hơn tính tất yếu, nội dung, bản chất, hình thức và cơ chế kiểm soát quyền lực Hầu hết các công trình đều

khẳng định quyền lực nếu không bị kiểm soát chặt chẽ thì xu hướng lạm quyền sẽ trở nên phổ biến, có thể tạo ra sự kém hiệu quả trong cơ chế thực thi quyền lực

- Các công trình trên bước đầu cũng đã cung cấp những luận chứng, luận

cứ cho việc cải cách bộ máy nhà nước, tăng cường và mở rộng dân chủ, đề cao quyền lực của các cơ quan dân cử, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta một cách hiệu quả

Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu về kiểm soát quyền lực nói chung còn mang tính tản mạn, thiếu cách tiếp cận hệ thống về cơ chế kiểm soát quyền lực, chưa làm rõ được tính chính trị và tính kỹ thuật, tính gián đoạn và tính liên tục, tính nhà nước và tính xã hội trong việc thiết kế mô hình kiểm soát quyền lực; chưa xác định được các mức độ khác nhau của cơ chế kiểm soát quyền lực cũng như nguyên tắc vận hành và tương tác lẫn nhau của các thể chế kiểm soát quyền lực

Qua tổng quan trên cho thấy, vẫn chưa có một công trình nghiên cứu mang tính hệ thống nào về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta nhằm cung cấp luận chứng, luận cứ cho việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, khắc phục có hiệu quả tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu, tham nhũng, hướng tới một nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân

4 Mục tiêu của đề tài

(1) Làm rõ cơ sở lý luận của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ việc phân tích các cách tiếp cận nghiên cứu, xác định nội dung, tính chất, phương thức của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

(2) Đánh giá thực trạng tổ chức và vận hành của các chủ thể trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước và các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay

(3) Đề xuất những giải pháp chủ yếu nhằm xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền dân chủ của nhân dân ở nước ta

5 Nội dung nghiên cứu

CHƯƠNG 1: CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

1.1 QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC VÀ TÍNH TẤT YẾU CỦA VIỆC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1.1.1 Quyền lực và quyền lực nhà nước

1.1.2 Tính tất yếu của việc kiểm soát quyền lực nhà nước

1.1.3 Một số nội dung liên quan đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước 1.1.4 Hiến pháp - cơ sở chính trị -pháp lý quan trọng bảo đảm cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước

1.2 CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1.2.1 Phương thức kiểm soát quyền lực từ bên trong bộ máy nhà nước

1.2.2 Các phương thức kiểm soát quyền lực từ bên ngoài nhà nước

CHƯƠNG 2 CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA

2.1 QUAN ĐIỂM CỦA HỒ CHÍ MINH VÀ CỦA ĐẢNG TA VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC

2.1.1 Quan điểm của Hồ Chí Minh về kiểm soát quyền lực

2.1.2 Quan điểm của Đảng ta về vấn đề kiểm soát quyền lực

2.2 CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.2.1.Phương thức kiểm soát quyền lực bên trong nhà nước

2.2.2 Các phương kiểm soát quyền lực nhà nước mang tính xã hội

CHƯƠNG 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1 PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1.1 Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả như một nội dung trọng tâm của xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay 3.1.2 Đổi mới nhận thức về vấn đề kiểm soát quyền lực

3.1.3 Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực theo hướng đảm bảo và mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho nhân dân

3.2 CÁC GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.2.1.Xây dựng thể chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy của Đảng

3.2.2 Đổi mới nội dung và phương thức bầu cử

3.2.3 Đổi mới nội dung và phương thức kiểm soát quyền lực của các thiết chế nhà nước theo hướng pháp quyền

3.2.4 Xây dựng cơ chế xác định trách nhiệm trong hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước

3.2.5 Nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước 3.2.6 Đổi mới tổ chức và hoạt động của MTTQ và các tổ chức thành viên nhằm nâng cao hiệu quả giám sát và phản biện xã hội

3.2.7 Phát huy vai trò của các phương tiện truyền thông đại chúng trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước

3.2.8.Nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

Từ quyền lực có nguồn gốc từ từ potere trong tiếng Latin, có nghĩa là

uy quyền hay quyền điều khiển

Quyền lực là gì? Có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau do sự đa dạng trong nhận thức vấn đề Từ giữa thế kỷ XIX đến nay, khoa học chính trị đã có những bước phát triển vượt bậc ở nhiều nước, đặc biệt là ở các quốc gia phương Tây Các nhà nghiên cứu đã đưa ra rất nhiều cách định nghĩa khác nhau

“Quyền lực là khả năng giành được kết quả thông qua hành động phối hợp Nó là sản phẩm của việc huy động sự ủng hộ”.1

1 Leslie Lipson (1965), The Great issues of politics, Prentice-Hall, Inc Englewood Cliffs, N.J, page 67

Như vậy, các quan điểm khác nhau về quyền lực gợi ý cho chúng ta một cái nhìn tương đối rộng rãi và bao quát về vấn đề này Giống như câu chuyện

“thầy bói xem voi”, quyền lực được định nghĩa, biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, tuỳ thuộc vào cách tiếp cận và mục tiêu nghiên cứu

Mặc dù có cách tiếp cận khác nhau, nhưng nhìn chung các nhà nghiên cứu đều có một cái nhìn khá nhất quán: Quyền lực là năng lực buộc người khác phải hành động theo ý chí của mình nhờ một sức mạnh nào đó Tuy nhiên, các quan niệm trên mới chỉ dừng lại xem xét khái niệm quyền lực ở quan hệ cá nhân, chưa xem xét nó trong mối quan hệ giữa các giai cấp, các lực lượng xã hội, các quốc gia dân tộc…

Trong định nghĩa về giai cấp, V.I Lênin cho rằng, giai cấp này có thể tước đoạt thành quả lao động của giai cấp khác nhờ có địa vị khác nhau trong hệ thống sản xuất do lịch sử quy định Ở đây, quan hệ quyền lực không chỉ là quan

hệ giữa các cá nhân, mà còn là quan hệ giữa các giai cấp; giai cấp này có thể chi phối giai cấp khác là do vị thế ưu trội của nó trong hệ thống sản xuất của xã hội

Trong thực tế, quan hệ quyền lực giữa các cá nhân thường gắn với quan

hệ quyền lực giữa các giai cấp, các lực lượng xã hội, các quốc gia dân tộc…

Nhìn chung, quyền lực trong mối quan hệ với các yếu tố giai cấp và chính trị, và đặc biệt là với quá trình xung đột xã hội, còn là một khái niệm phức tạp hơn nhiều so với khái niệm mà chúng ta nói đến ở đây

Từ phân tích trên có thể đưa ra định nghĩa sau: Quyền lực là mối quan hệ giữa các chủ thể hành động của đời sống xã hội, trong đó chủ thể này có thể chi phối hoặc buộc chủ thể khác phải phục tùng ý chí của mình nhờ có sức mạnh,

vị thế nào đó trong quan hệ xã hội

Nói cách khác, quyền lực là khả năng mà một chủ thể A tác động đến hành vi của một chủ thể khác (người B), khiến cho anh ta (người B) phải hành động theo ý muốn của chủ thể A

