Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến việt nam

Kết quả là trên các mặt: cải cách thể chế hành chính nhà nước, cải cách bộ máy hành chính, cải cách chế độ công vụ và công chức, cải cách tài chính công đều đã tạo được một số chuyển biế

ĐẠI QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ KHOA

YÕU Tè PH¢N QUYÒN

TRONG LÞCH Sö LËP HIÕN VIÖT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐẠI QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ KHOA

YÕU Tè PH¢N QUYÒN TRONG LÞCH Sö LËP HIÕN VIÖT NAM

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS TSKH ĐÀO TRÍ ÚC

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và

đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Khoa

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: LÝ THUYẾT PHÂN QUYỀN TRONG LỊCH SỬ TƯ TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 9

1.1 Lịch sử hình thành và nội dung tư tưởng của lý thuyết phân quyền 9

1.1.1 Thời Cổ đại 10

1.1.2 Thời Trung đại (thế kỷ XV-XVI) 12

1.1.3 Thời Cận đại (thế kỷ XVI – XIX) 12

1.1.4 Thời hiện đại 19

1.2 Một số mô hình phân quyền chủ yếu 23

1.2.1 Mô hình phân quyền ở Anh 23

1.2.2 Mô hình phân quyền ở Mỹ 25

1.2.3 Mô hình phân quyền ở Pháp 28

1.2.4 Mô hình phân quyền ở Đức 31

Tiểu kết Chương 1 35

Chương 2: QUY ĐỊNH VỀ PHÂN QUYỀN TRONG CÁC HIẾN PHÁP VIỆT NAM 36

2.1 Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và yếu tố phân quyền trong các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992 36

2.1.1 Phân quyền theo Hiến pháp năm 1946 36

2.1.2 Phân quyền theo Hiến pháp năm 1959, 1980 và Hiến pháp năm 1992 45

2.2 Phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến

pháp năm 2013 61

2.2.1 Quốc hội - cơ quan thực hiện quyền lập pháp 61

2.2.2 Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp 65

2.2.3 Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp 66

2.3 Mối quan hệ giữa ba nhánh quyền lực 71

2.3.1 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp trong Hiến pháp năm 2013 71

2.3.2 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp 72

2.3.3 Mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền tư pháp 72

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN YẾU TỐ PHÂN QUYỀN TRONG TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 74

3.1 Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện yếu tố phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam 74

3.1.1 Thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền con người, quyền công dân – cơ sở cho việc thực hiện nguyên tắc phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước 74

3.1.2 Yêu cầu về kiểm soát quyền lực nhà nước và cơ chế phân quyền 77

3.2 Các giải pháp hoàn thiện và phát triển yếu tố phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước 85

3.2.1 Tăng cường các chức năng lập pháp và giám sát tối cao của Quốc hội 85

3.2.2 Xác lập rõ hơn phạm vi chức năng hành pháp của Chính phủ 89

3.2.3 Bảo đảm sự độc lập của Tòa án 93

3.2.4 Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương và việc tăng cường khả năng tự quản của chính quyền địa phương 95

KẾT LUẬN 98

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở nước ta đã có những bước tiến về cải cách và đổi mới trên nhiều mặt

Hoạt động lập pháp của Quốc hội đã được đẩy mạnh trên cơ sở chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010 tầm nhìn 2020 Kết quả

là đã tạo ra được khung pháp luật tương đối đầy đủ nhằm điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực quan hệ xã hội phục vụ đắc lực cho sự vận hành của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu hơn, rộng hơn, có hiệu quả hơn và cho hoạt động bình thường của các lĩnh vực quan hệ xã hội và sinh hoạt quốc gia

Cải cách hành chính đã được Đảng và Nhà nước ta chủ trương triển khai với việc xây dựng và thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 Kết quả là trên các mặt: cải cách thể chế hành chính nhà nước, cải cách bộ máy hành chính, cải cách chế độ công vụ và công chức, cải cách tài chính công đều đã tạo được một số chuyển biến tích cực với mục tiêu xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp hóa, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo các nguyên tắc và đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng mà điểm cốt yếu nhất là tăng cường năng lực tiếp nhận nhu cầu và lợi ích của xã hội, tạo thuận lợi tối đa cho các doanh nghiệp, cho người dân trong việc sử dụng các dịch vụ công.Nhiều nỗ lực cũng đang được đặt theo hướng tăng cường các bảo đảm cho việc gắn kết hoạt động của các

cơ quan hành chính nhà nước với nhân dân, chống quan liêu, các hiện tượng hách dịch, cửa quyền, tham nhũng

Những định hướng và giải pháp cơ bản và toàn diện cho công cuộc cải cách tư pháp được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005 của Bộ Chính trị “Về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” Thông qua các nỗ lực cải cách, hệ thống tư pháp Việt Nam đã từng bước được củng cố về

tổ chức, làm trong sạch đội ngũ cán bộ các cơ quan điều tra, truy tố, xét xử; tăng cường khả năng tiếp cận công lý cho công dân, khắc phục tình trạng án oan, sai, xâm phạm nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Tuy nhiên, tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước còn cồng kềnh, nhiều đầu mối và tầng nấc trung gian, chất lượng hoạt động và hiệu quả thấp Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và chế độ trách nhiệm của nhiều cơ quan

và người đứng đầu chưa thật rõ, cơ chế vận hành và mối quan hệ còn bất hợp

lý, đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế cả về năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ Tình hình đó làm giảm hiệu quả lãnh đạo của Đảng, làm yếu hiệu lực quản lý của Nhà nước là năng lực lãnh đạo điều hành của hệ thống chính trị Tệ quan liêu, tình hình tham nhũng có chiều hướng gia tăng, nhưng chưa kiểm soát được

Hiến pháp năm 2013 được ban hành đã xác định rõ hơn một bước vị trí và

mối quan hệ mới giữa các cơ quan nhà nước theo nguyên tắc: “quyền lực nhà

nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [26, Điều 2] Cơ

chế của quyền lực nhà nước theo nguyên tắc này chứa đựng trong đó khả năng kiểm soát quyền lực cao hơn, minh bạch hơn và dân chủ hơn Tuy nhiên, cho đến nay những câu hỏi: quyền lực thống nhất như thế nào và ở đâu? phân công là gì? phối hợp như thế nào giữa các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp? Nói khác đi, các cơ chế pháp lý cho việc bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước là gì? Sự phân công, phối hợp phải như thế nào để một mặt đảm bảo các cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện đúng chức năng,

thẩm quyền và làm hết trách nhiệm của mình, mặt khác, không vi phạm thẩm quyền của cơ quan khác và xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích của quốc gia, dân tộc, phát huy được hiệu lực tổng thể của bộ máy nhà nước? Trong khi đó, kinh nghiệm lịch sử cho thấy rằng, việc phân quyền đúng (bao gồm cả sự phân công và phối hợp) là cái lõi của cơ chế giám sát quyền lực trong Nhà nước pháp quyền, là điều kiện cần thiết để phòng và chống quan liêu, tha hóa quyền lực

Những điều trình bầy trên đây là cơ sở và lý do khách quan của việc lựa

chọn đề tài: “Yếu tố phân quyền trong lịch sử lập Hiến pháp Việt Nam”

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài có mục tiêu xác định cho được những yếu tố phân quyền trong lịch sử lập hiến về tổ chức quyền lực Nhà nước ở Việt Nam và những tác nhân của quá trình nhận thức, vận dụng nguyên tắc phân quyền trong lịch

sử, từ đó rút ra những bài học cần thiết cho quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Thứ nhất, hệ thống hoá các học thuyết phân quyền trong lịch sử nhằm

thấy được tính phổ biến và các yếu tố đặc thù trong tổ chức quyền lực nhà nước; ý nghĩa của nguyên tắc phân quyền trong Nhà nước pháp quyền

Thứ hai, nghiên cứu để xác định nội dung của yếu tố phân quyền trong

từng giai đoạn phát triển cụ thể của Hiến pháp Việt Nam thong qua việc tìm hiểu vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được hiến định trong từng thời kỳ của các thiết chế quyền lực nhà nước

Thứ ba, làm rõ quan điểm, phương hướng tiếp tục cải cách bộ máy nhà

nước đáp ứng nhu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó có yếu tố phân quyền; các giải pháp nhằm thi

hành Hiến pháp 2013 theo hướng áp dụng các yếu tố phân quyền, tăng cường kiểm soát quyền lực có hiệu quả

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

- Nghiên cứu lý luận phân quyền trong khuôn khổ các học thuyết về Nhà nước pháp quyền; một số mô hình phân quyền trên thế giới

- Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử từ 1945 đến nay

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài có nội dung rộng lớn về lý luận và thực tiễn Do vậy, phạm vi đề tài được đặt trong khuôn khổ nghiên cứu một số học thuyết tiêu biểu trong lịch sử tư tưởng chính trị - pháp lý; phân tích các quy định, các chế định của các bản Hiến pháp Việt Nam: 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013

