giáo trình chính sách xã hội (chương 3)

Sau khi thực hiện một chính sách kinh tế - xã hội, người ta chỉ có thể đánh giá chính sách đó trên cơ sở so sánh các kết quả của hoạt động thực tiễn với mục tiêu và các yêu cầu của chính

Chương 3 HOẠCH ĐỊNH VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÃ HỘI

3.1 Vị trớ và mục đớch của việc hoạch định chớnh sỏch xó hội

3.1.1 Khái niệm về hoạch định chính sách xã hội

Toàn bộ quá trình từ lúc đề ra, ban hành, tổ chức thực hiện một chính sách cho đến khi hoàn thành việc thực hiện chính sách đó gọi là một chu trình chính sách, trong đó hoạch định chính sách là giai đoạn đầu tiên của cả chu trình đó

Trong giai đoạn hoạch định chính sách, trước hết, xuất phát từ một vấn đề bức xúc của thực tiễn hoặc từ một vấn đề quan trọng trong đời sống kinh tế xã hội, các chuyên gia tiến hành việc phân tích, nêu ra vấn đề và đề xuất một số giải pháp để giải quyết Sau đó, toàn bộ những đề xuất về vấn đề, mục tiêu, giải pháp sẽ được Nhà nước xem xét, thông qua và ban hành dưới hình thức một chính sách kinh tế xã hội Như vậy, sản phẩm của quá trình hoạch định chính sách là một chính sách cụ thể được thể chế hoá Tóm lại, hoạch định chính sách kinh tế xã hội là một quá trình bao gồm việc nghiên cứu đề xuất ra một chính sách với các mục tiêu, giải pháp và công cụ nhằm đạt tới mục tiêu, được cơ quan có thẩm quyền thông qua và ban hành chính sách đó dưới hình thức một văn bản quy phạm pháp luật

3.1.2 Vị trí của hoạch định chính sách xã hội

Kết quả của quá trình hoạch định chính sách là đề ra được một chính sách hợp lý,

đáp ứng một số yêu cầu nhất định của sự phát triển kinh tế - xã hội Những chính sách hợp lý này phải được thể chế hoá, thông qua những văn bản quy phạm pháp luật nhất

định

Có thể nhận thấy, sản phẩm của giai đoạn hoạch định chính sách kinh tế xã hội không phải là những kết quả của hoạt động thực tiễn, mà chỉ là một sản phẩm dưới dạng văn bản đã được cấp có thẩm quyền thông qua để đưa vào áp dụng trong thực tiễn Muốn đưa chính sách vào cuộc sống, muốn biến mục tiêu chính sách thành hiện thực, tiếp theo phải tổ chức thực hiện chính sách

Nhưng hoạch định chính sách kinh tế xã hội vẫn là giai đoạn đầu tiên có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ chu trình chính sách, bởi những lý do sau đây:

Thứ nhất, Nếu coi chính sách là một loại văn bản kế hoạch thì hoạch định chính sách chính là giai đoạn lập kế hoạch, mở đường cho cả chu trình chính sách Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích tình hình đất nước, quá trình hoạch định sẽ xác định trước mục tiêu cần đạt, cách thức, biện pháp tiến hành và công cụ cần thiết để đạt tới mục tiêu đó Nói một cách khác, giai đoạn hoạch định chính sách là cơ sở, tiền đề để tiến hành các

giai đoạn sau của chu trình chính sách Không thể có một chính sách đúng nếu chính sách hoạch định chính sách làm không tốt Và khi chính sách đã là không đúng thì tổ chức thực thi chính sách là vô nghĩa, không cần thiết, thậm chí còn có hại

Thứ hai, sản phẩm của giai đoạn hoạch định chính sách là căn cứ để đánh giá toàn

bộ chu trình chính sách Sau khi thực hiện một chính sách kinh tế - xã hội, người ta chỉ

có thể đánh giá chính sách đó trên cơ sở so sánh các kết quả của hoạt động thực tiễn với mục tiêu và các yêu cầu của chính sách được đề ra trong giai đoạn hoạch định chính sách đó, so sánh quá trình thực hiện chính sách với các biện pháp, nguồn lực và thời hạn đã được nêu ra trong văn bản chính sách của Nhà nước

Thứ ba, việc định ra một chính sách kinh tế - xã hội phù hợp, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn sẽ quyết định phần lớn các kết quả tích cực trong thực tiễn hoạt động Ngược lại, đề ra một chính sách sai sẽ gây ra những hậu quả tai hại khó lường hết trong đời sống xã hôị

3.1.3 Mục đích của hoạch định chính sách xã hội

Công tác hoạch định chính sách kinh tế-xã hội có những mục đích sau:

Một là, đáp ứng đòi hỏi của sự phát triển kinh tế- xã hội của đất nước

Những đòi hỏi này có thể là những nhu cầu trong nước, những yêu cầu nội tại của chính xã hội, cũng có thể là những đòi hỏi của sự phát triển so với môi trường bên ngoài

Ví dụ, sự phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần đòi hỏi Nhà nước phải kịp thời có những chính sách đối với các thành phần kinh tế khác nhau; sự mở cửa, hội nhập với các nước trong khu vực và trên thế giới đòi hỏi Nhà nước phải xây dựng, đổi mơí các chính sách thuế, chính sách thu hút đầu tư nước ngoài, bảo hộ sản xuất trong nước, v v

Hai là, xác định cơ hội và những vấn đề cần giải quyết

- "Vấn đề" là khoảng cách hay mâu thuẫn giữa mục tiêu mong muốn với thực tế chưa đạt được

- "Cơ hội" ở đây được hiểu như là một tập hợp những hoàn cảnh thuận lợi trong nước, ngoài nước để thực hiện một mục tiêu nào đó của đất nước

