Quản lý chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn tại tỉnh thanh hóa

Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế: “Quản lý Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015” là do chính tôi

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

PHẠM TRUNG KIÊN

QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN, BẢN ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TẠI TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

HÀ NỘI - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

PHẠM TRUNG KIÊN

QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN, BẢN ĐẶC BIỆT KHÓ KHĂN TẠI TỈNH THANH HÓA

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan:

1 Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế: “Quản lý Chương trình Mục tiêu

Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015)” là do chính tôi thực hiện dưới sự hướng

dẫn của TS Nguyễn Quốc Việt

2 Các số liệu, tài liệu, dẫn chứng mà tôi sử dụng trong Luận văn do

chính tôi thu thập, xử lý mà không có sự sao chép không hợp lệ nào

Thanh Hóa, ngày tháng năm 2015

Học viên

Phạm Trung Kiên

Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành tới:

- Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Quốc Việt

- Các thầy cô giáo Khoa Kinh tế chính trị - Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội

- Các Cơ quan hữu quan, các nhà khoa học, gia đình, đồng nghiệp, bạn

bè đã giúp đỡ và cung cấp tài liệu cho tôi trong quá trình thực hiện Luận văn

Mặc dù đã có nhiều cố gắng để hoàn thành Luận văn bằng tất cả sự nhiệt tình và năng lực của bản thân, tuy nhiên Luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được những ý kiến đóng góp quý báu của các thầy cô và bạn đọc để tác giả có thể hoàn thiện tốt hơn Luận văn của mình

Xin trân trọng cảm ơn!

Thanh Hóa, ngày tháng năm 2015

Tác giả

Phạm Trung Kiên

MỤC LỤC

Danh mục các chữ viết tắt i

Danh mục các biểu ii

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của Đề tài 1

2 Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Những đóng góp của luận văn 4

5 Kết cấu của luận văn 4

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK 6

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài 6

1.2 Những vấn đề chung về Chương trình MTQG ở Việt Nam 9

1.2.1 Khái niệm Chương trình MTQG 9

1.2.2 Mục tiêu của Chương trình MTQG 9

1.2.3 Vai trò của Chương trình MTQG 10

1.2.4 Phân loại Chương trình MTQG 10

1.3 Nội dung quản lý Chương trình MTQG ở Việt Nam 11

1.3.1 Khái niệm quản lý Chương trình MTQG 11

1.3.2 Nội dung quản lý Chương trình MTQG 12

1.4 Những vấn đề chung về Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn 2012 - 2015 16

1.4.1 Khái niệm Chương trình 16

1.4.2 Nội dung Chương trình 135 giai đoạn III 16

1.4.3 Sự cần thiết phải tăng cường quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo

bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK 18

1.5 Những yếu tố ảnh hưởng và tiêu chí đánh giá công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK 19

1.5.1 Những yếu tố ảnh hưởng đến Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK 19

1.5.2 Tiêu chí việc quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK 20

1.6 Kinh nghiệm thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tại một số địa phương 21

1.6.1 Khái quát tình hình thực hiện Chương trình trên phạm vi cả nước 21

1.6.2 Thực hiện Chương trình tại một số địa phương 22

CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 27

2.1 Qui trình thực hiện nghiên cứu 27

2.2 Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận nghiên cứu 28

2.3 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể 28

2.3.1 Phương pháp phân tích - tổng hợp lý thuyết 28

2.3.2 Phương pháp thực chứng 30

2.3.3 Phương pháp thống kê, so sánh tổng hợp số liệu 30

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK TỈNH THANH HÓA GIAI ĐOẠN (2012 - 2015) 31

3.1 Những nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK 31

3.1.1 Mô hình quản lý, điều hành Chương trình 31

3.1.2 Cơ chế, chính sách 34

3.1.3 Nguồn nhân lực thực hiện Chương trình 35

3.1.4 Công tác quy hoạch 35

3.2 Thực trạng công tác quản lý, chỉ đạo và điều hành Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015) 35

3.2.1 Quản lý công tác lập kế hoạch, phê duyệt vốn đầu tư Chương trình 35

3.2.2 Quản lý công tác phân bổ, giao kế hoạch vốn, cấp phát vốn đầu tư cho Chương trình 38

3.2.3 Quản lý công tác thực hiện Dự án 41

3.2.4 Quản lý công tác kiểm tra, giám sát Chương trình 45

3.2.5 Quản lý công tác sau đầu tư 46

3.3 Đánh giá chung thực trạng quản lý thực hiện Chương trình 46

3.3.1 Những thành tựu cơ bản 46

3.3.2 Hiệu quả Chương trình 48

3.3.3 Thực hiện các mục tiêu của Chương trình 50

3.3.4 Những hạn chế và nguyên nhân 52

CHƯƠNG 4 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK TRONG THỜI GIAN TỚI 58

4.1 Quan điểm và mục tiêu quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK 58

4.1.1 Quan điểm quản lý Chương trình giai đoạn (2016 - 2020) 58

4.1.2 Mục tiêu quản lý Chương trình trong giai đoạn 2016 - 2020 59

4.2 Giải pháp tăng cường quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở xã, thôn bản ĐBKK trong thời gian tới 59

4.2.1 Hoàn thiện chính sách huy động vốn cho Chương trình 59

4.2.2 Hoàn thiện công tác lập kế hoạch vốn cho Chương trình 61

4.2.3 Hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn phù hợp với từng nhiệm vụ của

Chương trình 62

4.2.4 Hoàn thiện mô hình quản lý của Chương trình 62

4.2.5 Giải pháp về công tác kiểm tra, giám sát Chương trình 63

4.2.6 Giải pháp về sự phối hợp giữa các bên liên quan 64

4.2.7 Xây dựng kế hoạch phối hợp, lồng ghép giữa các Chương trình MTQG 65 4.2.8 Tăng cường công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực 66

4.2.9 Tổ chức quản lý vận hành công trình sau đầu tư 66

KẾT LUẬN 68

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 70

i

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

1 MTQG Mục tiêu Quốc gia

2 ĐBKK Đặc biệt khó khăn

3 CT135 Chương trình 135

5 LĐ, TB&XH Lao động, Thương binh và Xã hội

ii

DANH MỤC CÁC BIỂU

BIỂU 3.1: Sơ đồ thực hiện chương trình 135 ở các cấp 32

Biểu 3.2: Chỉ số về Kế hoạch ngân sách giai đoạn (2012 - 2015) 37

Biểu 3.3: Phân bổ vốn của Chương trình giai đoạn (2012 - 2015) đối 39

Biểu 3.4: Phân bổ vốn của Chương trình giai đoạn (2012 - 2015) đối 40

Biểu 3.5: Kết quả và cơ cấu đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng 42

