Mở đầu Theo pháp luật Việt Nam cũng như ở tất cả các nước khác, Nhà nước có 2 chức năng đối với đất đai: Một là quyết định cụ thể đối với việc sử dụng đất đai thông qua việc ban hành q
Trang 1PHÂN CẤP QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI, QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
VÀ VIỆC GIÁM SÁT - ĐÁNH GIÁ CẦN THIẾT Ở VIỆT NAM
GS.TSKH Đặng Hùng Võ
Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường
I Mở đầu
Theo pháp luật Việt Nam cũng như ở tất cả các nước khác, Nhà nước có 2 chức năng
đối với đất đai: Một là quyết định cụ thể đối với việc sử dụng đất đai thông qua việc ban
hành quyết định hành chính về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất; hai là thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai thông qua việc ban hành pháp luật về đất đai, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, ban hành chính sách tài chính đất đai và thực hiện các công việc hành chính về đất đai như đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, lập hồ sơ địa chính, xây dựng hệ thống thông tin đất đai Sự thực, 2 chức năng này có những điểm chung nhau và có những điểm khác biệt nhau Chính vì lý do có những điểm chung nhau nên hệ thống pháp luật đất đai từ trước tới nay vẫn cứ để chung một điều quy định về nhiệm vụ của Nhà nước đối với đất đai Về mặt pháp luật, nếu tách bạch được 2 chức năng này thì việc trao quyền, trách nhiệm cho các cơ quan nhà nước tương ứng mới dễ dàng, mới dễ giám sát việc thực thi quyền và đánh giá kết quả thực hiện
Những phân tích như vậy về 2 chức năng của Nhà nước đối với đất đai đặt ngay ra câu hỏi ai là người thực hiện quyền đó của Nhà nước, kể cả quyền quyết định cụ thể đối với sử dụng đất đai và quyền quản lý đất đai Đây chính là câu hỏi về phân cấp quyết định
và phân cấp quản lý
Việc phân cấp quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai chỉ đặt ra câu hỏi là các
cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành các quyết định đó Các quyết định cụ thể như vậy chỉ nên trao cho các cơ quan thuộc bộ máy hành pháp, tức là các cơ quan hành chính Cũng có ý kiến cho rằng đây là thể hiện cụ thể của quyền sở hữu toàn dân về đất đai, cần trao cho hệ thống lập pháp Trao cho hệ thống lập pháp hay hành pháp thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, trao cho hệ thống nào cũng có lý Một khía cạnh khác cần xem xét, có thể quan trọng hơn, là sự phân cấp hợp lý cho địa phương thực hiện các quyền này
Kinh nghiệm thế giới đã chỉ ra rằng đất đai luôn gắn với địa phương nên cần phân cấp triệt để cho địa phương, không nên giữ lại bất kỳ thẩm quyền quyết định cụ thể nào
Trang 2cho trung ương Mặt khác, vì tài nguyên đất đai là một thể thống nhất, liên tục nên chỉ phân cấp cho một cấp của địa phương mới bảo đảm tính thống nhất và nhất quán trong thực hiện quyền lực này Các nước phát triển phân cho cấp địa phương dưới cấp trung ương thực hiện quyền này Một việc luôn luôn gắn với phân cấp là xây dựng và vận hành
hệ thống giám sát - đánh giá về việc thực hiện các quyền quyết định này
Việc phân cấp thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai lại thể hiện những yêu cầu khác
Từ lý thuyết và thực tiễn, quản lý đất đai được thực hiện bằng 4 công cụ: pháp luật đất đai (land legislation), quy hoạch sử dụng đất (land use planning), tài chính đất đai (land finance) và hành chính đất đai (land administration) Pháp luật đất đai và quy hoạch sử dụng đất đai là những khái niệm đã rõ, không cần bàn luận thêm Tài chính đất đai là phạm vi quản lý đất đai dựa trên những quy định có liên quan tới giá trị đất đai như định giá đất, thuế đất, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, thế chấp và góp vốn bằng đất đai, đổi đất lấy hạ tầng, v.v…Hành chính về đất đai là phạm vi quản lý đất đai dựa trên công cụ hành chính như đăng ký đất đai để được cấp giấy chứng nhận lần đầu, đăng ký đất đai khi thực hiện các giao dịch về đất đai, lập hệ thống hồ sơ địa chính tiến tới hệ thống thống tin đất đai