Như vậy, quyền lực trong xã hội luôn có hàm ý năng lực thay đổi hành vi của người khác (hoặc nhóm người khác) để đạt được mục tiêu của mình, bất kể

sự kháng cự

Quyền lực là một khả năng hay năng lực Nói quyền lực là khả năng có nghĩa rằng, nó không nhất thiết phải được hiện thực hóa để tạo ra ảnh hưởng Một quyền lực có thể tồn tại, nhưng nó không nhất thiết được sử dụng để gây ảnh hưởng Chẳng hạn, một sĩ quan quân đội có những quyền lực nhất định đối với những người lính dưới quyền, nhưng anh ta không nhất thiết phải sử dụng quyền lực đó để gây ảnh hưởng Chỉ cần những người lính dưới quyền ý thức được rằng, viên sĩ quan có quyền lực thực sự thì họ đã tuân lệnh anh ta rồi

Quyền lực trong xã hội tồn tại dưới nhiều dạng thức khác nhau Cách phân loại quyền lực dựa trên nhiều tiêu chí:

Nếu dựa trên hình thức biểu hiện của quyền lực, theo các tác giả French và Raven2, sẽ có năm loại quyền lực khác nhau, gồm: Quyền lực chính đáng ((legitimate power), quyền lực ban thưởng (reward power), quyền lực cưỡng bức (coercive power) , quyền lực uy tín (Referent power) và quyền lực chuyên gia ((Expert power)

Nếu tiếp cận quyền lực từ các lĩnh vực của đời sống xã hội có thể có các loại quyền lực: quyền lực xã hội, quyền lực chính trị, quyền lực kinh tế, quyền lực gia đình và quyền lực tư tưởng

Nếu tiếp cận từ góc độ tổ chức, có ba loại quyền lực chính là quyền lực

vị trí, quyền lực quan hệ và quyền lực cá nhân.3

Phân loại theo tiêu chí mức độ của quyền lực: đó là quyền quyết định (Decision making power), quyền phủ quyết (Veto power) và quyền xác định nghị trình (Agenda setting power)

Phân loại theo tính chất thời gian: Quyền lực liên tục và quyền lực gián đoạn

1.1.1.2 Quyền lực nhà nước và sự cần thiết của quyền lực nhà nước

Quyền lực nhà nước là vấn đề trung tâm, cơ bản nhất của đời sống chính trị - xã hội Từ trước tới nay, vấn đề này được bàn đến như một trong những công cụ cơ bản nhất để tổ chức và vận hành đời sống xã hội Cùng với quá trình

2 French, John R.P and Bertram Raven “Bases of Social Power.” Studies in Social

Power Ed Dorwin Cartwright University of Michigan, Ann Arbor,1959

3 Xem: Đại học Harvard (2005), Quyền lực, tầm ảnh hưởng và sức thuyết phục, NXB Thanh Niên, tr.33-49

đó, người ta đã tìm kiếm các nguyên tắc, cơ cấu, phương thức tổ chức quyền lực nhà nước để thiết lập mối quan hệ qua lại, sự phụ thuộc và tác động lẫn nhau giữa cá nhân và cộng đồng, giữa công dân và nhà nước

Quyền lực nhà nước là yếu tố không thể thiếu để thiết lập trật tự, các quy tắc vận hành trong một xã hội Nói tới xã hội là đã bao hàm quyền lực và ngược lại Cái này không thể tồn tại nếu thiếu cái kia Đây là nền tảng trong tuyên bố của Aristotle với nghĩa rằng, con người là một động vật chính trị

Một xã hội không có quyền lực thì không thể tồn tại, bởi vì nó cần được trao cho một năng lực và được thiết lập bởi các quy tắc tối thiểu mang tính bắt buộc để con người có thể sống với tư cách là một nhóm, một cộng đồng Trong lịch sử phát triển của xã hội loài người, tình trạng hỗn loạn, vô chính phủ kéo dài thường không phải là một khả năng thực tế Sự hiện diện của quyền lực là hết sức cần thiết đối với bất kỳ một nhóm, hay một tập hợp người nào

Bản thân quyền lực nhà nước không hoàn toàn tạo ra sự tuân lệnh Vấn đề

là ở chỗ, mỗi cá nhân trong xã hội đều nhận thức về sự cần thiết phải duy trì trật

tự, và cần phải tạo ra một quyền lực chung đứng lên trên xã hội, điều hành mọi hoạt động trong xã hội để mang lại tự do và an ninh cho tất cả mọi người Tính tổ chức của một cộng đồng xã hội sẽ tan rã nếu các thành viên của nó không có khả năng nhận thức được một trật tự tất yếu mà tất cả mọi người có thể chấp nhận

+ Yêu cầu của hoạt động sản xuất, của phân công lao động xã hội (đây là hoạt động cho nhu cầu sống, do vậy, là hoạt động quan trọng nhất) cũng dẫn tới sự tất yếu tồn tại quyền lực nhà nước Do nhu cầu tự nhiên của sản xuất đòi hỏi các thành viên sống trong xã hội phải phối hợp với nhau, từ đó xuất hiện sự cần thiết

“phải phục tùng một sự chuyên chế thực sự, bất chấp tổ chức xã hội là như thế nào” Chính vì vậy, mà “một quyền uy nhất định, không kể quyền uy đó đã được tạo ra bằng cách nào; và mặt khác, một sự phục tùng nhất định, đều là những điều mà trong bất cứ tổ chức xã hội nào, cũng đều do những điều kiện vật chất trong đó tiến hành sản xuất và lưu thông sản phẩm, làm cho trở nên tất yếu đối với chúng ta”4

4 C.Mác và Ph Ăngghẹn: Toàn tập, Sđd, t.18, tr.421

+ Mặt khác, trong các xã hội luôn tồn tại một tình trạng khách quan là tổng các giá trị mà xã hội tạo ra bao giờ cũng thấp hơn tổng số nhu cầu của toàn thể các thành viên của nó Điều này có nghĩa rằng, trong những xã hội cụ thể luôn tồn tại những thiếu hụt nhất định Hệ quả là sự bất đồng, mâu thuẫn xoay quanh việc phân bổ những giá trị thiếu hụt này là không tránh khỏi Để giải quyết những vấn đề trên cần thiết phải có một quyền lực công với chức năng cơ bản

là đưa ra các giải pháp phân bổ giá trị đảm bảo một sự hài hoà nhất định giữa các giai cấp Quyền lực công đó về thực chất lại luôn do giai cấp giữ địa vị thống trị trong xã hội nắm giữ

