NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ ĐẦU TƯ CÔNG

62 Đó là: 1 Tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp trên cơ sở thực hiện các biện pháp giảm, giãn thuế đối với một số sắc thuế, khoản thu NSNN Cụ thể là gia hạn thời hạn nộp thuế thu nhập doan

NHỮNG VẤN ĐỀ VỀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA

VÀ ĐẦU TƯ CÔNG

TS Vũ Nhữ Thăng

Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách tài chính

Năm 2013 là năm thứ ba của kế hoạch năm năm 2011-2015, do

đó kết quả của việc thực hiện các nhiệm vụ tài chính - ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2013 có vai trò quan trọng, đóng góp vào việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ tài chính - NSNN năm năm 2011-2015 Bám sát diễn biến tình hình kinh tế trong nước và quốc tế, ngay từ đầu năm 2013, Chính phủ đã chủ động ban hành Nghị quyết 01/NQ-CP ngày 7/1/2013 về giải pháp chủ yếu chỉ đạo thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm 2013, Nghị quyết 02/NQ-

CP ngày 07/01/2013 về giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu

1 Chính sách thu, chi NSNN 2013 và kết quả

- Chính sách thu NSNN tập trung tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp trong khi chính sách chi NSNN nghịch chu kỳ 61 bị hạn chế, đồng thời phải thắt chặt ở một số nội dung chi.

Trên cơ sở Nghị quyết 01/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 của Chính phủ, chính sách tài khóa năm 2013 được thực hiện theo hướng tập trung tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, hỗ trợ thị trường Trong đó, chính sách thu NSNN tập trung vào ba nhiệm vụ lớn62

61 Chính sách tài khóa theo nghĩa nghịch chu kỳ, đó là khi nền kinh tế đi vào suy giảm thì chính sách tài khóa phải mở rộng và khi nền kinh tế phát triển nhanh thì chính sách tài khóa phải giảm bớt đi để có dư địa cho những can thiệp sau này.

62 Đó là: (1) Tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp trên cơ sở thực hiện các biện pháp giảm, giãn thuế đối với một số sắc thuế, khoản thu NSNN (Cụ thể là gia hạn thời hạn nộp thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thuế giá trị gia tăng (GTGT) và thời hạn nộp tiền sử dụng đất; giảm tỷ

lệ thu đối với một số khoản thu NSNN như thuế TNDN, thuế GTGT và hoàn lại tiền thuế bảo

vệ môi trường đã nộp,…); (2) Hoàn thiện hệ thống chính sách thu NSNN; (3) Tăng cường quản

lý thu, chống thất thu và xử lý nợ đọng thuế.

với trọng tâm là tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp thông qua thực hiện giãn, giảm thuế đối với một số sắc thuế, khoản thu NSNN nhằm mục đích giảm bớt gánh nặng về nghĩa vụ tài chính trước mắt của doanh nghiệp đối với Nhà nước cũng như giảm gánh nặng về chi phí sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, tạo điều kiện để doanh nghiệp hạ giá thành và tiêu thụ được sản phẩm, thúc đẩy doanh nghiệp phát triển sản xuất kinh doanh

Trên cơ sở điều chỉnh chính sách thu nhằm tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp theo Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 của Chính phủ, việc xây dựng và ban hành các hướng dẫn và tổ chức thực hiện gia hạn, giảm một số khoản thu NSNN về cơ bản đã được tiến hành khẩn trương, kịp thời63

Cùng với việc tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp thì công tác quản lý thu NSNN, chống thất thu NSNN cũng được quan tâm, chú trọng64 Trong đó, tập trung rà soát, nắm chắc đối tượng, nguồn thu, phấn đấu thu ở các lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn có khả năng tăng thu

để bù đắp các phần giảm thu do thực hiện chính sách giảm, giãn thời hạn nộp thuế Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát việc kê khai thuế, quyết toán thuế được tăng cường, bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các khoản thuế, phí, lệ phí và thu khác vào NSNN Thực hiện quản lý chặt chẽ công tác hoàn thuế, bảo đảm đúng đối tượng, đúng chế độ quy định, công khai, minh bạch, chống thất thu và xử lý nợ đọng

Chính sách chi NSNN trong nửa đầu năm 2013 không có gì khác biệt so với năm 2012 nhưng sau quý II/2013, do tác động của việc thực hiện chính sách thu NSNN cũng như ảnh hưởng của tăng trưởng kinh

