Hiệp định WTO - Chính sách ngoại thương đối với việc xóa đói giảm nghèo

Hiệp định WTO - Chính sách ngoại thương đối với việc xóa đói giảm nghèo.

CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG ĐỐI VỚI VIỆC XOÁ ĐÓI GIẢM NGHÈO

L Alan Winters

Bất luận được định nghĩa như thế nào, đói nghèo không phải là kết quả trực tiếp của mậu dịch quốc tế Đúng hơn, đói nghèo phản ánh sức thu nhập thấp, không có tài sản, tiếp cận khó khăn với các nguồn lực cộng đồng, sức khoẻ và giáo dục yếu kém, không có thế lực,

và dễ bị tổn thương Điều quan trọng không phải là điều gì gây ra những đặc điểm này miễn là chúng vẫn tồn tại, mà cũng chẳng phải là cái gì sẽ giải thoát được khỏi những đặc điểm này nếu có thể giải thoát được Chính sách ngoại thương có vai trò quan trọng chỉ trong chừng mực mà (a) nó ảnh hưởng đến các yếu tố trực tiếp xác định sự đói nghèo và (b) so với toàn thể những chính sách khả dĩ khác, nó mang lại một đòn bẩy chính sách hiệu quả cho việc giảm nghèo (đánh vào đói nghèo nhiều hơn để chống đỡ cho những cơ hội bị bỏ lỡ)

Tự do hoá mậu dịch có thể có những hệ quả bất lợi đối với một số người – trong

đó có một số người nghèo – mà người ta nên né tránh hay cải thiện những hệ quả bất lợi

đó đến mức độ tối đa có thể có Tuy nhiên, niềm tin cơ bản của tôi là tự do hoá mậu dịch giúp cho tăng trưởng, mà đến lượt nó, tăng trưởng lại trợ giúp cho việc xoá đói giảm nghèo Tôi cũng tin rằng một cuộc cải cách rộng rãi sẽ chứa đựng đủ các thành tố tích cực

để cho nhìn chung chỉ có một ít người trở nên những người chịu thiệt ròng mà thôi Do

đó, về mặt tổng quát, chính sách ngoại thương không nên được vận dụng chặt chẽ nhắm vào các hệ quả đói nghèo trực tiếp của nó Mà đúng hơn chính sách ngoại thương nên được thiết lập trên một cơ sở vững chắc chung, với sự thừa nhận rằng có thể có sự điều chỉnh không thể tránh khỏi vì những lý do chính trị và những lý do khác Phương thức cơ bản để xử lý đói nghèo là thông qua các chính sách xoá đói giảm nghèo chung

Cải cách ngoại thương và xoá đói giảm nghèo

Các học giả về thương mại quốc tế từ lâu đã hiểu rằng cho dù đối với những nước nhỏ, sự can thiệp ngoại thương nói chung vẫn không hiệu quả và lãng phí, tình trạng không hiệu quả của họ thường bị chi phối một cách định lượng bởi các ảnh hưởng tái phân phối Nghĩa là, những tổn thất ròng từ sự can thiệp nhìn chung sẽ tiêu biểu cho những ảnh hưởng tích cực lớn đối với một số người và hộ gia đình, cùng với những ảnh hưởng tiêu cực lớn đối với những người và hộ gia đình khác Vì vậy, cho dù việc bãi bỏ các biện pháp can thiệp về mặt tổng quát sẽ cải thiện phúc lợi, nhưng nó có thể tạo ra cả người thắng lẫn kẻ thua.1 Lấy ví dụ, tự do hoá một lĩnh vực nhập khẩu thường phân phối lại thu nhập thực từ các nhà sản xuất sang người tiêu dùng vì giá giảm, và phân phối lại thu nhập giữa các yếu tố sản xuất khác nhau theo một cách thức sao cho một số người được lợi trong khi những người khác chịu thiệt

Vấn đề tích cực quan trọng là vấn đề thực nghiệm: liệu tự do hoá mậu dịch nói chung có tạo ra đói nghèo hay chăng, và trong những tình huống nào nó có thể tạo ra đói nghèo trong những trường hợp cụ thể? Trong tư liệu của Winters (2000a), tôi đã phân loại chi tiết nối kết các cú sốc ngoại thương với sự đói nghèo của cá nhân và hộ gia đình, và

đã rút ra 11 vấn đề then chốt giúp trả lời cho câu hỏi sau (xem hộp 5.1) Việc phát hiện ra

một trường hợp trong đó cải cách ngoại thương gây ra đói nghèo có thể không tạo nên được sự phủ nhận một giả thiết thú vị về mặt tư duy, nhưng nó cũng đặt ra một vấn đề chính sách thực tế: chúng ta có nên kết án một cuộc cải cách ngoại thương vì nó có nghĩa

là có một người nghèo phải chịu thiệt thòi hay có một người bị đẩy vào đói nghèo? Tôi tin tưởng mãnh liệt rằng chúng ta sẽ không làm thế Đúng hơn, sự nhìn nhận tình thế khó khăn phát sinh từ một cuộc cải cách ngoại thương đáng mong đợi về mặt tổng quát sẽ kích thích việc tìm kiếm các chính sách bổ trợ để hạn chế tới mức tối thiểu những hệ quả tiêu cực và giảm sự thiệt hại mà nó gây ra Bác bỏ bất kỳ một cuộc cải cách nào có ảnh hưởng bất lợi đối với bất kỳ một người nghèo nào là một liều thuốc dẫn đến sự đình trệ dài hạn và sự gia tăng tối hậu của đói nghèo Thậm chí yêu cầu không có hộ gia đình nào tạm thời rơi vào tình trạng đói nghèo cũng có thể cực kỳ hạn chế tại các nước nghèo Quan điểm thiết thực hơn cho rằng số hộ gia đình (hay số người) nghèo sẽ không tăng thì thích hợp hơn, cho dù ngay cả khi đó, sự xem xét về độ sâu của đói nghèo cũng cần thiết

