Đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở việt nam hiện nay

Tại Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 hiện hành và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THANH TÂM

đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật

ở Việt Nam hiện nay

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THANH TÂM

đánh giá tác động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật

ở Việt Nam hiện nay

Chuyờn ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và phỏp luật

Mó số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TSKH ĐÀO TRÍ ÚC

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Thanh Tâm

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục từ viết tắt

Danh mục các bảng

Danh mục các biểu đồ

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT 7

1.1 Khái quát chung 7

1.1.1 Khái niệm về RIA 7

1.1.2 Lịch sử phát triển và tầm quan trọng của hoạt động RIA 10

1.1.3 Chủ thể thực hiện RIA 13

1.2 Mục tiêu và lợi ích của hoạt động RIA 15

1.2.1 Mục tiêu của hoạt động RIA 15

1.2.2 Lợi ích của hoạt động RIA 18

1.3 Quy trình của hoạt động RIA 20

1.3.1 Quy trình đánh giá tác động sơ bộ 23

1.3.2 Quy trình đánh giá tác động đơn giản 25

1.3.3 Quy trình đánh giá tác động đầy đủ 27

1.4 Kinh nghiệm của nước ngoài về đánh giá tác động của pháp luật 30

Kết luận Chương 1 34

Chương 2: THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM 35

2.1 Quy định của pháp luật Việt Nam về RIA 35

2.1.1 Quá trình phát triển của pháp luật về RIA tại Việt Nam 35

2.1.2 Các quy định pháp luật hiện hành về RIA 39

2.1.3 Nhận định về các quy định của pháp luật Việt Nam về RIA 46

2.2 Một số thành tựu của hoạt động RIA tại Việt Nam 50

2.2.1 Việc thực thi các quy định về RIA tại Việt Nam 50

2.2.2 Kết quả đã đạt được 53

2.3 Hạn chế của hoạt động RIA tại Việt Nam 57

2.3.1 Sự lạm phát của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 57

2.3.2 Hoạt động RIA chưa được quan tâm và đầu tư đúng mức 62

2.3.3 Quy trình RIA chưa được tuân thủ chặt chẽ, nghiêm túc 64

Kết luận Chương 2 73

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VIỆC ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 74

3.1 Bối cảnh và yêu cầu hoàn thiện hoạt động RIA 74

3.1.1 Bối cảnh và sự cần thiết phải hoàn thiện quy định pháp luật về RIA tại Việt Nam hiện nay 74

3.1.2 Yêu cầu hoàn thiện pháp luật và đảm bảo hiệu quả hoạt động RIA 75

3.2 Phương hướng hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động RIA 77

3.2.1 Xây dựng hệ thống pháp luật ổn định, đồng bộ 77

3.2.2 Đảm bảo các nguồn lực cho hoạt động RIA 79

3.2.3 Đảm bảo tuân thủ nghiêm túc quy trình RIA 81

3.3 Giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hoạt động RIA 84

3.3.1 Hoàn thiện các quy định hướng dẫn RIA 84

3.3.2 Nâng cao vai trò của chủ thể thực hiện RIA 85

3.3.3 Nâng cao khả năng chuyên môn về RIA 88

Kết luận Chương 3 90

KẾT LUẬN 91

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ASEAN: Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (tiếng Anh:

Association of SoutheastAsian Nations) OECD: Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

RIA: Đánh giá tác động của pháp luật

USAID/VNCI: Dự án sáng kiến cạnh tranh Việt Nam của Cơ

quan phát triển Quốc tế Hoa Kỳ VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật

VCCI: Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu bảng Tên bảng Trang

Bảng 2.1: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do Trung

ương ban hành sau khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có hiệu lực (từ năm 2009

Bảng 2.2: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật do địa

phương ban hành sau khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 có hiệu lực (từ năm 2005 đến

Bảng 2.3: Kết quả chất lượng các Báo cáo RIA từ năm 2009

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Số hiệu

Biểu đồ 2.1: Các ý kiến về thời điểm thực hiện đánh giá tác động RIA 65

Biểu đồ 2.2: Ý kiến về các nhận định liên quan đến báo cáo RIA 68

Biểu đồ 2.3: Ý kiến về các văn bản cần thực hiện đánh giá tác

DANH MỤC SƠ ĐỒ

Số hiệu

sơ đồ, hộp Tên sơ đồ Trang

Sơ đồ 1.1: Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động

Hộp 1.1: Mẫu của một báo cáo đánh giá dự báo tác động

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Đánh giá tác động của pháp luật (Regulatory Impact Assessment - viết tắt là RIA) là một công cụ hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách Đánh giá tác động của pháp luật bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập

RIA là một công cụ dùng để phân tích, đo lường các tác động về mặt tích cực và tiêu cực của sự thay đổi về chính sách trước khi văn bản có hiệu lực, các cán bộ soạn thảo sẽ đưa ra những câu hỏi quan trọng liên quan đến bản dự thảo nhằm mục đích tránh việc ban hành các quy định có khả năng gây thiệt hại nhiều hơn về lợi ích thực tế cho xã hội Với ý nghĩa quan trọng như vậy, hoạt động RIA trở thành công cụ hoạch định chính sách một cách hữu hiệu đối với tất cả các cán bộ soạn thảo Các nhà lãnh đạo có thể lựa chọn được phương án tối ưu trên cơ sở giảm thiểu chi phí nhưng đem lại lợi ích thực tế cao nhất cho xã hội Do vậy, RIA còn được xem là công cụ có tác dụng loại bỏ những chính sách thiếu thực tế và góp phần tạo nên những văn bản pháp luật có chất lượng cao

Tại Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 hiện hành và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

2008 đã quy định về việc đánh giá dự báo tác động là một công đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản, trong hồ sơ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Mặc dù vậy, trên thực tế vẫn có rất nhiều văn bản pháp luật của các bộ, ngành, địa phương được ban hành vốn có tác động nhanh và mạnh

mẽ đến đời sống xã hội, nhưng lại chưa được thực hiện RIA một cách nghiêm túc, dẫn đến chất lượng lại chưa cao, thậm chí gây ra phản ứng tiêu cực trong cộng đồng xã hội Hoặc, cũng có những văn bản quy phạm pháp luật đã được đánh giá tác động, đã được ban hành nhưng khi triển khai thực thi lại trở nên kém hiệu quả hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống, tạo ra gánh nặng chi phí cho Nhà nước và người dân, tác động tiêu cực đối với nhóm đối tượng

bị điều chỉnh bởi quy định trong văn bản quy phạm pháp luật đó

Vừa qua, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13

đã được ban hành và bắt đầu có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/07/2016 Theo đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004 hết hiệu lực kể từ ngày kể từ ngày Luật này có hiệu lực Sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 là một nỗ lực không nhỏ của Quốc hội, Chính phủ trong việc chuẩn hóa hoạt động ban hành văn bản QPPL, trong đó có hoạt động RIA nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của

hệ thống pháp luật Tuy nhiên, trong bối cảnh các nguồn lực cũng như nhận thức về RIA còn hạn chế, việc thực thi các quy định về RIA theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đang gặp phải nhiều thách thức

Xuất phát từ ý nghĩa của RIA và thực trạng RIA hiện nay tại Việt Nam, tác giả cho rằng, yêu cầu cấp thiết tại thời điểm này là nghiên cứu, làm rõ những ưu điểm và cả những hạn chế, bất cập của RIA tại Việt Nam cả về khía cạnh quy định pháp luật và hoạt động thực thi quy định, xác định nguyên nhân của những hạn chế và tìm kiếm giải pháp khắc phục, đảm bảo RIA tại Việt Nam thực sự trở thành công cụ hoạch định chính sách hiệu quả