Biểu 3.6: Các chỉ tiêu thực hiện đạt mục tiêu Chương trình 50

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của Đề tài

Công cuộc giảm nghèo của Việt Nam trong thời gian vừa qua đã đạt được những thành tựu đáng ca ngợi Thành quả này có được nhờ quá trình phát triển kinh tế - xã hội gắn với giảm nghèo Sự có mặt của Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững và Chương trình 135 trong nhiều năm qua đóng vai trò quan trọng trong việc chuyển tải những hỗ trợ của Chính phủ đến người nghèo và các vùng nghèo Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững hỗ trợ các hộ nghèo trên toàn quốc thông qua 15 chương trình, dự án, chính sách; Chương trình 135 giai đoạn III hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số

và miền núi Tuy nhiên trong công tác triển khai chương trình còn thiếu tính phối hợp giữa các hợp phần của các Chương trình Mục tiêu quốc gia; phương pháp hỗ trợ giảm nghèo theo hướng cung và theo “một công thức chung cho tất cả” không còn phù hợp cho việc giải quyết các thách thức nghèo đói hiện nay Trong những năm qua, mặc dù tỷ lệ bao phủ đối tượng hưởng lợi đã có nhiều tiến bộ, song vẫn thiếu tính bền vững, cũng như giám sát đánh giá Có

sự chồng chéo trong một số hợp phần của các Chương trình Mục tiêu Quốc gia, năng lực thực hiện các dự án ở cấp địa phương còn nhiều hạn chế và cần tăng cường hơn nữa sự tham gia của các cấp Hệ thống xác định đối tượng thiếu linh hoạt trong điều kiện quy mô, phạm vi rộng và không phù hợp với bối cảnh hiện nay - khi mà tình trạng người dân thoát nghèo rồi lại tái nghèo diễn ra thường xuyên

Thanh Hoá là một tỉnh đông dân, có gần 4 triệu người với 27 huyện, thị

xã, thành phố Vùng dân tộc thiểu số tỉnh Thanh Hóa tập trung chủ yếu ở 11 huyện miền núi và 07 huyện, thị giáp miền núi gồm 223 xã, thị trấn; diện tích tự nhiên hơn 8.700 km2, chiếm 2/3 diện tích toàn tỉnh; dân số trên 1,1 triệu người

2

gồm 07 dân tộc chủ yếu: Kinh, Mường, Thái, Thổ, Mông, Dao, Khơ Mú, trong

đó dân tộc thiểu số trên 64 vạn người; có 07 huyện nghèo, 114 xã đặc biệt khó khăn (xã khu vực III) và 197 thôn, bản đặc biệt khó khăn (ở các xã khu vực I, II);

có 05 huyện, 16 xã biên giới, 192 km đường biên giới tiếp giáp với tỉnh Hủa Phăn, nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào Trong những năm qua, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước thông qua việc triển khai thực hiện Chương trình 135 mà đời sống người dân vùng miền núi Thanh Hóa không ngừng được cải thiện, tỷ lệ hộ nghèo giảm đều qua các năm (bình quân 4 - 5%/năm), tỷ lệ phổ cập giáo dục miền núi đạt 100%, tỷ lệ thôn bản được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh trên 70% [2]

Tuy đã đạt được những kết quả quan trọng, song miền núi Thanh Hóa vẫn là vùng nghèo nhất của cả tỉnh, tỷ lệ xã, thôn bản ĐBKK vẫn còn khá cao Nguyên nhân bởi trong quá trình triển khai thực hiện Chương trình vẫn còn bộc

lộ nhiều bất cập, hạn chế thể hiện trên một số khía cạnh như: Công tác tổ chức chỉ đạo chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ban ngành, đoàn thể; mô hình tổ chức quản lý nhà nước về Chương trình ở các cấp chính quyền (huyện, xã) chưa thống nhất; công tác lập kế hoạch và quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình còn hạn chế; công tác kiểm tra, giám sát chưa được quan tâm đầy đủ,…

Để thực hiện tốt hơn Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trong những năm tiếp theo, đòi hỏi cần phải hoàn thiện các khâu trong quá trình quản lý Chương trình Đó cũng là lý do chủ

yếu tác giả lựa chọn vấn đề nghiên cứu: “Quản lý Chương trình Mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn tại tỉnh Thanh Hóa ” làm đề tài luận văn Thạc sỹ

2 Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu

2.1 Mục tiêu nghiên cứu:

3

Dựa trên những vấn đề lý luận về quản lý Chương trình mục tiêu Quốc gia (MTQG) nói chung và Chương trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn (ĐBKK) nói riêng, phân tích thực tiễn quản lý Chương trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015 Từ đó, nhận định những mặt đã làm được và những mặt còn tồn tại, hạn chế trong công tác quản

lý để đưa ra các giải pháp khắc phục trong giai đoạn tiếp theo

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Hệ thống hóa có bổ sung một số vấn đề lý luận cơ bản về Quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK

- Phân tích thực trạng thực hiện công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012

- 2015

- Nêu định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn tiếp theo

2.3 Câu hỏi nghiên cứu:

Có những giải pháp nào nhằm hoàn thiện công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trên địa bàn cả nước nói chung và công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo ở các

xã, thôn bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa nói riêng trong giai đoạn tiếp theo?

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu công tác quản lý thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015

4

Phạm vi nghiên cứu:

- Về không gian: Nghiên cứu ở Thanh Hóa (cụ thể là 11 huyện miền núi

và 06 huyện có xã miền núi trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa)

- Về thời gian: Giai đoạn 2012 - 2015

- Về nội dung: Nghiên cứu các khía cạnh của nội dung quản lý nhà nước

về thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 - 2015

Các vấn đề liên quan đến nội dung trên chỉ được đề cập đến nội dung quản lý thực hiện chương trình với một dung lượng nhất định để đạt được mục đích nghiên cứu

4 Những đóng góp của luận văn

- Hệ thống hóa có bổ sung cơ sở lý luận quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK

- Đánh giá thực trạng quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK, những việc làm được, đặc biệt những hạn chế, thiếu sót, những bất cập, lỗ hổng trong quản lý

- Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn tiếp theo

5 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 04 chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý luận và thực tiễn

về quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK

5

Chương 2: Phương pháp nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015)

Chương 4: Định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK trong thời gian tới

6

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHƯƠNG TRÌNH MTQG GIẢM NGHÈO

BỀN VỮNG Ở CÁC XÃ, THÔN BẢN ĐBKK 1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến Đề tài

Từ năm 1999 đến năm 2011, Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK (sau đây gọi tắt là Chương trình 135) là Chương trình Mục tiêu được thực hiện theo Quyết định số 135/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 (giai đoạn 1999 - 2005) và Quyết định số 07/QĐ-TTg ngày 10/01/2006 (giai đoạn 2006 - 2010) của Thủ tướng Chính phủ với 4 hợp phần (đầu tư cơ sở hạ tầng; hỗ trợ phát triển sản xuất; đào tạo nâng cao năng lực; chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân) Chương trình đã góp phần làm thay đổi bộ mặt nông thôn vùng dân tộc thiểu

số và miền núi, giảm nghèo nhanh, tăng cường cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và đời sống của người dân vùng ĐBKK Năm 2012, 2013 Chương trình

135 đã chuyển thành dự án 2, chỉ còn một hợp phần về cơ sở hạ tầng thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững theo Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ nên không phát huy đầy đủ hiệu quả của công tác giảm nghèo đối với địa bàn vùng dân tộc thiểu số và miền núi Từ thực tế đó, theo đề nghị của các địa phương và chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Dân tộc đã tham mưu Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 551/QĐ-TTg ngày 04/4/2013 phê duyệt Chương trình 135 với hai hợp phần: Hỗ trợ phát triển sản xuất và hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng giai đoạn 2012 - 2015 (Chương trình 135 giai đoạn III), là dự án thành phần của Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững

7

- Các đề tài nghiên cứu:

+ Đề tài nghiên cứu của Tiến sỹ Hoàng Văn Phấn - Ủy ban Dân tộc:

“Điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và đề xuất các chính sách, giải pháp hỗ trợ đầu tư phát triển các xã ĐBKK giai đoạn 2006 - 2010” Đề tài này đề cập đến một số nội dung:

Điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và các chương trình, dự án lồng ghép khác trên địa bàn các xã ĐBKK phục vụ cho Báo cáo tổng kết Chương trình 135

Những bài học kinh nghiệm về hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội các vùng ĐBKK

Đề xuất các cơ chế, giải pháp, chính sách hỗ trợ thực hiện Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã ĐBKK vùng dân tộc và miền núi giai đoạn

2006 - 2010

- Đề tài nghiên cứu tại tỉnh Hòa Bình: “Phân cấp quản lý và Chương

trình xóa đói giảm nghèo” của nhóm tác giả Mai Lan Phương, Nguyễn Mậu

Dũng, Philippe Labailly Đề tài này làm rõ việc phân cấp quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo từ đó tăng cường vai trò, trách nhiệm và năng lực quản lý của địa phương trong việc bố trí các nguồn lực, đơn giản hóa các thủ tục đầu tư, thủ tục hành chính để đẩy nhanh tiến độ triển khai các chương trình, dự án nhằm mục tiêu xóa đói, giảm nghèo Bên cạnh đó Nhà nước tạo quyền chủ động hơn nữa cho cấp xã, huyện trong việc xây dựng Quỹ phát triển cộng đồng, Quỹ cứu trợ xã hội, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn các chương trình đầu tư phát triển mục tiêu quốc gia Ngoài ra địa phương xác lập

cơ chế cụ thể để huy động sự tham gia của cộng đồng trong việc xây dựng dự

án, tổ chức triển khai, giám sát và đánh giá các chương trình, dự án đầu tư bảo đảm nguyên tắc thực sự trao quyền cho người dân từ lựa chọn mục tiêu, phân

8

bổ nguồn lực đến tổ chức kiểm tra, thực hiện

- Báo cáo nghiên cứu: “Đánh giá Chương trình MTQG về xóa đói giảm

nghèo và Chương trình 135”; Báo cáo đánh giá được thực hiện dưới sự chỉ

đạo chung của T.S Đàm Hữu Đắc (Thứ trưởng, Bộ Lao động Thương binh và

Xã hội) và T.S Nguyễn Hải Hữu (Vụ trưởng, Vụ Bảo trợ xã hội, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội) Báo cáo này nhằm mục đích: Đánh giá tính hiệu quả toàn diện của Chương trình Mục tiêu Quốc gia về xóa đói giảm nghèo và Chương trình 135 trong công cuộc giảm nghèo tại Việt Nam; từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế Chương trình MTQG xóa đói giảm nghèo cho giai đoạn 2006 - 2010

- Các Luận án, Luận văn:

+ “Phân tích hiệu quả của việc thực thi Chương trình 135 giai đoạn II

(2006 - 2010) đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở các xã vùng ĐBKK; so sánh trường hợp tỉnh Cao Bằng và tỉnh Thanh Hóa” của nhóm nghiên cứu: Cầm

Bá Tường, Lê Thị Hằng, Sơn Thị Thành Lộc - Trường Đại học UPPSALA, Thụy Điển & Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2012 Đề tài này đề cập đánh giá hiệu quả cũng như các mặt tồn tại của công tác tổ chức, quản lý và điều hành Chương trình 135 nói chung và từng hợp phần của Chương trình nói riêng trong việc góp phần phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương Từ đó, Luận văn sẽ đề nghị một số giải pháp chủ yếu có thể vận dụng vào quá trình triển khai và tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà nước đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số trong thời gian tới

+ “Quản lý Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường

nông thôn ở Việt Nam” của tác giả Huỳnh Thanh Sơn - Đại học Kinh tế, Đại

học Quốc gia Hà Nội Đề tài này đề cập nhằm đánh giá thực trạng quản lý Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn ở Việt Nam,

9

đưa ra những tồn tại, hạn chế trong quản lý thực hiện Chương trình Từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường quản lý Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn ở Việt Nam giai đoạn tiếp theo

Ngoài ra còn rất nhiều bài viết đăng tải trên các báo, tạp chí về vấn đề quản lý và sử dụng kinh phí Chương trình MTQG Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu về quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo ở các xã, thôn bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn (2012 - 2015) như đề tài Luận văn này

1.2 Những vấn đề chung về Chương trình MTQG ở Việt Nam

1.2.1 Khái niệm Chương trình MTQG

Chương trình MTQG là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp đồng bộ về kinh tế, xã hội, khoa học công nghệ, môi trường, cơ chế, chính sách, tổ chức để thực hiện một hoặc một số mục tiêu đã được xác định trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước trong một thời

kỳ nhất định [3]

Một Chương trình MTQG gồm nhiều dự án khác nhau, để thực hiện các mục tiêu chung của Chương trình Đối tượng quản lý và kế hoạch thực hiện Chương trình được đầu tư thực hiện theo dự án

Các vấn đề được lựa chọn đưa vào Chương trình MTQG phải là những vấn đề có tính cấp bách, tính liên ngành, liên vùng và có tầm quan trọng đối với

sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, cần phải được tập trung chỉ đạo giải quyết Thời gian thực hiện chương trình phải quy định giới hạn, thường là 05 năm hoặc định kỳ thực hiện cho từng giai đoạn theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

1.2.2 Mục tiêu của Chương trình MTQG

Mỗi Chương trình MTQG đều có mục tiêu riêng, song tựu chung lại mục

10

tiêu chung của Chương trình MTQG là nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người nghèo, thu hẹp khoảng cách về trình độ phát triển giữa các vùng, miền và giữa các dân tộc, các nhóm dân cư; thực hiện xóa đói giảm nghèo, hiện đại hóa nông thôn; thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững

1.2.3 Vai trò của Chương trình MTQG

Các Chương trình MTQG được triển khai thực hiện trên địa bàn các tỉnh

đã tác động tích cực đến tình hình kinh tế - xã hội của từng địa phương, như:

- Đời sống người dân ngày một nâng lên;

- Các tiêu chí về hưởng thụ văn hóa, chăm sóc y tế đều có bước phát triển tốt;

- Tỷ lệ hộ nghèo giảm đều qua các năm;

- Giải quyết việc làm cho hàng nghìn lao động mỗi năm

1.2.4 Phân loại Chương trình MTQG

Chương trình MTQG phân loại theo Chương trình, mục tiêu và dự án quốc gia, dựa trên cơ sở nhiệm vụ chi ngân sách cho các chương trình, mục tiêu, dự án quốc gia và các nhiệm vụ (gồm cả các chương trình hỗ trợ của nhà tài trợ quốc tế và chương trình, mục tiêu, dự án có tính chất chương trình do chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có thời gian thực hiện từ 05 năm trở lên, phạm vi thực hiện rộng, kinh phí lớn)

Hiện nay trên địa bàn cả nước có 15 Chương trình MTQG [4], cụ thể:

- Chương trình Việc làm do Bộ LĐ,TB&XH quản lý;

- Chương trình Giảm nghèo do Bộ LĐ,TB&XH quản lý;

- Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn do Bộ

11

NN&PTNT quản lý;

- Chương trình Y tế do Bộ Y tế quản lý;

- Chương trình Dân số - Kế hoạch hóa gia đình do Bộ Y tế quản lý;