4 Tình hình nghiên cứu

4.1 Tình hình nghiên cứu trong nước về đề tài

Trước hết là các công trình nhằm làm rõ nhu cầu của việc tăng cường dân chủ, đưa ra các luận cứ khoa học cho việc xác định quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước, chỉ rõ nhu cầu về tính công khai, minh bạch cần có của hệ thống chính trị, của các cơ quan công quyền và khả năng tiếp cận công quyền của người dân Một nhóm các công trình, đề tài khác đã tập trung vào việc nghiên cứu về các cơ chế kiểm tra, giám sát trong hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước Trước hết đó là công trình bàn về cơ chế chung của việc giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước nhằm mục đích bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, đấu tranh có hiệu quả chống quan liêu, lãng phí, tham nhũng trong

bộ máy Nhà nước: (Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát và

cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb

Công an nhân dân, Hà Nội 2003; Trịnh Thị Xuyến, Kiểm soát quyền lực nhà

nước Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị

quốc gia, 2006, Hà Nội; Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát

quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam,

Đề tài khoa học cấp Nhà nước, Mã số KX04-28/06-10) Đặc biệt, cơ chế giám

sát của Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã được bàn đến khá

nhiều trong các diễn đàn nghiên cứu thời gian qua: (Trần Ngọc Đường: Giám

sát của Quốc hội - giám sát ở tầng cao nhất - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

số 3/2003; Lê Minh Thông: Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Báo cáo khoa học tại Hội thảo:

“Quốc hội Việt Nam – 60 năm hình thành và phát triển”, Hà Nội,

23-24/12/2005; TS Trương Thị Hồng Hà: Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo

chức năng giám sát của Quốc hội, Nxb Chính trị quốc gia, 2009; TS Nguyễn

Sĩ Dũng (chủ biên): Quyền giám sát của Quốc hội: nội dung và thực tiễn từ

góc nhìn tham chiếu Nxb Tư pháp, 2004; Bùi Ngọc Thanh: Mấy giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội, Kỷ yếu hội thảo về hoạt động giám sát Văn phòng Quốc hội, 1999)

Từ Đại hội lần thứ X của Đảng năm 2006, nhu cầu về nghiên cứu để xây dựng cơ chế phán quyết về các vi phạm Hiến pháp trong các hoạt động

lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được đặt ra (Đảng cộng sản Việt Nam, Văn

kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

2006, tr.126, 127) Trên cơ sở đó, đã có một số đề án nghiên cứu (Đảng đoàn

Quốc hội: Đề án: Về cơ chế phán quyết các vi phạm Hiến pháp, tháng

12-2009) và diễn đàn thật sự nghiêm túc tiếp cận vấn đề mới mẻ này ở nước ta

(GS.TSKH Đào Trí Úc, PGS.TS Nguyễn Như Phát (chủ biên): Tài phán Hiến

pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán hiến pháp ở Việt Nam Nxb Công

an nhân dân, Hà Nội, 2007; Đặng Ngọc Chiến (chủ biên): Cơ chế bảo hiến,

Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005; Bùi Ngọc Sơn: Bảo hiến ở Việt Nam, Nxb Tư

pháp, Hà Nội, 2006)

Sự liên hệ yếu giữa các cơ chế và hình thức kiểm tra, giám sát quyền lực và sự chồng chéo đã dẫn đến có nơi, có lúc vô hiệu lẫn nhau, gây thêm phiền phức và khó khăn cho công dân, cho doanh nghiệp Một số cơ chế kiểm tra, giám sát đã được xây dựng hoặc bãi bỏ nhưng chưa được đặt trên những

cơ sở lý luận và thực tiễn thật sự xác đáng và có sức thuyết phục

Những nghiên cứu đã phản ánh những nỗ lực nhằm lập luận rõ hơn nội dung một nguyên tắc đã được hiến định ở nước ta từ năm 2001, nguyên

tắc: “quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các

cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [31, Điều 2], chỉ ra nhu cầu phải tiếp tục phản ánh, chức năng, thẩm

quyền và quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước theo chiều ngang và chiều dọc giữa trung ương và địa phương

Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu vẫn chưa đề ra được một mô hình căn bản và tổng thể về cơ chế quyền lực Nhà nước, nên mặc dù trong từng

bộ phận hợp thành của quyền lực Nhà nước đã có sự đổi mới, cải cách nhất định nhưng hiệu quả của việc thục hiện quyền lực nhân dân, bảo đảm sự thống nhất, sự phân công và kiểm soát quyền lực vẫn tiếp tục là tâm điểm quan tâm của dư luận

4.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về đề tài

Cơ chế quyền lực nhà nước là một trong những vấn đề trung tâm của các lĩnh vực khoa học chính trị, khoa học quản lý, của các bộ môn khoa học như triết học, xã hội học, luật học v.v và là đề tài nghiên cứu của nhiều công trình lý luận, hội nghị, hội thảo quốc tế và quốc gia ở nước ngoài

Trong các công trình nghiên cứu hiện đại, chúng ta có thể tìm thấy những quan điểm, những mô hình đề xuất xung quanh vấn đề cơ chế kiểm tra

và giám sát quyền lực chính trị Đề tài này thường được đặt ra khi các tác giả bàn về những vấn đề như chức năng và hiệu quả của hệ thống chính trị

(Easton D A system analysis of Political life N.Y.1965, về dân chủ (Held D Models of Democracy Cambridge (UK), 1992, Jean-Claude Laubeti: Tocqueville and the two Democracies Harvard University Press, 1989), các

đảng chính trị (Brookman Jame, E Beukel: Elites, Parties and Democracy

Odence, Univ.Press, 1999) Nhà nước pháp quyền và sự ràng buộc của quyền

lực (Barry M.Hager The Rule of Law-A Lexicon for Policy Makers, N.Y,

1999), mối liên hệ giữa cấu trúc quyền lực và tham nhũng (Anti-corruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate Washingtion D.C.2000), cơ

chế quyền lực và phân quyền giữa Nhà nước và xã hội dân sự, các cơ chế bảo

vệ quyền con người, quyền công dân Đặc biệt, trong những năm gần đây nhất, xuất phát từ tình hình một số nước đang tiến hành cải cách bộ máy quyền lực Nhà nước trong bối cảnh chuyển đổi cơ chế chính trị và kinh tế-xã hội, vấn đề giám sát Hiến pháp đã được bàn ở nhiều diễn đàn Đó là những tư liệu rất cần được nghiên cứu, tham khảo theo hướng tiếp cận về giám sát và kiểm soát quyền lực

5 Những điểm mới và đóng góp của đề tài

Vấn đề phân quyền trong lý luận chính trị pháp lý nước ta là một vấn

đề chưa được quan tâm nghiên cứu đúng mức Vì vậy, bản thân sự lựa chọn

và tiến hành nghiên cứu đề tài này có thể được coi là một hướng nghiên cứu mới trong khoa học pháp lý nước ta

Đề tài là công trình nghiên cứu có mục đích đóng góp thiết thực cho việc tổng kết việc thực hiện Nghị quyết Đại hội XI của Đảng, Nghị quyết lần thứ 5, Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị, góp phần tổng kết việc thực hiện các chiến lược của Đảng trong lĩnh vực cải cách bộ máy nhà nước và pháp luật,

triển khai thi hành Hiến pháp 2013, xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý phù hợp với Hiến pháp

6 Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của đề tài

Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng

Hồ Chí Minh cũng như quan điểm, tư tưởng của Đảng cộng sản Việt Nam thể hiện trong các nghị quyết của Đảng, đặc biệt là trong các văn kiện Đại hội lần thứ XI của Đảng, Đề tài sử dụng các phương pháp tiếp cận nghiên cứu: phân tích lý luận, nghiên cứu lịch sử các học thuyết về tư tưởng chính trị - pháp lý; đề tài đã đặc biệt chú ý sử dụng phương pháp lịch sử để phục

vụ cho việc tìm hiểu và rút ra những bài học lịch sử, đánh giá đúng những giá trị lịch sử trong tổ chức quyền lực nhà nước Là một công trình quan tâm đến kinh nghiệm quốc tế, đề tài cũng đã sử dụng phổ biến phương pháp nghiên cứu so sánh mà cụ thể là chính trị học so sánh, nhà nước học so sánh, luật học so sánh và Hiến pháp học so sánh Bên cạnh đó, các phương pháp

xã hội học như điều tra xã hội học, tọa đàm chuyên gia, v.v đã được sử dụng rộng rãi trong quá trình nghiên cứu

Đề tài sử dụng cách tiếp cận tổng thể, liên ngành, trên cơ sở lấy phương diện pháp lý làm lát cắt chủ đạo kết hợp với các khía cạnh chính trị học, xã hội học, sử học

7 Cấu trúc của Đề tài

Đề tài bao gồm phần Mở đầu, Kết luận và 03 Chương

Chương 1: Lý thuyết phân quyền trong lịch sử tư tưởng nhà nước

Chương 1

LÝ THUYẾT PHÂN QUYỀN TRONG LỊCH SỬ TƯ TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

1.1 Lịch sử hình thành và nội dung tư tưởng của lý thuyết phân quyền

Cả lý thuyết và trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản chất, về mặt xã hội và tổ chức - pháp lý không loại trừ mà ngược lại , đòi hỏi

có sự phân quyền Trong trường hợp này, cơ chế phân quyền được hiểu như là khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà nước mà không mang tính bản chất Tính thống nhất và sự phân chia quyền lực là hai phương diện của cùng một vấn đề Sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức -pháp lý của một quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị -xã hội trên những mặt quan trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước

Lý thuyết, tư tưởng phân quyền nhà nước được hiểu là tổng thể các quan điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước thành các loại khác nhau có

cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ khác nhau và có mối quan hệ theo hướng phân công, phối hợp, kiểm soát đối trọng với nhau trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước Nói cách khác, tư tưởng phân quyền ngược lại với

tư tưởng tập quyền thể hiện việc tập trung quyền lực vào tay một người hoặc một cơ quan Theo đó, phân quyền được nhận biết qua các biểu hiện sau đây