Chính vì vậy, tác giả đã quyết định chọn "Đánh giá tác động của pháp luật

trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài nghiên cứu

2 Tình hình nghiên cứu về đề tài

Đề tài về RIA không phải là chế định quá mới ở Việt Nam, nó cũng là nội dung nghiên cứu của một số sách chuyên khảo, công trình nghiên cứu hay luận văn sau đây:

- Phan Đức Hiếu (Chủ nhiệm đề tài) (2008), Áp dụng phương pháp

“đánh giá tác động pháp luật” (RIA) để nâng cao chất lượng quy định pháp luật ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội;

- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá

tác động của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội;

- Phạm Văn Bằng (2014), Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác

động pháp luật tại Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học;

- Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý (2014), Thực trạng hoạt động

phân tích chính sách trong quá trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay,

tháng 9/2014

Tuy nhiên các công trình nghiên cứu nêu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu vấn đề RIA dưới góc độ cụ thể như quy định của pháp luật hiện hành về RIA, kinh nghiệm quốc tế về RIA hay nhận thức của các cơ quan nhà nước, của cộng đồng về RIA Nhìn chung, các đề tài nêu trên đi sâu nghiên cứu một hoặc một vài khía cạnh cụ thể của RIA mà chưa có cái nhìn tổng thể, toàn diện về RIA từ quy định pháp luật cho đến thực tiễn áp dụng quy định về RIA, những thành tựu và hạn chế, sự thể hiện vai trò hoạch định chính sách của RIA tại Việt Nam hiện nay

3 Mục tiêu nghiên cứu

Với Luận văn này, tác giả hướng đến mục tiêu tổng quát là nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ về RIA tại Việt Nam, từ những quy định của pháp luật hiện hành về RIA cho đến thực tiễn RIA trong quá trình xây dựng pháp luật tại Việt Nam hiện nay

Để đạt được mục tiêu tổng quát nêu trên, tác giả đề ra mục tiêu cụ thể của Luận văn này gồm:

 Làm rõ khái niệm và bản chất của hoạt động RIA

 Đánh giá đầy đủ tầm quan trọng của hoạt động RIA trong hoạt động xây dựng pháp luật

 Đánh giá thực trạng xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam hiện nay

 Phân tích và đánh giá những thành tựu và hạn chế của quy định pháp luật hiện hành về RIA

 Phân tích và đánh giá thực trạng RIA tại Việt Nam hiện nay, trong đó

có chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng nêu trên

- Đề xuất phương hướng và giải pháp giúp đảm bảo hiệu quả RIA trong xây dựng pháp luật tại Việt Nam hiện nay

4 Phạm vi nghiên cứu

Hoạt động RIA hiện nay được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau, như từ góc độ pháp lý, quản lý hành chính hay lý luận về nhà nước và pháp luật v.v Các vấn đề nghiên cứu cũng hết sức đa dạng như vấn đề quy trình RIA phù hợp, quy định pháp luật về RIA, thẩm quyền đánh giá tác động, nhận thức của các cơ quan nhà nước về RIA v.v

Với Luận văn này, tác giả xác mong muốn xem xét, nghiên cứu về RIA dưới góc độ lý luận về nhà nước và pháp luật Các vấn đề được nghiên cứu đa dạng, phong phú nhằm đánh giá một cách toàn diện nhất về vai trò hoạch định chính sách của hoạt động RIA tại Việt Nam hiện nay và tìm kiếm giải pháp đảm bảo hiệu quả RIA và tăng cường vai trò hoạch định chính sách của hoạt động này

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Việc nghiên cứu đề tài được dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; các quan điểm và

chính sách của Đảng và Nhà nước về các vấn đề kinh tế, pháp luật, xã hội Ngoài ra, tác giả cũng sử dụng một số phương pháp nghiên cứu như: phương pháp thống kê, hệ thống hóa, tổng hợp, phân tích, đối chiếu… nhằm đánh giá

và làm sáng tỏ các vấn đề cần nghiên cứu

6 Tính mới của luận văn

Luận văn tuy không phải là công trình đầu tiên nghiên cứu về hoạt động RIA tại Việt Nam, nhưng đã tập trung nghiên cứu một cách toàn diện, đầy đủ và có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc phát huy vai trò của hoạt động RIA trong quá trình thực hiện hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Thông qua đánh giá thực tiễn, luận văn chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và kiến nghị, các giải pháp trong việc bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện hoạt động RIA tại Việt Nam phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay

7 Ý nghĩa của luận văn

 Luận văn là một trong số ít các công trình nghiên cứu chuyên sâu về hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay trong bối cảnh Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 sắp có hiệu lực thi hành vào ngày 1/7/2016

 Hoàn thành luận văn này, tôi hi vọng những kiến thức khoa học trong luận văn sẽ là tài liệu phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo luật ở Việt Nam, đặc biệt đối với việc nghiên cứu về RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam

 Nội dung luận văn sẽ có ý nghĩa thiết thực, bổ ích, cần thiết cho mọi

cá nhân khi tìm hiểu hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật

 Tôi mong rằng, những kiến nghị, giải pháp trong luận văn sẽ đóng góp có ý nghĩa thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật trong

việc bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện hoạt động RIA trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục từ viết tắt, danh mục bảng biểu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được kết cấu gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về đánh giá tác động của pháp luật

Chương 2: Thực trạng đánh giá tác động của pháp luật tại Việt Nam Chương 3: Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện việc đánh giá tác

động của pháp luật trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT

1.1 Khái quát chung

1.1.1 Khái niệm về RIA

Cụm từ "Regulatory Impact Assessment" được viết tắt là RIA, cụm từ này dịch nguyên nghĩa sang tiếng Việt là "Đánh giá tác động của pháp luật" Khái niệm về RIA đã được ghi nhận trong nhiều tài liệu, dưới các góc nhìn khác nhau Có quan điểm cho rằng, nếu sử dụng thuật ngữ tiếng Việt là "Đánh giá tác động của pháp luật "thì chưa phản ánh đúng bản chất của RIA và có thể dẫn đến việc hiểu sai và áp dụng sai RIA Quan điểm này có phần đúng vì mục tiêu chủ yếu của RIA là đánh giá tác động trong tương lai của sự can thiệp của Nhà nước bằng chính sách, pháp luật Việc sử dụng thuật ngữ " Đánh giá tác động của pháp luật " có thể dễ bị hiểu nhầm sang là đánh giá kết quả hay tác động của quá trình thực hiện một quy định pháp luật sau khi đã ban hành; việc đánh giá này chỉ là một bước nhỏ trong cả quá trình thực hiện RIA [8]

Cũng có quan điểm coi RIA là “một công cụ kết hợp cả phương pháp

định tính và định lượng nhằm đánh giá và dự báo tác động của các chính sách của chính phủ trước khi được đưa vào thực thi trong thực tế” [34] hay là

một hoạt động trợ giúp cho việc xây dựng chính sách:

Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập Trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách [33]

động pháp luật là “RIA là một công cụ có khả năng mạnh mẽ trong việc gắn kết

và kết hợp các vấn đề trong lĩnh vực chính sách khác nhau” [40, tr.7] Đồng

thời RIA là hoạt động dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định pháp luật sẽ được ban hành Nội dung của RIA sẽ thường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro

RIA cũng đồng thời là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ

xã hội và nền kinh tế từ sự thay thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới Đặc biệt là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau và nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất

Theo một số chuyên gia nước ngoài:

RIA là một công cụ chính sách có hệ thống được sử dụng để kiểm tra và đo lường những lợi ích có khả năng, chi phí và ảnh hưởng của quy định mới hoặc hiện tại Một RIA là một báo cáo phân tích để hỗ trợ các nhà sản xuất quyết định [41, tr.14]