Hộp 5.5 Những câu hỏi then chốt để xác định tác động đói nghèo của một cuộc cải cách ngoại thương

Các ảnh hưởng của sự thay đổi mức giá biên giới có được chuyển sang cho phần còn lại của nền kinh tế không? Chính sách ngoại thương và các cú sốc vận hành chủ yếu thông

qua giá cả Nếu sự thay đổi giá không được truyền đi – ví dụ, do chính phủ các nước vẫn tiếp tục cố định giá trong nước của những hàng hoá mà bề ngoài họ đã tự do hoá trên thị trường quốc tế – những ảnh hưởng trực tiếp nhất đối với đói nghèo, bất luận là tích cực hay tiêu cực, vẫn trở nên vô hiệu

Liệu cải cách có thể mang lại cho những người tiêu dùng nghèo sự tiếp cận các mặt hàng mới hay chăng? Có lẽ ảnh hưởng trực tiếp nhất của cải cách ngoại thương đối

với đói nghèo là thông qua giá hàng hoá và dịch vụ mà trong đó các hộ gia đình nghèo có những vị thế ròng lớn Cú sốc giá cả lớn nhất xảy ra khi giá ban đầu hay giá sau cùng có hạn, còn các mức giá khác là vô hạn (nghĩa là khi không có thị trường) Cú sốc mà xói mòn hoàn toàn một thị trường quan trọng – ví dụ, thị trường của một cây trồng thu hoa lợi hay thị trường một dạng lao động nhất định – có thể có những ý nghĩa quan trọng đối với đói nghèo Tương tự, việc làm cho các cơ hội mới, hàng hoá hay dịch vụ trở nên sẵn có đối với người nghèo hơn giúp nâng cao phúc lợi đáng kể

Liệu cải cách có thể ảnh hưởng một cách khác nhau đến những thành viên khác nhau trong một hộ gia đình? Trong phạm vi một hộ gia đình, quyền đối với những hàng

hoá và nguồn tài sản cụ thể sẵn có (ví dụ như lao động) thường được phân phối không đồng đều Có thể những tác động về mặt đói nghèo sẽ tập trung vào những thành viên nhất định trong một hộ gia đình – thường là phụ nữ và trẻ em, những người có thể thiệt thòi về mặt cá nhân thậm chí khi cả hộ gia đình được lợi về mặt tổng thể

Liệu sự lan truyền có tập trung vào những lĩnh vực và hoạt động phù hợp với người nghèo? Các khu vực trong một nền kinh tế luôn có quan hệ với nhau, và nếu khả

năng thay thế cao, một cú sốc sẽ được truyền đi từ khu vực này sang khu vực khác Thông thường sự lan truyền sẽ rộng đến nỗi nó gần như không có ảnh hưởng đến một địa phương hay một khu vực cụ thể, nhưng đôi khi – ví dụ, khi ngoại thương dịch vụ có tính chất rất địa phương – sự lan truyền sẽ hẹp nhưng lại sâu Khi đó, điều cần thiết là phải hỏi xem các ảnh hưởng trong đợt thứ hai (ảnh hưởng thứ cấp) có những tác động nghiêm trọng về mặt đói nghèo hay chăng Sự kích thích nông nghiệp có thể mang lại những lợi

ích lớn ủng hộ người nghèo nhờ lợi thế kinh tế địa phương thông qua sự lan truyền tốt lành

Những yếu tố sản xuất nào được thâm dụng trong những ngành chịu ảnh hưởng nhiều nhất? Những thay đổi trong giá cả hàng hoá sẽ ảnh hưởng đến tiền lương tuỳ theo

mức độ thâm dụng yếu tố sản xuất Việc dự đoán các ảnh hưởng về giá hay mức độ thâm dụng yếu tố sản xuất của các ngành chịu ảnh hưởng có thể rất phức tạp, như ta đã thấy với các cuộc cải cách của châu Mỹ La tinh trong thập niên 80 và 90 Ngoài ra, nếu nguồn cung ứng các yếu tố sản xuất có một độ co giãn nhất định nào đó, một phần của cú sốc ngoại thương sẽ thể hiện qua sự thay đổi trong công việc làm chứ không thể hiện qua giá các yếu tố sản xuất Ở mức giới hạn, nếu cung yếu tố sản xuất hoàn toàn co giãn, thì ta chỉ thấy có những ảnh hưởng về mặt công việc làm mà thôi Điều này phù hợp nhất với thị trường lao động Nếu mức lương thịnh hành được xác định bởi mức lương chỉ đủ để duy trì cuộc sống (subsistence level), việc chuyển người lao động từ hoạt động này sang một hoạt động khác không có ảnh hưởng khả kiến đối với đói nghèo Tuy nhiên, nếu như mức lương trong khu vực chịu ảnh hưởng bởi ngoại thương cao hơn (ví dụ như do khu vực này phải tuân thủ qui định về mức lương tối thiểu chẳng hạn), sự gia tăng hoạt động sẽ có xu hướng làm giảm đói nghèo, và sự giảm sút hoạt động sẽ có xu hướng làm tăng đói nghèo

Sự phân chia chính thức- phi chính thức có ý nghĩa quan trọng trong khía cạnh này Xét chung trong toàn bộ, điều quan trọng cần nhớ là sự khác nhau giữa phân phối chức năng

và phân phối cá nhân đối với thu nhập Mức lương giảm đối với người lao động phổ thông (không có tay nghề) chỉ tạo ra đói nghèo trong chừng mực mà người nghèo phụ thuộc một cách không cân xứng theo tỷ lệ vào mức lương đó