David Dery trong cuốn "Định nghĩa vấn đề trong phân tích chính sách" đã viết:

"Các vấn đề chính sách là những nhu cầu và giá trị chưa được thực hiện - hay các cơ hội cải tiến - có thể được thực hiện thông qua hoạt động công" Như vậy, khi có sự đối lập hoặc cách biệt giữa những gì mà Nhà nước mong muốn với thực tế mà xã hội chưa

đạt được tức là "có vấn đề" trong kinh tế xã hội, đòi hỏi Nhà nước phải xác định đó là vấn đề gì và giải quyết nó bằng các chính sách kinh tế - xã hội cụ thể

Ví dụ, Nhà nước muốn phát triển kinh tế nhanh, đất nước giầu, nhưng nguồn lực, khả năng thực tế chưa cho phép, như vậy là có vấn đề về tăng trưởng kinh tế Hoặc: mong muốn có bộ máy hành chính hoạt động trôi chẩy, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả nhưng thực tế thì bộ máy cứ phình to ra, kém hiệu quả, hiệu lực tức là có vấn đề về cải cách hành chính

Ba là, hiện thực hoá triển vọng, khắc phục và hạn chế nguy cơ

Cơ hội sẽ có thể đem lại những triển vọng tốt đẹp cho sự phát triển đất nước nếu Nhà nước sử dụng được cơ hội để tăng khả năng thành công Ngược lại, đối với các vấn

đề, nếu không được Nhà nước xác định và xử lí giải quyết một cách kịp thời và triệt để thì có thể đưa đất nước tới những nguy cơ, những mối đe doạ

Ví dụ, trong điều kiện kinh tế thị trường, nếu vấn đề sở hữu và mối quan hệ giữa các loại hình sở hữu không được xác định một cách rõ ràng trong luật pháp và chính sách của Nhà nước thì có thể đưa đất nước đến nguy cơ đi chệch hướng XHCN Hoặc ở nước ta hiện nay, vấn đề dân số vẫn là một nguy cơ tiềm tàng cho tương lai, đòi hỏi Nhà nước phải đề ra chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình và tổ chức thực hiện

nó một cách triệt để, manh mẽ hơn nữa

3.2 Quan điểm và nguyên tắc hoạch định chính sách xã hội

3.2.1 Quan điểm chỉ đạo việc hoạch định chính sách xã hội

Quá trình hoạch định chính sách nói riêng và cả quá trình chính sách nói chung,

được chỉ đạo bởi những quan điểm sau đây

Quan điểm giai cấp:

Các chính sách kinh tế xã hội, với tư cách là công cụ của Nhà nước để quản lý xã hội, bao giờ cũng thể hiện quan điểm giai cấp, quan điểm chính trị của một Nhà nước nhất định

Đảng ta là Đảng cầm quyền, Nhà nước ta là Nhà nước của dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân - nông dân và trí thức XHCN Vì vậy, quan điểm chính trị của

Nhà nước ta xuất phát từ quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam Cụ thể, quá trình hoạch định chính sách kinh tế - xã hội cho giai đoạn hiện nay và trước mắt cần quán triệt tư tưởng chỉ đạo của Đảng ta Đó là:

- Mục tiêu phát triển cao nhất là dân giầu, nước mạnh, xã hội công bằng văn minh

- Xây dựng nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường,

có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng XHCN Giữ vững định hướng phát triển của đất nước, chống 4 nguy cơ: đi chệch hướng XHCN, tụt hậu về kinh tế, tham nhũng

và "diễn biến hoà bình"

- Gắn đổi mới kinh tế với đổi mới chính trị

- Phương thức chủ yếu để thực hiện mục tiêu là tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

- Tạo ra nhiều động lực phát triển khác nhau, trong đó chủ yếu là phát huy nội lực trong nước, đồng thời tranh thủ và tận dụng ngoại lực, đa dạng hoá và đa phương hoá các mối quan hệ với bên ngoài

- Bảo đảm hài hoà giữa phát triển kinh tế với công băng và tiến bộ xã hội

- Lấy giáo dục và khoa học công nghệ làm quốc sách hàng đầu

Quan điểm lịch sử:

Mỗi chính sách công đều là một sản phẩm của Nhà nước trong tưng giai đoạn lịch

sử nhất định Vì vậy, các chính sách kinh tế xã hội đã đề ra, dù hợp lý cũng chỉ phát huy tác dụng, có hiệu lực và hiệu quả trong một giai đoạn nhất định, nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định trong từng thời kỳ lịch sử của đất nước Không thể có chính sách đúng mãi mãi cho mọi thời kỳ Khi có một chính sách không còn phù hợp, Nhà nước cần kết thúc nó và chuẩn bị cho ra đời chính sách mới để thay thế, hoặc thay đổi các giải pháp, công cụ của chính sách đó Điều này đòi hỏi trong quá trình nghiên cứu hoạch định và thực thi chính sách phải biết phân tích, đánh giá đúng các điều kiện lịch

sử cụ thể để đưa ra những chính sách phù hợp với từng thời kỳ, tránh quan điểm bảo thủ, đồng thời cũng tránh quan điểm nóng vội muốn đốt cháy giai đoạn Đó là quan

điểm lịch sử khi hoạch định chính sách kinh tế - xã hội

Quan điểm hệ thống:

Kết quả của quá trình hoạch định chính sách là một chính sách kinh tế - xã hội cụ thể nào đó trong hệ thống các chính sách Tất cả các chính sách thường có quan hệ mật thiết với nhau, đòi hỏi các cơ quan, các nhà hoạch định phải có cách nhìn tổng thể trong mối quan hệ với các chính sách khác Ví dụ, chính sách giáo dục đào tạo, chính sách khoa học công nghệ, chính sách công nghiệp có quan hệ chặt chẽ với nhau Chính sách nông nghiệp và phát triển nông thôn, chính sách xoá đói giảm nghèo, chính sách việc làm, chính sách dân số bổ sung cho nhau Đưa thêm một chính sách mới vào hệ

thống chính sách hiện hành có thể làm tăng hiệu lực của toàn bộ các chính sách Mặt khác, nếu xây dựng chính sách mà thiếu tính hệ thống thì chính sách mới có thể mâu thuẫn với chính sách hiện hành, tạo thêm khó khăn cho công tác quản lý

- Mỗi chính sách thường nhằm vào một số mục tiêu có tính chất trọng điểm của chính sách đó Nhưng những mục tiêu của các chính sách khác nhau, về cơ bản không

được mâu thuẫn với nhau và đều phải hướng vào mục tiêu tổng thể của đất nước Ví dụ, mục tiêu tăng trưởng của chính sách tài chính không được mâu thuẫn với mục tiêu ổn

định của chính sách tiền lệ, với mục tiêu tạo nhiều việc làm của chính sách việc làm, và chúng phải bổ sung cho nhau để đạt tới mục tiêu chung của sự phát triển kinh tế - xã hội

Như vậy, phải có một hệ thống phối hợp đầy đủ các chính sách để giải quyết tất cả các vấn đề đã chín muồi về kinh tế, chính trị, văn hoá, của đất nước trong một giai

đoạn phát triển nhất định

- Quan điểm hệ thống trong hoạch định chính sách còn đòi hỏi các cơ quan, các nhà hoạch định chính sách phải thấy được mối quan hệ và sự hỗ trợ lẫn nhau giữa chính sách và các công cụ quản lý khác của Nhà nước (như pháp luật, kế hoạch, các tài sản công, văn hoá dân tộc, v v.) Rõ ràng là, không thể đưa ra một chính sách trái với hệ thống pháp luật hiện hành Mặt khác, các chính sách cần phải được thể chế hoá bằng luật Một chính sách kinh tế - xã hội mới ban hành đồng thời lại tạo ra một lĩnh vực

điều tiết mới của hệ thống pháp luật Chẳng hạn, với chính sách phát triển các thành phần kinh tế, một loạt đạo luật mới được ban hành như: Luật doanh nghiệp tư nhân, luật công ty, luật hợp tác xã, luật phá sản doanh nghiệp, v v Với chính sách thu hút vốn đầu tư có luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, luật đầu tư trong nước, v v Có thể nói, chính sách kinh tế - xã hội gắn bó chặt chẽ với hệ thống luật pháp, có mối quan hệ nhân quả và chế ước lẫn nhau

Quan điểm gắn lý luận với thực tiễn

Chớnh sỏch xó hội đỳng đắn là kết quả của những sự nghiờn cứu khoa học nghiờm tỳc nhằm giải quyết những vấn đề núng bỏng đang đặt ra từ thực trạng kinh tế xó hội của nước ta hiện nay Vỡ vậy cần cú sự kết hợp chặt chẽ giữa những cơ quan lý luận, cỏc tổ chức Đảng và Nhà nước cú trỏch nhiệm hoạch định chớnh sỏch với những hoạt động thực tiễn cú nhiệm vụ đưa cỏc chớnh sỏch đú vào cuộc sống Như vậy giữa cỏc cơ quan chức năng khỏc nhau cú một sự gắn bú chung cựng xuất phỏt từ thực tiễn xó hội, phỏt hiện những mõu thuẫn và cỏc vấn đề xó hội bức xỳc nảy sinh từ cuộc sống để cựng nghiờn cứu và giải quyết cú hiệu quả

Thực tiễn quỏ trỡnh đổi mới của đất nước đang diễn ra rất sụi động, đa dạng Để nõng cao tớnh khả thi của chớnh sỏch núi chung và của chớnh sỏch xó hội núi riờng, cần quỏn triệt quan điểm gắn lý luận với thực tiễn khắc phục tỏc phong quan liờu của những người chỉ ngồi bàn giấy để vạch ra những kế hoạch chớnh sỏch xa rời cuộc sống

hiện thực của nhân dân Điều này hết sức cần thiết đối với nước ta, một đất nước thường xuyên phải chịu đựng những thiên tai khắc nghiệt và có nhiều khác biệt về điều kiện kinh tế giữa các vùng, miền

Quan điểm tòan diện và bền vững

Mục tiêu cao nhất của mọi chính sách xã hội là nhằm phát triển xã hội, đem lại đời sống tốt đẹp cho con người Vấn đề ở đây là phát triển theo con đường nào, theo mô hình nào Trong một thời gian dài, người ta lấy tổng sản phẩm trong nước (GDP) tính bình quân đầu người hàng năm để xét một nước nào đó thuộc loại phát triển hay kém phát triển Tiêu chuẩn để xét trình độ phát triển của các nước như thế rõ ràng là quá hạn hẹp, phiến diện và không phản ánh đúng thực tế Vì thế năm 1990, Liên hiệp quốc

đã đưa ra tiêu chuẩn mới về sự phát triển con người (HDI) với ba chỉ số là: thu nhập, trình độ giáo dục và tuổi thọ để xếp hạng các nước trên thế giới

Việc đưa ra ba chỉ số nêu trên rõ ràng là một bước tiến đáng kể so với trước, song vẫn chưa phản ánh hết các mặt của sự phát triển con người, phát triển xã hội Vì vậy, khi hoạch định chính sách xã hội cần vận dụng quan điểm phát triển toàn diện và bền vững với những chỉ báo sau:

- Những chỉ báo xã hội về phát triển bao gồm việc mở mang giáo dục, y tế, tạo việc làm, giải quyết nhà ở, bảo đảm xã hội, khắc phục các tệ nạn xã hội