RIA là một quá trình phân tích các tác động có thể của một

sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất cả các tác động tiềm năng – xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; (ii) tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ hướng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); (iii) sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác [31]

Thực hiện RIA là đảm bảo thu hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách Quá trình thực hiện RIA giúp cơ quan soạn thảo

có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương

án đưa ra; từ đó tham mưu cho các cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng đắn, hiệu quả hơn Về phía cơ quan ban hành, RIA chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn, làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế

Việc thực hiện RIA cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định: Trước tiên là ở phạm vi lãnh thổ Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ để thực hiện RIA phụ thuộc vào đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều kiện khác

có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở các địa bàn

đó Ngoài ra, việc xác định phạm vi lãnh thổ để đánh giá tác động của VBQPPL còn phải căn cứ vào giới hạn hiệu lực về không gian của văn bản pháp luật Không thể đánh giá tác động của VBQPPL ở những vùng lãnh thổ

mà nó không có hiệu lực Tác động của VBQPPL được đánh giá theo nhiều phạm vi không gian: trên phạm vi cả nước; trên địa bàn mỗi địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xã ) hay cũng có thể là ở mỗi vùng, khu vực lãnh thổ (như

ở các tỉnh đồng bằng, ở các tỉnh miền núi, các hải đảo )

Tiếp đó, việc đánh giá phải tiến hành trong khoảng thời gian nhất định Khoảng thời gian này được giới hạn bằng những thời điểm phát triển có tính chất bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội hoặc trong hệ thống pháp luật của đất nước Khi đánh giá tác động của VBQPPL trong các giai đoạn nói trên cần chú ý tới những điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị - xã hội trong

và ngoài nước cũng như mục đích, vai trò đặt ra cho VBQPPL trong giai đoạn lịch sử đó.Tóm lại, một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lý là:

RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo cho văn bản được ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia

1.1.2 Lịch sử phát triển và tầm quan trọng của hoạt động RIA

1.1.2.1 Lịch sử phát triển của hoạt động RIA

Lý do của việc hình thành hoạt động RIA thể hiện rất rõ thông qua mục tiêu của RIA là ban hành chính sách, pháp luật có chất lượng cao với chi phí thấp nhất và rủi ro ít nhất Việc đánh giá hệ thống các quy định pháp luật sẽ phát hiện ra một số khiếm khuyết phổ biến như quy định phức tạp và không tương thích với nhau, phản ánh lợi ích mang tính cảm nhận hơn là lợi ích thực

sự của đời sống xã hội, thiếu tính minh bạch và tính giải trình Hậu quả của sự thiếu sót này sẽ làm tăng chi phí và tính rủi ro cho các nhóm đối tượng trong việc thực hiện pháp luật Chính vì vậy, nhiều quốc gia trên thế giới đã thực hiện triệt để các chương trình cải cách pháp luật nhằm bảo đảm pháp luật được thực thi một cách tốt nhất với chi phí thấp nhất và tạo ra ít rủi ro nhất có thể Và trong quá trình này, nhiều công cụ đã được phát triển, như đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải cách quy chế và RIA Các hoạt động này đều được

sử dụng để nhằm mục đích nâng cao chất lượng của các quy định pháp luật, góp phần để pháp luật được thực thi một cách hiệu quả hơn

Kể từ năm 1974, RIA đã được sử dụng tại các nước là thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) và ba mươi năm sau đó thì hoạt động RIA đã được

sử dụng rộng rãi và áp dụng bắt buộc khi soạn thảo chính sách, pháp luật mới ở hai mươi sáu nước trên tổng số ba mươi nước thành viên OECD Năm 1995, OECD đã xây dựng một Danh mục tiêu chí mà các nhà làm luật cần xem xét mỗi khi quyết định ban hành một quy định mới Danh mục tiêu chí này là các câu hỏi đặt ra mà các nhà hoạch định chính sách phải trả lời trước khi quyết định có hay không cần quy định về một vấn đề nào đó phát sinh

Đối với những nước có quy trình chính sách, việc đánh giá tác động được thực hiện từ giai đoạn hình thành chính sách Ở Canada hoạt động đánh giá tác động trong quá trình xây dựng chính sách mới được áp dụng 5 năm gần đây tại Bang Ontario và bộ hướng dẫn nghiên cứu đánh giá tác động mới được đưa vào quy trình xây dựng văn bản pháp luật đầu năm 2013 Với mục đích tạo

ra môi trường pháp luật thông thoáng, thúc đẩy sự phát triển của kinh tế, tạo sự tin tưởng của doanh nghiệp, người dân vào sự điều hành của Chính phủ, sự thuận tiện cho người dân, quản lý được rủi

ro, bảo đảm văn bản phải có tính dự báo, tính hiệu quả, việc đánh giá tác động ngày càng được áp dụng rộng rãi [13]

RIA trở thành một công cụ được định chế hóa được phát triển về cơ bản dựa trên danh mục tiêu chí này Đến thời điểm hiện nay thì hoạt động RIA vẫn không ngừng được hoàn thiện và phát triển Nhiều nước trên thế giới như Mỹ, Canada, Anh và Úc vẫn tiếp tục hoàn thiện hoạt động RIA nhằm áp dụng triệt

để và có những sửa đổi về phương pháp cũng như phạm vi áp dụng [21] Những sửa đổi này có điểm chung là mở rộng phạm vi phân tích của RIA, bao gồm cả những phân tích đánh giá về rủi ro, cạnh tranh và hoàn thiện cách thức thu thập số liệu thực tế RIA không chỉ được áp dụng bởi các nước phát triển thuộc OECD, mà ngày càng được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển Mặc dù vậy, các quy định liên quan tới hoạt động RIA ở các nước này chưa thực sự hoàn chỉnh và được áp dụng một cách có hệ thống

1.1.2.2 Tầm quan trọng của hoạt động đánh giá dự báo tác động pháp luật

Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản luật có vai trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài Do vậy, khi xây dựng và ban hành các văn bản luật, các nhà làm luật cần thiết tiến hành đánh giá tác động

của văn bản đó một cách khoa học và chính xác Đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản QPPL nhằm dự báo những tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản, từ đó, chọn thời điểm thích hợp cho việc ban hành văn bản và có những biện pháp khắc phục hạn chế, đảm bảo thực thi trước hoặc sau khi ban hành Đồng thời, đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản còn là cơ sở để so sánh, đánh giá hiệu quả của văn bản QPPL sau khoảng thời gian thi hành nhất định Việc đánh giá hiệu quả của văn bản QPPL trong quá trình thực hiện điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn bản QPPL nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai

Việc đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản QPPL cần phải được tiến hành theo những tiêu chí nhất định với cùng một đại lượng đo và trong cùng một phạm vi xác định RIA cần chú trọng các tiêu chí cơ bản như: chất lượng của dự thảo văn bản QPPL; mục đích, yêu cầu, phương hướng của văn bản; chi phí dự kiến cho việc đạt được kết quả…, riêng đối với việc đánh giá hiệu quả của văn bản QPPL lại phải chú ý nhiều đến các tiêu chí như: kết quả tác động của văn bản trên thực tế; chi phí thực tế cho việc đạt được kết quả