Việc đặt ra đối với phân cấp trong quản lý đất đai không chỉ là việc gì Trung ương làm, việc gì các cấp địa phương làm mà còn phân cấp xem việc gì các cơ quan nhà nước làm, việc gì các cơ quan dịch vụ công làm, thậm chí một số việc có thể giao cho doanh nghiệp làm
Kinh nghiệm thế giới cũng cho thấy việc phân cấp quản lý đất đai cũng chỉ nên phân cho một cấp địa phương thực hiện do đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên thống nhất
và liên tục Một nguyên tắc nữa cũng quan trọng đã được hình thành là việc gì các cơ quan ngoài Nhà nước có thể làm thì cơ quan nhà nước không nắm giữ nữa nhằm giảm đi các chi phí hành chính và số lượng người thuộc bộ máy hành chính Tất nhiên, hệ thống phân cấp này cũng phải gắn với một hệ thống giám sát - đánh giá để thực thi tốt nhiệm vụ quản lý đất đai
Trong thời gian vừa qua, nhiều bất cập trong thực thi quyền quyết định cụ thể của Nhà nước về sử dụng đất như việc cho thuê đất rừng trên diện tích rộng ở các khu vực nhậy cảm, nhiều dự án đầu tư đã được giao đất nhưng để hoang không đưa vào sử dụng, v.v… Nhiều ý kiến cho rằng cần thu quyền lực quyết định về Trung ương, không nên phân cấp cho địa phương Phương thuốc này không đúng vì chắc gì cơ quan Trung ương
đã thực hiện tốt nhiệm vụ này Thuốc chữa phải là xây dựng và vận hành hệ thống giám sát - đánh giá phù hợp Nhà nước ta đã thấy rất rõ công tác giám sát rất quan trọng nhưng triển khai thực hiện vẫn tửng "mảnh" riêng, chưa liên kết lại trong một hệ thống giám sát
Trang 3hiện giám sát theo chương trình riêng, hệ thống Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị
- xã hội thành viên lại tổ chức giám sát theo chương trình riêng, trong khi bộ máy hành chính lại có chương trình kiểm tra thực thi pháp luật và hệ thống báo cáo riêng Tất cả công việc kiểm tra, thanh tra, giám sát cần được đặt trong một thiết kế chung về công cụ giám sát - đánh giá
II Phân cấp thực hiện quyền của Nhà nước quyết định cụ thể về sử dụng đất
1 Lịch sử hình thành quá trình phân cấp quyền quyết định cụ thể về đất đai
- Luật Đất đai 1993 đưa ra hệ thống phân cấp như sau:
* UBND cấp huyện có quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân;
* UBND cấp tỉnh có quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai nông nghiệp đối với tổ chức và những trường hợp sử dụng đất phi nông nghiệp với diện tích không lớn (diện tích xác định tùy theo từng trường hợp, cụ thể cho các dự án đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận là dưới 1ha)
* Chính phủ có quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất đai phi nông nghiệp vượt quá thẩm quyền của UBND cấp tỉnh
Luật Đất đai 1993 có việc phân cấp tới cấp huyện đối với quyết định về đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân vì nhiệm vụ giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân nông dân có khối lượng rất lớn, UBND cấp tỉnh không thể thực hiện nổi Đến nay, việc giao đất này đã kết thúc nên có thể tính toán lại việc phân cấp sao cho bảo đảm tính thống nhất về phân cấp Mặt thứ hai, đất phi nông nghiệp được đánh giá là rất quan trọng nên giữa lại thẩm quyền ở Chính phủ quá lớn, không phù hợp với nguyên tắc đất đai cần giao hết cho địa phương
- Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 đã có điều chỉnh khá mạnh về thẩm quyền của Chính phủ Luật này chỉ giữ lại thẩm quyền của Chính phủ đối với 2 trường hợp: một là quyết định về đất đai sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh; hai là quyết định về đất đai đối với dự án đổi đất lấy hạ tầng
- Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 tập trung chủ yếu vào việc phân cấp quyết định về đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do việc ký giấy chứng nhận đối với hộ gia đình, cá nhân có khối lượng quá lớn Vì lý do này, Quốc hội đã quyết định trao toàn bộ quyền quyết định về đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân cho UBND cấp huyện, chỉ để lại quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại đô thị cho UBND cấp tỉnh
Trang 4Như vậy, lý do phân cấp nhiều hơn cho cấp huyện là khối lượng ký giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân quá lớn Đến nay, việc cấp giấy này cũng đã đạt kết quả trên 70% Quốc hội cũng cần xem xét lại việc phân cấp cho cấp huyện nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quản lý
- Luật Đất đai năm 2003 đã phân tích theo lô-gíc hình thức mà dẫn tới quyết định: mọi thẩm quyền quyết định về đất đai và quản lý đất đai đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện và mọi thẩm quyền quyết định
về đất đai và quản lý đất đai đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, nhà đầu tư nước ngoài thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh Quy định này có vẻ hợp nếu phân tích về hình thức nhưng lại làm mất đi tính thống nhất cần thiết trong tác động vào tính nhất quán và liên tục của tài nguyên đất đai
Luật Đất đai 2003 còn lưu ý tới điều kiện giao thông, đi lại khó khăn thuộc khu vực nông thôn để củng cố quan điểm phân cấp mạnh cho cấp huyện, thậm chi trao một số nhiệm vụ cho UBND cấp xã Sự thực, đây không phải lý do chính mà các cơ quan của cấp tỉnh vẫn có thể tổ chức chi nhánh ở những nơi cần thiết để tạo thuận lợi cho dân Điều quan trọng hơn là đừng để những khoảng hở trong toàn bộ hệ thống quản lý
2 Những đổi mới cần thiết trong phân cấp thực hiện thẩm quyền quyết định cụ thể về đất đai
Như trên đã phân tích, thẩm quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất của Nhà nước bao gồm việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất cần được tập trung cho một cấp nhằm bảo đảm tính thống nhất Không nên phân cấp cho nhiều cấp ở địa phương Tất nhiên, Trung ương không nên giữ các thẩm quyền quyết định về đất đai vì nhiện vụ cụ thể đến từ khu vực đất, từng thửa đất không phù hợp với Trung ương Cơ chế thực hiện một cấp địa phương có thẩm quyền quyết định về đất đai cũng là giải pháp tránh tạo ra những khoảng hở trong thực hiện thẩm quyền tạo nguy cơ tham nhũng cao Trong tình hình hiện nay, pháp luật trao toàn bộ thẩm quyền quyết định về đất đai cho UBND cấp tỉnh là phù hợp vì:
1 Các công việc có khối lượng lớn cần phân cho UBND cấp huyện đã giải quyết xong về cơ bản;
2 Cơ quan hành chính cấp tỉnh có đủ trình độ về quản lý để thực hiện đúng thẩm quyền;
3 Có cơ hội để cải cách hành chính có hiệu quả;
4 Có thể giám sát tốt việc thực hiện thẩm quyền nếu bảo đảm công khai, minh bạch
và gắn với hệ thống giám sát - đánh giá hiệu quả;
Trang 55 Có điều kiện để giảm nguy cơ tham nhũng trong thực hiện thẩm quyền của Nhà nước về đất đai
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn để nguyên hệ thống phân cấp quyết định cụ thể về đất đai như trong Luật Đất đai 2003, trong đó có một số trường hợp phải xin thỏa thuận của Trung ương Sự thực, đây không phải là giải pháp tốt Những bất cập về thực hiện thẩm quyền sẽ vẫn còn nguyên, thậm chí thêm một nửa thẩm quyền cho Trung ương cũng chỉ làm phức tạp thêm trong thực hiện thẩm quyền
Đề xuất đổi mới bao gồm:
II Phân cấp thực hiện quản lý đất đai