- Những chỉ báo kinh tế về phát triển bao gồm việc không ngừng nâng cao GDP tính theo đầu người, nâng cao mức sống và chất lượng sống, giảm sự cách biệt quá đáng về thu nhập và đời sống kinh tế giữa người giàu và người nghèo, giữa các vùng các nhau của đất nước

- Những chỉ báo của môi trường về phát triển bao gồm việc bảo vệ rừng và trồng rừng, bảo vệ bầu không khí và nguồn nước, chống ô nhiễm môi trường trong quá trình phát triển công nghiệp, nông nghiệp, xây dựng cơ sở, xây dựng đô thị, nông thôn, sử dụng hợp lý các tài nguyên thiên nhiên vì lợi ích lâu dài của cả thế hệ hôm nay và các thế hệ mai sau

- Những chỉ báo chính trị, tinh thần và trí tuệ về phát triển bao gồm việc không ngừng hoàn thiện các thể chế chính trị, pháp luật, mở rộng dân chủ đối với nhân dân, củng cố và tăng cường hiệu lực của bộ máy Nhà nước và sự lãnh đạo của Đảng, bảo vệ

và phát huy những giá trị nhân văn tốt đẹp của bản sắc văn hóa dân tộc, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển hài hòa của cá nhân và cộng đồng xã hội

- Những chỉ báo quốc tế về phát triển bao gồm việc tiếp cận những khái niệm và quan điểm hiện đại về phát triển, sự thực hiện ở nước ta những quyết định chung của khu vực và thế giới về đấu tranh bảo vệ hòa bình ngăn chặn các hoạt động khủng bố,

xung đột vũ trang sắc tộc và tụn giỏo, tụn trọng cỏc quyền cơ bản của cỏc dõn tộc và của con người, tớch cực tham gia vào quỏ trỡnh phỏt triển chung của nhõn loại

Để thực hiện được những chỉ bỏo về phỏt triển núi trờn, cần cú những chớnh sỏch và giải phỏp đồng bộ, trong đú chớnh sỏch xó hội cú vai trũ và vị trớ quan trọng Vớ dụ như

để đẩy mạnh cụng nghiệp húa, hiện đại húa, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, đồng thời bảo vệ mụi trường sinh thỏi, thỡ phải cú cỏc chớnh sỏch nõng cao dõn trớ, bồi dưỡng nhõn lực, đào tạo nhõn tài, giải quyết việc làm, xúa đúi giảm nghốo nhằm tạo ra mụi trường chớnh trị - xó hội ổn định cho sự phỏt triển lành mạnh, cú hiệu quả và bền vững của đất nước

Quan điểm xó hội húa, thể chế húa, dõn chủ húa, cỏc chớnh sỏch xó hội

Cỏc chớnh sỏch xó hội phải được xõy dựng và thực thi trờn cơ sở phỏt huy cao nhất tiềm năng của từng cỏ nhõn, cộng đồng và toàn xó hội Do đú cần phải xó hội húa cỏc chớnh sỏch xó hội

Cỏc chớnh sỏch lao động, tạo việc làm, giỏo dục, y tế, đảm bảo xó hội, phũng chống cỏc tệ nạn xó hội đều cần được xó hội húa dưới sự chỉ đạo thống nhất của Nhà nước nhằm trỏnh mọi sự bất cập hoặc lạm dụng phương chõm đú Nhà nước quản lý xó hội bằng phỏp luật Cỏc chớnh sỏch xó hội là những cụng cụ để Nhà nước quản lý xó hội,

do đú cỏc chớnh sỏch xó hội phải được thể chế húa bằng phỏp luật Sự tồn tại của một

hệ thống phỏp luật mạnh và cú hiệu lực là một trong những yếu tố quan trọng để Nhà nước quản lý việc thực hiện cỏc chớnh sỏch xó hội Vỡ thế, việc nõng cao chất lượng của cụng tỏc xõy dựng phỏp luật về cỏc vấn đề chớnh sỏch xó hội phải là mối quan tõm thường xuyờn của cỏc chủ thể lónh đạo chớnh trị và quản lý đất nước

Dõn chủ húa việc hoạch định và thực hiện cỏc chớnh sỏch xó hội cũng là một quan điểm quan trọng cần quỏn triệt Do tỏc động của chớnh sỏch xó hội rất nhanh nhạy và trực tiếp đối với đời sống của cỏc tầng lớp nhõn dõn, cho nờn phải hết sức coi trọng lắng nghe ý kiến của nhõn dõn Mọi cụng dõn phải hiểu biết và cú trỏch nhiệm đối với cỏc chớnh sỏch xó hội với hai tư cỏch: vừa là đối tượng của chớnh sỏch xó hội, vừa là người được tham gia vào việc xõy dựng chớnh sỏch xó hội và kiểm tra việc thực hiện chớnh sỏch xó hội

Bài học lớn nhất rỳt ra từ việc hoạch định và thực hiện cỏc chớnh sỏch xó hội là cỏc chủ trương, chớnh sỏch đưa ra phải hợp lũng dõn, được dõn đồng tỡnh, ủng hộ và tớch cực giỏm sỏt, kiểm tra việc thực hiện Đõy cũng chớnh là sự thể hiện phương chõm “ dõn biết, dõn bàn, dõn làm, dõn kiểm tra”

3.2.2 Nguyên tắc trong hoạch định chính sách xã hội

Trên cơ sở những quan điểm chỉ đạo nói trên, quá trình hoạch định chính sách kinh

tế - xã hội đòi hỏi phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây:

- Đường lối chính trị quyết định nội dung của chính sách kinh tế - xã hội, quyết định việc lựa chọn giữa các phương án chính sách đưa ra

Chính sách kinh tế - xã hội của một quốc gia luôn luôn gắn với chế độ chính trị - xã hội, phụ thuộc đường lối, quan điểm chính trị của quốc gia đó