Có thể tóm tắt nội dung của cơ chế phân quyền như sau:

1 Có sự hiện diện của các nhánh quyền lực nhà nước: quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp và các nhánh quyền lực đó độc lập với nhau

về phạm vi thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ và phương thức hoạt động

2 Các nhánh quyền lực đó cần được bảo đảm cân bằng thông qua cơ chế kiểm soát và đối trọng (“checks and balance”)

3 Các nhánh quyền lực độc lập, kiểm soát và đối trọng nhưng luôn luôn phối hợp, tương tác, hỗ trợ lẫn nhau

1.1.1 Thời Cổ đại

1.1.1.1 Tư tưởng của Aristotle

Ở thời kỳ cổ đại, Aristotle (385-322 TCN) là người đầu tiên đề cập tới việc phân chia quyền lực trong các nhà nước Trong tác phẩm “Chính trị”, ông cho rằng để đảm bảo sự công bằng trong dân chúng, để có được những đạo luật công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy củ gồm ba bộ phận:

bộ phận thứ nhất làm nhiệm vụ tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các tòa thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp [38]

Bộ phận thứ nhất còn gọi là Hội nghị nhân dân có chức năng quyết định các vấn đề chiến tranh và hòa bình, lập ra hoặc rút khỏi những liên minh, ban hành các đạo luật, những án tử hình, án đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức

vụ Như vậy, Hội nghị nhân dân được nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia

Về các Tòa thị chính (các pháp quan) Aristotle cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo từng việc cụ thể của nhà nước: ví dụ như - quản lý thị trường, quản lý đất đai… nhưng cần có một pháp quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách là người đứng đầu nhà nước

Về cơ quan tư pháp tòa án, Aristotle chia ra rất nhiều loại khác nhau tùy theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà tòa án đó chuyên giải quyết

Với vai trò là nhà tư tưởng đi tiên phong, Aristotle đã đề cập đến một vấn đề hết sức mới mẻ so với thời đại của ông Tuy nhiên, ông mới chỉ dừng lại ở việc mô tả bộ máy nhà nước mà chưa đi sâu, chỉ ra mối liên hệ giữa các

cơ quan nhà nước, cũng như chưa chỉ ra nguyên nhân phải chia quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực như vậy

Aristotle còn là cha đẻ của tư tưởng sơ khai về phân quyền Theo ông, trong mọi chế độ chính thể đều có mặt ba thành tố: thứ nhất, cơ quan bàn luận

về pháp luật, về các công việc của quốc gia; thứ hai, cơ quan điều hành công việc thực tế; thứ ba, cơ quan xét xử Đương nhiên, ý tưởng này của Aristotle chưa phải là quan niệm về phân quyền như là một thành tố của Nhà nước pháp quyền sau này, vì đối với phân quyền trong Nhà nước pháp quyền thì ngoài việc có các nhánh quyền lực còn có sự độc lập, có sự tương tác về thẩm quyền và mức độ giới hạn của thẩm quyền trong sự tương tác, phối hợp với nhau giữa ba nhánh quyền lực đó Tuy vậy, ý tưởng của Aristotle đã gieo hạt giống cho sự nảy mầm sau này của học thuyết phân quyền

Tư tưởng phân quyền của các nhà thông thái Hy Lạp cổ đại chủ yếu đi theo hướng phân biệt và kết hợp giữa các phương thức cai trị mà chưa phải là giữa các nhánh quyền lực: Cai trị đúng đắn trên nền tảng pháp luật và những cách “cai trị dung dị” khiến cho người cầm quyền gần với dân hơn và cho sự tham gia dễ dàng, thuận tiện của thường dân vào đời sống chính trị

Sự sụp đổ của nền dân chủ Athens vào giữa thế kỷ thứ IV TCN đã làm cho Aristotle đi đến những kết luận mới về nhà nước Theo đó, quyền lực nhà nước hình thành một cách tự nhiên Pháp luật là quy tắc khách quan, chính trực và vô tư Pháp luật chỉ tồn tại giữa các công dân bình đẳng và tự do Nó phải được bổ sung và điều chỉnh theo yêu cầu của đời sống xã hội Hình thức nhà nước thích hợp là hình thức mà ở đó có sự phân biệt cần thiết giữa ba loại quyền lực: nghị viện, chấp hành và xét xử Tiến hóa tất yếu của các nhà nước

là từ chỗ nằm trong tay một người (Vua) đến một số người (quý tộc) và của

đa số người (nhân dân) Theo Aristotle, nguyên nhân chủ yếu làm cho nhà nước sụp đổ là quá trình bình đẳng hay quá bất bình đẳng Khi quyền lực nhà nước bị lạm dụng thì kẻ thống trị sợ mất quyền, người bị trị sợ trừng phạt; người cai trị tàn ác và tham lam, người bị trị sát hại lẫn nhau Tư cách người công dân (động vật công dân) là can đảm, tự do, cao thượng và chính nghĩa Tuy vậy nền cộng hòa của Aristotle là nền cộng hòa của các nhà thông thái,

các công dân-triết gia có đủ điều kiện vật chất và tinh thần thực hiện các

quyền của mình E.J.Cheaolier nhận xét: “Tia sáng từ Hy Lạp cổ đại chắc

chắn không phải là cái duy nhất soi sáng thời hiện đại, nhưng không có nó thì nền văn mình và ý thức châu Âu ngày nay sẽ đụng phải cơn kịch phát của cuộc khủng hoảng của nó, sẽ không được hiểu biết một cách đầy đủ”

1.1.1.2 Tư tưởng của Ph.Polype và M.T.Ciceron

Ngoài Aristotle, ở Hy Lạp thời kỳ La Mã Cổ đại còn có tư tưởng phân chia quyền lực của Polype và Ciceron khi hai ông đưa ra quan điểm về sự cai trị hỗn hợp Ph.Polype (khoảng 200-120 TCN) cho rằng, một nhà nước lý tưởng là nhà nước hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc vương, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân Đó chính

là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua, quyền lập pháp trong tay Viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền tư pháp thuộc về sự phán xét của

dư luận nhân dân

M.T Ciceron (106-143 TCN) là nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời

kỳ Cộng hòa, trong tác phẩm “Đối thoại” ông viết: “…một phần quyền lực nhà nước phải được phân chia và trao cho những người chiếm hàng đầu, còn một số công việc phải dành cho nhân dân xét đoán và giải quyết…” Ciceron

đã nghiên cứu nhiều hình thức của nhà nước hỗn hợp và cuối cùng ủng hộ cho hình thức nhà nước có sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực: “phân chia quyền lực: nghĩa vụ và quyền hạn công bằng”

1.1.2 Thời Trung đại (thế kỷ XV-XVI)

Ở thời kỳ này, do ảnh hưởng của tư tưởng Thiên chúa giáo mà, luôn nhấn mạnh vai trò tuyệt đối của Thượng đế, không có nhà tư tưởng nào kế thừa và phát triển những tư tưởng tam quyền phân lập thời Cổ đại

1.1.3 Thời Cận đại (thế kỷ XVI – XIX)

Ngay từ đầu thế kỷ XVI, chế độ phong kiến và hệ tư tưởng chính trị bị

các trào lưu tư tưởng nảy sinh ở Tây Âu tấn công mạnh mẽ, chế độ phong kiến bắt đầu tan ra, các quan hệ tư bản chủ nghĩa dần hình thành Các nhà tư tưởng thời kỳ này mạnh mẽ chống lại giáo hội và tòa án Thiên chúa giáo Thời kỳ này còn được gọi là thời Phục hưng vì đã áp dụng, phục hưng lại những giá trị, lý tưởng tốt đẹp từ thời cổ đại vào việc xây dựng hệ tư tưởng mới, trong đó có tư tưởng về phân quyền

Ở thời kỳ Cận đại có một số tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước như sau:

1.1.3.1 Tư tưởng của John Loke và C.L.Montesquieu

Tiếp thu tư tưởng của Aristotle và J.Locke, Montesquieu quan niệm trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền là quyền lập pháp, quyền thi hành những điều luật về công pháp (quyền hành pháp) và quyền thi hành những điều trong luật dân sự (quyền tư pháp) Quyền lập pháp giao cho nghị viện, quyền hành pháp giao cho Chính phủ, quyền tư pháp giao cho Tòa án Montesquieu cho rằng:

Khi quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa; vì rằng người ta sợ chính con người ấy hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta

sẽ độc đoán đối với quyền sống, quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật Nếu quyền tư pháp nhập với quyền hành pháp thì quan tòa có thể hành xử như một kẻ áp bức [22]

Sơ đồ phân quyền này không chấp nhận một cơ quan nhà nước đứng trên

hoặc nắm trọn vẹn cả ba quyền.“Không một cơ quan nào vượt lên những cơ

quan kia, và không một cơ quan có thể tước đoạt quyền cá nhân của công dân”