RIA được hiểu là một báo cáo hay một bản phân tích lợi ích, chi phí và các tác động khác của quy định pháp luật RIA cũng được hiểu là một hệ thống hay quá trình để thực hiện việc phân tích lợi ích, chi phí và tác động khác của quy định pháp luật, chính sách dự kiến ban hành Quá trình phân tích đánh giá và dự kiến những tác động thực tế của các quy định pháp luật được thực hiện trước và trong quá trình thực hiện soạn thảo để nhằm tìm ra một quy định với chi phí tuân thủ thấp nhất và ít rủi ro nhất Cho dù hiểu theo nghĩa nào thì RIA là phương pháp được sử dụng phổ biến ở nhiều nước để nhằm đánh giá tác động của các luật, chính sách mới đối với cuộc sống RIA

là công cụ đánh giá các tác động tích cực và tiêu cực của hành động mà chính

phủ dự kiến thực hiện, giúp các nhà hoạch định chính sách xác định được các phương án tốt nhất và xấu nhất RIA, nếu được tiến hành theo đúng cách thức,

sẽ có tác dụng cải thiện đáng kể kết quả của các văn bản quy phạm pháp luật

và giảm đáng kể rủi ro gây ra do sai sót của chính sách khiến chi phí tăng lên gây tác hại xấu đến đời sống người dân và nền kinh tế

RIA được sử dụng phổ biến tại các nước phát triển là thành viên của OECD và một số nước đang phát triển trong quá trình thực hiện cải cách chính sách và pháp luật Theo OECD, thì chính sách, pháp luật ở đây được hiểu theo một nghĩa rộng nhất, tức là bao gồm bất kỳ một sự can thiệp nào của Chính phủ mà có tác động lên cá nhân, cơ quan, tổ chức, nhóm người ở khu vực tư nhân, nhà nước và trong xã hội nói chung

RIA đảm bảo việc phối hợp sớm trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo RIA thể hiện tính công khai của cơ quan chủ trì soạn thảo, sẵn sàng lắng nghe

ý kiến của nhiều đối tượng liên quan từ bên ngoài và thể hiện cam kết của mình đối với vấn đề minh bạch hóa Ngoài ra, bằng việc đưa ra bản phân tích toàn diện và kỹ lưỡng về các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp có thể có lên môi trường, kinh tế và xã hội, việc đánh giá tác động giúp nâng cao chất lượng của các đề xuất chính sách thông qua việc kiềm chế sự can thiệp của chính quyền ở mức đơn giản có thể Cuối cùng, RIA giải thích lý do tại sao hành động lập pháp đó là cần thiết để điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội

và việc thực hiện theo đề xuất nêu ra là một lựa chọn chính đáng và cần thiết

1.1.3 Chủ thể thực hiện RIA

“Về nguyên tắc, cơ quan nào đề xuất các biện pháp thực hiện thì cơ quan đó chịu trách nhiệm thực hiện RIA Điều này không hạn chế quyền thuê các chủ thể khác đánh giá ở một số công đoạn nhất định, nhưng cơ quan đề xuất phải là người chịu trách nhiệm về nội dung đánh giá” [8, tr 259]

RIA là một quá trình gồm nhiều giai đoạn, từ lúc đề xuất xây dựng

chương trình cho đến khi ban hành văn bản Tuy nhiên, ở giai đoạn đề xuất đưa vào chương trình xây dựng văn bản QPPL, thì việc đánh giá chỉ dừng ở mức độ sơ bộ

Trong quá trình soạn thảo văn bản, cơ quan được giao soạn thảo văn bản chịu trách nhiệm thực hiện RIA tổng thể Nội dung của văn bản đánh giá phải luôn được bổ sung cùng với quá trình chỉnh lý dự thảo Đặc biệt là sau giai đoạn thẩm định, giai đoạn trình, giai đoạn thẩm tra

Tuy nhiên, việc đánh giá tác động của văn bản QPPL cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định [8]:

Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ nhằm đánh giá tác động của một văn bản QPPL phụ thuộc vào các đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều kiện khác có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở các địa bàn đó Ngoài ra, việc xác định phạm vi lãnh thổ để đánh giá tác động của văn bản QPPL còn phải căn cứ vào giới hạn hiệu lực về không gian của văn bản Không thể đánh giá tác động của văn bản QPPL ở những vùng lãnh thổ mà nó không có hiệu lực Tác động của văn bản QPPL được đánh giá theo nhiều phạm vi không gian: trên phạm vi cả nước; trên địa bàn mỗi địa phương tỉnh thành hay cũng có thể là ở mỗi vùng, khu vực lãnh thổ đồng bằng hay miền núi

Tiếp đó, việc đánh giá phải tiến hành trong khoảng thời gian nhất định Khoảng thời gian này được giới hạn bằng những thời điểm phát triển có tính chất bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội hoặc trong hệ thống pháp luật của đất nước Khi đánh giá tác động của văn bản QPPL trong các giai đoạn nói trên cần chú ý tới những điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị - xã hội trong và ngoài nước cũng như mục đích, vai trò đặt ra cho văn bản QPPL trong giai đoạn lịch sử đó Hệ thống văn bản QPPL gồm rất nhiều loại văn bản khác nhau, mỗi văn bản lại chứa đựng nhiều quy phạm khác nhau Vì

vậy, việc đánh giá tác động của văn bản có thể được thực hiện đối với từng quy phạm, từng nhóm quy phạm hay toàn bộ văn bản QPPL đó

RIA là một trong những công cụ phân tích chính sách Về lý thuyết, có thể phân biệt giữa chính sách và pháp luật, giữa hoạt động xây dựng chính sách và soạn thảo luật Nói một cách đơn giản, chính sách là nội dung, còn văn bản luật là vỏ bọc chứa đựng chính sách đó dưới dạng ngôn ngữ và hình thức pháp lý Xây dựng chính sách là quá trình quyết định điều gì cần đạt được, cần làm gì để đạt được điều đó, làm thế nào, ai làm Ví dụ, sau khi có quyết sách thực thi những biện pháp giảm thiểu tai nạn giao thông, việc xây dựng chính sách sẽ bao gồm phân tích những nguyên nhân gây tai nạn; phân

bổ tai nạn trên các loại đường, trong các tầng lớp dân cư; những quy định đang có hiệu lực; kinh nghiệm của các nước khác… Tiếp đó, có thể phát triển một số phương án giảm thiểu tai nạn như giảm tốc độ, thực thi tốt hơn các quy định hiện có, điều kiện cấp giấy phép ngặt nghèo hơn, tuyên truyền, giáo dục Đồng thời, cần phân tích chi phí và lợi ích của từng phương án, trình các phương án để chính phủ quyết định Tất cả những bước này là xây dựng chính sách Sau khi đã quyết định lựa chọn phương án, có thể bắt đầu soạn thảo luật

về phương án đó trong khuôn khổ pháp luật hiện hành

Ngoài ra, đánh giá tác động đối với các quy định về thủ tục hành chính trong các dự thảo VBQPPL là một điểm đáng chú ý trong quy trình ban hành VBQPPL, xây dựng chính sách tại Việt Nam với mục tiêu nâng cao chất lượng các quy định về thủ tục hành chính, cắt giảm tối đa gánh nặng trong việc thực hiện thủ tục hành chính cho các cá nhân, tổ chức nhưng vẫn bảo đảm mục tiêu quản lý nhà nước Việc đánh giá tác động được thực hiện theo

04 tiêu chí: sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả

1.2 Mục tiêu và lợi ích của hoạt động RIA

1.2.1 Mục tiêu của hoạt động RIA

Mục tiêu thực hiện RIA của các Chính phủ là nhằm xác định rõ việc

áp dụng pháp luật minh bạch và xác lập một cách rõ ràng các chuẩn mực phân tích cho các loại văn bản pháp luật Bên cạnh đó, RIA bao gồm một loạt các phương pháp nhằm đánh giá một cách hệ thống những tác động tiêu cực và tích cực của đề xuất và quy định hiện hành Sự phát triển của RIA là một phần của một xu hướng chung của các nước thành viên hướng tới “quản lý điều hành”, nhằm cải thiện các chính phủ sử dụng quyền hạn quản lý của mình [41, tr.7]