- Chương trình Vệ sinh an toàn thực phẩm do Bộ Y tế quản lý;

- Chương trình Văn hóa do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý;

- Chương trình Giáo dục đào tạo do Bộ Giáo dục quản lý;

- Chương trình Phòng chống ma túy do Bộ Công an quản lý;

- Chương trình Phòng chống tội phạm do Bộ Công an quản lý;

- Chương trình Sử dụng năng lượng tiết kiệm và có hiệu quả do Bộ Công thương quản lý;

- Chương trình Ứng phó biến đổi khí hậu do Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý;

- Chương trình Xây dựng nông thôn mới do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý;

- Chương trình HIV/AIDS do Bộ Y tế quản lý;

- Chương trình Đưa thông tin về cơ sở miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo do Bộ Thông tin và Truyền thông quản lý

1.3 Nội dung quản lý Chương trình MTQG ở Việt Nam

1.3.1 Khái niệm quản lý Chương trình MTQG [3]

Quản lý Chương trình MTQG là một tập hợp các hoạt động của chủ thể quản lý lên các đối tượng quản lý trong điều kiện biến động của môi trường để nhằm đạt được một hay nhiều mục tiêu cụ thể đã được định rõ trong chương trình, với một khoản ngân sách và một thời gian thực hiện được xác định

12

Các hoạt động trong quản lý Chương trình MTQG là hoạt động của chủ thể quản lý (Nhà nước) tác động lên các đối tượng quản lý (lập kế hoạch phê duyệt vốn, phân bổ vốn, thực hiện đầu tư, tổ chức vận hành sau đầu tư, )

1.3.2 Nội dung quản lý Chương trình MTQG

1.3.2.1 Quản lý công tác lập kế hoạch, phê duyệt vốn đầu tư:

Hàng năm trên cơ sở mục tiêu phát triển, nhu cầu của từng vùng, địa phương và theo các quy định về việc lập dự toán Ngân sách Nhà nước, các

Bộ, ngành, địa phương thực hiện lập Kế hoạch vốn đầu tư, cụ thể như sau:

- Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) về việc lập dự toán NSNN hàng năm căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, Chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gửi Cơ quan quản lý cấp trên để tổng hợp vào dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN Đối với Dự án, Chương trình sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư, căn cứ vào nhu cầu sửa chữa, cải tạo mở rộng, nâng cấp các cơ sở vật chất hiện có của cơ quan, đơn vị, Chủ đầu tư lập kế hoạch chi đầu tư bằng nguồn vốn sự nghiệp, gửi cơ quan cấp trên để tổng hợp vào dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN

- Các đơn vị tổng hợp xem xét và lập kế hoạch vốn đầu tư gửi UBND các tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương lập dự toán ngân sách địa phương

về phần kế hoạch vốn đầu tư xin ý kiến Hội đồng nhân dân tỉnh trước khi gửi

Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính

- Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư cho các Bộ, các tỉnh thành phố

13

1.3.2.2 Quản lý công tác phân bổ, giao kế hoạch vốn, cấp phát vốn đầu tư:

Công tác phân bổ thực hiện trên cơ sở dự toán được phê duyệt, gồm:

* Đối với các chương trình, dự án có vốn đầu tư thuộc các Bộ, ngành Trung ương quản lý:

- Các Bộ, ngành phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án, chương trình mục tiêu thuộc phạm vi quản lý đã đủ điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước

và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm

* Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương:

- Bộ Tài chính thẩm tra phương án phân bổ vốn đầu tư, có ý kiến về các

dự án không đủ thủ tục đầu tư và không đảm bảo các quy định về điều kiện bố trí vốn, đồng thời gửi Kho bạc Nhà nước Các Bộ, ngành có trách nhiệm phân

bổ lại theo đúng quy định của chế độ hiện hành gửi Bộ Tài chính và Kho bạc Nhà nước để cấp phát thanh toán Phương án phân bổ và phân bổ lại vốn đầu

tư của các Bộ là căn cứ để cấp phát thanh toán vốn UBND các cấp lập phương án phân bổ vốn đầu tư trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định

- Trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã

đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với các chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh

tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

và dự toán Ngân sách Nhà nước hàng năm

14

- Sở Tài chính có trách nhiệm cùng với Sở Kế hoạch và Đầu tư dự kiến phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án, chương trình mục tiêu do tỉnh quản lý trước khi báo cáo UBND tỉnh quyết định

- Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện có trách nhiệm cùng với các cơ quan chức năng của huyện tham mưu cho UBND huyện phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do huyện quản lý

- Riêng đối với các dự án được đầu tư bằng các nguồn vốn được để lại theo Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương còn phải tuân thủ các quy định về đối tượng đầu tư và mục tiêu sử dụng của từng nguồn vốn đầu tư

Căn cứ vào kế hoạch vốn đầu tư đã được UBND tỉnh quyết định, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện rà soát việc phân bổ kế hoạch vốn của các ngành, đơn vị ở địa phương và có ý kiến báo cáo UBND đồng cấp nếu việc phân bổ vốn đầu tư không đúng quy định, đồng thời gửi Kho bạc Nhà nước

1.3.2.3 Quản lý công tác đầu tư xây dựng công trình:

Nội dung đầu tư xây dựng công trình thực chất là thực hiện quá trình đầu tư của Dự án hay Chương trình mục tiêu theo yêu cầu, mục tiêu đã được phê duyệt và thực hiện theo đúng quy định về quản lý đầu tư, cụ thể thực hiện qua các giai đoạn sau:

- Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Là giai đoạn điều tra, khảo sát các vấn đề kinh tế, xã hội để lập dự án Giai đoạn này được thực hiện theo trình tự các bước sau: Nghiên cứu cơ hội đầu tư; nghiên cứu tiền khả thi; nghiên cứu khả thi; thẩm định dự án và ra quyết định đầu tư

15

- Giai đoạn thực hiện đầu tư là giai đoạn biến các dự định đầu tư thành hiện thực nhằm đưa dự án vào hoạt động trong thực tế của đời sống kinh tế -

xã hội Giai đoạn này bao gồm các bước kế tiếp hoặc xen kẽ nhau từ khi thiết

kế đến khi đưa dự án vào vận hành khai thác, các bước cụ thể như sau: Thiết

kế và lập dự toán, tổng dự toán công trình; đàm phán, ký kết các hợp đồng kinh tế với các nhà thầu; xây dựng, lắp đặt, tuyển dụng và đào tạo công nhân

kỹ thuật, cán bộ quản lý vận hành dự án khi hoàn thành; nghiệm thu quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành

1.3.2.4 Quản lý công tác kiểm tra, kiểm soát:

Công tác kiểm tra, kiểm soát là chức năng cơ bản và rất quan trọng, qua

đó đảm bảo được hiệu quả đầu tư cao nhất và tuân thủ đúng các quy định của pháp luật Kiểm tra giám sát gắn với các biện pháp xử phạt thích đáng đối với các vi phạm quy định về quy định về điều kiện năng lực hành nghề, các hoạt động tư vấn công trình Theo dõi kiểm tra các kết quả đạt được tiến hành đối chiếu với các yêu cầu của quá trình đầu tư, đảm bảo phù hợp với mục tiêu định hướng phát triển trong phạm vi cả nước