Tam quyền phân lập là nhằm dùng quyền lực kiểm soát và kiềm chế quyền lực.Quyền lập pháp giao cho nghị viện có đại biểu của quý tộc phong kiến và

tư sản Quyền hành pháp giao cho vua, nhưng vua phải chịu trách nhiệm trước nhân dân mà đại biểu là giai cấp tư sản Quyền tư pháp độc lập, được trao cho

cơ quan do dân cử và được bầu theo định kỳ Tư tưởng phân quyền này thể hiện tính chất thỏa hiệp giữa giai cấp tư sản đang lên nhưng còn non yếu và tầng lớp quý tộc phong kiến lạc hậu, phản động nhưng vẫn còn thế lực Giai cấp tư sản chưa giành được ưu thế trong tương quan lực lượng với giai cấp phong kiến, quý tộc Vì vậy, đã đến lúc giai cấp tư sản cần tập hợp lực lượng

từ các giai cấp xã hội khác nhau và phân hóa giai cấp phong kiến quý tộc, tạo tiền đề cho cuộc cách mạng tư sản.Tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu đã trở thành một trong những nội dung cơ bản của học thuyết Nhà nước pháp quyền tư sản

Học thuyết của J.Locke và S.Montesquieu về phân quyền, về quyền và

tự do của con người đã có ảnh hưởng sâu sắc không chỉ đối với các trào lưu tư tưởng tiếp đó mà còn đối với sự phát triển của Hiến pháp và thực tiễn chính trị - pháp lý tư sản

Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử nhưng lý luận về phân quyền chỉ trở thành một học thuyết toàn diện và độc lập trong thời đại mới Học thuyết này xuất hiện là do sự thỏa hiệp giữa giai cấp tư sản và tầng lớp quý tộc có tư tưởng tự do trong việc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước giữa các giai tầng này Người khai sinh ra lý thuyết này là triết gia người Anh John Locke (1632-1704) và nhà luật học người Pháp C.L.Montesquieu (1689-1755) Hai ông chung quan điểm là ngăn chặn sự lạm quyền của (Nhà vua) đối với các thần dân, hạn chế sự tập trung quyền hành một cách quá đáng vào tay một số người Tuy nhiên hai ông lại có quan niệm khác nhau về nguyên lý và

cơ chế hoạt động của việc phân quyền

Trong tác phẩm “Hai luận thuyết về quản trị”, John Locke lần đầu tiên đưa ra luận cứ về tư tưởng phân quyền thành cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp Cơ quan lập pháp chính là biểu hiện ý chí của toàn dân, giữ địa vị

tối cao “Cơ quan ban hành luật cho những cơ quan khác phải đứng cao hơn

cơ quan thực thi” Ngoài ra, Locke khẳng định rằng để quản lý các công việc

quốc gia cần phải có chính quyền liên bang, nhưng ông coi cơ quan tư pháp là một phần của chính quyền hành pháp

Montesquieu nêu ra một số khía cạnh mới của học thuyết này Ông là người đầu tiên tuyên bố rằng việc phân quyền phải là luật tối thượng của bộ máy nhà nước vì chỉ có như thế mới bảo đảm được quyền tự do chính trị của các công dân Ông đã đi xa hơn Locke khi đề cập đến ba thành tố chính của chính quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp Nhưng sự khác nhau căn bản giữa lý thuyết của Locke và của Montesquieu chính là ở chỗ hai ông đã có quan nhiệm hoàn toàn khác nhau về vai trò của cơ quan lập pháp Nếu như Locke nhấn mạnh vai trò tối cao của cơ quan lập pháp, coi nó là sự bảo đảm cho việc thống nhất quyền lực nói chung thì Montesquieu lại nhìn thấy vai trò tiêu cực của mọi loại quyền lực, dù quyền ấy thuộc về ai Montesquieu cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của sự độc lập của chính quyền và các cơ quan thực thi quyền lực [22]

Các học giả đã dành sự chú ý đặc biệt đến mối quan hệ phức tạp của các nhánh quyền lực Các nhánh này tuy được chia tách nhưng lại có vai trò

bổ trợ cho nhau, cùng nhau tạo ra một “cơ chế chính trị” duy nhất Theo Montesquieu cần tạo ra một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực đó Cần phải tạo lập một mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ quốc gia bằng những phương tiện pháp lý của mình, đồng thời giữ được sự thăng bằng, có thể ngăn chặn được sự độc chiếm quyền lực của một trong các nhánh đó

Theo Montesquieu thì hệ thống kiềm chế và đối trọng bao gồm: giao quyền có thời hạn, sự độc lập của các quan toà, quyền phủ quyết, quyền giải tán quốc hội, giám sát chính cơ quan lập pháp, trách nhiệm của quan chức trước cơ quan dân cử Montesquieu đã nhiều lần nói đến trách nhiệm của các quan chức trước cơ quan dân cử Ông là người đầu tiên đưa ra phạm trù trách nhiệm chính trị và chỉ rõ đặc thù của mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp Theo quan điểm của Montesquieu thì cơ quan hành pháp nắm các quan chức, nắm ngân khố quốc gia và lực lượng quân sự nên dễ bị tha hóa, dễ có xu hướng độc đoán và lạm dụng, vì vậy cần phải được kiềm chế và phải báo cáo với cơ quan lập pháp Montesquieu không đề xuất thành lập một cơ quan điều phối trung tâm, vì ông cho rằng các nhánh quyền lực sẽ

tự cân bằng và tìm được lối thoát trong những trường hợp có khủng hoảng Ông cũng không đưa ra cơ chế chính trị hay pháp lý để có thể giải quyết xung đột có thể xảy ra giữa các nhánh quyền lực

Lý thuyết phân quyền của Montesquieu nhận được sự ủng hộ rộng rãi của các nhà tư tưởng thế kỷ XVIII-XIX Trước hết đó là Immanuel Kant (1724-1804), cha đẻ của nền triết học cổ điển Đức - người đặt nền móng triết học cho lý thuyết này Sau đó là Banjamin Constant (1767-1830) cha đẻ của trường phái tự do ở Pháp - người đã đưa ra lý thuyết về bốn nhánh quyền lực, cho phù hợp với sự phân chia quyền lực trong chế độ quân chủ lập hiến

Tư tưởng chính trị của Montesquieu được thể hiện trong tác phẩm “Bàn

về tinh thần pháp luật” Trong tác phẩm này ông đã nêu lên những nét cơ bản

về xã hội công dân, nhà nước pháp quyền, sự phân chia và kiểm soát quyền lực nhà nước Ông là người có công lao tổng kết tất cả những quan điểm về

“phân chia quyền lực” trong lịch sử tư tưởng chính trị trước ông và đưa ra học thuyết “tam quyền phân lập” một cách tương đối hoàn thiện về mặt nội dung

Tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu đã góp phần chống lại

chế độ quân chủ chuyên chế phong kiến ở Anh, Pháp thời kỳ bấy giờ, mở đường cho cách mạng tư sản lật đổ chế độ phong kiến, mang lại quyền tự do cho con người Nội dung chính yếu và giá trị của tư tưởng tam quyền phân lập cho đến nay vẫn còn ý nghĩa thiết thực Bởi vì nguyên tắc của tam quyền phân lập là phân chia ba hình thái quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp thành ba hình thái tách biệt nhau, độc lập nhau và có phương thức hình thành và hoạt động khác nhau Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội; quyền hành pháp thuộc

về Chính phủ và quyền tư pháp thuộc về Tòa án Quyền lập pháp phản ánh ý muốn chung của nhân dân Quyền hành pháp nhằm mục đích thực hiện ý muốn chung của nhân dân

Việc phân chia và kiểm soát quyền lực nhà nước cho thấy quan điểm về quyền lực nhà nước là quyền lực chung của toàn xã hội, do vậy nó phải được

sử dụng đúng mục đích là bảo vệ quyền lợi chung của mọi người, chống lại sự độc chiếm quyền lực về tay một người hay một tổ chức, đảm bảo không có cơ quan quyền lực nào vượt qua giới hạn cho phép để độc chiếm quyền lực

Học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu là một trong những học thuyết chính trị quan trọng nhất của nhân loại cho đến nay Nó tác động, ảnh hưởng sâu sắc đến thực tiễn tổ chức nhà nước của hầu hết các quốc gia cho đến nay Nội dung tư tưởng của học thuyết tam quyền phân lập này chính

là các nguyên tắc cơ bản trong Hiến pháp của nhiều quốc gia

Tuy nhiên, học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu bên cạnh những điểm tích cực nêu trên, cũng còn bộc lộ những hạn chế nhất định, đó là: (i) Dù quan điểm tam quyền phân lập có được thực hiện triệt để đến đâu thì vẫn không tránh được xu hướng quyền lực tập trung vào giai cấp thống trị Bởi vì, bản thân quyền lực nhà nước là một chỉnh thể gồm các bộ phận cấu thành và có quan hệ hữu cơ với nhau; (ii) Trong tư tưởng tam quyền phân lập, mặc dù khi nói đến quyền tư pháp có sự lựa chọn quan toà từ đa số người dân,

tuy nhiên, đối với những người phạm tội là giới quý tộc thì ông lại đưa ra ba trường hợp, trong đó nhà quý tộc được đối xử đặc biệt Do vậy, quan điểm của ông chưa thực sự triệt để, vẫn bảo vệ quyền lợi cho giai cấp quý tộc; (iii) Thực hiện tam quyền phân lập một cách triệt để có thể dẫn tới tính tách rời của các cơ quan quyền lực, mâu thuẫn giữa các cơ quan quyền lực vì lợi ích của các đảng phái dẫn đến ảnh hưởng tới lợi ích của những người dân bầu lên các cơ quan quyền lực này