Như trên đã giới thiệu, quản lý đất đai được thực hiện bằng 4 công cụ gồm pháp luật đất đai, quy hoạch sử dụng đất, tài chính đất đai và hành chính đất đai Công cụ pháp luật bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và việc thực thi pháp luật Dưới góc độ thực thi pháp luật, những công việc cụ thể bao gồm công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thi hành pháp luật đất đai, xử lý vi phạm hành chính về đất đai,
xử lý trách nhiệm hình sự về quản lý và sử dụng đất đai, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai Công cụ quy hoạch sử dụng đất đai tập trung ở công việc xây dựng, thẩm định, phê duyệt, thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai và kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai Công cụ tài chính đất đai bao gồm việc quản
lý giá đất, chính sách về các loại thuế, phí, lệ phí liên quan tới đất đai và các cơ chế có liên quan tới mối quan hệ giữa đất đai và tài chính như tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, bồi thường khi gây tổn hại về đất đai, thế chấp, góp vốn bằng đất đai, đổi đất lấy các nguồn lực khác Công cụ hành chính là toàn bộ công việc đăng ký đất đai lần đầu để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đăng
ký biến động khi thực hiện các quyền, lập hồ sơ địa chính và xây dựng hệ thống quản lý đất đai điện tử trên cơ sở hệ thống thông tin đất đai
a Thẩm quyền quyết định cụ thể về sử dụng đất bao gồm quyền quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất được giao chỉ cho UBND cấp tỉnh;
b Thông tin về toàn bộ quá trình thực hiện thẩm quyền phải được minh bạch và công khai trên một trang thông tin điện tử của hệ thống giám sát - đánh giá;
c Hệ thống giám sát - đánh giá chung cho thực thi pháp luật đất đai được xây dựng
và vận hành, trong đó có nội dung giám sát đánh giá về thực hiện thẩm quyền của Nhà nước đối với các quyết định cụ thể về sử dụng đất
Trang 6Trong phần dưới đây, bài viết sẽ đi theo hướng phân tích theo các công cụ quản lý đất đai Việc phân cấp không chỉ tính đến trong các cơ quan nhà nước mà xem xét cả việc phân cấp cho các cơ quan dịch vụ công và các tổ chức khác
1 Phân cấp trong xây dựng và thực thi pháp luật đất đai
Việc xây dựng pháp luật nói chung cũng như pháp luật đất đai nói riêng được thực hiện theo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đến nay, việc phân cấp hiện hành không có biểu hiện bất cập nào đáng kể Thanh tra đất đai hiện nay cũng đang được thực hiện theo các quy định của pháp luật về thanh tra Một số ý kiến về các bất cập cũng đã xuất hiện nhưng không phải nội dung chính trong pháp luật đất đai
Giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện theo pháp luật về dân sự với một số quy định chi tiết trong pháp luật về đất đai đối với những trường hợp có giấy tờ và không
có giấy tờ Gần đây, Luật Tố tụng hành chính đã có một số điều chỉnh mới như người dân
có liên quan có thể khởi kiện các quyết định hành chính giải quyết tranh chấp lên tòa án hành chính Đây cũng là những câu chuyện còn nhiều ý kiến khác nhau, nhưng bài viết này không đề cập sâu hơn vì nội dung chủ yếu tập trung vào phân tích vấn đề phân cấp giải quyết khiếu nại dân sự về đất đai Đến nay, việc phân cấp nhiệm vụ giữa hệ thống tư pháp và hệ thống hành chính, giữa các cấp hành chính trong giải quyết tranh chấp đất đai cho cả trường hợp có giấy tờ và không có giấy tờ đang được thực tế tiếp nhận Một vài bất cập thực tế đang xuất hiện trên ranh giới giữa tranh chấp và khiếu nại do các quan niệm giải quyết của nhiều cơ quan có liên quan khác nhau
Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai đã và đang là một công việc phức tạp Trước khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực thi hành, quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại về đất đai (theo Luật Đất đai) có những điểm khác với quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại chung (theo Luật Khiếu nại và tố cáo) Hiện nay, Luật