Như vậy, quyền lực chính trị nảy sinh từ những nhu cầu chung của cả cộng đồng xã hội Nhờ có quyền lực mà xã hội tồn tại trong an ninh, trật tự và được tổ chức Sự xuất hiện của quyền lực chính trị đã hướng mọi nỗ lực và hành vi của mọi thành viên trong xã hội vào việc thực hiện những chuẩn mực giá trị chung được cả cộng đồng chấp nhận, vì sự tồn tại và vì lợi ích chung của các thành viên trong xã hội

Ngay từ thời cổ đại, các nhà tư tưởng đã cho rằng quyền lực là cái vốn có trong xã hội Nguồn gốc của quyền lực nói chung và quyền lực nhà nước nói riêng được giải thích là do hiện tượng siêu nhiên, là ý niệm tuyệt đối, là sản phẩm của Thượng đế, Chúa trời Theo Arixtot, con người do tự nhiên có khuynh hướng sống thành một cộng đồng chính trị Con người ngay từ đầu đã liên kết lại với nhau vì các cá nhân không thể sống thiếu nhau Điều này không phải là sự lựa chọn mà là sự bắt buộc tự nhiên Do vậy, trong xã hội tất yếu sẽ tồn tại một trật tự tự nhiên là có một số người ra lệnh và một số người khác phải phục tùng

Trong xã hội phong kiến, sự tồn tại của quyền lực nhà nước được lý giải theo hướng “quân quyền mệnh trời” Để củng cố sự thống trị của mình, giai cấp phong kiến biện hộ rằng quyền lực nhà nước là sản phẩm của Thượng đế, do Thượng đế trao cho ông Vua, hay Hoàng đế để thay mặt Thượng đế cai quản trần thế Chính vì vậy mà vua được coi là Thiên tử và quyền lực nhà nước được tập trung tuyệt đối vào tay vua

Đến thời Khai sáng, cùng với những đòi hỏi về tự do, dân chủ, giai cấp

tư sản đã chống lại sự chuyên quyền độc đoán của nhà nước phong kiến, đòi hỏi sự bình đẳng trong việc tham gia nắm giữ quyền lực nhà nước Xuất phát từ quan điểm pháp quyền tự nhiên, các học giả tư sản cho rằng quyền lực nhà nước là sản phẩm của một Khế ước xã hội và sự thoả thuận của các thành viên trong xã hội chính là cơ sở cho mọi chính quyền hợp pháp Chính vì vậy, xét về nguồn gốc, quyền lực nhà nước không phải là quyền lực tự thân mà bắt nguồn

từ quyền lực nhân dân, nhân danh quyền lực nhân dân và luôn chịu sự kiểm soát của nhân dân Trong một nhà nước, quyền lực nhân dân là thống nhất dưới nghĩa chủ quyền quốc gia Có thể nói, quyền lực nhà nước là biểu hiện tập trung nhất của quyền lực nhân dân và được trao cho cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra Chính việc nhân dân tham gia vào các cuộc bầu cử để hình thành nên quyền lực nhà nước đã làm cho quyền lực vừa được tập trung lại vừa đảm bảo tính thống nhất của nó trong nhân dân Do vậy, quyền lực nhà nước là quyền lực được người dân uỷ nhiệm cho một số người thay mặt nhân dân để quản lý nhà nước và xã hội

Kế thừa các tư tưởng trước đó, nhất là những tư tưởng chính trị thời Khai sáng, chủ nghĩa Mác – Lênin giải thích sự xuất hiện quyền lực nhà nước gắn liền với lịch sử phát triển của xã hội loài người Khi quyền lực cá nhân, quyền lực của các cộng đồng tỏ ra quá yếu ớt trước những thách thức của tự nhiên và của kẻ thù xã hội, xuất hiện nhu cầu cần phải liên hợp, liên kết các cá nhân, các cộng động lại với nhau Đây cũng là phương thức hình thành quyền lực xã hội (hay còn gọi là quyền lực công) buổi ban đầu Quyền lực xã hội ra đời do nhu cầu khách quan trong tổ chức đời sống xã hội, đó là việc thực hiện các hoạt động chung mang tính cộng đồng, nhờ đó xã hội được tổ chức chặt chẽ và theo một trật tự nhất định Quyền lực xã hội được các thành viên trong cộng đồng trao cho một số người có uy tín và kinh nghiệm thừa hành Những người này phải nhân danh cộng đồng để thực hiện quyền lực ấy Họ không có đặc quyền, đặc lợi cá nhân, không thể bắt cộng đồng phải phục vụ cho lợi ích riêng Họ hoàn toàn thực hiện vai trò của mình theo ý chí và quyết định của cộng đồng

Với tư cách này, quyền lực là vũ khí trang bị cho những người được uỷ quyền

để hành động trong khuôn khổ ý chí của cộng đồng

Cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội đã nảy sinh người giàu - người nghèo, quan hệ giai cấp xuất hiện, quan hệ người áp bức người thay thế cho quan hệ bình đẳng, hợp tác Sự xuất hiện giai cấp và đấu tranh giai cấp đã làm xuất hiện một loại quyền lực mới - quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước

Quyền lực chính trị là quyền lực của một giai cấp (hay liên minh giai cấp) nhằm thực hiện các mục tiêu chính trị của mình, mà về cơ bản là bằng quyền lực nhà nước

Trong xã hội có giai cấp, quyền lực chính trị của giai cấp (hay liên minh giai cấp) cầm quyền được tổ chức thành nhà nước Hay nói cách khác, quyền lực nhà nước là quyền lực chính trị của một giai cấp (hay liên minh giai cấp) được tổ chức thành nhà nước

Với sự xuất hiện của mình, quyền lực nhà nước được xác định là một dạng đặc biệt của quyền lực chính trị Tính chất đặc biệt của quyền lực nhà nước thể hiện ở chỗ nó là quyền lực công khai, thống nhất, bao trùm toàn xã hội Quyền lực nhà nước có đủ sức mạnh để kiểm soát và ràng buộc các chủ thể khác phải phục tùng Quyền lực nhà nước là quyền lực đặc thù sử dụng những biện pháp cưỡng chế mang tính nhà nước Bộ phận cấu thành quan trọng nhất tạo nên bản chất của quyền lực nhà nước là ý chí của giai cấp cầm quyền và nó được hiện thực hoá bởi bộ máy nhà nước

Như vậy, Quyền lực nhà nước là năng lực hành động của giai cấp hoặc lực lượng cầm quyền nhằm hiện thực hoá lợi ích của mình thông qua một hệ thống chuyên chính do giai cấp hay lực lượng đó lập ra

Trong mối quan hệ giữa quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước, có thể coi quyền lực chính trị là quyền lực tiềm năng, quyền lực nhà nước là quyền lực thực tế, vì quyền lực nhà nước có tính chính đáng với tư cách là quyền lực công (được xã hội ủy quyền và được thừa nhận bởi nhiều lý do khác nhau cả về lịch sử, văn hóa và sự hợp lý) Điều này có nghĩa rằng, mỗi giai cấp, mỗi lực

lượng chính trị đều có khả năng ảnh hưởng ở mức độ nhất định đến mục tiêu chính trị chung của toàn xã hội Tuy nhiên, để có thể biến khả năng này từ tiềm năng thành thực tế, giai cấp đó phải giành được quyền lực nhà nước, sau đó có cách thức thích hợp để giữ và thực thi quyền lực nhà nước đó Với cách lập luận trên, có thể nói, bất kỳ quyền lực nhà nước nào cũng mang tính chính trị, nhưng không phải mọi quyền lực chính trị đều là quyền lực nhà nước