1.1.3.2 Tư tưởng của J.J.Rousseau

Sau John Locke và Montesquieu, nhà tư tưởng Pháp J.J.Rousseau (1712 -1778) là người có những tư tưởng mới mẻ và tiến bộ về sự phân chia quyền lực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước hơn cả Trong tác phẩm “Bàn về khế ước xã hội” J.J.Rousseau cho rằng, quyền lực nhà nước phải thống nhất, quyền lực đó phải từ nhân dân mà ra, chính nhân dân mới là người giao cho tổ chức nhà nước thực hiện quyền lực của mình Tuy nhiên, ông cũng nhận định, phân chia các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cho các cơ quan khác nhau trong tổ chức nhà nước đảm nhận là cần thiết, là cách thức hợp lý duy nhất để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả của nhà nước, cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền của cơ quan hành pháp

Khi bàn về cơ quan lập pháp, J.J.Rousseau cho rằng, “lập pháp là đỉnh

cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới, cơ quan lập pháp bao gồm toàn thể nhân dân hội họp thường xuyên sẽ đưa ra ý muốn chung của quốc gia Dân chúng tuân theo luật phải là người làm ra luật” [19] Để luật

pháp thực sự là cơ quan quyền lực tối cao, cơ quan lập pháp phải phản ánh ý muốn chung của toàn dân chứ không phải ý muốn của các đại diện nhân dân

Để thuận lợi cho việc lập pháp, quốc gia cần đến những nhà lập pháp thông thái, có khả năng đưa ra những dự luật phản ánh ý chí chung để nhân dân biểu quyết Nhà lập pháp phải có khả năng thuyết phục nhân dân chấp thuận các

dự luật vì nhà lập pháp không có quyền sai khiến nhân dân làm theo ý muốn của mình

Cơ quan hành pháp (còn được gọi là Chính phủ) được thành lập trên cơ

sở của luật pháp chứ không phải trên cơ sở của khế ước như cơ quan lập pháp Theo ông, quyền hành pháp phải thuộc về một cá nhân cụ thể, cá nhân ấy có thể là pháp quan hoặc nhà vua, tức là người cai trị Ở đây, tư tưởng phân quyền được thể hiện một cách gián tiếp khi ông khẳng định quyền hành pháp không thể trao vào tay cơ quan quyền lực tối cao - tức nhân dân, là cơ quan đã

có quyền lập pháp

Cơ quan tư pháp được J.J.Rousseau nhắc tới là cơ quan “đặt mỗi bộ phận” của nhà nước” “vào đúng chỗ của nó, làm mối dây liên lạc và yếu tố trung gian giữa Chính phủ với nhân dân, hoặc giữa Chính phủ với cơ quan quyền lực tối cao, hoặc giữa cả ba vế ấy khi cần” Nhiệm vụ của cơ quan này

là bảo tồn luật và quyền lập pháp, bởi vậy nó được coi là “cơ quan thiêng liêng nhất và được coi trọng nhất”

1.1.4 Thời hiện đại

Ngày nay, trên cơ sở tiếp thu tư tưởng của các học giả đi trước, cũng như từ kinh nghiệm và nhu cầu thực tiễn đặt ra, nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực ngày nay đã có nhiều thay đổi Khi nhắc đến phân chia quyền lực, người ta không còn chỉ nghĩ đến việc phân chia quyền lực thành các nhánh (ngang hàng): lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn có cả sự phân chia quyền lực theo chiều dọc: giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong một quốc gia

1.1.4.1 Cách thức phân quyền ngang

Phân quyền ngang là cách thức phân quyền cổ điển đã có từ thời của Aristote và được hoàn thiện bởi Locke, Montesquieu và J.J.Rousseau Không

có nhiều sự thay đổi của cách thức phân quyền này ở ngày nay so với trước đây Nội dung cụ thể của cách thức phân quyền ngang như sau:

- Quyền lực nhà nước được phân chia thành các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nắm giữ để không một cá nhân hay tổ chức nào được nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước Điển hình như ở Mỹ: Nghị viện nắm quyền lập pháp, Chính phủ nắm quyền hành pháp và Tòa án nắm quyền tư pháp

- Có sự chuyên môn hóa trong hoạt động của các cơ quan quyền lực công- Mỗi cơ quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không ảnh hưởng tới công việc của cơ quan khác

- Giữa các cơ quan quyền lực tồn tại thế cân bằng, các cơ quan có thể giám sát, kiểm tra, đối trọng và chế ước lẫn nhau, để không cho một cơ quan nào có khả năng lạm quyền

1.1.4.2 Cách thức phân quyền dọc

Cách thức phân quyền dọc có các nội dung cơ bản sau đây:

- Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương

- Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể Chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng xã hội, như vấn đề an ninh quốc phòng, về chủ quyền quốc gia… còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách những vấn đề định hướng phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong khuôn khổ quyền hạn của mình

- Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong phạm vi nhiệm

vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau Chính quyền trung ương không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có quyền xây dựng chủ trương, chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi vi phạm của chính quyền địa phương sẽ do tòa án hành chính xét xử độc lập

Cách thức phân quyền dọc còn được gọi bằng những cái tên khác như phi tập trung hóa hay tản quyền, nó tồn tại ở gần như hầu khắp các chính thể nhà nước hiện đại với nhiều mức độ khác nhau Ví dụ, ở Philippine mới dừng lại ở mức độ tự chủ tương đối của chính quyền địa phương; ở Đức đã thừa nhận mỗi cấp chính quyền chỉ chuyên trách một số lĩnh vực nhất định, không

có sự trùng lặp, chồng chéo quản lý giữa các cấp

Phân quyền dọc có thể thực hiện theo hai phương pháp:

Thứ nhất, là phân quyền theo lãnh thổ: là cách phân quyền của chính quyền

trung ương cho chính quyền địa phương theo địa giới hành chính - lãnh thổ

- Chính quyền trung ương giao quyền tự quyết, tự quản lý cho chính quyền địa phương Trong phạm vi quyền hạn được giao, chính quyền địa phương có thể tự mình ra nghị quyết mà không cần xin ý kiến từ cấp trên, chỉ tuân theo đúng pháp luật và quy định của trung ương Chính quyền trung ương chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát với các nghị quyết của địa phương,

và nếu xét thấy chúng có sai phạm thì có quyền đình chỉ, bãi bỏ và tiến hành

kỳ luật hành chính

- Chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, được tự quản lý việc thu chi theo khuôn khổ pháp luật, địa phương có quyền vay tiền, phát hành công trái địa phương

- Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ ở địa phương

Thứ hai, là phân quyền theo ngành chuyên môn: là cách phân quyền

giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương Ví dụ - như việc quản

lý đất đai ở Malaysia được giao hoàn toàn cho chính quyền các tỉnh, chính quyền trung ương chỉ ban hành các quy định về thể chế mà không quyết định việc chi phối đất đai, các cơ quan trung ương muốn sử dụng đất phải được

chính quyền tỉnh phân phối và phải trả tiền thuê đất cho chính quyền tỉnh Hay như ở New Zealand, về lĩnh vực y tế, Chính phủ không quản lý bất kỳ một bệnh viện công nào, tất cả các bệnh viện đều được giao về cho các bang

Như vậy, tư tưởng phân quyền - phân chia quyền lực của các nhà tư tưởng chính trị nêu trên có ý nghĩa vô cùng quan trọng, là cơ sở lý luận cho việc thiết kế và xây dựng các mô hình thể chế nhà nước Trong khuôn khổ của

lý thuyết phân quyền, thực tiễn đã hình thành những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi nước: chính thể Tổng thống, chính thể đại nghị (cả cộng hoà và quân chủ) và chính thể hỗn hợp Ở các nước này, các nhánh quyền lực nhà nước được thể chế hoá cao độ, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp được chuyên nghiệp hoá rất cao, cơ chế kiểm soát quyền lực tỏ rõ tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước Những giá trị này đã được kiểm chứng trong thực tiễn chính trị hàng trăm năm ở các nước tư bản phát triển, cụ thể là:

Thứ nhất, lý thuyết phân quyền được hình thành như là sự phủ định

biện chứng về mặt tư tưởng các lý thuyết thuyết tập quyền chuyên chế, đánh dấu sự chấm dứt của chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài và đặt nền móng cho sự hình thành các thể chế tự do, dân chủ

Thứ hai, với việc trao quyền lực của nhân dân cho các nhánh quyền lực

nhà nước khác nhau (lập pháp, hành pháp, tư pháp) đã hình thành nên quá trình phân công quyền lực nhằm tạo sự chuyên nghiệp hoá, chuyên môn hoá chức năng, nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực, tăng cường tính hiệu quả và tác dụng của chính quyền, khẳng định vị trí, vai trò của mỗi ngành trong cơ chế thực thi quyền lực nhà nước

Thứ ba, lý thuyết phân quyền đánh dấu sự phát triển hiện đại về tính kỹ

thuật chính trị - pháp lý trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, dùng

phân quyền để kiểm soát sự lạm quyền Đó là cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm tra và chế ước lẫn nhau trong hoạt động của ba nhánh quyền lực, nhờ đó loại trừ nguy cơ tập trung tất cả quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ quan quyền lực duy nhất nào đó

Thứ tư, lý thuyết phân quyền là một đóng góp lớn cho lý luận và thực

tiễn chính trị về nhà nước pháp quyền, bởi nó được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc lấy pháp luật làm tối thượng, lấy bảo đảm các quyền tự do công dân làm mục đích cuối cùng Lý thuyết này đã khẳng định bất cứ một chế độ nào mà không thực hiện sự phân chia quyền lực, không đề cao pháp luật và kiểm soát quyền lực thì đó không phải là nhà nước pháp quyền