Quá trình giám sát tức là giám sát đánh giá tổng thể đầu tư, dự án đầu

tư, thực hiện các chức năng thanh tra chuyên ngành xây dựng, thanh tra tài chính và cuối cùng là ngăn ngừa và xử lý các vi phạm

Các đơn vị đầu tư kiểm tra, kiểm soát dưới hình thức tổ chức hạch toán

kế toán, báo cáo và quyết toán đúng chế độ kế toán của nhà nước, thực hiện kiểm soát nội bộ theo quy định

Các đơn vị cấp trên có trách nhiệm kiểm tra việc mua sắm, quản lý đầu

tư của các đơn vị trực thuộc Cơ quan tài chính các cấp thẩm định báo cáo quyết toán chi hàng năm của các cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách cấp dưới

16

Trong phạm vi quyền hạn của mình, cơ quan quản lý nhà nước và đơn

vị dự toán ngân sách có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các chế độ thu, chi và quản lý ngân sách, quản lý tài sản của Nhà nước

1.3.2.5 Quản lý công tác vận hành công trình sau đầu tư:

Giai đoạn vận hành khai thác công trình dự án là giai đoạn được xác định từ khi công trình dự án hoàn thành được nghiệm thu quyết toán chính thức đưa dự án vào vận hành khai thác sử dụng hiệu quả và bền vững Đây là giai đoạn rất quan trọng để công trình hoạt động theo chức năng và mục tiêu của dự án đã được đề ra

1.4 Những vấn đề chung về Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn 2012 - 2015

1.4.1 Khái niệm Chương trình [5]

Là Chương trình phát triển kinh tế - xã hội của Chính phủ dành cho các

xã đặc biệt khó khăn (ĐBKK), xã biên giới, xã an toàn khu [6], các thôn, bản đặc biệt khó khăn [7] vùng dân tộc thiểu số và miền núi (gọi tắt là Chương trình 135 giai đoạn III), là một trong những chính sách dân tộc quan trọng nhất trong hệ thống chính sách dân tộc của Đảng và Nhà nước

1.4.2 Nội dung Chương trình 135 giai đoạn III

1.4.2.1 Mục tiêu tổng quát Chương trình:

Nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các

xã, thôn bản đặc biệt khó khăn vùng miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để đưa nông thôn các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hòa nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp phần bảo đảm trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng

17

1.4.2.2 Mục tiêu cụ thể Chương trình:

+ Giai đoạn 2012 - 2015, tỷ lệ hộ nghèo bình quân giảm 4%/năm; + Đến năm 2015, thu nhập bình quân đầu người đạt 50% mức bình quân chung khu vực nông thôn của cả nước;

+ Đến năm 2015, 85% số thôn có đường cho xe cơ giới, trong đó có 35% số xã và 50% thôn có đường giao thông đạt chuẩn;

+ Đến năm 2015, 95% trung tâm xã, trên 60% thôn có điện;

+ Đến năm 2015, các công trình thủy lợi nhỏ được đầu tư đáp ứng 50% nhu cầu tưới tiêu cho diện tích cây hàng năm;

+ Đến năm 2015, trên 50% trạm y tế xã được chuẩn hóa;

+ Đến năm 2015, các công trình hạ tầng giáo dục, văn hóa được quan tâm đầu tư để đạt các mục tiêu của Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững

1.4.2.3 Các hợp phần chính của Chương trình:

a) Hỗ trợ phát triển sản xuất:

Bổ sung và nâng cao kiến thức phát triển kinh tế hộ gia đình; Hỗ trợ giống, phân bón, vật tư phục vụ chuyển đổi cây trồng, vật nuôi có giá trị kinh tế; hỗ trợ làm chuồng trại chăn nuôi, cải tạo diện tích nuôi trồng thủy sản; Hỗ trợ vắc xin tiêm phòng các dịch bệnh nguy hiểm cho gia súc, gia cầm; Hỗ trợ xây dựng mô hình phát triển sản xuất, tạo điều kiện cho người dân thăm quan, học tập, nhân rộng mô hình; Hỗ trợ nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ chỉ đạo

hỗ trợ phát triển sản xuất, cán bộ khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư;

b) Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng:

Hoàn thiện hệ thống đường giao thông nông thôn phục vụ sản xuất, kinh doanh và dân sinh; Hoàn thiện hệ thống các công trình bảo đảm cung cấp

18

điện phục vụ sinh hoạt và sản xuất, kinh doanh; Hoàn thiện hệ thống các công trình phục vụ nhu cầu về hoạt động văn hóa trên địa bàn xã, gồm: Trạm chuyển tiếp phát thanh xã; nhà văn hóa, nhà sinh hoạt cộng đồng ở xã, thôn, bản; Hoàn thiện các công trình để bảo đảm chuẩn hóa trạm y tế xã; Hoàn thiện

hệ thống các công trình để bảo đảm chuẩn hóa giáo dục trên địa bàn xã; xây dựng lớp tiểu học, mẫu giáo, nhà trẻ, nhà ở giáo viên, trang bị bàn ghế, điện, nước sinh hoạt, các công trình phụ trên địa bàn thôn, bản;Cải tạo, xây dựng mới hệ thống thủy lợi trên địa bàn xã, thôn, bản; Duy tu, bảo dưỡng các công trình hạ tầng cơ sở

1.4.2.4 Định mức vốn đầu tư, hỗ trợ:

- Năm 2012 và 2013 thực hiện theo định mức và vốn đã được phân bổ: + Đối với xã đặc biệt khó khăn (xã khu vực III): Xây dựng cơ sở hạ tầng 1.000 triệu đồng/xã/năm; Hỗ trợ phát triển sản xuất 300 triệu đồng/xã/năm;

+ Đối với thôn, bản đặc biệt khó khăn (xã khu vực II): Xây dựng cơ sở hạ tầng 200 triệu đồng/xã/năm; Hỗ trợ phát triển sản xuất 50 triệu đồng/xã/năm

- Năm 2014 và 2015, tăng 1,5 lần so với định mức vốn năm 2013; các năm tiếp theo bố trí tăng phù hợp với khả năng ngân sách nhà nước

1.4.3 Sự cần thiết phải tăng cường quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK

Thực tế ở nước ta trong những năm đổi mới vừa qua, mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu trong kinh tế cũng như trong công tác quản lý kinh tế - tài chính, nhiều chương trình, dự án Quốc gia đã đạt được mục tiêu đề ra, được nhân dân

và cộng đồng các nhà tài trợ Quốc tế đánh giá cao, như: Chương trình MTQG Nước sạch và Vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình 135, Chương trình 167, Song bên cạnh đó còn không ít chương trình, dự án Quốc gia chưa đạt

19

mục tiêu, trong đó có nguyên nhân bởi việc quản lý thực hiện chương trình vẫn còn nhiều vấn đề đặt ra cần phải quan tâm, xem xét một cách toàn diện, hiệu quả đầu tư còn thấp, thậm chí còn để thất thoát, tham nhũng Đây là vấn đề nhức nhối, được toàn xã hội quan tâm nhưng chưa có nhiều các biện pháp để ngăn chặn và đẩy lùi Từ đó dẫn tới hiệu lực quản lý, điều hành về kinh tế chưa nghiêm, kỷ cương xã hội bị buông lỏng làm giảm sút lòng tin của nhân dân Vì vậy, để có thể quản lý đầu tư các chương trình đảm bảo tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả thì đòi hỏi cần thiết phải nâng cao hiệu quả công tác quản lý đầu tư chương trình đối với tất cả các cấp, các ngành và các đơn vị thực hiện đầu tư Chính vì vậy cần thiết phải nâng cao công tác quản lý Chương trình MTQG về xóa đói giảm nghèo nói chung và Chương trình 135 nói riêng