Đặc trưng của quyền lực nhà nước

Ngày nay, khi bàn về vấn đề nhà nước, người ta thường nói đến các thuộc tính khác nhau của quyền lực nhà nước như: tính chính đáng và tính độc quyền cưỡng chế của quyền lực nhà nước

+ Tính chính đáng của quyền lực (legitimacy) trong Chính trị học được

hiểu là sự chấp nhận của người dân đối với một chế độ cai trị, hay niềm tin vào một sự cai trị hợp lý Theo Max Weber, trong xã hội có ba loại quyền lực được cho là chính đáng: (1) Quyền lực truyền thống; (2) Quyền lực dựa trên uy tín;

và (3) Quyền lực hợp lý Mỗi loại quyền lực trên được xác lập theo những phương thức khác nhau và được người dân chấp nhận Tính chính đáng của quyền lực truyền thống thường dựa trên sự kế thừa những mô hình quản lý kiểu

cũ (chẳng hạn như quyền lực của Nhà vua hay Nữ hoàng tại các nước quân chủ đại nghị); tính chính đáng của quyền lực uy tín dựa trên sự thuyết phục và những hành động được cộng đồng nể trọng; và tính chính đáng của quyền lực hợp lý được xác lập dựa trên các thể chế đã được nhất trí.5

Tính chính đáng của quyền lực nhà nước được coi là điều kiện căn bản cho việc thực thi quyền lực, là yếu tố là yếu tố cơ bản làm cho quyền lực nhà nước được người dân chấp nhận và tuân theo Ngày nay, tính chính đáng của quyền lực nhà nước được hiểu theo ba nghĩa:

Thứ nhất, quyền lực đó phải hợp pháp Có nghĩa rằng, quyền lực đó phải được lập nên thông qua các thủ tục đã được pháp luật quy định Các nhà nước

5 Max Weber (1978), Economy and Society: An outline of interpretive sociology, The Regents of the University

of California, Calofornia, page 215

được thành lập thông qua các cuộc bầu cử dân chủ thì quyền lực của nhà nước

đó được cho là chính đáng Những nhà nước được hình thành thông qua các cuộc bầu cử gian lân, hoặc thông qua các cuộc đảo chính quân sự … thì tính chính đáng của chúng thường là không cao và nhà nước đó sẽ rất khó khăn trong việc thực thi quyền lực nhà nước, hoặc có thể bị đặt trước nguy cơ bị lật đổ

Thứ hai, quyền lực đó phải hợp lý Tính hợp lý của quyền lực nhà nước được đánh giá trên cơ sở tính hiệu quả của việc thực thi quyền lực, tính tối ưu của việc đưa ra các quyết định Tính hiệu quả này được đo lường thông qua một

số tiêu chí cơ bản như: mức độ ổn định về chính trị - xã hội, sự phát triển kinh tế

và đời sống của người dân, tính hiệu quả của các quyết định được đưa ra,…Tất

cả những vấn đề trên thể hiện ở sự hài lòng của nhân dân về cách thức điều hành của bộ máy nhà nước

Thứ ba, quyền lực đó phải mang tính đại diện lợi ích Quyền lực nhà nước chính đáng phải là quyền lực do người dân ủy nhiệm và các quyết định chính sách mà nhà nước đưa ra phải xuất phát từ lợi ích của người dân Điều này thể hiện tính nhất quán: người dân ủy nhiệm quyền lực của mình cho nhà nước để nhà nước thực hiện ý chí chung của người dân, đưa ra các quyết định nhân danh

họ, bảo vệ lợi ích của họ Trong chừng mực người dân cảm thấy họ được đại diện một cách đúng đắn và họ có tiếng nói trong việc lựa chọn các đại diện thì họ

sẽ chấp hành, tuân thủ luật pháp của nhà nước một cách tự nguyện, tự giác hơn

+ Tính độc quyền cưỡng chế: Một trong những chức năng quan trọng của

quyền lực nhà nước là duy trì trật tự xã hội, đảm bảo an ninh và an toàn cho các thành viên của cộng đồng với tư cách là một quyền lực công, quyền lực do người dân ủy nhiệm Để thực hiện chức năng đó, chỉ nhà nước mới được độc quyền sử dụng vũ lực và quyền lực đó được coi là hợp pháp.6

Trong tác phẩm Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của nhà nước, Ph Ăngghen cho rằng, tính độc quyền cưỡng chế là điểm căn bản phân

6 Xem thêm: Trịnh Thị Xuyến (2008), Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr 25- 26

biệt giữa quyền lực nhà nước với quyền lực của xã hội thị tộc – vốn là thứ quyền lực được thực hiện dựa trên sự tuân thủ tự nguyện của các thành viên sống trong cộng đồng Chính vì thế, “Viên cảnh sát tồi nhất của một nhà nước văn minh vẫn có “quyền uy” hơn tất cả những cơ quan của xã hội thị tộc cộng lại; nhưng một vương công có thế lực nhất, một chính khách hoặc một chỉ huy quân sự lớn nhất của thời đại văn minh vẫn có thể ghen với thủ lĩnh nhỏ nhất trong thị tộc về sữ tôn kính tự nguyện và không thể tranh cãi được mà vị thủ lĩnh ấy được hưởng ”7

Có thể nói, nhà nước là chủ thể quyền lực duy nhất có quyền cưỡng chế một cách hợp pháp đối với các chủ thể khác để đảm bảo lợi ích chung cho cộng đồng, xã hội Điều này làm cho quyền lực nhà nước khác hẳn với quyền lực chính trị của các đảng phái, của các nhóm lợi ích hay của các lực lượng xã hội khác - những chủ thể không được trang bị loại quyền lực này

1.1.2 Tính tất yếu của việc kiểm soát quyền lực nhà nước

Kiểm soát quyền lực nhà nước là một trong những vấn đề khó khăn và phức tạp trong xây dựng và tổ chức quyền lực nhà nước Đây là vấn đề đã được con người quan tâm từ rất sớm, song hành cùng với tổ chức quyền lực nhà nước Kiểm soát quyền lực nhà nước đã trở thành vấn đề cần giải quyết cả về phương diện thực tiễn cũng như lý luận chính trị Qua thực tiễn chính trị hàng ngàn năm, ở cả phương Đông lẫn phương Tây đều đã có những giải pháp kiểm soát song song với việc tổ chức và xây dựng nhà nước Với ý nghĩa thực tiễn của vấn đề, quá trình đi tìm phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước chính

là quá trình hoàn thiện và tối ưu hóa tổ chức quyền lực nhà nước nhằm làm cho

tổ chức đó được kiểm soát tốt hơn, chặt chẽ hơn để thể hiện quyền lực một cách tốt hơn nhằm đáp ứng các nhu cầu thực hiện lợi ích của giai cấp và xã hội Ngụ ngôn Edop có câu truyện kể rằng: “Xã hội loài nhái cần đến một ông vua để quản lý xã hội, nhưng khi Thượng đế phái đến cho họ ông vua rắn thì cuộc sống của loài nhái lại bị đe dọa”