Mặc dù thực tiễn chính trị đã thay đổi nhiều so với thời kỳ lý thuyết phân quyền ra đời nhưng đến nay, lý thuyết phân quyền với những giá trị mang tính phổ quát của nó vẫn đang được khai thác và nhân rộng trong tổ chức quyền lực của tất cả các nước, không phân biệt điều kiện kinh tế, văn hoá và chế độ chính trị Ở các nước tư bản phát triển, phân quyền vẫn là nguyên tắc cơ bản để tiến hành cải cách, đổi mới phương thức tổ chức quyền lực nhà nước cho phù hợp với sự xuất hiện và biến đổi của những nhân tố kinh tế, chính trị mới Còn ở các nước đang phát triển, lý thuyết phân quyền cũng đã gợi mở nhiều vấn đề mang tính nguyên tắc khách quan trong quá trình tìm kiếm mô hình dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền và thiết lập các yếu tố nền tảng của văn minh chính trị của từng quốc gia

1.2 Một số mô hình phân quyền chủ yếu

1.2.1 Mô hình phân quyền ở Anh

Nước Anh là quốc gia vận dụng nguyên tắc phân quyền một cách mềm dẻo trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản theo chính thể quân chủ đại nghị [18]

Trong chính thể quân chủ đại nghị ở Anh, quyền lập pháp thuộc về Nghị

viện, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ, quyền tư pháp thuộc về Tòa án Khác với những nhà nước áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách “cứng rắn”

- lập pháp và hành pháp được phân định rạch ròi thì trong nhà nước này giữa lập pháp và hành pháp có mối liên hệ với nhau, phối kết hợp lẫn nhau: Nghị viện trong đó Hạ nghị viện được thành lập do bầu cử trực tiếp - có thực quyền trong Nghị viện Chính phủ do Hạ nghị viện lập ra: Thủ tướng đứng đầu bộ máy hành pháp, được hình thành trên cơ sở đảng chiếm đa số ghế trong Hạ nghị viện Có nghĩa là Thủ tướng cũng chính là thủ lĩnh của đảng cầm quyền Các Bộ trưởng đều là những nghị sĩ trong Hạ nghị viện do vua bầu ra Bên cạnh việc lập pháp, Nghị viện còn phải thành lập, giám sát các hoạt động của Chính phủ Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện - Hạ nghị viện

có thể lật đổ Chính phủ nếu như Chính phủ không còn sự tín nhiệm Đây chính

là một đặc điểm quan trọng của sự hạn chế quyền lực trong nhà nước chính thể đại nghị, áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách “mềm dẻo”

Trong quá trình hoạt động - giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp cũng có sự phối kết hợp lẫn nhau: Quyền sáng kiến pháp luật thuộc về Chính phủ, Chính phủ sẽ dự thảo các dự luật cho Hạ nghị viện thảo luận và thông qua Tuy vậy, về mặt Hiến định, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện nhưng trên thực tế Chính phủ được thành lập từ đảng phái chiếm đa

số ghế trong Hạ nghị viện; Với Thủ tướng chính là thủ lĩnh của đảng cầm quyền trong Nghị viện nên mọi quyết định của Nghị viện cũng là của Chính phủ, Chính phủ bao giờ cũng khống chế Nghị viện Có thể nói, Chính phủ và

Hạ nghị viện là hai cơ quan trực thuộc đảng cầm quyền, trong đó Hạ nghị viện do Chính phủ toàn quyền định đoạt Vì vậy, sự phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp theo nguyên tắc phân quyền không còn nữa,

mà có chăng chỉ là sự phân chia giữa một đảng cầm quyền và một đảng đối lập có trách nhiệm

Khác với việc kiềm chế, kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước với nhau, các nhà nước theo chế độ đại nghị nói chung và nước Anh nói riêng thì cơ quan tối cao là Hạ nghị viện lại bị tiết chế ngay trong nội bộ của

nó bằng hoạt động của các đảng đối lập, vì đảng đối lập luôn tìm cách đánh bại để có cơ hôi thay thế Chính phủ của đảng cầm quyền bằng cách gây nghi ngờ cho cử tri rằng các chính sách của Chính phủ là sai lầm để có cơ hội chiếm đa số trong các cuộc tuyển cử của nhân dân

Ngoài ra, đảng đối lập còn có quyền tham dự vào cuộc tranh luận, chống đối các chính sách của Chính phủ, vì thế, Chính phủ cũng như Hạ nghị viện bị hạn chế quyền lực của mình Chính phủ không thể quyết định một cách bừa bãi hay lạm quyền mà phải dè dặt trước những phản ứng hay ủng hộ của các dân biểu mà đặc biệt là của các đảng viên nghị sĩ đảng đối lập để duy trì vị trí cầm quyền trong bộ máy nhà nước cũng như phải bảo vệ cả lợi ích của các đảng đối lập để tránh việc các đảng đối lập gây hậu quả nghiêm trọng cho Chính phủ và đảng cầm quyền

1.2.2 Mô hình phân quyền ở Mỹ

Mỹ là quốc gia theo chính thể cộng hòa tổng thống: Tư tưởng phân quyền được áp dụng ở mức độ “cứng rắn” với các đặc trưng là các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp độc lập với nhau trong hoạt động nhờ không chung nhân viên, đồng thời có sự ngăn cản, kiềm chế lẫn nhau theo nguyên tắc “quyền lực ngăn cản quyền lực” Hành pháp thuộc về nguyên thủ quốc gia

và không phải chịu trách nhiệm trước lập pháp Sự phân quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp

Mỹ là quốc gia áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách triệt để - tức

là có sự phân chia rạch ròi quyền lực giữa các cơ quan nhà nước Trong đó, quyền lập pháp trao cho Quốc hội, quyền hành pháp trao cho Tổng thống và quyền tư pháp trao cho Tòa án

Thứ nhất, sự phân định rõ ràng giữa lập pháp và hành pháp: Theo quy

định của Hiến pháp Mỹ thì lập pháp được hình thành độc lập với hành pháp: Nghị viện được thành lập do bầu cử thông qua cử tri bầu ra Đồng thời Tổng thống cũng do nhân dân bầu cử trực tiếp và không phụ thuộc vào bầu cử Quốc hội, Tổng thống có toàn quyền quyết định nhân sự trong Chính phủ: lựa chọn,

bổ nhiễm, miễn nhiệm Bộ trưởng

Ngoài ra, để đảm bảo tính chất phân quyền một cách triệt để, Hiến pháp

Mỹ còn quy định: Tất cả quyền lập pháp thuộc về Quốc hội Mỹ bao gồm hai viện: Thượng nghị viện và Hạ nghị viện và quyền hành pháp chỉ giao cho một người đó là Tổng thống Tổng thống cũng như Chính phủ không có quyền sáng lập, xây dựng luật, không phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Cả Quốc hội và Chính phủ đều phải chịu trách nhiệm trước dân chúng Tổng thống không có quyền giải tán Quốc hội và Quốc hội cũng không có quyền lật

đổ Tổng thống

Thứ hai, là sự độc lập của tư pháp với hành pháp và lập pháp: Toà án

độc lập với chính quyền hành pháp và lập pháp Trong nhà nước Mỹ, tư pháp

là một nhánh quyền lực rất được đề cao

Theo Hiến pháp Mỹ, quyền tư pháp được trao cho một pháp viện tối cao và các tòa án cấp dưới Các thẩm phán đều có nhiệm kỳ suốt đời và có thể tập trung vào vấn đề công lý mà không bị các hoạt động chính trị của lập pháp

và hành pháp chi phối Không ai có quyền cách chức thẩm phán trừ trường hợp thẩm phán vi phạm pháp luật và bị thải hồi theo thủ tục “đàn hạch” Theo

đó, Ủy ban pháp luật của Hạ viện soạn thảo bản buộc tội rồi đưa ra Hạ viện xem xét Nếu Hạ viện thông qua bằng đa số phiếu thuận, bản cáo buộc sẽ được chuyển cho Thượng viện quyết định Chủ tọa phiên tòa của Thượng viện

để cáo buộc Tổng thống là Chánh án tòa án tối cao Thượng viện thông qua quyết định bằng cách bỏ phiếu kín, theo từng điều khoản của bản cáo buộc

Để có quyết định buộc tội, cần có sự tán thành của hai phần ba số nghị sỹ có mặt Cơ sở để cáo buộc Tổng thống theo thủ tục “đàn hạch” là các hành vi phản bội Tổ quốc, nhận hối lộ hay phạm những tội nghiêm trọng khác Thủ tục “đàn hạch” thể hiện quyền giám sát của Quốc hội đối với Tổng thống, nhằm ngăn chặn sự lạm quyền của người đứng đầu cơ quan hành pháp ở Mỹ Trong lịch sử nước Mỹ, đã có các Tổng thống Giôn-xơn, Ních-xơn, Clin-tơn

bị khởi tố theo thủ tục này, trong đó Ních-xơn phải từ chức

Tuy nhiên các nhánh quyền lực có thể kiềm chế, đối trọng lẫn nhau: Các quyết định bổ nhiệm những cá nhân quan trọng trong bộ máy hành pháp

và tư pháp của tổng thống phải được Quốc hội phê chuẩn Tổng thống có quyền kiềm chế Quốc hội bằng quyền phủ quyết các dự luật mà hai viện thông qua Nếu Tổng thống không phê chuẩn thì Quốc hội phải thảo luận và

dự luật được thông qua nếu có trên hai phần ba phiếu thuận Quốc hội có quyền quyết định ngân sách hoạt động của Tổng thống và Tòa án Quốc hội còn có quyền xét xử và buộc tội các quan chức cao cấp kể cả Tổng thống theo tục “đàn hạch”