Thực tiễn cho thấy, các văn bản pháp luật quan trọng cần phải dự tính mọi chi phí quan trọng ở mức tối thiểu để thực thi văn bản và ước tính được mọi lợi ích quan trọng mà văn bản đem lại Các văn bản pháp luật quan trọng cũng phải xem xét nhiều giải pháp lựa chọn hơn và chứa đựng các thông tin chi tiết hơn về rủi ro

RIA chỉ có hiệu quả nếu như chúng được thực hiện nghiêm túc, đẩy đủ, công khai, minh bạch Chính phủ (hay Quốc hội) có thể xem xét việc chỉ định một cơ quan chịu trách nhiệm giám sát chất lượng của các báo cáo RIA Cơ quan này không nên tham gia trực tiếp vào việc xây dựng và lập báo cáo RIA Việc sử dụng các phương pháp với sự tham gia của nhiều đối tượng và các chiến lược truyền thông lành mạnh, và đảm bảo rằng công chúng có thể dễ dàng tiếp cận kết quả RIA có thể góp phần tăng áp lực buộc các cơ quan chính phủ phải xây dựng các báo cáo đánh giá tác động của pháp luật có chất lượng

Quá trình đánh giá tác động của pháp luật nên bắt đầu ngay khi có những thảo luận đầu tiên về dự kiến thay đổi và phải tiến hành song song với quá trình xây dựng đề xuất về thay đổi chính sách Quá trình RIA cần được coi là một phần không thể tách rời của quá trình xây dựng chính sách, nhằm giúp nâng cao chất lượng của quá trình xây dựng chính sách Báo cáo sơ thảo

về đánh giá tác động pháp luật cần được lập càng sớm càng tốt nhằm xác định các phương án hiện có, và coi đó là một nội dung đầu vào cho quá trình tham

vấn ý kiến công chúng về đề xuất thay đổi chính sách Báo cáo đầy đủ của đánh giá tác động pháp luật cần cung cấp các phân tích chi tiết về tác động của một số ít các phương án lựa chọn được coi là tốt hơn cả, bao gồm cả tóm tắt chi tiết của quá trình tham vấn

RIA không thay thế trình tự, thủ tục ban hành chính sách, luật pháp mà

nó góp phần hỗ trợ tích cực cho quá trình này bằng cách cung cấp các chứng

cứ rõ ràng cho cơ quan soạn thảo lựa chọn phương án tốt nhất, chuẩn bị dự thảo và cơ quan có thẩm quyền thảo luận và thông qua chính sách, pháp luật Quá trình RIA phải được coi là một phần trong quá trình thực hiện soạn thảo

và ban hành chính sách, pháp luật; quá trình này được khuyến nghị thực hiện

từ trước hoặc cùng với việc soạn thảo và hoàn thiện dự thảo

Các tiêu chí cơ bản để đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:

- Chất lượng của VBQPPL: đây là cơ sở để bảo đảm cho việc thực hiện

và áp dụng pháp luật đạt được kết quả cao trong thực tiễn, đồng thời cho phép

dự báo được khả năng hiện thực hoá các quy định pháp luật trong đời sống xã hội Chất lượng của VBQPPL cần được xem xét cả về hình thức và nội dung của VBQPPL;

- Tính tích cực từ tác động của pháp luật: Trên cơ sở xác định chính xác những kết quả đạt được do sự tác động của văn bản pháp luật mang lại kết hợp với các tiêu chí khác cho phép chúng ta có thể đánh giá về mức độ hiệu quả của VBQPPL;

- Chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế: Hiệu quả của VBQPPL một mặt thể hiện ở việc đạt được những mục đích, yêu cầu đề ra cho văn bản pháp luật, mặt khác phải tính đến những chi phí để đạt được những mục đích

đó Do vậy, để đánh giá hiệu quả tác động của VBQPPL còn phải xem xét cả

mức chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế Tiêu chí này cũng thể hiện tính kinh tế và tính hữu ích trong việc điều chỉnh pháp luật

Mục tiêu chính của việc yêu cầu lập báo cáo đánh giá tác động pháp luật là đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn RIA sẽ góp phần buộc các cơ quan chính phủ xây dựng luật và các văn bản pháp luật sao cho phù hợp hơn nữa với lợi ích quốc gia Đánh giá tác động pháp luật có thể được các cơ quan giám sát sử dụng (ví dụ như Quốc hội) nhằm giám sát và đảm bảo rằng các cơ quan Chính phủ xem xét kỹ lợi ích quốc gia khi xây dựng chính sách và pháp luật mới Hơn nữa, tiến chính đánh giá minh bạch của công chúng sẽ góp phần giảm bớt các tác động của các nhóm có đặc quyền đối với quá trình xây dựng văn bản pháp luật, và giảm cơ hội và dư địa cho tham nhũng phát triển

Kết quả cao nhất của đánh giá tác động pháp luật là hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, và một xã hội công bằng Trên bình diện quốc

tế, ngày càng có nhiều hơn các chính phủ sử dụng RIA là công cụ nhằm cải thiện môi trường kinh doanh cho doanh nghiệp, nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế và đảm bảo tính công bằng trong phát triển Việt Nam cần có biện pháp nhằm thể chế hóa các hoạt động này, qua đó đảm bảo nền kinh tế có tính

cạnh tranh hơn và hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu

1.2.2 Lợi ích của hoạt động RIA

Thực tiễn việc thực hiện RIA và các kết quả áp dụng RIA ở nhiều quốc gia cho đến nay đã chứng minh những lợi ích của nó trong việc nâng cao chất lượng các quy định pháp luật, làm giảm phí tổn do sai sót về chính sách RIA

đã góp phần cải thiện cách thức, động lực và văn hóa hoạch định chính sách RIA đã giúp làm giảm chi phí soạn thảo và thực thi chính sách, pháp luật thông qua việc giảm số lượng các chính sách không cần thiết, kém chất lượng,

thực thi chính sách có hiệu quả hơn do chất lượng được nâng cao RIA có thể

mang lại những lợi ích cơ bản sau đây:

 RIA giúp tăng cường hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước RIA cũng đồng thời là công cụ cải thiện năng lực điều hành của quốc gia Việc áp dụng RIA sẽ làm thay đổi văn hóa lập pháp khi các nhà lập pháp chú trọng nhiều hơn đến lựa chọn giải pháp ít tốn kém nhất nhưng vẫn đạt mục tiêu đề

ra Đồng thời cung cấp các chứng cứ về tính hiệu quả, chí phí và lợi ích của một đề xuất chính sách, pháp luật; so sánh các lợi ích của các giải pháp chính sách khác nhau, qua đó sẽ giúp cho việc ra quyết định với chi phí thấp nhất Đặc biệt nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng RIA nhằm cải thiện năng lực điều hành kinh tế và đảm bảo việc cắt giảm chi phí, rủi ro liên quan đến quy định cũng như các rảo cản cạnh tranh để tạo dựng một môi trường đầu tư tích cực cho các chủ thể

 RIA góp phần đề cao trách nhiệm của Chính phủ RIA giúp các cơ quan có liên phải hiểu rõ các tác động có thể của một chính sách, quy định và lợi ích của chúng đối với xã hội Chính vì vậy, RIA giúp Chính phủ lựa chọn những chính sách có lợi nhất cho xã hội nói chung, chứ không phải là lợi ích cục bộ của một nhóm nào đó Từ đó, giúp cho việc quyết định ban hành chính sách được khách quan hơn, toàn diện hơn và qua đó sẽ giảm việc ban hành chính sách bảo vệ lợi ích cục bộ