Bất kì một chính sách kinh tế - xã hội nào của Nhà nước đều mang tính chính trị ở nước ta hiện nay, chủ thể đề ra các chính sách kinh tế - xã hội là Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam Như vậy, việc hoạch

định chính sách, trước hết phải căn cứ vào đường lối chính trị và tư tưởng chỉ đạo của

Đảng cầm quyền, phục vụ đường lối và tư tưởng đó Chính sách kinh tế - xã hội với tư cách là công cụ quản lí của Nhà nước, phải hướng vào những mục tiêu của Nhà nước,

mà những mục tiêu này luôn thể hiện bản chất và phương hướng của Đảng cầm quyền

Ở các nước Tư bản chủ nghĩa, chính trị thể hiện mối quan hệ giữa các giai cấp, các

đảng phái, bao gồm các đảng chính trị, các nhóm có áp lực Sự cạnh tranh giữa các

đảng phái và cuộc đấu tranh mạnh mẽ cho sự thăng tiến, quyền chỉ huy, kiểm soát, ảnh hưởng và vị trí của đảng mình, tạo nên môi trường chính trị của những quốc gia này Song, quyền lực chính trị thực tế tập trung vào tay Đảng (hay liên minh Đảng) chính trị

đang cầm quyền trong giai đoạn đó ở những nước theo chế độ đại nghị, Thủ tướng và Nội các là do Đảng nắm đa số ghế trong Quốc hội lập nên, vì vậy đương nhiên Nhà nước sẽ phục vụ cho đường lối chính trị của Đảng đó Trong các nước theo chế độ Tổng Thống, tuy Tổng Thống là người đứng đầu quốc gia, nắm quyền hành pháp tối cao và thành lập nên nội các song các chính sách của Chính Phủ đề ra đều phải được Quốc Hội thông qua (chủ yếu là Đảng nắm đa số ghế) Do đó, ngay cả trong trường hợp Tổng Thống không phải là người của Đảng chiếm đa số trong Quốc Hội thì những chính sách của Chính Phủ vẫn phản ánh lợi ích của Đảng này Như vậy, chính sách của Chính Phủ luôn tuân theo đường lối chính trị của Đảng (hoặc liên minh Đảng) cầm quyền trong giai đoạn đó

Ở nước ta, Đảng cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước ta thực hiện những mục tiêu chiến lược của đất nước Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc vạch ra cương lĩnh, chiến lược, định hướng về chính sách và tổ chức cán bộ Nhà nước thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng bằng pháp luật và thực thi đường lối chủ trương đó trong thực tiễn Vì vậy, những chính sách kinh tế xâ hội do Nhà nước đề ra phải căn cứ vào đường lối chủ trương và định hướng phát triển đất nước của Đảng Trong giai đoạn hiện nay, chính sách của Nhà nước phải hướng vào đẩy mạnh công cuộc đổi mới một cách toàn diện và đồng bộ, tiếp tục phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lí của Nhà nước theo

định hướng XHCN, bảo đảm tăng trưởng kinh tế nhanh, hiệu quả cao và bền vững, đi

đôi với giải quyết những vấn đề bức xúc về xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân

- Chính sách kinh tế xã hội phải phù hợp với những qui định pháp luật hiện hành Trong mỗi quốc gia đều tồn tại những chuẩn mực chung, bắt buộc mọi người phải tuân thủ Những chuẩn mực chung đó được cơ quan quyền lực tối cao của Nhà nước thông qua và ban hành dưới hình thức văn bản pháp luật Hệ thống pháp luật tạo nên những khuôn khổ pháp lí, qui định và điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội Các chính sách kinh tế xã hội do Nhà nước ban hành, vì vậy phải căn cứ vào hệ thống pháp luật hiện hành và tuân thủ các quy định pháp luật

Bản thân các thể chế pháp luật không gây ra hành động Chúng tác động đến các chính sách bằng cách định hình sự thể hiện của vấn đề và các giải pháp cụ thể và bằng cách cưỡng ép sự lựa chọn các giải pháp, cũng như các phương pháp và phạm vi để thực hiện các giải pháp đó Các thể chế pháp luật cung cấp cho các nhà hoạch định chính sách những qui tắc hành động, tiêu chuẩn xây dựng chính sách, những ràng buộc

và khuôn khổ đối với chính sách (những điều được phép và những điều không được phép) Đồng thời, chính sách kinh tế xã hội là nguồn tạo ra những thể chế pháp luật mới Thông thường, sau khi Nhà nước ban hành một chính sách kinh tế xã hội, để thực thi chính sách đó trong cuộc sống, Nhà nước phải thể chế hoá chính sách đó thành các qui phạm pháp luật, vừa khuyến khích, vừa cưỡng chế đối với việc thi hành chính sách

đó

Ở nước ta, pháp luật nhà nước là một hệ thống pháp luật thống nhất, phản ánh ý chí, nguyện vọng và lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, được phát triển từng bước phù hợp với định hướng XHCN mà Đảng đã đề ra Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Hiến pháp mới nhất của nước

ta là hiến pháp được ban hành năm 1992 Cho đến nay, Nhà nước ta đã ban hành được một hệ thống luật pháp bao quát và điếu chỉnh các quan hệ xã hội trong nhiều lĩnh vực

đời sống xã hội Những văn bản pháp luật này đã tạo cơ sở pháp lí cho việc hình thành nền kinh tế thị trường ở nưóc ta, làm cho việc quản lí kinh tế theo cơ chế thị trường ngày càng đi váo nề nếp

Hệ thống luật pháp do Nhà nước ban hành ở nước ta là sự thể chế hoá Cương lĩnh, Chiến lược và các định hướng chính sách của Đảng Vì vậy, các chính sách kinh tế xã hội không những phải căn cứ vào những quan điẻm, đường lối của Đảng, mà còn phải tuân thủ những qui phạm pháp luật được thẻ chế hoá từ dường lối chính trị đó