Tố tụng hành chính đã quy định rằng các khiếu nại về đất đai được giải quyết theo Luật Khiếu nại Điều bất cập về phân cấp chủ yếu tồn tại ở quy định cơ quan ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại có trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu Nhiều người cho rằng quy định này làm mất một lần quyền thực hiện khiếu nại hành chính của dân Bài viết này chỉ bàn đến vậy mà không có kiến nghị gì thêm vì không thuộc phạm vi phân cấp về quản lý đất đai
Giải quyết tố cáo về đất đai luôn được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo Hiện không có các bất cập về phân cấp mà chỉ có các bất cập về thực hiện giải quyết của các cơ quan có thẩm quyền
Trang 7Vấn đề cần bàn nhiều hơn là cơ chế thực hiện kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật đất đai Nhà nước ta rất chú trọng tới chính sách này thông qua các quy định về trách nhiệm kiểm tra thực thi pháp luật của bộ máy hành chính, việc giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, động viên sự giám sát của các tổ chức xã hội và người dân Mặc dù chính sách tốt đẹp như vậy nhưng kết quả giám sát vẫn chưa có những biểu hiện tích cực Sở
dĩ như vậy là vì toàn bộ công tác kiểm tra, giám sát vẫn được thực hiện theo từng mảng riêng biệt, chưa xây dựng được một hệ thống giám sát - đánh giá thống nhất về đất đai
để vận hành nhằm mang lại hiệu quả cao
Kiến nghị cụ thể là:
2 Phân cấp trong quy hoạch sử dụng đất
Hầu hết các chuyên gia đều cho rằng quy hoạch sử dụng của Việt Nam không dựa trên phương pháp luận quy hoạch phân vùng là một nhược điểm lớn nhất Ngoài ra, theo khuyến nghị của nhiều tổ chức phát triển quốc tế, quy hoạch sử dụng đất cần được quyết định trên cơ sở sự đồng thuận của các bên có liên quan với sự tham gia của cộng đồng
2.1 Quá trình hình thành hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai ở Việt Nam
Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định lần đầu tiên tại Điều 11 của Luật Đất đai năm 1987 với hệ thống 4 cấp hành chính (cả nước, tỉnh, huyện, xã) và các ngành ở Trung ương Luật Đất đai 1993 đã quy định cụ thể về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là khoanh định các loại đất của từng địa phương và cả nước, điều chỉnh việc khoanh định này cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và trong phạm vi cả nước Cuối năm 2001, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/NĐ-CP
Xây dựng và vận hành một hệ thống giám sát - đánh giá được thiết kế thống nhất
mà mỗi cơ quan nhà nước có tránh nhiệm kiểm tra, giám sát đều là một đầu mối cung cấp thông tin kết quả công việc của mình; phần thông tin khác cần thiết mà chưa có nơi thu nhận thì có thể bổ sung bằng các giải pháp kỹ thuật hoặc điều tra
xã hội học hoặc động viên sự tham gia của cộng đồng để thu nhận thông tin Các thông tin cần thiết được xác định dựa vào nhu cầu đánh giá việc thực thi pháp luật Thông tin giám sát và các thông tin hình thành trong hệ thống quản lý phải có độ minh bạch cao nhất và được công khai trên một trang thông tin điện tử
Hệ thống giám sát - đánh giá được quy định trong Luật Đất đai và được thiết kế theo yêu cầu của một Nghị định hoăc Thông tư hướng dẫn, được coi như một giải pháp đẩy mạnh hiệu quả của việc thực thi pháp luật
Trang 8ngày 1/10/2001 quy định về nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp địa phương
Từ đó, một số địa phương cấp tỉnh đã xây dựng và trình Chính phủ phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh Tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội khoá IX (tháng 4/ 1997) Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 01/1997/QH9 về kế hoạch sử dụng đất đai cả nước 5 năm giai đoạn 1996 - 2000 Vào tháng 4/2003, Chính phủ đã thẩm định quy hoạch