Liệu cải cách có thực sự ảnh hưởng mạnh đến số thu ngân sách? Phản ứng tức

thời của chúng ta là cắt giảm thuế quan sẽ làm giảm thu ngân sách Cho dù ở mức cực đoan, điều này rõ ràng là đúng (thuế quan bằng không sẽ mang lại số thu thuế bằng không), nhiều cuộc cải cách ngoại thương thực sự có tác động rất nhỏ hay thậm chí còn

có tác động tích cực đến số thu ngân sách, đặc biệt nếu cải cách chuyển đổi các hàng rào phi thuế thành thuế quan, bãi bỏ các trường hợp miễn thuế, và hạ thấp thuế suất xuống đến những mức độ mà làm giảm đáng kể nạn buôn lậu Ngay cả khi số thu giảm, cũng không nhất thiết là chi ngân sách dành cho người nghèo sẽ giảm Cuối cùng, đó là một quyết định chính sách

Liệu cải cách có dẫn đến sự chuyển đổi không liên tục trong các hoạt động? Nếu thế, các hoạt động mới có rủi ro hơn so với những hoạt động cũ không? Nếu tự do hoá

ngoại thương cho phép người ta kết hợp các hoạt động “quốc gia” với các hoạt động

“quốc tế”, rất có thể rủi ro sẽ giảm: các thị trường nước ngoài có thể ít biến động hơn thị trường trong nước, và ngay cả nếu không phải thế, sự dàn trải rủi ro có thể làm giảm rủi

ro chung Tuy nhiên, nếu cải cách ngoại thương dẫn đến những thay đổi triệt để không ít thì nhiều trong các hoạt động kinh tế, có khả năng là rủi ro sẽ gia tăng, nếu hoạt động mới rủi ro hơn hoạt động cũ

Liệu cải cách có phụ thuộc vào hay ảnh hưởng đến khả năng người nghèo chấp nhận rủi ro? Những người rất nghèo không thể chấp nhận rủi ro một cách dễ dàng Vì hệ

quả của những cú sốc tiêu cực cho dù rất nhỏ cũng rất nghiêm trọng đối với người nghèo,

họ có thể không sẵn lòng chấp nhận những cơ hội mà làm tăng thu nhập bình quân của

họ, nếu như khả năng thua thiệt cũng gia tăng Điều này có thể bỏ họ rơi lại đàng sau với duy nhất những yếu tố tiêu cực của một hệ thống cải cách trọn gói Tương tự, nếu một cuộc cải cách làm cho người nghèo trở nên khó khăn khi tiếp tục các chiến lược đối phó

với rủi ro truyền thống của họ, nó có thể làm tăng tình trạng dễ bị tổn thương của họ trước đói nghèo ngay cả khi nó làm tăng thu nhập trung bình

Nếu cải cách có hệ thống và bao quát, liệu sự tăng trưởng được kích thích bởi cải cách có gây ra bất bình đẳng hay không? Tăng trưởng kinh tế là chìa khoá để xoá đói

giảm nghèo bền vững Chỉ khi nào nó hết sức bất bình đẳng thì nó mới làm tăng đói nghèo mà thôi

Liệu cải cách có ám chỉ những cú sốc lớn đối với một số địa phương cụ thể không? Những cú sốc lớn có thể tạo ra những phản ứng khác nhau về mặt định tính so với

những cú sốc nhỏ hơn; lấy ví dụ, các thị trường có thể bị tắc nghẽn hay biến mất hoàn toàn Như vậy, nếu một cuộc cải cách có nghĩa là sẽ có những cú sốc rất lớn đối với những địa phương cụ thể, việc xoa dịu ảnh hưởng của nó thông qua thực hiện dần dần theo từng giai đoạn, hay tốt hơn là thông qua các chính sách đền bù hay bổ trợ, có thể được vận dụng Tuy nhiên, có một sự đánh đổi, bởi vì thông thường những cú sốc lớn hơn

sẽ phản ánh sự chênh lệch lớn hơn giữa thành quả hiện tại và thành quả tiềm năng, và do

đó cũng sẽ phản ánh những lợi ích dài hạn lớn lao hơn nhờ cải cách

Liệu tình trạng thất nghiệp chuyển tiếp có tập trung vào người nghèo? Những

người không nghèo thường có tài sản giúp họ vượt qua thời kỳ điều chỉnh Tình hình có thể không may đối với họ, nhưng đó không phải là cái nghèo được định nghĩa một cách chặt chẽ Người nghèo thì không có tài sản, cho nên ngay cả những thời kỳ chuyển tiếp tương đối ngắn ngủi cũng gây ra sự suy sụp sâu sắc trong đói nghèo Nếu quá trình chuyển tiếp tác động đến người nghèo, có một lập luận mạnh mẽ ủng hộ việc sử dụng một

số lợi ích dài hạn từ cải cách để giúp họ vượt qua tình trạng căng thẳng của quá trình điều chỉnh

Nguồn: Winters (2000a)

Mọi phán xét cuối cùng phải là định lượng, chứ không chỉ có tính chất định tính

mà thôi Trong các tình huống thực tế, thật dễ dàng nhận ra những kẻ chịu thiệt thòi từ cải cách ngoại thương hơn là những người được lợi tiềm năng Kẻ thiệt thòi thì dễ nhận diện,

cụ thể, và có danh tính (xem Krueger 1990), trong khi người được lợi thì phân tán, và dường như chỉ thuộc về tương lai và lý thuyết Vì lý do này và những lý do khác nữa, những kẻ thiệt thòi thường sẽ khả năng tốt để trình bày rõ ràng về quyền lợi của mình hơn

là những người được lợi, và vì thế khối lượng ý kiến không phải là một chỉ báo đầy đủ cho sức mạnh tương đối của các ưu điểm và nhược điểm của một sự thay đổi chính sách Điều này đặc biệt đúng khi ta biết rằng người nghèo nói chung ít có khả năng quảng bá và phòng vệ cho các quyền lợi của mình hơn so với các nhóm giàu có hơn

Trong phần tiếp theo tôi sẽ tìm hiểu ba cách phản ứng trước khả năng cải cách ngoại thương tạo ra đói nghèo: vận dụng chính bản thân chính sách ngoại thương, đền bù cho những kẻ thiệt thòi hay người nghèo, và theo đuổi các chính sách bổ trợ để cố gắng đảm bảo càng ít người chịu thiệt thòi càng tốt

Liệu chúng ta có thể quản lý chính sách ngoại thương để giảm nghèo?