7 Mác- Ănghen, Sđd, tr.263

Câu truyện ngụ ngôn trên phản ánh một thực tế rằng, quyền lực luôn có tính hai mặt Một mặt, quyền lực mang tính tất yếu - nghĩa là trong xã hội có tổ chức thì quyền lực là vấn đề không thể thiếu để duy trì xã hội trong vòng trật

tự, đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng.; mặt khác, quyền lực luôn có xu hướng bị lạm dụng bởi những người nắm quyền, làm cho quyền lực mất đi ý nghĩa tích cực ban đầu của nó

Tính tất yếu của việc kiểm soát quyền lực nhà nước xuất phát từ những lý

do sau đây:

+ Quyền lực nhà nước là quyền lực được ủy nhiệm: Như đã phân tích ở

các phần trên, quyền lực nhà nước không phải là thứ quyền lực từ trên trời rơi xuống, mà là quyền lực do người dân ủy nhiệm Theo cách hiểu thông thường,

sự ủy nhiệm xuất hiện khi một chủ thể nào đó, vì những lý do khách quan và chủ quan, không thể tự mình giải quyết những vấn đề cụ thể của riêng mình, và họ đã nhờ một chủ thể khác để thực hiện công việc này Sự uỷ quyền này được thực hiện thông qua một bản hợp đồng Người được uỷ quyền thực thi nhiệm vụ dưới danh nghĩa của chủ thể đã uỷ quyền cho mình Trong mối quan hệ này, chủ thể

uỷ quyền giữ vai trò chi phối người được uỷ quyền Yêu cầu của chủ thể uỷ quyền buộc người được uỷ quyền phải hành động theo cách thức mà chủ thể mong muốn Nếu xét mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân, thì nhân dân luôn

là chủ thể gốc của quyền lực (bên A), còn nhà nước là người thừa hành (bên B), nhà nước phải thực hiện những gì mà người dân giao cho Với tư cách là một bản “khế ước xã hội”, nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện những gì đã cam kết Một lẽ tự nhiên, ở đâu xuất hiện sự ủy quyền thì ở đó xuất hiện nguy cơ quyền lực bị lạm dụng Thực tiễn lịch sử hàng nghìn năm cho thấy, quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự mở rộng và tự tăng cường vai trò của mình Để biết được nhà nước có thực hiện đúng những điều mà mình đã ủy nhiệm, đã thỏa thuận hay không, chắc chắn người dân phải kiểm soát quyền lực này

+ Quyền lực nhà nước do một số người nắm giữ, nên nó rất dễ bị các lợi ích cá nhân thao túng Quyền lực cần tập trung để tạo nên sức mạnh chung,

nhưng bản thân những người cầm quyền cũng có nhu cầu thỏa mãn lợi ích cá nhân của mình Điều này xuất phát từ bản tính vị kỷ và khát vọng vươn tới quyền lực của con người Con người luôn có sẵn bản tính tư lợi, chịu ảnh hưởng bởi các loại tình cảm, dục vọng khác nhau Vì thế, việc sử dụng quyền lực chung để thực hiện lợi ích riêng là xu hướng phổ biến trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước từ trước tới nay Quyền lực nhà nước trong một xã hội dân chủ về nguyên tắc là ý chí chung của số đông được giao cho một nhóm người nắm giữ Những con người này trên danh nghĩa đại diện cho ý chí, nguyện vọng chung của số đông, sử dụng quyền lực để điều hành họat động của cộng đồng nhằm đem lại lợi cíh cho cộng đồng Trong quá trình thực hiện, ranh giới giữa lợi ích cộng đồng và lợi ích cá nhân, lợi ích chung và lợi ích riêng nhiều khi không được phân biệt một cách rạch ròi, do họ có thể sử dụng quyền lực chung phục vụ cho lợi ích riêng Khi lợi ích của cá nhân xâm hại đến lợi ích cộng đồng, thậm chí kìm hãm sự phát triển hoặc phá vỡ lợi ích cộng đồng, thì bộ máy nhà nước do những nguời đó nắm giữ về thực chất đã không còn là nơi thể hiện ý chí chung và bảo về lợi ích cộng đồng nữa Khi đó, quyền lực nhà nước đã bị tha hóa

Đặc tính vị kỷ và khát vọng quyền lực của con người đã được các nhà tư tưởng chính trị đề cập đến trong quá trình phân tích về chính trị Trong tác phẩm Leviathan (1651), Hobbes mô tả con người như là những thực thể tư lợi thâm căn cố đế, luôn tìm kiếm cho mình một vị thế mạnh mẽ để đảm bảo được các lợi ích của mình Hobbes nhấn mạnh, trong con người luôn tồn tại một tinh thần vị

kỷ và một khát vọng không ngừng đối với quyền lực và điều này chỉ mất đi khi con người chết.8 Từ thế kỷ XVII, Montesquieu cũng đã viết: “Bất cứ ai có quyền đều có xu hướng lạm quyền và họ cứ sử dụng quyền đến khi nào gặp phải giới hạn” Còn nhà sử học người Anh, Lord Action lại khẳng định: “Quyền lực luôn có xu hướng đồi bại, quyền lực tuyệt đối sẽ dẫn đến sự đồi bại tuyệt đối”

Vì vậy, ngay từ khi nhà nước xuất hiện, trong cơ cấu tổ chức quyền lực, người ta

8 Leviathan, tr.161

đều tính đến việc thiết lập một cơ chế kiểm soát quyền lực nhằm chống lại sự tha hóa, chống lại xu hướng quyền lực nhà nước bị sử dụng vì mục đích cá nhân

+ Quyền lực nhà nước là ý chí chung của xã hội, nhưng lại được giao cho một số người với những khả năng hữu hạn thực hiện, do vậy nó luôn chứa đựng nguy cơ mắc sai lầm Với tư cách là một con người, những người nắm giữ

quyền lực nhà nước hoàn toàn có thể bị chi phối, bị mắc sai lầm trong quá trình nắm giữ và thực thi quyền lực Tuy đây là sai lầm mang tính cá nhân, nhưng là người nắm giữ quyền lực nên những sai lầm của họ có thể tác động lớn tới toàn

bộ hệ thống tổ chức quyền lực Ý chí cá nhân có thể điều khiển ý chí chung, do vậy, cá nhân sai lầm có thể dẫn dắt cả hệ thống sai lầm, khát vọng cá nhân có thể dẫn dắt khát vọng chung khi nó được tuyên truyền trở thành niềm tin cho số đông Người nắm quyền có thể dẫn dắt cả hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước

đi theo những nhận thức, những mục tiêu chính trị sai lầm của mình, và có thể dẫn tới sự đổ vỡ của cả hệ thống Lịch sử thế giới hiện đại đã chứng kiến không

ít các trường hợp quyền lực nhà nước bị các cá nhân lạm dụng đã dẫn tới những hậu quả khôn lường cho nhân loại Những nhận thức sai lầm và sự ngông cuồng của Hitler đã được phổ biến trở thành niềm tin của toàn nước Đức, và điều này đã gây ra cuộc chiến tranh thế giới thứ II đẫm máu; sự ấu trĩ và khát vọng cá nhân của Polpot đã gây ra nạn diệt chủng ở Cam puchia Đó là những

ví dụ điển hình về việc quyền lực nhà nước bị những người cầm quyền sử dụng vào những mục đích cá nhân xấu xa

Từ một góc nhìn khác có thể thấy, những đòi hỏi về tính hợp lý của quyền lực nhà nước là vô hạn trong khi khả năng phục vụ của bộ máy chính quyền nhằm đáp ứng nhu cầu của nhân dân lại là hữu hạn Trong việc thực thi quyền lực, chính sự hữu hạn về năng lực điều hành nhiều khi đã làm cho các quyết định, chính sách của nhà nước mang tính chủ quan, sai lầm, không đem lại hiệu quả cho người dân, thậm chí còn ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền

và lợi ích của người dân Chính vì vậy, thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực là vấn đề quan trọng nhằm đảm bảo cho các quyết định, chính sách được bàn bạc,

thảo luận kỹ trước khi ban hành, hạn chế đến mức thấp nhất việc đưa ra những quyết định sai lầm, không hiệu quả Điều này có nghĩa là, thông qua hoạt động kiểm soát quyền lực, luật pháp – cơ sở pháp lý để điều hành xã hội - sẽ được kiểm định xem có hợp lòng dân, có khả thi hay không Cũng thông qua hoạt động này, các văn bản pháp luật, các quyết sách chính trị không hợp lý sẽ được sửa chữa, bổ sung kịp thời, những văn bản pháp luật không hợp pháp hoặc không còn phù hợp với thực tiễn sẽ bị huỷ bỏ, hoạt động xây dựng pháp luật sẽ tránh được tình trạng quan liêu, chủ quan duy ý chí

+ Nhà nước là chủ thể quyền lực có độc quyền cưỡng chế: Quyền lực

này tạo cho nhà nước sức mạnh hợp pháp duy nhất trong xã hội Quyền cưỡng chế được sử dụng để đè bẹp bất cứ vật cản nào gây trở ngại cho việc thực hiện lợi ích của nhà nước Nhà nước sẽ thể chế hóa quyền lực đó thành các điều luật, các quy định Quyền lực này nếu được sử dụng một cách hợp lý, nó sẽ đem lại cho xã hội trật tự và sự phát triển Nhưng nếu bị lạm dụng, quyền lực này sẽ gây ra tai họa cho xã hội Thực tế cho thấy, không phải bao giờ sự can thiệp của nhà nước cũng đúng đắn và hiệu quả Do tính nhạy cảm và tính dễ bị lạm dụng, quyền lực này cần được đặt dưới sự giám sát thường xuyên để có thể đưa ra những phản hồi, điều chỉnh kịp thời trước khi chúng có thể gây ra những tổn thất to lớn cho xã hội Khi bàn về xu hướng lạm quyền, thoái hoá của quyền lực hành pháp và biện pháp khắc phục, Rousseau cho rằng, các loại chính phủ trên đời, một khi nắm được quyền lực công cộng đều tìm cách lạm dụng, thoán đoạt quyền lực tối cao của toàn dân Đó là vì “ý chí riêng thường hay tác động ngược lại ý chí chung, cho nên chính phủ cũng thường hay có hướng làm trái với quyền lực tối cao của dân chúng”9 Do không có một ý chí nào có thể cưỡng lại để tạo ra một sự cân bằng với xu hướng ấy của chính phủ, nên sớm muộn chính phủ sẽ lấn át quyền lực tối cao của nhân dân, phá hoại hiệp ước xã hội Biểu hiện của điều đó là khi người cầm đầu chính phủ không chịu cai trị theo pháp luật, lấn át cơ quan quyền lực tối cao; hoặc các thành viên trong

9

Rousseau J.J (2004), Bàn về Khế ước xã hội, Nxb Lý luận Chính trị, Hà Nội, tr.163

chính phủ bị tha hóa, mỗi người thoán đoạt quyền hành một cách riêng rẽ Theo ông, đó là mối nguy hại cố hữu, tiềm tàng trong một cơ thể chính trị từ khi nó mới hình thành Chính vì vậy trong mọi nhà nước, đặc biệt là các nhà nước dân chủ, phải xây dựng cho mình hệ thống kiểm soát quyền lực hiệu quả

Như vậy, mục đích của việc kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm đảm bảo các yếu tố sau:

- Kiểm soát phạm vi, giới hạn hoạt động của nhà nước, buộc nhà nước phải tổ chức và hoạt động tuân thủ phạm vi, giới hạn mà nhân dân đã uỷ quyền, hành động đúng theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, tránh được sự lạm quyền hay lộng quyền của các cơ quan hay công chức nhà nước, đảm bảo nhà nước hoạt động trong vòng trật tự, ổn định

- Làm tăng trách nhiệm và tính hiệu quả của việc thực thi quyền lực nhà nước Trách nhiệm ở đây là trách nhiệm trước dân Trách nhiệm này, một mặt hạn chế quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền làm chủ của nhân dân; mặt khác,

nó còn là nghĩa vụ của nhà nước trong nỗ lực cải thiện xã hội, làm cho cuộc sống của người dân được tốt hơn

- Đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân Cơ sở để đảm bảo quyền tự do của công dân ở đây chính là pháp luật Chính vì vậy mà công dân

có quyền làm tất cả những gì luật pháp không cấm và nhà nước chỉ được làm những gì mà luật pháp cho phép Do đó, luật pháp chính là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để người dân thực hiện sự kiểm soát của mình đối với chính phủ Nếu không bảo đảm được điều này thì nhà nước khó có thể được tổ chức và vận hành một cách hiệu quả

1.1.3 Một số nội dung liên quan đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước

Các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước bao gồm các hoạt động như: giám sát, kiểm tra, thanh tra, điều tra, phản biện

Giám sát (tiếng Anh là supervision hoặc oversee) là thuật ngữ dùng để chỉ một hoạt động xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối

với khách thể thuộc hệ thống khác (trong những trường hợp cụ thể có thể là không trực thuộc), tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc

Theo Từ điển Luật học: “Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh”10; hoặc: “Giám sát là một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó”11