1.5 Những yếu tố ảnh hưởng và tiêu chí đánh giá công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK

1.5.1 Những yếu tố ảnh hưởng đến Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK

Một là, mô hình quản lý, điều hành Chương trình:

Tổ chức mô hình quản lý, điều hành Chương trình là một nhân tố tác động đến hiệu quả của Chương trình Chất lượng của công tác quản lý đầu tư

là điều kiện cho việc tiết kiệm hay thất thoát, lãng phí, cũng như kết quả thực hiện mục tiêu của Chương trình mang lại nhiều hay ít các lợi ích kinh tế - xã hội khi khai thác sử dụng Những thiếu sót trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng trong quá trình thực hiện Chương trình là những nguyên nhân làm cho Chương trình kém hiệu quả

Hai là, cơ chế chính sách:

Các chính sách kinh tế là nhóm nhân tố tác động mạnh mẽ đến hiệu quả

sử dụng vốn đầu tư của Chương trình Đó là cơ chế chính sách quản lý, điều

20

hành Chương trình, chính sách đầu tư Các chính sách điều tiết kinh tế vĩ

mô, vi mô như chính sách tài khóa (chủ yếu là chính sách chi tiêu của Chính phủ), chính sách tiền tệ, chính sách khấu hao, Các chính sách tác động vào lĩnh vực đầu tư liên quan đến Chương trình góp phần tạo ra một cơ cấu đầu tư nhất định, là cơ sở để hình thành một cơ cấu đầu tư hợp lý hay không hợp lý cho các vùng địa phương

Ba là, nguồn nhân lực thực hiện Chương trình:

Nguồn nhân lực thực hiện nhiệm vụ trong lĩnh vực xóa đói, giảm nghèo

ở các địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến kết quả thực hiện mục tiêu của Chương trình, đây là nhân tố quan trọng quyết định đến hiệu quả của Chương trình và nó ảnh hưởng đến các công việc như: Công tác lập kế hoạch, quản lý

kỹ thuật công nghệ, quản lý tài chính, tín dụng,

Bốn là, công tác quy hoạch:

Công tác quy hoạch ảnh hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả của hoạt động đầu tư các hợp phần thuộc Chương trình Thực tế việc triển khai các hợp phần của Chương trình tại vùng ĐBKK trong những năm qua cho thấy, nếu quy hoạch yếu thì tình trạng đầu tư xong việc đưa vào sử dụng sẽ kém hiệu quả, vì vậy khó đạt được mục tiêu của Chương trình, quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc đầu tư xây dựng manh mún, không hiệu quả

1.5.2 Tiêu chí việc quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK

- Quản lý việc phân bổ nguồn vốn đầu tư từ Ngân sách Trung ương thực hiện Chương trình phải đảm bảo đúng nội dung, mục tiêu, nhiệm vụ của Chương trình và đủ để dự án hoàn thành

- Quản lý việc đầu tư thực hiện Chương trình phải tuân thủ quy trình

21

đầu tư

- Quản lý công tác giám sát việc thực hiện các chỉ tiêu của Chương trình có đảm bảo hoàn thành kế hoạch (đầu vào, hoạt động, đầu ra) và đánh giá kết quả, tác động ở cấp độ chương trình và dự án

- Công tác quản lý các hạng mục đầu tư của Chương trình sau đầu tư có đảm bảo bền vững khi vận hành

1.6 Kinh nghiệm thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tại một số địa phương

1.6.1 Khái quát tình hình thực hiện Chương trình trên phạm vi cả nước [8]

- Trong năm 2012 và 2013, các xã, thôn bản ĐBKK được đầu tư theo Dự

án 2 (đầu tư cơ sở hạ tầng) thuộc Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững, tập trung chủ yếu vào 06 loại công trình thiết yếu, gồm: Đường giao thông đến thôn, bản; công trình điện sinh hoạt; nhà văn hóa và nhà sinh hoạt cộng đồng; trạm y tế; trường học; công trình thủy lợi

- Địa bàn đầu tư: Năm 2012, đầu tư cơ sở hạ tầng cho 1.723 xã và 2.701 thôn, bản ĐBKK Năm 2013 đầu tư cơ sở hạ tầng, duy tu bảo dưỡng các công trình ở 1.761 xã ĐBKK, xã Biên giới, xã an toàn khu, xã thuộc Chương trình

229 và 2.844 thôn, bản ĐBKK Cụ thể:

+ Ngân sách Trung ương: 4.878,163 tỷ đồng;

+ Ngân sách địa phương: 106,073 tỷ đồng;

+ Vốn tài trợ nước ngoài (không hoàn lại): 9,93 triệu Euro (tương đương khoảng 270 tỷ đồng)

- Cơ chế quản lý, tổ chức thực hiện theo Thông tư liên tịch số 01/2008/TTLT-UBDT-KHĐT-TC-XD-NN&PTNT (Thông tư liên tịch hướng

22

dẫn thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II)

- Kết quả thực hiện: Trong 02 năm, đã xây dựng 8.959 công trình, riêng năm 2013 đầu tư được 4.252 công trình, trong đó: Giao thông 1.769 công trình, thủy lợi 970 công trình, điện 252 công trình, y tế 45 công trình, trường học 50 công trình, nước sinh hoạt tập trung 226 công trình, nhà sinh hoạt cộng đồng 96

công trình, 844 công trình khác và duy tu, bảo dưỡng

- Năm 2014, 2015 các xã, thôn, bản ĐBKK được đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất theo Quyết định 551/QĐ-TTg ngày 04/4/2013 của Thủ tướng Chính phủ (Chương trình 135 là Chương trình thành phần của Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững)

- Địa bàn đầu tư của Chương trình: 2.331 xã ĐBKK, xã Biên giới, An toàn khu và 3.509 thôn, bản ĐBKK (trong đó ngân sách Trung ương hỗ trợ đầu tư cho 2.295 xã và 3.448 thôn, bản; ngân sách địa phương đầu tư cho 36 xã và 61 thôn)

- Nội dung đầu tư: Hỗ trợ phát triển sản xuất và hỗ trợ đầu tư xây dựng cơ

sở hạ tầng

1.6.2 Thực hiện Chương trình tại một số địa phương

1.6.2.1 Tại Kon Tum [9]:

Để thực hiện tốt Chương trình, ngay sau khi có Quyết định số 551/2013/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và hướng dẫn của các Bộ, ngành Trung ương, UBND tỉnh giao Ban Dân tộc là cơ quan thường trực, chủ trì phối hợp với các Sở, ngành tham mưu UBND thực hiện, tổng hợp xây dựng

kế hoạch dự toán ngân sách thực hiện Quyết định 551/2013/QĐ-TTg trên địa bàn tỉnh, thống nhất sử dụng Ban Chỉ đạo Đề án giảm nghèo các cấp để chỉ đạo triển khai thực hiện chương trình trên địa bàn; phân công nhiệm vụ cho các thành viên Ban Chỉ đạo và xây dựng kế hoạch thực hiện cho từng năm