Một phản ứng tự nhiên trước khả năng tự do hoá mậu dịch có thể làm trầm trọng thêm tình trạng đói nghèo trong một số thành phần nhất định của xã hội là “quản lý” sự tự do hoá theo một cách thức sao cho loại trừ được hay chí ít cũng làm giảm được các vấn đề

Ở mức độ khái niệm, đây chỉ là một nhận thức phổ thông: người ta có thể cho rằng giảm nghèo là ưu tiên cao nhất; trong khi chính sách ngoại thương chỉ là một phương tiện để đạt được mục đích Việc làm có ý nghĩa là sắp xếp tất cả những công cụ mà chúng ta có hướng tới việc đạt được mục đích chính của chúng ta, và thật là trái thói nếu ta làm bất kỳ điều gì khác đi

Nhưng trên mức độ thực hành, vấn đề là làm thế nào sử dụng chính sách ngoại

thương để đạt được các mục tiêu giảm nghèo Thứ nhất, cũng có khả năng là chúng ta thực sự cũng có những mục tiêu khác với mục tiêu xoá đói giảm nghèo – ví dụ như về thu nhập bình quân, an sinh, chính sách đối ngoại, hay tính bền vững của môi trường – và những mục tiêu này cũng cần phải được cân nhắc Thứ hai, ngay cả khi để sang một bên các mục tiêu khác, chúng ta cũng cần phải quyết định xem chúng ta muốn nhắm đến những số đo đói nghèo nào: có những sự lựa chọn giữa các số đo dựa trên thu nhập hay dựa trên tiêu dùng, ấy là chưa nói đến các khái niệm và bình diện khác đặc trưng cho các quan điểm hiện đại về đói nghèo Thứ ba, có thể có những thắc mắc về việc từ bỏ đói nghèo ở một vùng này để đổi lấy đói nghèo ở một vùng khác như một sự thỏa hiệp, và thứ

tư, chắc chắn có sự đánh đổi giữa đói nghèo ngày nay và đói nghèo trong tương lai Thứ năm, có những đặc điểm gì khác trong các hệ thống chính sách trọn gói mà chúng ta đang nhắm đến hay không? Có phải những công cụ chính sách khác bị cố định ở mức độ hiện tại, cho nên chỉ có duy nhất một vấn đề là cải cách ngoại thương tác động trực tiếp như thế nào đến thu nhập thực của người nghèo? Hay chúng ta có thể cho rằng các chính sách khác sẽ được tối ưu hoá sao cho việc nâng cao thu nhập trong một thành phần dân chúng giàu có hơn bằng tổn thất là mức giá cao hơn đối với người nghèo vẫn có thể chấp nhận được vì nó sẽ cho phép tái phân phối thu nhập thông qua hệ thống thuế- lợi ích mà sẽ đền

bù nhiều hơn cho sự gia tăng khoảng cách thu nhập ban đầu? Những câu hỏi này cho thấy rằng nếu cứ nói rằng”hãy quản lý chính sách ngoại thương” thì không ích lợi gì cho đến

khi người ta nêu rõ làm thế nào để quản lý được chính sách ngoại thương

Đừng làm điều đó

Một cách phản ứng trước nỗi lo sợ rằng tự do hoá mậu dịch sẽ gây ra đói nghèo là “đừng làm điều đó” Nhưng ngay cả nếu ảnh hưởng trực tiếp của một cuộc cải cách có thể là làm cho tình trạng đói nghèo nói chung trở nên trầm trọng hơn, thì điều này nhìn chung cũng chẳng phải là cách phản ứng thỏa mãn nhất Cho dù về mặt thực nghiệm người ta khó mà tách biệt những ảnh hưởng của tự do hoá mậu dịch đối với tăng trưởng, quan điểm phổ biến vẫn cho rằng nó có một vai trò đáng kể Các nghiên cứu đối với nhiều quốc gia đã được công bố mà ủng hộ cho quan điểm này trong những năm 90 (ví dụ, Dollar 1992; Sach và Warner 1995; Edwards 1998 gần đây đã được Rodriguez và Rodrik (2001) xem xét lại Những người sau này lập luận rằng, với một ít điều chỉnh, các số đo của các nghiên cứu này về độ mở cửa đã có những sai sót – cụ thể, hoặc bởi vì chúng là các biến nội sinh (chí ít do tăng trưởng như một nguyên nhân của tăng trưởng) hoặc bởi vì chúng bao gồm nhiều yếu tố hơn, chứ không chỉ là chính sách ngoại thương mà thôi Họ cũng lập luận rằng, các giá trị ước lượng kinh tế lượng thật là yếu ớt Nhưng Rodriguez và Rodrik không lập luận rằng tự do hoá mậu dịch là có hại cho tăng trưởng, mà họ cũng chẳng xem xét các bằng chứng khác về một mối quan hệ có lợi, như sự thất bại hiển nhiên của các nền kinh tế đóng và những phát hiện về một số trường hợp nghiên cứu (ví dụ, tìm đọc Srinivasan và Bhagwati 1999) Như vậy, tuy Rodriguez và Rodrik chắc chắn kêu gọi chừng mực phải chăng trong các khuyến cáo về chính sách và các nỗ lực nghiên cứu đổi

mới, nhưng họ vẫn không đảo ngược nhận định cho rằng sự mở cửa có thể thúc đẩy tăng trưởng dài hạn