Bên cạnh đó, Hiến pháp Mỹ trao cho pháp viện tối cao và các tòa án có quyền tuyên bố các đạo luật đã được Quốc hội ban hành là vi hiến, không có hiệu lực thực thi, cũng như ngăn cấm các hành vi vi phạm hiến pháp của Tổng thống Tòa án là nơi cuối cùng có thể xác định nội dung các quy định của hiến pháp mà các cơ quan Chính phủ có thể vượt quá giới hạn thẩm quyền

Sự phân quyền còn được đưa vào để phân định về mặt nhân sự đảm nhiệm trong bộ máy nhà nước Theo đó, một cá nhân chỉ có thể được bổ nhiệm vào một trong ba cơ quan là: lập pháp, hành pháp, tư pháp Ví dụ: Nếu

là nghị sĩ thì sẽ không được bổ nhiệm làm Bộ trưởng, thẩm phán hay các chức danh khác trong chính quyền hành pháp, tư pháp Như vậy, qua việc phân tích các tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản Mỹ cho thấy nguyên tắc

phân chia quyền lực được thể hiện rõ nét với sự vận dụng một cách cứng rắn của chính thể cộng hòa tổng thống

1.2.3 Mô hình phân quyền ở Pháp

Pháp là nước điển hình theo chính thể cộng hòa lưỡng tính Đặc điểm của chính thể cộng hòa lưỡng tính là sự kết hợp các yếu tố của chính thể cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống Ở đây, nguyên tắc phân chia quyền lực vừa được áp dụng một cách mềm dẻo, vừa có sự điều hòa, phối hợp giữa các ngành quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp

Đặc trưng cơ bản của chính thể cộng hòa lưỡng tính là sự độc lập của hành pháp với lập pháp cao hơn trong chính thể cộng hòa đại nghị nhờ không

có sự chung nhân viên giữa chúng Ở Pháp, khi nghị sĩ được cử làm bộ trưởng trong Chính phủ thì họ có thời gian một tháng để chọn lựa giữa hai chức vụ

bộ trưởng và nghị sĩ Hết thời gian này, nếu họ được cử làm thành viên của Chính phủ thì vị trí của họ tại Thượng viện hay Hạ viện sẽ được thay thế bằng người dự bị đã được bầu qua tổng tuyển cử

Tuy nhiên, sự độc lập giữa hành pháp và lập pháp lại thấp hơn trong chính thể cộng hòa Tổng thống vì Chính phủ và Quốc hội có mối quan hệ chặt chẽ với nhau trong quá trình làm luật Nghị viện có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và Nghị viện có thể lật đổ Chính phủ Ngược lại, Nghị viện cũng có thể bị giải tán trước thời hạn hay bị kiểm soát ngân sách bởi Chính phủ

Quan hệ hành pháp và lập pháp ở đây mật thiết hơn so với chính thể cộng hòa Tổng thống vì quyền sáng kiến luật ở đây thuộc về cả Chính phủ lẫn các nghị sĩ Ở Pháp, dự luật (do Chính phủ đưa ra) hay đề nghị luật (do nghị sĩ đưa ra) có thể được đưa ra đệ trình trước Thượng viện hay Hạ viện Nếu như dự luật hay đề nghị luật ấy gặp phải mâu thuẫn giữa hai viện và sau

2 lần biểu quyết tại mỗi viện hoặc Chính phủ tuyên bố tình trạng khẩn cấp

thì Thủ tướng sẽ thiết lập Ủy ban hỗn hợp các nghị sĩ bằng nhau trong viện

đề nghị một phương án cho các điều khoản tranh luận Nếu như Ủy ban trên không thống nhất thì Chính phủ sẽ kết thúc thảo luận bằng cách đề nghị nghị viện quyết định, hoặc Chính phủ có thể rút lại các dự luật bất cứ lúc nào nếu không thấy thỏa mãn

Ngoài ra, ở Pháp, Nghị viện có thể đặt câu hỏi chất vấn các Bộ trưởng, Tổng thống hay các thành viên Chính phủ, thậm chí là khởi tố và xét xử Tổng thống, bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ khi họ phạm tội Việc xét xử Thủ tướng Chính phủ khi ông ta phạm tội còn nằm trong thẩm quyền của tòa

án và ngành tư pháp Ngoài ra, trong nội bộ Chính phủ, Tổng thống nắm quyền cao nhất của nhà nước, có ý nghĩa quyết định tới việc ban hành luật, nhưng trên thực tế, quyền lực nhà nước lớn hay không còn phụ thuộc vào việc ông ta và Thủ tướng có cùng đảng phái hay không Nếu cùng đảng thì quyền lực của Tổng thống là rất lớn do có sự hậu thuẫn của đa số trong quốc hội Ngược lại, khi khác đảng phái thì Tổng thống phải nhượng bộ Thủ tướng trong vấn đề chính trị và cả hai phải chung sống hòa bình vì Thủ tướng có chỗ dựa là đa số Quốc hội

Ở Pháp, trung tâm của bộ máy chính quyền là Tổng thống Tổng thống không do Nghị viện hoặc dựa trên cơ sở nghị viện bầu ra như các nước theo chính thể cộng hòa đại nghị, mà do nhân dân trực tiếp bầu ra Tổng thống có nhiệm vụ, quyền hạn rất lớn, kể cả quyền giải tán nghị viện của cộng hòa đại nghị và quyền tự thành lập Chính phủ của cộng hòa tổng thống Hiến pháp năm 1958 của Pháp tăng cường sự chịu trách nhiệm của Bộ trưởng trước Tổng thống và giảm tính chịu trách nhiệm của Bộ trưởng trước Nghị viện

Giống như chính thể cộng hòa đại nghị, Chính phủ Pháp có Thủ tướng đứng đầu Nhưng thực ra Chính phủ đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Tổng thống Tổng thống chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Bộ trưởng để quyết

định các chính sách quốc gia Thủ tướng chỉ được quyền lãnh đạo các phiên họp này khi Tổng thống cho phép Ngoài ra, Thủ tướng chỉ được quyền chủ tọa các phiên họp Nội các để chuẩn bị cho các phiên họp chính thức của Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ) dưới sự chỉ đạo của Tổng thống

Ở Pháp, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện- hành pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ; tư pháp thuộc về hệ thống tư pháp Giữa lập pháp và hành pháp có mối quan hệ mật thiết hơn so với chính thể cộng hòa tổng thống nhưng vẫn kiểm soát, hạn chế quyền lực lẫn nhau- Nghị viện - cơ quan lập pháp được thành lập do bầu cử Cơ quan hành pháp bao gồm Tổng thống và Chính phủ, Thủ tướng đứng đầu Chính phủ, Tổng thống do dân trực tiếp bầu

ra và có quyền bổ nhiệm, phê chuẩn việc thành lập Chính phủ Tổng thống là trung tâm nền chính trị, bảo vệ hiến pháp và là trọng tài điều hòa hoạt động của các cơ quan nhà nước Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các dự thảo luật đã thông qua - đồng thời có quyền giải tán Hạ nghị viện Nghị viện có quyền giám sát các hoạt động của Chính phủ còn Chính phủ bao gồm các Bộ trưởng và Thủ tướng không những phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, mà còn chịu trách nhiệm thực sự trước Tổng thống Nếu Thủ tướng và các Bộ trưởng không thực thi được các chính sách của Tổng thống thì phải từ chức Ngoài ra, trong lĩnh vực lập pháp, Nghị viện bị hạn chế quyền lập pháp của mình trong phạm vi nhất định được quy định trong hiến pháp - còn những lĩnh vực khác thì do Chính phủ dự thảo luật và ban hành (trên thực tế các dự án luật do các Nghị viện đề xuất ngày càng ít đi còn từ phía Chính phủ lại tăng lên)

Sự phân quyền trong phân định về mặt nhân sự của bộ máy nhà nước Pháp cũng giống như ở các nước theo thiết chế cộng hòa Tổng thống Những người nắm quyền lập pháp không thể được trao quyền hành pháp hoặc tư pháp Điều này đã hạn chế được việc lạm dụng quyền lực, tạo cho

cơ quan lập pháp có điều kiện để kiểm soát hoạt động của Chính phủ và toàn bộ cơ quan hành pháp

Có thể nói, chính thể cộng hòa lưỡng tính ở Pháp có ưu điểm là bảo đảm tính thực quyền, năng động, quyết đoán và độc lập trong hoạt động của nguyên thủ quốc gia.Vì vậy, tăng quyền lực và vai trò của hành pháp cũng như khẳng định năng lực của nguyên thủ quốc gia - từ đó, tạo được sự độc lập, cạnh tranh

và nâng cao vai trò tác dụng kiềm chế lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp Nhưng sự hạn chế của nó là gây nên những biến động lớn trong đời sống chính trị đất nước khi hai nhánh quyền lực này có những sự mâu thuẫn nhau