23

và cả giai đoạn; phối hợp với liên ngành tham mưu UBND tỉnh ban hành Tiêu chí phân bổ vốn Chương trình 135 giai đoạn 2012 - 2015 Sau khi có quyết định giao vốn, các phòng ban chuyên môn được UBND các huyện, thành phố phân công theo chức năng, nhiệm vụ được giao đã phối hợp với UBND các xã tổ chức tốt công tác truyền truyền, vận động triển khai phổ biến cho người dân tại địa phương thông qua các hoạt động truyền thanh, truyền hình như các bản tin, phóng sự, hoạt động phát thanh tiếng dân tộc, báo Trung ương, địa phương Triển khai lấy nhu cầu, lập dự toán, báo cáo kinh tế kỹ thuật, thiết kế trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt đúng quy trình, tổ chức đấu thầu, chào hàng cạnh tranh và chỉ định thầu theo đúng quy định hiện hành Thực hiện phân cấp cho 100% xã ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu làm chủ đầu tư dự án cơ sở hạ tầng và 44/56 xã làm chủ đầu tư dự án hỗ trợ sản xuất; xã khu vực I, II có thôn (làng) ĐBKK: phân cấp cho 55/65 xã làm chủ đầu tư dự án cơ sở hạ tầng và dự án hỗ trợ sản xuất

* Tuy nhiên, quá trình triển khai tổ chức thực hiện còn bộc lộ một số hạn chế:

- Công tác phân công nhiệm vụ cho các phòng ban chuyên môn trực thuộc UBND các huyện còn chồng chéo, gây hạn chế trong công tác chỉ đạo, điều hành

- Đội ngũ cán bộ cơ sở, nhất là cấp xã còn hạn chế về năng lực chuyên môn, nghiệp vụ

- Các văn bản hướng dẫn của Trung ương chưa kịp thời (như dự án hỗ trợ phát triển sản xuất), công tác hướng dẫn, kiểm tra ở cấp tỉnh, huyện chưa thường xuyên, liên tục do kinh phí hạn hẹp

- Một số huyện giao cho xã làm chủ đầu tư, nhưng không kịp thời hướng dẫn giúp xã triển khai thực hiện, năng lực chuyên môn của xã chưa đáp

xã khu vực III và 30 ấp ĐBKK được thụ hưởng Chương trình 135

Để thực hiện tốt Chương trình 135 giai đoạn III, UBND tỉnh Hậu Giang

đã thực hiện phân cấp cho UBND cấp huyện trong quản lý đầu tư xây dựng

cơ bản, giao cho UBND huyện, thị, thành phố chọn giao làm chủ đầu tư, chọn

và quyết định hạn mục đầu tư Thẩm định phê duyệt thiết kế dự toán công trình, chỉ định thầu hoặc quyết định kết quả đấu thầu Thực hiện theo nguyên tắc dân chủ công khai và sự tham gia của người dân: Việc triển khai thực hiện các chương trình, dự án như: Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, dự án hỗ trợ phát triển sản xuất có sự tham gia bàn bạc của người dân từ bước lập kế hoạch đến giám sát chất lượng thi công, nghiệm thu và đưa công trình vào sử dụng đã phát huy hiệu quả thiết thực, ngoài ra ý kiến đóng góp của Nhân dân còn góp phần quan trọng trong việc lựa chọn phương thức đầu tư phù hợp với nguyện vọng Nhân dân, ảnh hưởng tích cực tới tâm lý người dân, đồng thời nâng cao

ý thức của người dân trong quá trình sử dụng, bảo quản nguồn vốn được hỗ trợ, đầu tư

* Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện còn bộc lộ một số hạn chế:

- Công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch và thẩm định phê duyệt, tổ chức đấu thầu, chỉ định thầu, giao thầu Các dự án tiến hành chưa tốt, trình

tự, thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản còn nhiều bất cập, mất nhiều thời gian Mặt dù hầu hết các xã đến nay đã làm chủ đầu tư, nhưng trình độ năng lực cán

1.6.2.3 Tại tỉnh Thanh Hóa [11]:

Vùng dân tộc thiểu số tỉnh Thanh Hóa tập trung chủ yếu ở 11 huyện miền núi và 07 huyện, thị giáp miền núi gồm 223 xã, thị trấn Chương trình 135 giai đoạn III thực hiện trên địa bàn 114 xã đặc biệt khó khăn (xã khu vực III) và 197 thôn, bản đặc biệt khó khăn (ở các xã khu vực I, II)

Thực hiện chủ trương phân cấp cho xã, huyện làm chủ đầu tư Công tác lựa chọn danh mục công trình, thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật và dự toán, chỉ định đơn vị thi công, phân bổ vốn chi tiết đến công trình, tổ chức thi công, nghiệm thu thanh, quyết toán công trình đều giao cho cấp huyện thực hiện Công tác lựa chọn công trình đầu tư hàng năm thông qua hội nghị từ cơ

sở được bàn bạc dân chủ công khai từ cấp thôn bản, xã tổng hợp lên huyện, huyện báo cáo Tỉnh; Ban chỉ đạo Chương trình 135 tỉnh xem xét tham mưu cho Chủ tịch UBND tỉnh Quyết định phê duyệt danh mục để huyện, xã triển khai công tác chuẩn bị đầu tư Danh mục công trình đầu tư năm sau được UBND tỉnh quyết định vào đầu quý III năm trước

Được sự chỉ đạo của Tỉnh uỷ, UBND tỉnh mà trực tiếp là Trưởng ban chỉ đạo chương trình 135 tỉnh; Sự giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh, Hội đồng nhân dân tỉnh, trong những năm qua các ngành thành viên Ban chỉ đạo chương trình đã phối hợp chặt chẽ, tổ chức nhiều đợt kiểm tra, giám sát tại cơ sở, giúp cơ sở tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực

hiện góp phần tốt hơn mục tiêu, nhiệm vụ của chương trình

26

* Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện còn bộ lộ một số hạn chế:

- Công tác chỉ đạo của một số huyện vẫn còn có những bất cập; nhiều đầu mối nên không tập trung, hạn chế về năng lực, chưa ngang tầm nhiệm vụ được giao

- Mặc dù Trung ương và Tỉnh đã có sự chỉ đạo phân cấp mạnh cho xã làm chủ đầu tư, song vẫn còn một số huyện việc phân cấp cho xã làm chủ đầu tư chưa mạnh, chưa dứt khoát, chưa phân cấp, chưa nâng cao vai trò của cấp xã

- Công tác quản lý, kiểm tra chưa chặt chẽ nên còn có công trình xây dựng không phát huy hiệu quả, kém chất lượng, chưa đảm bảo yêu cầu

* Bài học kinh nghiệm rút ra:

- Xác định đúng thực trạng đói nghèo, xác định đúng mục tiêu cơ bản phải giải quyết, đúng địa bàn ưu tiên là các xã nghèo nhất, thôn bản khó khăn nhất để tập trung nguồn lực đầu tư, không dàn trải Đồng thời huy động tất cả mọi nguồn lực, kể cả ngân sách nhà nước; tín dụng đóng góp của nhân dân;

các tổ chức quốc tế, các doanh nghiệp nhằm phục vụ cho chương trình

- Đi đôi phân cấp, trao quyền, tạo sự chủ động cho cơ sở, các cấp từ Trung ương đến tỉnh, huyện cần tăng cường sự kiểm tra, giám sát để hỗ trợ, phát hiện sai sót, kịp thời giúp các xã khắc phục mọi khó khăn trong quá trình

tổ chức thực hiện

- Xây dựng chương trình phải gọn, phù hợp với yêu cầu thực tế và năng lực, trình độ quản lý của cơ sở, đồng thời trong tổ chức thực hiện chương trình phải đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai và minh bạch

- Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, vận động nhân dân phát huy sự sáng tạo, ý chí tự lực tự cường, tích cực sản xuất, chủ động phát triển kinh tế

- Cần có những biện pháp hạn chế, khắc phục về thủ tục hành chính còn rườm rà

27

Chương 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1 Qui trình thực hiện nghiên cứu

Các nghiên cứu hiện đại thường sử dụng các số liệu định lượng nhằm đưa ra các bằng cứ để chứng minh hay kiểm nghiệm các giả thuyết, nhất là các số liệu thu được qua các cuộc điều tra chọn mẫu Tuy nhiên, bản thân các cuộc điều tra đó thường không đủ khả năng đem lại các dữ liệu định tính cần thiết để giải thích sự phức tạp nằm bên trong những hiện tượng được khảo sát Mặt khác, các câu hỏi đóng được sử dụng để thu thập các thông tin định lượng nếu không được thiết kế và thử nghiệm cẩn thận,

có thể bị người được nghiên cứu hiểu sai, dẫn đến sự giải thích sai của người phân tích Do đó những dữ liệu định lượng rất cần được bổ sung những kỹ thuật định tính để giúp cho việc xác định thang đo, xây dựng câu hỏi được tốt hơn hoặc tạo ra sự hiểu biết sâu sắc hơn và hỗ trợ cho việc giải thích những vấn đề được nghiên cứu Do đó, trong nghiên cứu này tác giả sử dụng phối hợp nhiều phương pháp để hỗ trợ và kiểm tra lẫn nhau nhằm khẳng định các kết quả nghiên cứu Quy trình tổ chức nghiên cứu được mô tả như bảng sau:

QUY TRÌNH NGHIÊN CỨU

Xây dựng đề cương nghiên cứu

Đánh giá công tác quản lý, triển khai thực hiện Chương trình 135 giai đoạn III (2012 - 2015)

Xây dựng khung lý thuyết

Thu thập dữ liệu

Phân tích, đánh giá

28

2.2 Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận nghiên cứu

Đề tài được tiếp cận dưới góc độ quản lý kinh tế, trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử

2.3 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

2.3.1 Phương pháp thu thập dữ liệu:

2.3.1.1 Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp:

Sử dụng một phiếu điều tra phỏng vấn về tình hình thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tại một số địa phương đang thực hiện Chương trình

- Mục đích: Nhằm thu thập những thông tin về tình hình thực hiện chương trình 135 giai đoạn III tại các địa phương

- Đối tượng: Là cán bộ huyện, xã, người dân tại các địa phương đang triển khai thực hiện chương trình

Tổng hợp các phiếu điều tra thành bảng kết quả điều tra về tình hình thực hiện Chương trình 135 giai đoạn III trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

Thu thập, chọn lọc các ý kiến khác nhau của từng đối tượng phỏng vấn

về một vấn đề được hỏi sau đó tổng hợp lại và đưa ra ý kiến đánh giá chung

về công tác quản lý thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK tại tỉnh Thanh Hóa

2.3.1.2 Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp:

- Từ báo cáo kết quả thực hiện Chương trình 135 giai đoạn III trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa do Ban Dân tộc tỉnh Thanh Hóa cung cấp

- Từ thu thập số liệu thực hiện các mục tiêu của Chương trình do các

Sở, ban ngành thành viên Ban chỉ đạo Chương trình cung cấp

- Từ số liệu báo cáo của các huyện, xã thực hiện Chương trình

- Các số liệu về giảm nghèo qua các năm do Sở Lao động và Thương binh xã hội tỉnh Thanh Hóa cung cấp

29

- Số liệu về vốn, kế hoạch vốn hàng năm do Sở Kế hoạch và Đầu tư cung cấp

- Các tài liệu nghiên cứu có liên quan đến việc thực hiện Chương trình

135 giai đoạn III trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

2.3.2 Phương pháp phân tích - tổng hợp lý thuyết

Phương pháp phân tích - tổng hợp được sử dụng trong toàn bộ luận văn, tuy nhiên, phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong chương 1 và chương 3, đặc biệt trong chương 3 - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo ở các xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn (2012 - 2015) Từ các thông tin, số liệu thu thập được trong quá trình triển khai thực hiện Chương trình tại tỉnh Thanh Hóa, tác giả tiến hành phân tích điểm mạnh, điểm yếu trong quản

lý thực hiện

- Tổng hợp thông tin: Thông tin được tổng hợp vào máy tính phục vụ cho việc phân tích sau này sử dụng bộ công cụ Excel Các thông tin định tính

sẽ được nhập theo các cấp độ học được mã hóa trước khi nhập

- Phân tích thông tin: Phân tích dữ liệu trong nghiên cứu khoa học luôn đóng vai trò rất quan trọng Hầu như bất cứ một công trình nghiên cứu nào cũng cần phân tích dữ liệu, từ đơn giản nhất như phân tích mô tả đến phức tạp như phân tích đa biến Từ đó đánh giá: Quá trình tổ chức, triển khai thực hiện Chương trình 135 giai đoạn (2012 - 2015) trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa; Rút ra những bài học kinh nghiệm về hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội các vùng đặc biệt khó khăn và Đề xuất các cơ chế, giải pháp, chính sách hỗ trợ thực hiện Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã ĐBKK vùng dân tộc

và miền núi giai đoạn tiếp theo

30

2.3.3 Phương pháp thực chứng

Phân tích thực tế đưa ra các bằng chứng để làm nổi bật thực trạng về quản lý thực hiện Chương trình MTQG giảm nghèo bền vững ở các xã, thôn bản ĐBKK giai đoạn (2012 - 2015) Sử dụng số liệu và quá trình kiểm tra, giám sát của các Bộ, ngành Trung ương để đánh giá thực trạng công tác quản

lý chương trình và xác định nguyên nhân làm cơ sở để đề xuất các giải pháp

2.3.4 Phương pháp thống kê, so sánh tổng hợp số liệu

- Phương pháp thống kê: Là phương pháp sử dụng các chỉ tiêu, báo cáo, các số liệu tổng hợp về kết quả thực hiện tại tỉnh Thanh Hóa đến năm 2015 Đây là cơ sở để đánh giá tình hình phát triển, cũng như tình hình quản lý chương trình trong những năm qua

- Phương pháp so sánh: Là phương pháp so sánh số liệu giữa các năm,

từ đó đánh giá công tác quản lý chương trình qua các năm làm cơ sở để đề xuất các giải pháp cần thiết

- Phương pháp tổng hợp số liệu: Các số liệu sau khai thu thập được sẽ được tổng hợp, phân loại theo các năm, các nội dung nghiên cứu làm cơ sở để

so sánh, đánh giá và đề ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Chương trình MTQG giảm nghèo ở các xã, thôn bản ĐBKK trong thời gian tiếp theo

Phương pháp thống kê, so sánh, tổng hợp số liệu được sử dụng xuyên suốt trong quá trình nghiên cứu luận văn, và được sử dụng nhiều trong chương 1, chương 3, chương 4 của luận văn