Ở nước ta, hệ thống giám sát bao gồm hai loại: giám sát mang tính quyền lực và giám sát xã hội Giám sát mang tính quyền lực nhà nước gồm có: giám sát của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND); giám sát của VKSND đối với hoạt động tố tụng (đây còn được gọi là chức năng kiểm sát của VKSND)12; giám sát của TAND nhằm bảo đảm pháp chế và sự đúng đắn trong bản án, trong các quy định của tòa án Đặc trưng của hoạt động giám sát này là các chủ thể giám sát có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế theo thẩm quyền đối với đối tượng bị giám sát, buộc đối tượng bị giám sát phải có trách nhiệm thực hiện theo pháp luật

Giám sát xã hội là sự giám sát của các thiết chế phi nhà nước, như: giám sát của công dân qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, giám sát của MTTQ và các tổ chức thành viên, giám sát của các phương tiện truyền thông Tuy nhiên, hoạt động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hợp pháp Kết quả giám sát của các tổ chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là

áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng

10 Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, H, 1999, tr 174

11 Từ điển bách khoa Việt Nam, Nxb Từ điển bách khoa, H, 2002, tr 112

12 Trong quá trình kiểm sát công tác điều tra, Viện Kiểm sát có quyền: “phê chuẩn, không phê chuẩn các quyết định của cơ quan điều tra theo quy định của pháp luật, quyết định áp dụng, thay đổi hoặc huỷ bỏ các quyết định trái pháp luật của cơ quan điều tra” và “quyết định truy tố bị can; quyết định đình chỉ hoặc tạm đình chỉ điều tra”

bị giám sát (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình Khi cần thiết, các tổ chức xã hội có quyền áp dụng kỷ luật theo điều lệ của các tổ chức đối với các thành viên của mình, nhưng đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ luật theo điều lệ tổ chức xã hội

Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là

“nhìn vào bên trong”, là thụât ngữ dùng để chỉ sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định: “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra”13 trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm đạt được mục đích nhất định Hoạt động thanh tra mang tính thường xuyên, tính quyền lực, do đó hệ quả của thanh tra thường là “phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”14

Trong sách báo pháp lý của ngành Thanh tra thì “thanh tra được hiểu là sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”(10)

Thanh tra là một dạng hoạt động, là một chức năng của quản lý nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực nhà nước nhằm tác động đến đối tượng quản lý trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”15, để chỉ đạo hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra

Khác với giám sát nói chung (chủ thể giám sát thường nằm bên ngoài hệ thống), kiểm tra lại mang tính chất nội bộ, là hoạt động của chủ thể nhằm tiến

13 Từ điển pháp luật Anh - Việt NXB Khoa học xã hội, Hà Nội 1994, tr.203

14 Từ điển tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội, HN, 1994, tr.504

(10) Kỷ yếu Bác Hồ với Thanh tra NXB Thống kê Hà Nội, 1991,tr.18

15 Từ điển tiếng Việt, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, tr.882

hành xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp với trạng thái định trước hay không Kiểm tra là hoạt động có tính thường xuyên, liên tục

Như vậy, kiểm tra gắn liền với công việc của một tổ chức nhất định nhằm mục đích:

- Theo dõi để cho hoạt động của tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm

Xét từ khía cạnh kiểm soát quyền lực, hoạt động kiểm tra được đề cập trong đề tài này chỉ tập trung vào khía cạnh kiểm tra mang tính quyền lực nhà nước Theo đó, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện một số biện pháp ngăn chặn hành chính Với nghĩa này, khái niệm kiểm tra nằm trong khái niệm thanh tra “tổ chức Thanh tra là công cụ đắc lực của Đảng, của chính quyền trong việc kiểm tra sự chấp hành đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước”16

Thanh tra, kiểm tra là chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính phản hồi (rà soát, nhiều khi là phản ứng lại) đối với chu trình quản lý nhằm phân tích, đánh giá, theo dõi những mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đã đề ra

16 Chỉ thị số 38/CT ngày 20/02/1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thanh tra

Với tư cách là một chức năng quản lý, là một giai đoạn của chu trình quản lý, khái niệm thanh tra và kiểm tra có những nét tương đồng như đã nêu trên, cho nên trong hoạt động chúng giống nhau về bản chất và đều có mục đích, yêu cầu chung là xem xét, đánh giá một quá trình, sự vật, hiện tượng (là đối tượng của kiểm tra và thanh tra), từ đó rút ra kết luật đúng, sai để có biện pháp phát huy hoặc chấn chỉnh Song, chúng cũng có những điểm không trùng hợp nhau:

- Thanh tra là hoạt động xem xét, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc theo sự uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới (mang tính trực thuộc) và là một bộ phận của hoạt động hành pháp

- Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội (bao gồm

cả kiểm tra nội bộ, tự kiểm tra) đối với mục đích, nhiệm vụ đã đặt ra

Như vậy, xét theo tính chất, mục đích của quản lý nhà nước, với tư cách

là chức năng không thể thiếu của người quản lý, thanh tra và kiểm tra có thể hiểu trong mối quan hệ giữa “cái chung” và “cái riêng”

Thanh tra và kiểm tra giống nhau về bản chất, nhưng khác nhau về phạm vi Thanh tra bao hàm kiểm tra nếu hiểu kiểm tra theo nghĩa hẹp, nhưng ngược lại, kiểm tra lại bao hàm thanh tra nếu hiểu theo nghĩa rộng Nhưng thanh tra luôn mang tính nhà nước, còn kiểm tra có thể mang tính nhà nước hoặc phi nhà nước

Điều tra, là biện pháp nghiệp vụ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động tiến hành nhằm xác minh thông tin, thu thập chứng cứ làm cơ sở cho việc xác định trách nhiệm của cơ quan, công chức nhà nước

Với cách hiểu như vậy thì điều tra cũng là một bộ phận của thanh tra, chúng có cùng mục đích là xác định trách nhiệm và những vi phạm cụ thể Ở nhiều nước trên thế giới, chức năng điều tra được trao cho nhiều cơ quan khác nhau như: hoạt động điều tra của Thanh tra Quốc hội, của cơ quan giám sát hành chính, Ủy ban chống tham nhũng… Tuy nhiên, hoạt động điều tra này không giống như hoạt động điều tra của các cơ quan tư pháp tiến hành, mà

thường gắn với hoạt động quản lý nhà nước; còn điều tra với vai trò là chức năng của cơ quan tư pháp lại gắn liền với hoạt động tố tụng Đây không phải là phạm trù của kiểm soát quyền lực mà nó thuộc về lĩnh vực thực thi quyền lực

Sự khái quát các khái niệm giám sát, thanh tra, kiểm tra, điều tra như trên mới chỉ mang tính thực tiễn pháp lý Phân tích kỹ thuật về mặt lý luận đòi hỏi phải có một quá trình dài hơi xuất phát từ sự xem xét một cách cụ thể các chức năng của từng cơ quan trong bộ máy nhà nước Điều này sẽ được đề cập cụ thể hơn ở phần sau