Sự khó khăn trong việc thiết lập một mối liên kết thực nghiệm giữa mậu dịch tự

do và tăng trưởng phát sinh chí ít một phần từ hai khó khăn, cả hai khó khăn này sẽ cho chúng ta biết thái độ chính sách của chúng ta Thứ nhất là khó khăn trong việc đo lường lập trường quan điểm mậu dịch một khi người ta đứng bên trong biên giới của các chủ quyền tuyệt đối: thuế quan cần phải được tổng hợp lại, các biện pháp hạn chế định lượng phải được đánh giá và sau đó tổng hợp lại, độ tín nhiệm, khả năng dễ bị tổn thương trước

sự vận động hành lang, và tính cưỡng chế thực thi phải được đo lường (tìm đọc Winters 2000b) Điều này cho thấy rằng cho dù rõ ràng người ta nên khuyến cáo việc mở cửa, song người ta cũng cần phải cẩn thận về việc công bố các cơ chế cụ thể là có mở cửa hay chăng Đất nước nào mở cửa hơn vào năm 1997: Brazil hay Chi lê? Cả hai đều có thuế quan theo qui chế tối huệ quốc (most favored nation – MFN) vào khoảng 11- 12 phần trăm, nhưng ở Chi lê xem ra không có sự tuỳ tiện và không có sự nhạy cảm trước việc vận động hành lang công nghiệp, trong khi ở Brazil, người ta quan sát thấy các áp lực chính trị diễn ra gần như hàng ngày

Khó khăn thứ hai là ở chỗ cho dù các chính sách tự do hoá mậu dịch có thể có lợi trong bất kỳ tình huống nào đi chăng nữa (bởi nó mở rộng hệ thống các cơ hội), nếu muốn có một ảnh hưởng hầu như lâu dài đối với tăng trưởng, gần như chắc chắn rằng phải có sự kết hợp với các chính sách khác nữa Nhận định sau này được lặp đi lặp lại bởi

Krueger (1990) đã lập luận rằng sự mở cửa có thể có tương quan với chính sách tốt hơn trên một số bình diện, và chúng ta có thể tìm thấy những bằng chứng hỗ trợ cho nhận định này trong tài liệu của Ades và Di Tella (1997, 1999) về tham nhũng, và trong tài liệu của Romer (1993) về lạm phát Như vậy, sự mở cửa mang đến lợi thế không chỉ của bản thân

nó mà còn là một phần của chòm sao chính sách được thiết kế nhằm đảm bảo tính hiệu quả và cạnh tranh trên thị trường, và tính minh bạch rõ ràng cũng như tính có thể dự đoán được trong việc hoạch định chính sách

Phần thứ hai của các mối bận tâm về sự liên kết giữa mở cửa và đói nghèo là lo lắng về sự nối kết từ tăng trưởng đến đói nghèo Trước khi có thể làm tồi tệ hơn tình trạng đói nghèo tuyệt đối, sự tăng trưởng nhất thiết phải thiên lệch mạnh về phía chống lại người nghèo (Anh hưởng đối với sự bất bình đẳng là một chuyện khác, nhưng theo quan điểm của tôi, đây là một chuyện làm xao lãng vấn đề chính.) Có những ví dụ về một mối quan hệ nghịch biến như vậy (ví dụ, tìm đọc White và Anderson 2000), nhưng chúng lại được cân bằng bởi những trường hợp trong đó sự tăng trưởng thiên vị một cách không cân xứng về phía người nghèo Như vậy, các phát hiện của Dollar và Kraay (2001) rằng

xét bình quân, tăng trưởng là tốt cho người nghèo xem ra rất mạnh (cũng giống như trong

nghiên cứu trước đây của Gallup, Radeler, và Warner 1998), và kết luận của họ rằng tăng trưởng được dẫn dắt bởi tự do hoá mậu dịch thì không có gì khác biệt về khía cạnh này xem ra cũng khá thuyết phục Người ta có thể tìm thấy một thách thức cho quan điểm sau này trong nghiên cứu trước đây của Lundberg và Squire (2000), nhưng khi khảo sát sâu

xa hơn, họ cũng kết luận rằng tự do hoá mậu dịch làm lợi cho người nghèo, cho dù lợi ích

mà tự do hoá mậu dịch mang lại cho người nghèo ít hơn so với lợi ích mang lại cho những hộ gia đình khấm khá hơn

Để kết luận, tôi lập luận rằng cho dù vẫn còn một số vấn đề nghiên cứu căng thẳng trong lĩnh vực này, nhưng một cơ chế mậu dịch tự do gần như chắc chắn sẽ hỗ trợ cho sự xoá đói giảm nghèo trong dài hạn, và như vậy, tự do hoá nên có một chỗ đứng trong kho tàng của một chính phủ có ý thức về đói nghèo Điều này không có nghĩa là kêu gọi sự bãi bỏ tức thời tất cả các biện pháp hạn chế ngoại thương, và chắc chắn nó cũng không ngụ ý rằng việc mở cửa biên giới là tất cả những gì người ta cần làm, nhưng tôi tin rằng,

nó kêu gọi sự cam kết một cách nghiêm túc và đáng tin cậy vào sự mở cửa trong một tương lai có thể nhìn thấy trước được