Tóm lại, các chính sách kinh tế - xã hội không được trái với các hệ thống pháp luật hiện hành

- Các chính sách đề ra phải dựa trên cơ sở hoàn cảnh kinh tế cụ thể, các mục tiêu và giải pháp của chính sách không thể vượt quá xa những điều kiện kinh tế hiện có của

đất nước

Ở tầm vĩ mô, các điều kiện kinh tế đó là: trình độ phát triển của nền kinh tế, mức độ tăng trưởng kinh tế, sự phát triển và nhu cầu phát triển của lĩnh vực kinh tế mà chính sách tác động đến

Đối với nước ta, công cuộc đổi mới đã đạt được những thành tựu quan trọng về kinh

tế Nền kinh tế dần dần ổn định và tăng trưởng, lạm phát bị đẩy lùi và bị kiềm chế, lương thực bảo đảm đủ ăn và còn xuất khẩu được Tuy nhiên, cho đến nay nước ta vẫn

là một trong những nước nghèo, tiềm lực kinh tế còn hạn chế, trình độ phát triển kinh

tế, năng suất lao động, chất lượng và hiệu quả sản xuất kinh doanh còn thấp, nền tài chính quốc gia còn nhiều yếu kém, cơ sở vật chất kĩ thuật còn lạc hậu, thu nhập quốc dân tính theo đầu người mới đạt khoảng 300 USD Trong môi trường kinh tế đó, các giải pháp chính sách kinh tế xã hội phải phù hợp với những điều kiện kinh tế hiện có Chẳng hạn, chính sách giáo dục do Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII đã đề ra các giải pháp phát triển sự nghiệp giáo dục như một quốc sách hàng

đầu, quyết định sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội Tuy nhiên, trong điều kiện ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, Đảng và Nhà nước ta chủ trương xã hội hoá hoạt

động giáo dục (hiện nay Nhà nước cung cấp 55% chi phí cho hoạt động giáo dục, còn nhân dân đóng góp 45%), bên cạnh hệ thống các trường quốc lập, phát triển hệ thống trường dân lập, tư thục từ tiểu học đến đại học, thực thi chế độ học phí cũng như các chế độ đóng góp một cách hợp lí vì lợi ích của mỗi người, mỗi gia đình, mỗi tổ chức và toàn thể xã hội Do điều kiện kinh tế của đất nước còn khó khăn, nên một số mục tiêu của các chính sách xã hội khác như chính sách việc làm, chính sách tiền lương, chính sách dân tộc, chính sách bảo trợ xã hội, v v) cũng không thể ngay lập tức đề ra quá cao như mong muốn hoặc vượt khả năng cho phép

- Việc đề ra chính sách kinh tế xã hội cần xuất phát từ những điều kiện xã hội và những bối cảnh lịch sử cụ thể của đất nước và thế giới

Các điều kiện xã hội có ảnh hưởng tới quá trình hoạch định chính sách, đó là: cơ cấu và mức sống của dân cư, tình trạng công ăn việc làm, công bằng xã hội, trình độ dân trí, chất lượng giáo dục, y tế, tình hình an ninh, trật tự, lòng tin của nhân dân vào chế độ, bản sắc văn hoá dân tộc

Nếu các căn cứ xã hội ở mức tiến bộ thì việc đề ra các giải pháp của một chính sách kinh tế - xã hội có thể dựa vào ý thức tự giác của nhân dân, sự hiểu biết, ủng hộ của nhiều người, ít bị những yếu tố xã hội tiêu cực cản trở

Đối với nước ta, điều kiện xã hội có nhiều mặt tiến bộ, đời sống vật chất của đại bộ phận nhân dân được cải thiện rõ rệt, trình độ dân trí và hưởng thụ văn hoá được nâng cao Tuy nhiên, vẫn còn nhiều tiêu cực và những vấn đề xã hội bức bách đang đặt ra như nạn tham nhũng, buôn lậu chưa ngăn chặn được, tình trạng thiếu việc làm hoặc việc làm không ổn định đang còn là vấn đề gay gắt, sự phân hoá giàu nghèo tăng nhanh, tệ nạn xã hội phát triển v v

Chẳng hạn, việc đề ra chính sách về cổ phần hoá, bên cạnh những yếu tố kinh tế, phải tính đến những điều kiện xã hội như thu nhập của dân cư còn thấp, không đủ khả năng để mua cổ phiếu và cũng chưa có thói quen mua bán cổ phiếu, thêm vào đó là tình trạng tiêu cực trong quản lí ở nhiều doanh nghiệp còn phổ biến, nên nhân dân chưa tin tưởng bỏ tiền ra mua cổ phiếu Vì vậy, trong chính sách cổ phần hoá, bên cạnh các biện pháp và mặt tổ chức, hành chính, cần có cả các biện pháp giáo dục, phổ biến, tuyên truyền, hướng dẫn, các chế độ ưu tiên về lợi ích để chính sách có thể được thực hiện nhanh chóng trong đời sống kinh tế - xã hội

Các chính sách kinh tế - xã hội ở nước ta hiện nay được hoạch định và thực thi trong bối cảnh lịch sử của quá trình vận động từ một xã hội chậm phát triển sang xã hội văn minh, hiện đại; từ một đất nước vừa trải qua chiến tranh sang xây dựng hoà bình; từ một nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường cạnh tranh và

mở cửa với bên ngoài, có sự quản lý của Nhà nước Những sự vận động đó cực kỳ phức tạp và khó khăn, đòi hỏi hệ thống các chính sách phải luôn được đổi mới, hoàn thiện

Ví dụ, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập với các nước trong khu vực Điều đó

đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách phải nhanh chóng điều chỉnh các chính sách kinh tế vĩ mô, đặc biệt là chính sách bảo hộ sản xuất trong nước, chính sách thuế, chính sách khuyến khích đầu tư, để tạo điều kiện bảo hộ hợp lý cho các nhà sản xuất trong nước, trong khi chúng ta buộc phải cắt giảm hàng rào thuế quan, phù hợp với quá trình cạnh tranh và hội nhập

- Chính sách kinh tế xã hội phải tận dụng được những thành tựu của khoa học, công nghệ và chú ý đến vấn đề môi trường

- Các thành tựu to lớn của khoa học và công nghệ đang tác động sâu sắc đến mọi mặt của đời sống xã hội, đẩy nhanh sự phát triển kinh tế xã hội của mọi quốc gia Khoa học công nghệ ở đây bao gồm cả khoa học tự nhiên và khoa học xã hội Những yếu tố khoa học công nghệ tác động rất lớn đến sự thành công của một chính sách kinh tế xã hội Chẳng hạn, chính sách về phát triển công nghệ thông tin đã giúp Việt Nam tiếp thu kịp thời những kiến thức kinh tế, khoa học công nghệ và văn hoá của thế giới, phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Do đó, mỗi chính sách kinh tế xã hội đề ra đều phải tiếp thu và tận dụng những thành tựu hiện có của khoa học công nghệ

Cần chú trọng các biện pháp giám sát, đánh giá khi ưu tiên nhập khẩu công nghệ cao, tránh tình trạng nhập những công nghệ lạc hậu mà giá thành lại cao và gây ô nhiễm môi trường

- Khi mà vấn đề huỷ hoại môi trường đang trở thành hiểm hoạ trên toàn cầu thì việc hoạch định chính sách kinh tế - xã hội cũng phải chú ý đến các chỉ báo môi trường về phát triển, bao gồm việc bảo vệ rừng và trồng rừng, bảo vệ bầu không khí và nguồn

nước, chống ô nhiễm môi trường trong quá trình phát triển công nghiệp, nông nghiệp,

sử đụng hợp lý các tài nguyên thiên nhiên vì lợi ích lâu dài cho cả hôm nay và mai sau Tóm lại, mỗi chính sách kinh tế xã hội của Nhà nước đều phải quán triệt các quan

điểm chỉ đạo và dựa trên một số nguyên tắc quan trọng Những nguyên tắc này làm cho mỗi chính sách kinh tế xã hội đề ra trở thành một bộ phận thống nhất của toàn bộ hệ thống chính sách kinh tế xã hội, vừa giải quyết mục tiêu riêng biệt của chính sách đó, vừa góp phần thực hiện mục tiêu chung của đất nước là xây dựng một nước Việt Nam Xã hội chủ nghiã, thực hiện dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng văn minh

3.3 Quá trình hoạch định chính sách xã hội

Hoạch định chính sách là một quá trình bao gồm một chuỗi các công việc liên hoàn (gọi là các bước hoạch định chính sách) sau: Một là, xác định và lựa chọn vấn đề cần

đề ra chính sách Hai là, xác định mục tiêu của chính sách Ba là, xây dựng các phương

án chính sáchvới các giải pháp, công cụ để thực hiện mục tiêu Bốn là, lựa chọn phương

án chính sách tối ưu Năm là, thông qua và quyết định chính sách (xem sơ đồ 1- quá trình hoạch định chính sách kinh tế - xã hội):

Nội dung cụ thể của từng bước trên sẽ được nghiên cứu dưới đây

3.3.1 Xác định và lựa chọn vấn đề

3.3.1.1 Vấn đề của chính sách:

Vấn đề chính sách được hiểu là một mâu thuẫn xuất hiện trong đời sống kinh tế - xã hội hoặc một nhu cầu thay đổi hoặc duy trì hiện trạng, đòi hỏi Nhà nước ban hành một chính sách kinh tế - xã hội nào đó để giải quyết theo những mục tiêu mong muốn Đó

có thể là những vấn đề thường xuyên, quan trọng, mang tính phổ biến mà quốc gia nào cũng gặp (tài chính, tiền tệ, việc làm ), hoặc có thể là những vấn đề bức xúc, nổi cộm, cá biệt, nẩy sinh trong một thời gian nhất định hoặc chỉ một số nước mới gặp (tham nhũng, nghèo đói, hậu quả chiến tranh, mâu thuẫn tôn giáo, sắc tộc, )

3.3.1.2 Nguồn gốc xuất hiện các vấn đề trong đời sống kinh tế xã hội

- Trong quá trình vận hành của nền kinh tế thị trường luôn có những mâu thuẫn nảy sinh trong một lĩnh vực nào đó, thường là những lĩnh vực quan trọng không nên để khu vực tư nhân làm (an ninh, quốc phòng, ) hoặc những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không muốn làm và không có khả năng giải quyết do vốn đâù tư quá lớn, công nghệ phức tạp, do tỷ suất lợi nhuận thấp, thời gian thu hồi vốn kéo dài Các mâu thuẫn đó ngày càng trở nên sâu sắc và đến một mức độ nhất định chúng trở thành "những vấn

đề" bức xúc, nóng bỏng cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội, đòi hỏi Nhà nước phải giải quyết (Ví dụ, vấn đề lạm phát, sự thất bại trong cạnh tranh, độc quyền, sự phân bổ không hợp lí các nguồn lực, sự tàn phá tài nguyên và ô nhiễm môi trường, tình trạng nghèo khổ và bất bình đẳng, việc cung cấp hàng hoá công cộng v v.)