1.2.4 Mô hình phân quyền ở Đức

Đức là quốc gia theo chính thể Đây là một mô hình nhà nước áp dụng

tư tưởng phân chia quyền lực một cách mềm dẻo Điều này được thể hiện ở chỗ lập pháp và hành pháp không hoàn toàn độc lập mà có mối liên hệ mật thiết, song giữa chúng vẫn có sự phối hợp với nhau Tư pháp độc lập với hành pháp trong hoạt động song không hoàn toàn độc lập trong tổ chức và hoạt động với lập pháp [51]

Ở Cộng hòa Liên bang Đức, đặc trưng của nguyên tắc phân quyền được thể hiện cụ thể ở Điều 20 khoản 2 Câu 2 và Điều 20 khoản 3 và Điều 1 khoản

3 Luật cơ bản Cộng hòa Liên bang Đức Điều 20 khoản 2 Câu 2 Luật cơ bản

quy định rằng: “Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan

độc lập thực hiện của quyền lập pháp (besondere Organe der Gesetzgebung), của quyền thi hành pháp luật (der vollziehenden Gewalt) và của quyền tư pháp (der Rechtsprechung)”

Phân quyền ở Đức được hiểu một cách toàn diện trên cả 3 góc độ: chức năng, tổ chức và nhân sự

Thứ nhất, phân quyền về chức năng

Chức năng của lập pháp là xây dựng một trật tự pháp luật, đưa ra các

quy định ổn định, giải quyết các vấn đề của cuộc sống liên quan đến cả các vấn đề của tương lai Chức năng của hành pháp được hiểu là hoạt động của cơ quan hành chính nhằm thi hành luật ở thời hiện tại Chức năng của tư pháp là quyết định về tính hợp pháp của các vấn đề đã diễn ra ở thời quá khứ

Thứ hai, phân quyền về tổ chức

Ở Đức, quyền lực cũng không tập trung vào một cơ quan nào mà được phân chia cho các cơ quan nhà nước khác nhau mang tính chuyên môn hóa Mỗi cơ quan có những thẩm quyền và trách nhiệm khác nhau như: Hạ viện, Thượng viện, Chính phủ liên bang, các cơ quan hành chính, các Tòa án Ví

dụ, cùng một hoạt động lập pháp nhưng do nhiều cơ quan cùng thực hiện Cụ thể, quyền trình dự án luật là Chính phủ, Thượng viện hay Nghị sĩ hoặc Ủy ban của Hạ viện; quyền thông qua luật là Hạ viện và Thượng viện; quyền ký phê chuẩn là Tổng thống liên bang Như vậy sẽ không ai hiểu máy móc rằng, lập pháp ở Đức chỉ là chức năng hay công việc của Nghị viện Đây là điểm khác với cơ chế phân chia quyền lực cứng rắn theo mô hình ở Mỹ

Thứ ba, phân quyền về nhân sự

Quyền lực cũng được thực hiện thông qua những con người cụ thể có thẩm quyền và nhiệm vụ cụ thể Một người về cơ bản không thể đồng thời thực hiện nhiều chức năng, nhiệm vụ khác nhau (Inkompatibilitaeten - Điều

55, Điều 94 khoản 1 câu 3, Điều 137 khoản 1 Luật cơ bản) Ví dụ, Thẩm phán không thể là thành viên của Hạ viện, Thượng viện, Chính phủ lên bang (Điều

94 khoản 1 câu 3 Luật cơ bản), hay không thể một người vừa là Tổng thống, vừa là Thủ tướng, vừa là Chủ tịch Hạ viện (Điều 63 Luật cơ bản)

Khác với các bản Hiến pháp của Cộng hòa dân chủ Đức (Hiến pháp của Đông Đức - DDR) trước đây thừa nhận cơ chế tập trung quyền lực, trong Luật

cơ bản của Cộng hòa liên bang Đức hiện nay không có một điều nào khẳng định Hạ viện là cơ quan quyền lực tối cao, cho dù đây là cơ quan do dân bầu

ra hay Thượng viện cũng vậy Với quy định của Điều 20 khoản 2 câu 2 Luật

cơ bản, các ngành quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp về nguyên tắc là quan hệ ngang hàng, không phải là quan hệ có tính thứ bậc trên dưới Sự phân quyền như vậy trong Luật cơ bản được gọi là phân quyền mang đặc tính pháp quyền, hay phân quyền theo chiều ngang

Hành pháp và Chính phủ ở Đức không đồng nhất là một và chức năng giữa Chính phủ với hành chính cũng được phân biệt rõ Xuất phát từ bản chất hoạt động của Nghị viện và Chính phủ là hoạt động có những yếu tố “động”, chịu ảnh hưởng mạnh về yếu tố đảng phái chính trị, còn hoạt động hành chính

- thi hành luật và hoạt động tư pháp - xét xử lại mang nhiều yếu tố “tĩnh”, mang tính ổn định, nên ngành hành pháp được phân chia thành Chính phủ và Hành chính với những chức năng, nhiệm vụ khác nhau

Với tính chất là nhà nước liên bang, ở Đức còn có sự phân quyền theo chiều dọc giữa liên bang và các tiểu bang (Điều 30 Luật cơ bản) Mỗi tiểu bang có Hiến pháp riêng của bang, có những cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp riêng được tổ chức và hoạt động trên cơ sở một hệ thống pháp luật riêng, không trái với Hiến pháp và những đạo luật của Liên bang

Cơ chế phân quyền theo chiều ngang và chiều dọc ở Đức hiện nay hoạt động và đặt trong liên hệ với những yếu tố khác có ảnh hưởng hay tác động đến cơ chế này như: Hệ thống đa đảng (điều 21 Luật cơ bản); tính cạnh tranh bởi nguyên tắc đa số và bảo vệ quyền lợi thiểu số trong Hạ viện (điều

42 II, 63, 67, 68 Luật cơ bản; Điều 44, 46, 93 I Nr.1, 2 Luật Cơ bản); Thiết chế Thượng viện trong việc tham gia vào hoạt động lập pháp (Điều 50 ff.,

77, 80 II, III GG); Tự quản địa phương (Điều 28 II Luật cơ bản); Ràng buộc bởi các quy định của EU (Điều 23 Luật cơ bản)… Mặc dù có phân quyền nhưng ở Đức vẫn bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân và bảo vệ những quyền tự do của công dân

Như vậy, phân quyền ở Đức không phải là sự phân quyền tuyệt đối mà

là phân quyền tương đối, có những đặc điểm quan trọng là:

- Ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp về cơ bản là ngang hàng nhau Hành pháp tiếp tục được phân thành 2 bộ phận: Chính phủ với tính chất là hệ thống điều hành, lập chính sách và Hành chính với tính chất là các hệ thống thi hành luật

- Phân quyền toàn diện theo chức năng, theo cơ quan và nhân sự

- Phân quyền toàn diện theo cả theo chiều ngang và chiều dọc đảm bảo

sự kiểm soát và cân bằng quyền lực

Bên cạnh đó, ở Đức, Tòa án Hiến pháp có thể kiềm chế lập pháp qua việc giải quyết kháng nghị chống lại quyết định của Hạ viện, kiềm chế hành pháp thông qua việc tước cương vị Tổng thống liên bang hoặc quy định không cho tiếp tục giữ cương vị của mình khi xác định được rằng Tổng thống liên bang cố tình vi phạm Hiến pháp hoặc pháp luật Một mặt, tòa án độc lập trong hoạt động song vẫn chịu ảnh hưởng từ Chính phủ trong tổ chức Đơn cử

đó là việc bổ nhiệm, thăng chức cho các thẩm phán

Chính sự phân quyền thông qua việc cùng thực hiện quyền lực và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan theo cả chiều dọc và chiều ngang như vậy sẽ giới hạn được quyền lực nhà nước, ngăn ngừa nguy cơ lạm quyền và độc quyền, qua đó cũng bảo vệ được tự do cá nhân Nói cách khác, phân quyền là làm cho quyền lực giữa các cơ quan cân bằng, không có quyền lực nào vượt trội hơn quyền lực nào Quyền lực được kiểm soát và cân bằng ở bên trong là chính các cơ quan nhà nước và bên ngoài với các quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do biểu tình, tự do lập hội để tránh nguy cơ độc quyền, lạm quyền

Ưu điểm của sự phân quyền mềm dẻo này là dễ dàng tạo ra sự bình ổn trong đời sống chính trị đất nước, còn nhược điểm là sự bị động, thiếu linh hoạt trong vai trò của nguyên thủ quốc gia và không bảo đảm được đối lập,

cạnh tranh, kiềm chế - đối trọng giữa hành pháp và lập pháp - từ đó biến Nghị viện và Chính phủ từ chỗ thể hiện sự phân chia quyền lực thành hai cơ quan thực hiện chính sách của đảng cầm quyền

Tiểu kết Chương 1

Chương 1 đã đề cập và phân tích những vấn đề lý luận cơ bản về lịch

sử hình thành và nội dung của lý thuyết phân quyền qua các thời kỳ Cổ đại, Trung đại, Cận đại, Hiện đại và thực tiễn vận dụng mô hình phân quyền ơ một

số nước tư bản tiêu biểu: Anh, Mỹ, Pháp, Đức Lý thuyết phân quyền của các nhà tư tưởng qua các thời kỳ cũng như thực tiễn vận dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở một số nước tư bản điển hình cho thấy, ở mỗi nước có mức độ áp dụng khác nhau tùy thuộc vào từng loại chính thể khác nhau nhưng đều nhằm mục tiêu kiểm soát quyền lực nhà nước, hạn chế sự lạm quyền giữa các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước và bảo vệ quyền lợi chung cho toàn xã hội