Đừng làm điều đó một cách hoàn toàn

Một phản ứng thứ hai là “đừng làm điều đó một cách hoàn toàn: trong khi nói chung mọi thứ đều thiên về tự do hoá, nhưng vẫn có một số lĩnh vực hay sản phẩm là ngoại lệ.” Thật

ra, tất cả các quốc gia đều có sự ngoại lệ này (ví dụ như lĩnh vực nông nghiệp ở châu Au

và may mặc ở Hoa Kỳ chẳng hạn), nhưng điều đó không nhất thiết sẽ làm cho họ trở thành những nền kinh tế tốt Xét chung thành quả kinh tế, rõ ràng có những trường hợp trong đó sự can thiệp một cách tách biệt trong ngoại thương có thể mang đến phúc lợi kinh tế tức thời – qua đó, các yếu tố ngoại tác, thất bại về thông tin, hay các cú sốc ngẫu nhiên có thể được khắc phục một cách hữu ích bằng một sự can thiệp được cân nhắc kỹ của chính phủ Nhưng ứng với sự khó khăn trong việc nhận diện các trường hợp này, ngăn ngừa chúng đừng bị thu tóm bởi các nhóm có chung quyền lợi, và tránh phát ra một tín hiệu có tính hệ thống rằng sự vận động hành lang để được can thiệp là có lợi, người ta không rõ liệu sẽ có lợi khi theo đuổi những trường hợp này hay không Do vậy, cho dù người ta không cần xúc tiến mọi phương cách tiến tới mậu dịch tự do để gặt hái lợi ích của tự do hoá, nhưng lập luận chung nhằm lên kế hoạch cho một loạt các ngoại lệ thì không được hùng hồn mạnh mẽ lắm Người ta cần những bằng chứng hết sức thuyết phục

về tính hiệu quả của sự can thiệp như thế, và xét tổng thể, những bằng chứng như vậy rất

ít ỏi Sức thu hút đơn giản trước kinh nghiệm của Đông Á thì không đủ sức thuyết phục;

nó không vượt qua sự tranh biện rằng các biện pháp can thiệp ngoại thương của các nước này là quan trọng hay có lợi (Lee 1996 đề xuất nhận định ngược lại đối với Hàn Quốc) và người ta không chắc chắn rằng các quốc gia khác liệu có những thể chế hoạch định chính sách để có thể mô phỏng lập trường chính sách của Đông Á một cách hữu hiệu hay chăng

Ngoài các cân nhắc về tính hiệu quả, chúng ta phải công nhận rằng tự do hoá mậu dịch là một hành động chính trị và rằng chính phủ phải tạo ra đủ sự nâng đỡ về mặt chính trị để duy trì cải cách Ngay cả những cuộc cải cách khắt khe nhất cũng cần phải hài hoà với các lý do chính trị; ví dụ, hãy tìm đọc Edwards và Lederman (1998) về Chi lê, nơi mà những mặt hàng nông sản nhất định được ban cho sự bảo hộ đặc biệt dưới hình thức biên

độ giá cả Tuy nhiên, việc thừa nhận nhu cầu cần có sự thỏa hiệp như thế không có nghĩa

là khuyến cáo sự thỏa hiệp, và điều quan trọng cần nhớ là người nghèo trên đấu trường chính trị thực sự còn yếu kém hơn so với trên thị trường kinh tế Hiếm khi nào việc bảo

vệ người nghèo và việc gặt hái sự hỗ trợ chính trị cho cải cách lại trùng hợp nhau Người

ta thường tư vấn cho chính phủ các nước là nên làm mọi điều khả dĩ để tránh sử dụng các công cụ chính sách ngoại thương cho các mục đích chính trị Một trong những công cụ mạnh nhất để tránh các áp lực chính trị là sự đồng đều – công khai đối xử với mọi hàng hoá một cách công bằng như nhau Một động cơ như vậy rõ ràng đã được công bố rõ ràng

ở Chi lê khi đất nước này bước vào cuộc cải cách lớn vào giữa thập niên 70 (Edwards và Lederman 1998)

Có thể có một lập luận mạnh mẽ hơn cho các trường hợp ngoại lệ đối với tự do hoá vì mục đích xoá đói giảm nghèo trực tiếp: kết quả có thể đo lường được một cách khách quan và có thể cho là tách biệt về mặt chính trị với sự can thiệp chung Do vậy, nếu

có thể nhận diện một cách rõ ràng những sản phẩm cụ thể là hàng tiêu dùng hay hàng sản xuất đối với người nghèo, người ta có thể biện minh cho việc trì hoãn tự do hoá một cách

có ý nghĩa Tuy nhiên, cũng có một số điều báo trước quan trọng cho một đề xuất như vậy Thứ nhất, việc tính toán cần phải khắt khe trong việc xác định “những người nghèo”

mà quyền lợi của họ sẽ được bảo vệ (Ravallion và van de Walle 1991 đã cho chúng ta thấy ở Indonesia người nghèo và người rất nghèo có quyền lợi đối kháng nhau như thế nào trong việc tự do hoá gạo.) Thứ hai, các sản phẩm cần được nối kết chặt chẽ với người nghèo để cho những lợi ích phân phối của việc bảo vệ họ không bị bù đắp bằng tổn thất

về tính hiệu quả ở những nơi khác trong nền kinh tế Hàng hoá mà chúng ta quan tâm cần phải có tầm quan trọng lớn lao đối với người nghèo – gần như luôn luôn là một mặt hàng lương thực về phía tiêu dùng, và thường là một mặt hàng nông sản về phía sản xuất – và không có ảnh hưởng đến các bộ phận khác của xã hội Ví dụ, trên bình diện sau, trong thập niên 70, người ta đã tường thuật rằng ngoài những ảnh hưởng bất kỳ đối với người nghèo mà các khoản trợ cấp bánh mì của Ai Cập có thể có, các khoản trợ cấp này còn đáng giá đối với các nhà chăn nuôi lợn dùng bánh mì mới làm thức ăn cho lợn