1.1.4 Hiến pháp - cơ sở chính trị -pháp lý quan trọng bảo đảm cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước

Quyền lực nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước Từ khi quyền lực nhà nước được xác lập, con người luôn tìm kiếm những cách thức sử dụng quyền lực làm sao để quyền lực được tổ chức và thực thi có hiệu quả cao Quá trình đó cũng gắn liền với những cách lý giải khác nhau về phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước Thế nhưng vấn đề này chỉ được đặt ra một cách đầy đủ và cấp bách từ cách mạng tư sản, với sự ra đời bản Hiến pháp thành văn, nhằm giới hạn quyền lực của nhà nước để bảo vệ các quyền tư do cơ bản của công dân Chính vì vậy, Hiến pháp có nhiệm vụ giới hạn quyền lực nhà nước Sự giới hạn quyền lực nhà nước thông qua Hiến pháp được thể hiện ở những điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, Hiến pháp giới hạn phạm vi, mục đích của quyền lực nhà nước

Như trên đã phân tích, trong các xã hội chuyên chế, quyền lực nhà nước tập trung vào tay giai cấp thống trị một cách tuyệt đối đã sinh ra tình trạng áp bức tàn tệ về kinh tế, xã hội của những kẻ cầm quyền đối với một bộ phận còn lại và đẩy họ vào tình trạng vô quyền Đêm trường Trung cổ đồng nghĩa với đêm trường chuyên chế Trong các nhà nước này, quyền lực nhà nước tập trung tuyệt đối vào người đứng đầu quốc gia, nhà vua trở thành người quyết định tất

cả, đứng trên luật pháp Chính vì vậy việc thực thi quyền lực nhà nước trở thành hành động chuyên quyền, độc đoán

Nhìn lại lịch sử phát triển của nhà nước có thể thấy rằng trong chế độ chuyên chế, quyền lực của Vua hay Hoàng đế được tập trung một cách cao độ gọi là tập quyền chuyên chế Ở đó không có dân chủ, nhân dân không có quyền tham gia thiết lập các cơ quan quyền lực nhà nước Trong các nhà nước ấy, việc thịnh suy của cả quốc gia phụ thuộc vào bản lĩnh chỉ của một người Lịch sử cũng đã từng biết đến những vị vua anh minh, sáng suốt, hết lòng vì nước, vì dân Song lịch sử cũng đã biết đến những ông vua dã man, tàn bạo Ở đó, quyền lực của vua là vô hạn, trong khi quyền làm chủ của người dân lại không được bảo đảm Ước mơ ước về sự tự do, bình đẳng quả là quá xa xôi đối với đa số nhân dân bởi vì họ luôn bị sống trong xiềng xích

Nhằm lật đổ xã hội chuyên chế hà khắc lúc bấy giờ, giai cấp tư sản đã sử dụng ngọn cờ tự do, dân chủ để tập hợp lực lượng đánh đổ chế độ chuyên chế phong kiến Tư tưởng tiến bộ được nêu ra là phải giới hạn quyền lực của nhà nước thông qua việc mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho người dân Những

lý giải cho việc giới hạn quyền lực nhà nước đều xuất phát từ luận điểm cho rằng, quyền lực nhà nước được hình thành trên cơ sở sự ủy quyền của nhân dân Xuất phát từ tính chất ủy thác của quyền lực nhà nước - nhân dân chỉ ủy một phần quyền của mình cho nhà nước, do đó, chỉ trong các lĩnh vực đòi hỏi

có sự phối hợp xã hội, đòi hỏi có sự tuân thủ quyền lực công thì mới cần tới quyền lực nhà nước Việc xác định các giới hạn này là hết sức quan trọng Nhờ

có giới hạn này mà không gian hoạt động của công dân và xã hội mới được thừa nhận và đảm bảo, đồng thời góp phần làm cho quyền lực nhà nước được

sử dụng đúng mục tiêu, hiệu quả hơn

Khi bàn về mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội công dân, để nhà nước không bao trùm hết mọi lĩnh vực của đời sống xã hội cũng như lấn lướt tự do của con người, các nhà tư tưởng của Thời kỳ Khai sáng đòi hỏi phải giới hạn quyền lực nhà nước thông qua việc ban hành một bản hiến pháp Nhà nước chỉ có quyền lực trong phạm vi mà hiến pháp quy định Nếu hoạt động của nhà nước vượt ra khỏi phạm vi quy định này thì nhà nước đã vi phạm khế ước đã ký kết với nhân dân Nhân dân có quyền lật đổ, thay thế nhà nước cũ bằng một nhà nước mới tuân

thủ đúng hiến pháp Chính vì vậy mà hiến pháp được coi là văn kiện chính trị quan trọng nhằm giới hạn quyền lực của nhà nước, đánh dấu cho sự ra đời của chế

độ dân chủ văn minh, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng

Như vậy, sự xuất hiện của hiến pháp được xác định là bước khởi đầu cho

sự giới hạn quyền lực nhà nước, đánh dấu sự phân chia đời sống xã hội thành

xã hội chính trị (nhà nước) và xã hội dân sự (hay còn gọi là xã hội công dân) Đồng thời, nó cũng đặt cơ sở cho việc hình thành và phát triển lý luận và thực tiễn về nhà nước pháp quyền mà tinh thần chung của nó là nhà nước chỉ được làm những gì mà luật pháp quy định và công dân được làm tất cả những gì mà luật pháp không cấm

Thứ hai, hiến pháp quy định các quyền và tự do cơ bản của con người

mà nhà nước không được vi phạm Để tránh tình trạng các đại diện khi đã được

ủy quyền có xu hướng vi phạm quyền của nhân dân, các bản hiến pháp tiến bộ thường ghi nhận các quyền cơ bản của công dân Các quyền cơ bản này là sự phát triển tiếp nối tư tưởng về các quyền tự nhiên của con người được các nhà khai sáng đưa ra Quy định về các quyền tự do cơ bản này là sự bảo đảm về mặt hiến pháp cho việc thực hiện nó trong thực tế

Quyền tự do cơ bản của công dân được hiểu là những quyền mà luật pháp phải thừa nhận đối với tất cả mọi người trong xã hội Đó là quyền tối thiểu mà các cá nhân phải có, những quyền mà nhà nước không được xâm hại Các quyền con người đầu tiên được trang trọng ghi nhận trong Tuyên ngôn độc lập của Mỹ năm 1776: “Tất cả mọi người sinh ra đều có quyền bình đẳng Tạo hóa cho họ những quyền không ai có thể xâm phạm được Trong những quyền

đó có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc” Còn bản Tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền nổi tiếng của Pháp năm 1789 cũng khẳng định: “Người ta sinh ra tự do, bình đẳng về quyền lợi và phải luôn được

tự do và bình đẳng về quyền lợi”

Việc xác định các quyền tự do cơ bản của công dân trong hiến pháp cũng đồng nghĩa với việc giới hạn quyền lực nhà nước Một mặt, nó buộc nhà nước