- Những vấn đề về lợi ích của các giai cấp hoặc nhóm người nhất định trong xã hội

đòi hỏi Nhà nước phải quan tâm, có chính sách điều tiết để thực hiện mục tiêu xã hội công bằng (người nghèo, người tàn tật, người có công với nước, các vùng sâu, vùng xa, dân tộc ít người, )

- Những vấn đề xuất hiện trong quá trình xây dựng và thực hiện chiến lược phát triển hay một kế hoạch dài hạn của quốc gia nói chung hoặc trong một lĩnh vực cụ thể nào đó

Công nghiệp hoá, hiện đại hoá là một chiến lược phát triển lâu dài của đất nước ta

Đảng và Nhà nước đã đề ra mục tiêu lâu dài của công nghiệp hoá, hiện đại hoá là "xây dựng nước ta thành một nước công nghiệp có cơ sở vật chất kĩ thuật hiện đại, cơ cấu kinh tế hợp lí, quan hệ sản xuất tiến bộ, phù hợp với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất, đời sống vật chất và tinh thần cao, quốc phòng, an ninh vững chắc, dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh" Từ nay đến năm 2000, chúng ta chỉ mới thực hiện một bước của chiến lược công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Để phục vụ cho mục tiêu công nghiệp hoá, hiện đại hoá trong giai đoạn này, Đảng và Nhà nước ta đã

đề ra một loạt chính sách và biện pháp Các chính sách quan trọng là: chính sách phát triển nguồn nhân lực, chính sách huy động và sử dụng vốn, chính sách chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chính sách phát triển các thành phần kinh tế, chính sách thị trường, chính sách khoa học và công nghệ, chính sách khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên và môi trường v v

- Những vấn đề bất thường nẩy sinh trong xã hội như thiên tai, địch hoạ, chiến tranh, dịch bệnh, đòi hỏi Nhà nước phải xử lý, khắc phục để giúp nhân dân nhanh chóng ổn định cuộc sống và nền kinh tế - xã hội không bị biến động mạnh theo hướng tiêu cực

3.3.1.3- Căn cứ để lựa chọn vấn đề cho các chính sách kinh tế - xã hội

Căn cứ để lựa chọn "vấn đề" cho các chính sách kinh tế - xã hội là tính quan trọng

và tính bức xúc của nó trong đời sống kinh tế - xã hội Những vấn đề có tính quan trọng

và bức xúc được biểu hiện dưới các dạng sau:

Thứ nhất, vấn đề trở thành mâu thuẫn ngày càng gay gắt, hoặc trở thành vật cản đối với sự phát triển của đất nước Chẳng hạn, ở Việt Nam hiện nay, những vấn đề như thế

có thể là vấn đề đói nghèo, vấn đề nền kinh tế nhiều thành phần, vấn đề thủ tục hành chính, v v

Thứ hai, vấn đề đó là mối quan tâm, lo lắng của nhiều người, có ảnh hưởng tiêu cực

đến nhiều mặt của đời sống kinh tế - xã hội Những vấn đề ấy, chẳng hạn, ở Việt Nam hiện nay là vấn đề thuế, ô nhiễm môi trường, tham nhũng, tệ nạn xã hội, v v

Thứ ba, vấn đề có nhiều khả năng trở thành nguy cơ trong tương lai Môi trường và

điều kiện kinh tế - xã hội sẽ làm cho vấn đề thay đổi Vì thế, có những vấn đề tuy chưa biểu hiện tác động tiêu cực rõ ràng trong hiện tại, nhưng với xu hướng vận động của nó trong môi trường kinh tế - xã hội của đất nước sẽ dẫn đến nguy cơ trong tương lai Nếu không có biện pháp ngăn chặn kịp thời bằng một chính sách thì hậu quả của nó sau này không thể nào khắc phục được Không vì những hạn chế về nguồn lực hiện tại mà thiếu quan tâm giải quyết những vấn đề có khả năng bùng nổ, nguy hại cho tương lai Những vấn đề như thế, chẳng hạn là vấn đề dân số, giáo dục và đào tạo, đô thị hoá, phát triển nguồn nhân lực,

Như vậy, vấn đề không tự nhiên xuất hiện trong đầu các nhà hoạch định chính sách,

mà nó nảy sinh như một nhu cầu trong đời sống kinh tế xã hội Từ nhu cầu đến chỗ xác

định vấn đề của chính sách là một quá trình tìm kiếm, phân tích, lựa chọn Tuy vấn đề

đã xuất hiện và tồn tại, nhưng nếu những người làm ra chính sách kinh tế xã hội không nhận thức được tình hình thực tế và xác định được vấn đề thì vấn đề đó chưa có khả năng được đưa ra thành chính sách kinh tế xã hội

3.3.1.4 Phân tích "tiền chính sách":

Để xác định và lựa chọn đúng vấn đề cần đề ra chính sách, các nhà hoạch định cần phải dựa vào việc phân tích "tiền chính sách", gồm:

- Khẳng định đường lối: Cụ thể là, xuất phát từ mục tiêu tổng quát và những quan

điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước để xác định, lựa chọn đúng vấn đề cần đề ra chính sách

- Nghiên cứu và dự báo: Công tác nghiên cứu và dự báo này thường do các cơ quan chuyên môn và các chuyên gia phân tích chính sách tiến hành để cung cấp thông tin cho việc hoạch định Các nhà hoạch định chính sách sẽ dựa vào kết quả của nghiên cứu

- Xem xét nguyên nhân của vấn đề: Đây là cơ sở để tìm ra các giải pháp giải quyết vấn đề của chính sách Ví dụ, Cái gì là nguyên nhân của việc tăng dân số? Do tâm lý, tập quán, do hiểu biết hay kinh tế lạc hậu? Hoặc nguyên nhân của nạn tham nhũng ở Việt Nam là gì?

- Lựa chọn vấn đề để khẳng định rằng cần phải có chính sách để giải quyết vấn đề;