Thứ ba, việc giám sát chặt chẽ là cần thiết để đảm bảo đạt được những ảnh hưởng như mong đợi Một mục tiêu quan trọng cần nhớ là người nghèo sẽ tiếp tục được tiếp cận với các ảnh hưởng của chính sách và không bị đẩy ra ngoài bởi quyền lợi của giai cấp trung lưu có thế lực và có tiếng nói hơn Nói chung, người nghèo làm ăn sinh sống yếu kém trong các cơ chế phân bổ tuỳ tiện, chính xác bởi vì họ bị cho là thứ yếu về mặt chính trị và xã hội, cũng như về mặt kinh tế Vì thế, các biện pháp hạn chế xuất khẩu nhằm giữ mức giá lương thực địa phương thấp chẳng hạn, có thể sẽ không làm lợi cho người nghèo nếu giá thấp có nghĩa là cần phải có sự phân phối định mức ngoài giá cả

Thứ tư, một kế hoạch dài hạn là cần thiết để giúp giảm sự phụ thuộc của người nghèo vào sự can thiệp chính sách Bằng không, sự can thiệp chẳng qua chỉ là làm cho chiếc đồng hồ ngừng chạy, chẳng mang lại triển vọng gì cho sự phát triển dài hạn

Nhìn chung, “không làm điều đó một cách hoàn toàn” là một kiến nghị chính sách không thích hợp Hoạt động chính trị, đặc biệt việc bảo vệ quyền lợi của người nghèo, sẽ

dễ dàng hơn nếu chính phủ có thể công khai bác bỏ sự nài xin đặc biệt dựa trên cơ sở là mọi người đều được đối xử bình đẳng Về thực tế, có thể có – có thể phải có – tình trạng không giữ đúng mục tiêu nào đó trong một nỗ lực như vậy, nhưng xem ra đối với tôi, việc bước vào tiến trình kỳ vọng hay kiến nghị việc không giữ đúng mục tiêu là chẳng đáng mong đợi Ngoại lệ duy nhất mà tôi thực hiện là sự miễn trừ tạm thời cho những hàng hoá hay dịch vụ mà có thể được nối kết một cách rõ ràng và chặt chẽ với người nghèo Phải

có những bằng chứng chứng tỏ tính hiệu quả của những hàng hoá hay dịch vụ được xem xét miễn trừ

Đừng làm điều đó bây giờ

“Đừng làm điều đó bây giờ” là một phản ứng hữu ích hơn các phản ứng khác trong một

số trường hợp Ví dụ, cải cách ngoại thương giữa thời kỳ suy thoái xem ra có thể dẫn đến tình trạng thất nghiệp chuyển tiếp lâu dài hơn nhiều so với cải cách trong thời kỳ kinh tế hưng thịnh Một lần nữa, ở nơi mà việc đầu tư là cần thiết để sản xuất hàng hoá chất lượng xuất khẩu, có thể việc dành thời gian để đầu tư là việc làm đáng mong đợi Tuy nhiên, có sự khác biệt lớn giữa việc cam kết thực hiện chính sách với những thời kỳ điều chỉnh lâu dài và việc trì hoãn tự do hoá vì “thời điểm chưa chín muồi” Điểm then chốt là niềm tin rằng cải cách sẽ thực sự xảy ra Chi phí điều chỉnh có thể thấp hơn nếu việc điều chỉnh có thể được trải rộng ra theo thời gian, nhưng cũng có thể gia tăng nếu việc điều chỉnh bị kháng cự trong niềm hy vọng rằng mối đe doạ cải cách sẽ lùi ra xa Một vài cuộc cải cách ngoại thương đã được đẩy nhanh một khi đã được phát động; các ví dụ bao gồm việc thực hiện tự do hoá mậu dịch trong Cộng đồng Kinh tế Châu Au, việc thực hiện cắt giảm thuế quan của vòng đàm phán Kenedy, và cắt giảm thuế quan trong hiệp định mậu dịch tự do của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) Thông thường sự tăng tốc xảy ra theo mệnh lệnh của khu vực tư nhân, có lẽ bởi vì một khi người ta đã chấp nhận rằng cải cách sẽ xảy ra, hoạt động kinh doanh mong muốn được điều chỉnh nhanh chóng

Như vậy, thực hiện công cuộc tự do hoá mậu dịch lớn lao một cách từ từ theo từng giai đoạn có lẽ là công việc đáng mong đợi, giống như vòng đàm phán Uruguay đã cho phép có những khoảng thời gian điều chỉnh lâu dài chẳng hạn Tuy nhiên, việc thực hiện dần dần theo từng giai đoạn không đơn thuần chỉ đòi hỏi trì hoãn sự điều chỉnh lớn nhất lâu nhất; người ta nên chú ý tới các nhu cầu điều chỉnh khác nhau của các khu vực khác nhau và nên chú ý tới sự tương tác qua lại giữa các bộ phận khác nhau trong cả hệ thống Lấy ví dụ, nếu các yếu tố đầu vào và sản phẩm đầu ra của một lĩnh vực nhất định được tự

do hoá theo các tỷ lệ rất khác biệt nhau, lĩnh vực này có thể đứng trước những động cơ khuyến khích tiêu cực hoặc tích cực một cách thái quá đối với việc sản xuất trong quá trình chuyển tiếp.3 Bất luận thời kỳ chuyển tiếp như thế nào, việc cam kết một cách đáng tin cậy vào mục tiêu cuối cùng có ý nghĩa quan trọng, vì không có nó, những hoạt động hiện tại hay những hoạt động tiềm năng trong tương lai xem ra sẽ không đáng mong đợi nữa, và các nỗ lực sẽ bị chệch hướng vào hoạt động vận động hành lang

Các chính sách đền bù cho các quốc gia đang phát triển

Nếu tự do hoá mậu dịch gây ra đói nghèo cho những thành phần nào đó trong xã hội, vấn