 RIA góp phần tăng cường tham vấn các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách pháp luật RIA giúp cho bên có liên quan hiểu được lý do tại sao phải ban hành quy định và dự kiến các tác động sẽ xảy ra; qua đó, tăng cường sự minh bạch của quá trình ra quyết định Việc tham vấn là bắt buộc trong quá trình thực hiện RIA, từ đó đề cao sự tham gia nhiều hơn của xã hội vào quá trình hoạch định chính sách

 RIA góp phần làm nâng cao chất lượng các quy định được ban hành RIA là một công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu ích đối với cán bộ soạn thảo văn bản và cơ quan ra quyết định Mục đích sử dụng RIA là nhằm cải thiện chất lượng, hạn chế các tác động tiêu cực và tối đa hóa lợi ích cho xã hội, môi trường và nền kinh tế Điều này, giúp tạo ra rất nhiều những lợi ích khác từ việc có hệ thống thống pháp luật với chất lượng cao Việc tạo ra những văn bản quy phạm pháp luật với chi phí tuân thủ thấp và rủi ro thấp có thể góp phần tăng lợi ích cho các chủ thể có liên quan

Ở Việt Nam, kết quả tính toán những chi phí và lợi ích cho việc áp dụng RIA vào quá trình xây dựng và thông qua văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam cho thấy những lợi ích nhất định Bên cạnh những lợi ích mà RIA đạt được thì áp dụng RIA cũng tạo ra chi phí nhất định, đó là chi phí để tổ chức thực hiện RIA Đối với trường hợp ở Việt Nam, thì chi phí này cũng là một khoản chi đáng kể cho Chính phủ, tuy nhiên là nhỏ hơn nhiều so với lợi ích mà nó đem lại Hơn thế nữa, chi phí này sẽ giảm dần sau một vài năm thực hiện, do chi phí đào tạo sẽ giảm xuống

Tóm lại, RIA tạo ra một hệ thống pháp luật minh bạch, chi phí thấp, hiệu quả hơn và phù hợp hơn với cơ chế thị trường và hệ thống pháp luật này

sẽ nâng cao hiệu quả và phát triển kinh tế của nói chung

1.3 Quy trình của hoạt động RIA

Về cơ bản, một quy trình RIA thường trải qua 6 bước cơ bản:

Bước một, nhận diện vấn đề: các nhà hoạch định chính sách phải nhận diện

được vấn đề cần có sự can thiệp chính sách và xác định rõ chính phủ có nên can thiệp hay không Đồng thời, giai đoạn này cũng xác định các mục tiêu chính sách

Bước hai, xây dựng phương án chính sách: tập trung vào việc xây dựng

các phương án chính sách nhằm giải quyết vấn đề đã được nhận diện Trong giai đoạn này, nhà hoạch định chính sách sẽ tổ chức các buổi thảo luận và ước

tính sơ bộ những chi phí và lợi ích của từng phương án chính sách Điều này

sẽ bước đầu giúp nhà hoạch định chính sách xác định được phương án nào tối

ưu nhất về phương diện kinh tế, xã hội cũng như môi trường, đồng thời có tác động tiêu cực nhỏ nhất

Bước ba, tiến hành tham vấn với các bên liên quan nhằm đi đến phương

án tối ưu nhất, với sự ưu tiên nhất định với phương án được xác định trong giai đoạn thứ hai Mỗi phương án được đưa ra tham vấn gắn với những phương án tính toán chi phí và lợi ích cụ thể

Bước bốn, hoàn thiện báo cáo RIA trong đó tập trung cụ thể và chi tiết

hóa các chi phí và lợi ích của phương án được lựa chọn Sau đó, báo cáo này được nộp cho Chính phủ (hoặc các cơ quan hữu quan khác) để phê duyệt và làm căn cứ xây dựng/điều chỉnh chính sách

Bước năm, triển khai thực hiện chính sách vào thực tế

Cuối cùng, nhà hoạch định chính sách tiếp tục và liên tục triển khai

đánh giá khi chính sách đã đi vào thực hiện Nếu đánh giá cho thấy cần phải

có sự điều chỉnh chính sách, một chu kỳ RIA mới cần được thực hiện [31]

Dưới đây là Sơ đồ tóm tắt các bước chính trong quy đình đánh giá tác động của pháp luật:

Sơ đồ 1.1: Các bước chính trong quy trình đánh giá tác động của pháp luật

(Nguồn: Raymond Mallon & Lê Duy Bình (2007), Cẩm nang thực hiện một quá trình Đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA), Hà Nội)

Về nội dung báo cáo RIA, một báo cáo đánh giá tác động của pháp luật

sẽ có nội dung chính như sau:

Nhận biết đánh giá vấn đề

Nhận biết vấn đề chính Tiến hành tham vấn

ban đầu với các tác nhân chính Chuẩn bị

RIA sơ bộ

Tiến hành RIA sơ bộ

Chuẩn bị tài liệu tham vấn (bao gồm cả RIA

sơ bộ) và phổ biến

Tham vấn với các đối tƣợng

Tiến hành tham vấn chính thức, và/hoặc thu

thập ý kiến bằng văn bản Tiến hành khảo

sát nếu cần thiết

Thu thập số liệu và phân tích

Tóm tắt nội dung tham vấn, thu thập

và phân tích số liệu Xác định thông tin còn

thiếu

Lập báo cáo RIA đầy đủ

Lập báo cáo RIA đầy đủ, bao gồm kết quả

tóm tắt của quá trình tham vấn

Chấp thuận RIA

Đệ trình để được cơ quan có trách nhiệm

của Chính phủ thông qua

Đánh giá xem có cần thực hiện đánh giá RIA sơ bộ không?

Có Không

Có cần tiến hành tham vấn bổ sung hoặc thu thập thêm số liệu không?

Có Không

Hộp 1.1: Mẫu của một báo cáo đánh giá dự báo tác động pháp luật đầy đủ

Giới thiệu

• Mục tiêu và bản chất của thay đổi dự kiến về chính sách và pháp luật

• Quá trình tham vấn

• Đánh giá các phương án giải quyết vấn đề

• Lợi ích và chi phí của thay đổi dự kiến

• Thực hiện và giám sát

(Nguồn: Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội)

1.3.1 Quy trình đánh giá tác động sơ bộ

1.3.1.1 Thông tin được cung cấp trong Báo cáo RIA sơ bộ bao gồm

 Nêu rõ được vấn đề cần xử lý và lý do nảy sinh vấn đề

 Thảo luận về thất bại của thị trường – vấn đề dự kiến sẽ được xử lý Điều gì sẽ xảy ra nếu như vấn đề không được xử lý

 Nhận biết các nhóm đối tượng bị ảnh hưởng bởi vấn đề, đặc biệt là các cộng đồng doanh nghiệp bị ảnh hưởng Sử dụng các ví dụ thực tế, số liệu định tính để chứng minh

 Đâu là mục tiêu chính sách ở cấp cao cần phải đạt được?