sử dụng đất cả nước đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất cả nước giai đoạn 2001 -
2005 để trình Quốc hội quyết định Quốc hội đã tập trung vào xem xét thông qua Luật Đất đai năm 2003 và chưa xem xét quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước
Luật Đất đai 2003 đã tập trung khá lớn nỗ lực vào hoàn chỉnh hệ thống quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất với 10 Điều thuộc Mục 2, Chương II về quyền của Nhà nước đối với đất đai và quản lý nhà nước về đất đai (từ Điều 21 tới điều 30) Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai có môt Chương với 18 Điều (từ Điều 12 tới Điều 29) quy định cụ thể về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Tiếp theo, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có 8 Điều quy định bổ sung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT ngày 02/11/2009 quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Theo quy định hiện hành, bất cập chủ yếu của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là tính không phù hợp của phương pháp quy hoạch theo tổng diện tích đất Quy hoạch sử dụng đất hiện nay là tính toán tổng diện tích đất cần thiết cho nhu cầu sử dụng trong kỳ quy hoạch 10 năm và kế hoạch sử dụng đất là tính toán tiến độ thời gian thực hiện quy hoạch đã được xét duyệt trong từng giai đoạn 5 năm Quy hoạch sử dụng đất có hai chức năng chính: một là chuẩn bị quỹ đất phù hợp cho quá trình thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội; hai là tạo căn cứ pháp lý để cơ quan nhà nước quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất Như vậy, phương pháp quy hoạch theo tổng diện tích đất chưa tính đến hiệu quả của phân bổ không gian sử dụng đất mà đang được coi như yếu tố quyết định trong địa kinh tế, không bảo đảm được sự hoạt động của chức năng thứ nhất Khi quy hoạch không chỉ ra được vùng nào sẽ được sử dụng vào mục đích gì trong tương lai thì cũng không thể bảo đảm cho chức năng thứ hai hoạt động đúng Quy hoạch sử dụng đất cần phải chuyển sang
áp dụng phương pháp quy hoạch phân vùng không gian sử dụng đất
2.2 Phân cấp trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện hành
Trang 9Theo Luật Đất đai 2003, quy hoạch sử dụng đất của cấp hành chính nào thì do UBND cấp đó xây dựng, cơ quan tài nguyên và môi trường của cấp trên trực tiếp thẩm định, Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét chấp thuận và trình UBND cấp trên trực tiếp thông qua và cấp đó có trách nhiệm tổ chức thực hiện Quy hoạch sử dụng đất của cả nước do Chính phủ xây dựng trình Quốc hội xem xét và quyết định Quy hoạch sử dụng đất của phường, thị trấn và các xã được quy hoạch trở thành đô thị được tích hợp trong quy hoạch sử dụng đất của cấp trên
Phần quy hoạch sử dụng đất trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã có nhiều đổi mới quan trọng Trước hết, phương pháp luận quy hoạch đã chuyển sang tích hợp với quy hoạch phân vùng Quy hoạch sử dụng đất của cả nước thay bằng quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, bao gồm cả nội dung quy hoạch sử dụng đất của các vùng địa lý kinh tế Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và cấp huyện dựa chủ yếu vào quy hoạch phân vùng sử dụng đất Toàn bộ quy hoạch sử dụng đất cấp xã được tích hợp vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện Về phân cấp trong xây dựng, thẩm định, phê duyệt, thực hiện vẫn giữ như quy định hiện hành
2.3.Kinh nghiệm quốc tế về quy hoạch sử dụng đất
Hầu như tất cả các tài liệu về lý luận cũng như thực tiễn hiện nay đều quan niệm quy hoạch sử dụng đất là việc phân vùng sử dụng đất (zoning), gắn với khái niệm quy hoạch không gian và sử dụng công cụ hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phân tích hiệu quả kinh