đề kế tiếp là liệu xã hội có đền bù cho ảnh hưởng đói nghèo này một cách trực tiếp được không Bất luận sự thu hút về mặt lý thuyết của các khoản chuyển giao ngân sách gộp đối với các nhà kinh tế học, chính phủ các nước nhìn chung không ưa chuộng hình thức chuyển giao ngân sách gộp này do chi phí của nó, tính minh bạch rõ ràng của nó (và tính minh bạch rõ ràng của việc lạm dụng nó), và do nó không có hình thức bên ngoài là chữa trị được “những vấn đề” mà các cá nhân phải đối phó Đúng hơn, sự trợ giúp của chính phủ thường được thực hiện dưới hình thức như tái đào tạo, tái bố trí, và trợ cấp thu nhập tạm thời Thật ra, các phương pháp này có lẽ có sự đóng góp nhất định, cho dù chúng gặp phải những khó khăn nghiêm trọng Việc tái đào tạo chính thức trong bất kỳ tình huống nào cũng chỉ là thành công pha lẫn thất bại, và điều tệ hơn, thật khó mà phân biệt được giữa những trường hợp trong đó ngoại thương là nguyên nhân của vấn đề và những

trường hợp mà ngoại thương không có lỗi gì Trừ khi người ta sẵn lòng cam kết bảo trợ cho mọi sự điều chỉnh, việc nhận diện các trường hợp được trợ giúp là một khó khăn lớn Tuy nhiên, việc đưa ra sự cam kết chung cho mọi trường hợp thì không được hấp dẫn bởi

lẽ nó đòi hỏi chi phí khổng lồ và bởi vì nếu làm thế thì sẽ chuyển dịch rủi ro tư nhân thành rủi ro công cộng, mà mọi thành phần tham dự đều mang tâm lý ỷ lại Vai trò của nhà nước không phải là hấp thu tất cả những cú sốc tiêu cực gây khó khăn cho các cá nhân, mà việc đó cũng chẳng khả thi Tuy vậy, thật khó mà đưa ra một lập luận hợp đạo

lý giải thích lý do tại sao các cú sốc ngoại thương nhận được sự hỗ trợ điều chỉnh, còn các

sú sốc khác thì không.4

Việc đền bù theo một phương thức sao cho khuyến khích thay vì làm chán nản quá trình điều chỉnh cũng dẫn đến một điểm phức tạp hơn nữa Chính sách nông nghiệp châu Au thực chất được thiết kế để bảo vệ nhà nông trước hệ quả của tình trạng sút giảm lợi thế cạnh tranh, tuy nhiên, nó có tác động ban thưởng đối với các nhà nông hiện thời, chứ không phải trước đây Sự đền bù có thể được tách ra khỏi sản lượng hiện tại nhưng không tách ra khỏi hoạt động nông nghiệp

Trong những trường hợp mà tự do hoá dẫn đến mất việc làm, chính phủ có thể cương quyết thực hiện các khoản thanh toán cho lao động dôi dư, và có thể hỗ trợ về tài chính Các khoản thanh toán này có thể giúp một số người tránh khỏi đói nghèo, nếu họ

sử dụng số tiền một cách có lợi, nhưng người ta không đảm bảo họ sẽ làm được như thế

toán lao động dôi dư thường ban thưởng dịch vụ quá khứ, chứ không phải nhu cầu hiện tại, và vì thế chúng không nhắm đúng vào mục tiêu xoá đói giảm nghèo

Các chính sách đền bù chung, bao gồm mạng lưới an sinh xã hội, được thiết kế để trực tiếp xoá bỏ tình trạng nghèo đói phát sinh từ một nguồn gốc bất kỳ Chúng thay thế vấn đề nhận diện cú sốc bằng nhiệm vụ nhận diện người nghèo Một cách lý tưởng, các nước vốn đã có sẵn những chương trình như thế rồi Thật ra, phần lớn ảnh hưởng của các chương trình này chỉ phát sinh từ sự hiện hữu của chúng chứ không phải từ việc sử dụng chúng: chúng tạo thuận lợi cho việc điều chỉnh thông qua đảm bảo với người nghèo rằng

họ có một khoản trợ cấp tối thiểu (cho dù chỉ là một khoản vừa đủ có thể chấp nhận được) không thể thấp hơn được nữa Những chương trình như thế, nếu đã có sẵn tại những quốc gia đang trong quá trình điều chỉnh do cải cách ngoại thương, sẽ có ưu điểm hơn so với những chương trình được thiết kế riêng cho cải cách ngoại thương về tính tự động, tức thời, an toàn, và chúng cũng tránh được những vấn đề đi kèm với sự hỗ trợ điều chỉnh ngoại thương mà trong đó có việc chọn mục tiêu được hưởng sự hỗ trợ Nếu được xây dựng một cách hợp lý, chúng không nhất thiết đòi hỏi phải chi tiêu ngân sách nhiều; không có cơ hội xảy ra vấn đề tâm lý ỷ lại nếu ngưỡng trợ cấp được ấn định đủ thấp; và vì việc xoá nghèo ít nhiều được công nhận trên toàn cầu như một nghĩa vụ của nhà nước, nên sẽ không có lập luận về tính hợp pháp của những hành động can thiệp như thế

Việc chọn mục tiêu hưởng sự trợ giúp của chính phủ là một vấn đề lớn trong mạng lưới an sinh, không chỉ về mặt kỹ thuật mà còn bởi vì các tầng lớp trung lưu thường tiếp cận sự trợ giúp của chính phủ tốt hơn so với người nghèo Tính bền vững lại là một khó khăn khác nữa; một cú sốc ngoại thương lớn có thể gây ra áp lực tài chính nghiêm trọng đối với một chương trình trợ giúp của chính phủ ngay khi nó cần thiết nhất Ravallion (1999) đưa ra một số ý tưởng hữu ích về việc thiết lập mạng lưới an sinh