 Mô tả tóm tắt các nghiên cứu, chính sách, quy chế hiện tại liên quan tới vấn đề đang được giải quyết Mô tả trách nhiệm của các cơ quan hữu quan

 Các phương án sử dụng văn bản pháp luật hoặc không sử dụng, bao gồm cả phương án "không làm gì"

 Thảo luận các chi phí, lợi ích và các tác động của từng phương án, bao gồm các tác động về thị trường và tới sự cạnh tranh

 Lưu ý các vấn đề liên quan tới thực hiện, chi phí thực hiện

 Bao gồm một kế hoạch tham vấn ý kiến ban đầu

 Nhận biết nhu cầu thông tin cần bổ sung

 Kế hoạch tham vấn

1.3.1.2 Quy trình đánh giá tác động sơ bộ được thực hiện thông qua 8 bước

Bước 1: Xác định vấn đề

Để thực hiện bước này, cần dựa trên cơ sở xác định các vấn

đề ưu tiên để tiến hành RIA là gì: như các vấn đề tranh cãi, hay các chi phí, lợi ích mà nó đem lại…

Bước 2: Xác định mục tiêu của vấn đề Mỗi vấn đề cần xác định được mục tiêu cần đạt được Mục tiêu

đó có thể mang tính định tính (như tăng cường dân chủ) hoặc mang tính định lượng (như giảm gánh nặng cho doanh nghiệp bao nhiêu %)

Bước 3: Lựa chọn giải pháp để giải quyết từng vấn đề Xác định phương án để đạt được mục tiêu đã được đặt ra tại bước 2 Mỗi vấn đề có thể có từ 3 - 6 phương án, trong đó, luôn có một phương án để đối chiếu, đó là phương án "giữ nguyên hiện trạng"

Bước 4: Xác định phương án RIA cho từng vấn đề thông qua việc xác định yếu tố chi phí và lợi ích

Bước 5: Xác định nhu cầu về dữ liệu Tại bước này phải có dữ liệu cần thiết để trả lời cho câu hỏi đặt

ra, đặc biệt là các dữ liệu để có thể trả lời được các câu hỏi về định lượng (chẳng hạn như các chi phí phát sinh, thời gian thực hiện,…)

Bước 6: Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn về phương pháp đó

Dữ liệu có thể được thu thập bằng cách thức sau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi…

Bước 7: Xác định biện pháp thực hiện Cần phải làm rõ ai sẽ thu thập các dữ liệu để tiến hành RIA

Sau khi có dữ liệu, cần sắp xếp các dữ liệu mang tính định tính và định lượng vào các bảng biểu phù hợp

Bước 8: Xây dựng báo cáo [8, tr 276]

1.3.2 Quy trình đánh giá tác động đơn giản

1.3.2.1 Thông tin được cung cấp trong Báo cáo RIA đơn giản bao gồm

 Mô tả chính sách, mục tiêu chính sách và vấn đề đang được xử lý,

 Định lượng hóa phạm vi của vấn đề đang muốn giải quyết

 Mô tả các phương án còn được giữ lại, nêu lý do và mô tả cả rủi ro chính liên quan tới từng phương án

 Nhận biết những đối tượng bị ảnh hưởng, bao gồm cả các doanh nghiệp và các nhóm chịu ảnh hưởng phân bổ không đều

 So sánh lợi ích và chi phí của từng phương án đưa ra trong báo cáo

sơ bộ

 Xem xét và mô tả các chi phí và lợi ích khác

 Tóm tắt ai và khu vực nào sẽ chịu chi phí của từng phương án

 Xử lý các tác động không mong muốn và chi phí gián tiếp

 Kết quả của các cuộc thử nghiệm về tác động đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ

 Tóm tắt tác động, bao gồm tác động của từng phương án đối với các doanh nghiệp nhỏ và vừa, cũng như các biện pháp giúp họ tuân thủ và thực hiện thay đổi chính sách dự kiến

 Đánh giá chi tiết về việc đảm bảo môi trường cạnh tranh theo kết quả của các hoạt động thử nghiệm

 Mô tả cơ chế thực hiện và triển khai nhằm đảm bảo tuân thủ đối với từng phương án, cũng như xem xét các rủi ro có liên quan Mô tả cơ chế thông báo và tuyên truyền về đề xuất thay đổi

 Tóm tắt kết quả quá trình tham vấn ý kiến, ý kiến của các nhóm và ngành khác nhau, các loại hình doanh nghiệp khác nhau và những thay đổi về nội dung của RIA, ví dụ như các giả định Chi phí và khuyến nghị sau khi thực hiện quá trình tham vấn ý kiến

 Đưa ra một kế hoạch thực hiện và triển khai đối với phương án được khuyến nghị lựa chọn

 Đưa ra kế hoạch chi tiết về đánh giá thực hiện

 Khuyến nghị phương án được lựa chọn, đưa ra cơ sở cho sự lựa chọn, đặc biệt là các phân tích về lợi ích và chi phí

1.3.2.2 Quy trình RIA đơn giản được thực hiện thông qua 10 bước

Bước 1: Xác định vấn đề

Để thực hiện bước này, cần dựa trên cơ sở xác định các vấn

đề ưu tiên để tiến hành RIA là gì: như các vấn đề tranh cãi, hay các chi phí, lợi ích mà nó đem lại…

Bước 2: Xác định mục tiêu của vấn đề Mỗi vấn đề cần xác định được mục tiêu cần đạt được Mục tiêu

đó có thể mang tính định tính (như tăng cường dân chủ) hoặc mang tính định lượng (như giảm gánh nặng cho doanh nghiệp bao nhiêu %)

Bước 3: Lựa chọn giải pháp để giải quyết từng vấn đề Xác định phương án để đạt được mục tiêu đã được đặt ra tại bước 2 Mỗi vấn đề có thể có từ 3 - 6 phương án, trong đó, luôn có một phương án để đối chiếu, đó là phương án "giữ nguyên hiện trạng"

Bước 4: Xác định phương án RIA cho từng vấn đề thông qua việc xác định yếu tố chi phí và lợi ích

Chi phí đó gồm chi phí tài chính, chi phí nguồn nhân lực như thế nào Phải xác định được những lợi ích và thiệt hại phải bỏ ra, những tác động tương ứng với các giải pháp được chọn

Bước 5: Xác định nhu cầu về dữ liệu

Tại bước này phải có dữ liệu cần thiết để trả lời các câu hỏi đặt

ra, đặc biệt là các dữ liệu có thể trả lời được các câu hỏi về định tính

Bước 6: Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn

về phương pháp đó

Dữ liệu có thể thu thập bằng các cách thức sau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi…

Bước 7: Xác định biện pháp thực hiện Cần phải làm rõ ai sẽ thu thập các dữ liệu để tiến hành RIA Sau khi có dữ liệu, cần sắp xếp các dữ liệu mang tính định tính vào các bảng biểu cho phù hợp

Bước 8: Đánh giá các dữ liệu đã thu thập được, phân tích các

dữ liệu đó

Ví dụ: với mục đính đẩy nhanh quá trình ban hành văn bản QPPL thì với giải pháp đề xuất sẽ phải tính toán mỗi giai đoạn đẩy nhanh sẽ tiết kiệm được bao nhiêu thời gian Sau đó, thực hiện việc chấm điểm các giải pháp

Bước 9: Có sự thống nhất về các giải pháp để tìm ra giả pháp tối ưu để đề xuất đưa vào nội dung quy định của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Bước 10: Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trình tham vấn công cộng [8, tr.278]

1.3.3 Quy trình đánh giá tác động đầy đủ

1.3.3.1 Thông tin được cung cấp trong Báo cáo RIA đầy đủ bao gồm

 Mô tả chính sách, mục tiêu chính sách và vấn đề đang được xử lý

 Mô tả các vấn đề, khi có thể, định lượng hóa phạm vi của vấn đề đang muốn giải quyết

 Mô tả các phương án còn được giữ lại, trong đó giải thích tại sao các phương án đó lại phù hợp với yêu cầu hiện tại và mô tả các rủi ro chính liên quan tới từng phương án và rủi ro này có thể được giảm thiếu bằng cách nào

 Nhận biết những đối tượng bị ảnh hưởng, bao gồm cả các doanh nghiệp và các nhóm chịu ảnh hưởng phân bổ không đều