tế, xã hội, môi trường và các giải pháp phù hợp để ứng phó với biến đổi khí hậu120,121 Như vậy, theo cách hiểu này thì không thể xẩy ra xung đột giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng Quy hoạch sử dụng đất là bài toán phân vùng sử dụng đất theo không gian, sau đó quy hoạch xây dựng và quy hoạch nông nghiệp thực hiện việc chi tiết hóa cho từng vùng đã phân định Theo quan niệm như vậy, khi đã có quy hoạch xây dựng hay quy hoạch nông nghiệp rồi thì không bao giờ phải làm quy hoạch sử dụng đất nữa Tương tự, quy hoạch xây dựng cũng như quy hoạch nông nghiệp không cần có bước quy hoạch tổng thể phân vùng không gian
Theo cách hiểu như vậy, cũng không không xuất hiện yêu cầu về kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Khi đủ độ chính xác về một vùng nào đó thì phê duyệt cho vùng đó, không cần "ép" quy hoạch đồng loạt khi chưa đủ luận cứ để phân vùng không gian
Quy trình lập quy hoạch sử dụng đất trong quan niệm quốc tế hiện nay là một quá trình "lặp" dựa trên đối thoại giữa tất cả các bên tham gia hướng tới đạt được sự đồng
120
Julian Conrad Juergensmeyer, Thomas E Roberts, 2007, Quy hoạch sử dụng đất và luật phát triển, Thomson West xuất bản
121
Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Quy hoạch sử dụng đất cho phát triển bền vững, Nhà xuất bản
Trang 10thuận trong quyết định quy hoạch để tạo được sự bền vững trong sử dụng đất cũng như giám sát và đánh giá việc thực hiện quy hoạch sau này Theo cách hiểu đó, quy hoạch sử dụng đất có những yêu cầu sau đây122:
a Quá trình "lặp" trong quy hoạch sử dụng đất được hiểu là quá trình tạo sự thống nhất và hợp lý trong nhu cầu sử dụng đất giữa các cấp hành chính.Hướng đi của quy hoạch có thể là trên - xuống hoặc dưới - lên đều được, điều quan trọng là quá trình
"lặp" để đưa ra một mặt bằng phân vùng sử dụng đất thỏa mãn cao nhất nhu cầu của tất cả các cấp
b Quy hoạch sử dụng đất phải đạt được sự đồng thuận của các bên tham gia, trong đó
có cộng đồng dân cư sinh sống trên đất đó, việc phê duyệt quy hoạch của cơ quan có thẩm quyền chỉ là thủ tục thể hiện tính đồng thuận đã đạt được
c Quy hoạch sử dụng đất phải bảo đảm phát triển bền vững, tức là các vùng sử dụng đất được phân chia theo quy hoạch không chỉ bảo đảm hiệu quả kinh tế mà cần cân đối với lời giải cho bài toán bền vững xã hội, bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu
d Hệ thống giám sát và đánh giá về thực thi quy hoạch sử dụng đất cần được thiết kế
và vận hành nhằm bảo đảm thực thi đầy đủ hoặc điều chỉnh kịp thời
Theo hướng dẫn của tổ chức Nông Lương Thế giới (FAO), quá trình quy hoạch sử dụng đất là việc trả lời một dẫy các cầu hỏi bao gồm123: (i) tình hình hiện tại thế nào? (ii)
có đòi hỏi phải thay đổi hay không? (iii) các nội dung cần thay đổi? (iv) nếu phải thay đổi thì thay đổi thế nào? (v) lựa chọn tốt nhất cho thay đổi là gì? (vi) bao lâu thì quy hoạch sẽ tạo được hiệu quả?
Xoay quanh các câu hỏi này, có thể thấy quy hoạch sử dụng đất phải có tính kế thừa, quy hoạch ngày hôm nay phê duyệt không làm đảo lộn quy hoạch của ngày hôm qua đã phê duyệt mà chỉ rà soát lại hiện trạng để phát hiện những điều không hợp lý để bố trí lại cho phù hợp
2.4 Đề xuất đổi mới về quy hoạch sử dụng đất
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã có nhiều đổi mới hợp lý về quy hoạch sử dụng đất Hệ thống phân cấp cũng không thể hiện những bất cập trong thực tế Điều đáng bàn là cũng cần một hệ thống giám sát - đánh giá về thực hiện quy hoạch sử dụng đất, là một thành phần của
hệ thống giám sát - đánh giá chung về thực thi pháp luật đất đai
122
Bộ Phát triển hợp tác kinh tế, 2011, Quy hoạch sử dụng đất - Khái niệm, Công cụ và Ứng dụng, Aksoy