 So sánh lợi ích và chi phí của từng phương án đưa ra trong báo cáo

sơ bộ

 Xem xét và mô tả các chi phí và lợi ích khác nhau - ví dụ như không chi đối với công cộng, doanh nghiệp, các tổ chức mà còn cả đối với người tiêu dùng/ cá nhân và đối với toàn bộ nền kinh tế Mô tả các chi phí này độc lập với các chi phí đối với doanh nghiệp, các tổ chức

 Tóm tắt ai và khu vực nào sẽ chịu chi phí của từng phương án

 Xử lý các vấn đề tác động không mong muốn và chi phí gián tiếp

 Tóm tắt tác động, bao gồm tác động của từng phương án đối với các doanh nghiệp nhỏ và các biện pháp giúp họ tuân thủ và thực hiện thay đổi chính sách dự kiến

 Bao gồm đánh giá chi tiết về việc đảm bảo môi trường cạnh tranh trên cơ sở kết quả của các hoạt động thử nghiệm

 Mô tả cơ chế thực hiện và triển khai nhằm đảm bảo tuân thủ đối với từng phương án, cũng như xem xét các rủi ro có liên quan

 Mô tả cơ chế thông báo và tuyên truyền về đề xuất thay đổi

 Xác định phương án giám sát thực hiện chính sách

 Tóm tắt kết quả quá trình tham vấn ý kiến, ý kiến của các nhóm và ngành khác nhau, các loại hình doanh nghiệp khác nhau và những thay đổi về nội dung của RIA, ví dụ như các giả định, chi phí và khuyến nghị sau khi thực hiện quá trình tham vấn ý kiến

 Đưa ra một kế hoạch thực hiện và triển khai đối với phương án được khuyến nghị lựa chọn

 Đưa ra kế hoạch chi tiết về đánh giá thực hiện

 Khuyến nghị phương án được lựa chọn, đưa ra cơ sở cho sự lựa chọn, đặc biệt là các phân tích về lợi ích và chi phí

 Bản tóm tắt: Bản tóm tắt không dài hơn một trang, được viết bằng ngôn ngữ chung, tránh thuật ngữ chuyên môn, trình bày các kết luận rút ra sau khi so sánh các giải pháp lựa chọn thuộc danh sách ngắn

 Tóm tắt công việc đã thực hiện;

 Nêu các giả định hoặc những gì chưa chắc chắn;

 Tuân theo các bước trong phương pháp tiếp cận đánh giá tác động;

 Đưa ra các tài liệu chứng minh và các dữ liệu ký thuật chi tiết và các phụ lục

1.3.3.2 Quy trình RIA đầy đủ được thực hiện thông qua 10 bước:

Bước 1: Xác định vấn đề

Để thực hiện bước này, cần dựa trên cơ sở xác định các vấn

đề ưu tiên để tiến hành RIA là gì: như các vấn đề tranh cãi, hay các chi phí, lợi ích mà nó đem lại…

Bước 2: Xác định mục tiêu của vấn đề Mỗi vấn đề cần xác định được mục tiêu cần đạt được Mục tiêu

đó có thể mang tính định tính (như tăng cường dân chủ) hoặc mang tính định lượng (như giảm gánh nặng cho doanh nghiệp bao nhiêu %)

Bước 3: Lựa chọn giải pháp để giải quyết từng vấn đề Xác định phương án để đạt được mục tiêu đã được đặt ra tại bước 2 Mỗi vấn đề có thể có từ 3 - 6 phương án, trong đó, luôn có một phương án để đối chiếu, đó là phương án "giữ nguyên hiện trạng"

Bước 4: Xác định phương án RIA cho từng vấn đề thông qua

Chi phí đó gồm chi phí tài chính, chi phí nguồn nhân lực như thế nào Phải xác định được những lợi ích và thiệt hại phải bỏ ra, những tác động tương ứng với các giải pháp được chọn

Bước 5: Xác định nhu cầu về dữ liệu Tại bước này phải có dữ liệu cần thiết để trả lời các câu hỏi đặt ra, đặc biệt là các dữ liệu có thể trả lời được các câu hỏi về định lượng (chẳng hạn như các chi phí phát sinh, thời gian thực hiện…)

Bước 6: Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn về phương pháp đó

Dữ liệu có thể thu thập bằng các cách thức sau: dựa vào nguồn tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, thông qua phỏng vấn, lập bảng hỏi…

Bước 7: Xác định biện pháp thực hiện Cần phải làm rõ ai sẽ thu thập các dữ liệu để tiến hành RIA Sau khi có dữ liệu, cần sắp xếp các dữ liệu mang tính định tính và định lượng vào các bảng biểu cho phù hợp

Bước 8: Đánh giá các dữ liệu đã thu thập được, phân tích các

dữ liệu đó

Ví dụ: với mục đính đẩy nhanh quá trình ban hành văn bản QPPL thì với giải pháp đề xuất sẽ phải tính toán mỗi giai đoạn đẩy nhanh sẽ tiết kiệm được bao nhiêu thời gian Sau đó, thực hiện việc chấm điểm các giải pháp

Bước 9: Thống nhất về các giải pháp để tìm ra giả pháp tối ưu

để đề xuất đưa vào nội dung quy định của dự thảo văn bản QPPL

Bước 10: Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trình tham vấn công cộng [8, tr.279]

1.4 Kinh nghiệm của nước ngoài về đánh giá tác động của pháp luật

Hiện tại, RIA được sử dụng khá phổ biến ở các nước công nghiệp

phát triển, đặc biệt là các nước thuộc OECD; bên cạnh đó, số lượng các nước đang phát triển áp dụng RIA vào quá trình hoạch định và ban hành chính sách cũng đang không ngừng tăng lên Tuy vậy, quá trình áp dụng RIA ở các nước đang phát triển và các nền kinh tế mới nổi cũng bộc lộ nhiều điểm bất cập cần phải được cải thiện Thông tin về quá trình áp dụng RIA tại các nước đang phát triển khá hạn chế và không đầy đủ, hệ thống như ở các nước phát triển

Nói chung, ở các nước có RIA, họ đánh giá vừa tổng thể, toàn diện; vừa đa đạng, chia cắt và từng phần Tổng thể và toàn diện nghĩa là đánh giá tác động trên tất cả các mặt, các khía cạnh Nhiều nơi còn đánh giá không chỉ đối với các phương án chính sách đang được xem xét, mà cả dự thảo văn bản và các chính sách, quy định đang có hiệu lực

Đan Mạch sử dụng RIA lần đầu tiên từ năm 1966 Tới thập kỷ 70 của thế kỷ trước, nước Mỹ đã đưa thêm phân tích Chi phí – Lợi ích vào báo cáo RIA trong việc phân tích tác động của lạm phát đối với nền kinh tế Mỹ trong thời điểm đó Sau gần 40 năm, RIA hiện nay được tất cả các nước OECD sử dụng (31 quốc gia, kể cả Thổ Nhĩ Kỳ) Đáng chú ý, tính đến năm

2008, RIA đã được luật hóa tại 29/30 quốc gia trong khối OECD – nói cách khác, mọi chính sách trước khi ban hành đều phải tiến hành RIA Trước năm 2005, RIA ở các nước OECD tập trung vào phân tích tác động của chính sách đối với các lĩnh vực liên quan tới việc tăng cường hiệu quả của thị trường như ngân sách, cạnh tranh, độ mở của thị trường và doanh nghiệp vừa và nhỏ Sau đó, OECD cũng đã nâng cấp thêm một bước quá trình áp dụng RIA bằng cách yêu cầu trong báo cáo có những phân tích tác động của chính sách đối với một số lĩnh vực mới như nghèo đói, bình đẳng giới, tác động tới các nhóm xã hội

Trong bối cảnh đó, kết quả cuộc điều tra do Colin Kirkpatrick,