63 Như đã ban hành Thông tư 16/2013/TT-BTC ngày 8/2/2013 hướng dẫn thực hiện gia hạn, giảm một số khoản thu NSNN; Thông tư 30/2013/TT-BTC ngày 18/3/2013 về việc hoàn lại tiền thuế bảo vệ môi trường đã nộp từ ngày 1/1/2012 đến hết ngày 14/11/2012 đối với túi nylon làm bao bì đóng gói sẵn sản phẩm theo quy định tại Nghị định 69/2012/NĐ-CP; Nghị định 23/2013/NĐ-CP ngày 25/3/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 45/2011/NĐ-CP ngày 17/6/2011 về lệ phí trước bạ; Nghị định 92/2013/NĐ-CP ngày 13/8/2013 quy định chi tiết một số điều có hiệu lực từ 1/7/2013 của Luật thuế TNDN và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của thuế GTGT;…

64 Chỉ thị 09/CT-TTg ngày ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013.

tế chậm lại65 đã tác động làm giảm thu NSNN gây khó khăn trong việc đảm bảo nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ đặt ra nên chính sách chi NSNN đã được điều chỉnh theo hướng chặt chẽ, tiết kiệm, đồng thời thực hiện rà soát, cơ cấu lại chi NSNN, tăng cường kiểm soát quản lý chi NSNN66.

Một số điều chỉnh trong chính sách chi NSNN 2013

Thực hiện cắt giảm chi đối với một số khoản chi NSNN 1 , đồng thời rà soát, sắp xếp lại các nhiệm vụ chi thường xuyên, thực hiện tiết kiệm thêm 10% dự toán chi thường xuyên còn lại của bảy tháng cuối năm 2013 (không bao gồm các khoản: chi tiền lương, phụ cấp theo lương, các khoản chi cho con người theo chế độ; tiết kiệm 10% chi thường xuyên để tạo nguồn cải cách tiền lương theo dự toán đầu năm và tiết kiệm 10% chi thường xuyên tăng thêm đang giữ lại ở các cấp ngân sách); tiết kiệm tối thiểu 20% chi phí điện, nước, điện thoại, văn phòng phẩm, xăng dầu; tiết kiệm tối thiểu 30% dự toán kinh phí đã phân

bổ cho các nhiệm vụ chi tổ chức lễ hội, tiếp khách, hội nghị, hội thảo, đi công tác trong

và ngoài nước, Không bổ sung các đề án, chương trình, ban hành các chính sách mới hoặc nâng định mức làm tăng chi NSNN khi chưa xác định được nguồn đảm bảo Đối với chi đầu tư, thực hiện kiểm soát chặt chẽ việc lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư

sử dụng nguồn vốn NSNN và trái phiếu Chính phủ (TPCP); tăng cường công tác quản lý nhằm giảm tối đa nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) thông qua việc: i) Rà soát tình hình

nợ đọng XDCB và xác định trách nhiệm của từng cấp, cơ quan; ii) Cân đối nguồn xử lý

nợ đọng XDCB; iii) Không yêu cầu doanh nghiệp ứng vốn thực hiện dự án khi chưa được

bố trí vốn, dẫn đến hậu quả phát sinh nợ đọng XDCB; iv) Không sử dụng vốn vay ngân sách địa phương để bố trí cho các dự án khởi công mới khi chưa xác định hoặc thẩm định được nguồn vốn để hoàn trả (Nguồn: Chỉ thị 09/CT-TTg ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ)

Có thể thấy, trong bối cảnh kinh tế suy giảm, tăng trưởng thấp với những khó khăn kéo dài từ những năm trước sang thì việc điều chỉnh chính sách tài khóa năm 2013 xét về ngắn hạn là phù hợp với tình hình

và bối cảnh Việc ban hành Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 ngay

từ đầu năm đã thể hiện sự chủ động, tích cực của Chính phủ và nỗ lực, quyết tâm giải quyết những khó khăn, vướng mắc nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế

65 Tăng trưởng kinh tế sáu tháng đầu năm 2013 đạt 5%.

66 Chỉ thị 09/CT-TTg ngày 24/5/2013 về tăng cường chỉ đạo điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính - NSNN năm 2013, Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư

và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và TPCP.

- Kết quả, thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra và chậm hơn so với cùng kỳ các năm trước Chi NSNN đảm bảo nguồn lực thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội nhưng áp lực chi NSNN lớn.

+ Thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra và chậm hơn so với cùng

kỳ các năm trước

Trên cơ sở thực hiện chính sách thu, chi NSNN những tháng đầu năm 2013, tổng thu NSNN tháng 8 bằng 6,1% dự toán năm, đạt mức thấp trong các tháng kể từ đầu năm 201367 So với cùng kỳ các năm trước thì số thu NSNN tháng 8/2013 vẫn đạt cao hơn nhưng tốc độ tăng thu đã có xu hướng giảm đi rõ rệt Lũy kế thu NSNN tám tháng đầu năm

2013 ước đạt 59,4% dự toán68, tăng 8,7% so với cùng kỳ năm 2012 Trong đó, thu nội địa đạt 58,2% dự toán69, tăng 10,8% so với cùng kỳ năm 2012 (không kể thu tiền sử dụng đất thì đạt 59,4% dự toán, tăng 13,1% so với cùng kỳ); thu từ dầu thô đạt 73,7% dự toán70; thu từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt 59,4% dự toán, sau khi thực hiện hoàn thuế giá trị gia tăng, thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt 54,1% dự toán, tăng 18,3% cùng kỳ năm 2012

Đến hết tháng 8/2013, ước tính có 23 địa phương thu đạt yêu cầu tiến độ dự toán, chủ yếu là các địa phương có số thu nhỏ; 40 địa phương còn lại tiến độ thu chưa đạt yêu cầu, trong đó có các địa phương trọng điểm thu như: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Quảng Ninh, Đà Nẵng, Khánh Hoà, Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu So với cùng kỳ năm 2012, có 57 địa phương thu đạt và vượt, tuy nhiên mức tăng không lớn; 6 địa phương còn lại (Hà Nội, Lâm Đồng, Gia Lai, Kon Tum, Đắc Lắc và Đắk Nông) thu thấp hơn

67 Xét về số tuyệt đối thì trừ tháng 2 (do vào dịp Tết Nguyên đán nên số thu NSNN tháng 2/2013 đạt thấp so với các tháng còn lại), số thu NSNN tháng 8 đạt thấp nhất trong tất cả các tháng đầu năm 2013.

68 Không kể số ghi thu ghi chi đầu tư trở lại cho Tập đoàn Dầu khí từ khoản tiền lãi dầu khí nước chủ nhà phát sinh giai đoạn 2006-2011 thì thu NSNN tám tháng đạt 58,3% dự toán, tăng 6,6%

Có thể thấy, thu NSNN đạt thấp so với tiến độ đề ra71 và chậm hơn

so với cùng kỳ các năm trước Số thu nội địa đạt thấp là do: (i) thực hiện các biện pháp giãn, giảm thuế theo Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 nhằm tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp72; (ii) tăng trưởng kinh tế đạt thấp73 so với kế hoạch đề ra cũng tác động ảnh hưởng tới số thu ngân sách; (iii) tình hình doanh nghiệp mặc dù đã được cải thiện hơn nhưng mức độ cải thiện còn hạn chế74; (iv) diễn biến thị trường bất động sản những tháng đầu năm còn trầm lắng đã ảnh hưởng tới số thu

từ đất Đối với thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, tiến độ thu ngân sách

từ lĩnh vực này đạt thấp chủ yếu do kim ngạch xuất nhập khẩu của một

số mặt hàng có giá trị lớn, thuế suất cao giảm mạnh75 Riêng số thu NSNN từ dầu đạt khá chủ yếu là do sản lượng khai thác tăng hơn so với các năm trước76 và giá dầu thanh toán bình quân cao hơn so với giá xây dựng dự toán Kết quả thu NSNN đạt thấp cũng cho thấy nền kinh

71 Theo tiến độ dự toán thì thu NSNN tám tháng 2013 phải đạt 67% dự toán.

72 Dự kiến tác động của việc thực hiện Nghị quyết 02/NQ-CP ngày 7/1/2013 làm giảm thu NSNN năm 2013 khoảng hơn 5.300 tỷ đồng Thực tế triển khai thực hiện thì số thuế GTGT được gia hạn tạm tính đến 23/8/2013 là 4.245,1 tỷ đồng cho 104.015 doanh nghiệp, thuế TNDN được gia hạn là hơn 952,5 tỷ đồng của 45.252 lượt doanh nghiệp.

73 Tăng trưởng kinh tế sáu tháng đầu năm 2013 đạt 5%.

74 Số doanh nghiệp đăng ký thành lập mới tăng dần theo từng tháng (năm tháng tăng 4,8%; sáu tháng tăng 7,6%; bảy tháng tăng 8,4% và tám tháng ước tăng 9,5% so với cùng kỳ) Số doanh nghiệp tạm ngừng hoạt động tuy vẫn tăng so với cùng kỳ nhưng tốc độ tăng có xu hướng giảm dần (bốn tháng tăng 16,9%; năm tháng tăng 13%; sáu tháng tăng 12,3%; bảy tháng tăng 11,1%;

8 tháng tăng 11,3%) Số doanh nghiệp tạm ngừng hoạt động đã quay trở lại hoạt động cũng tăng dần qua từng tháng (bốn tháng khoảng 8,3 nghìn doanh nghiệp, năm tháng khoảng 8,8 nghìn doanh nghiệp, sáu tháng khoảng 9,3 nghìn doanh nghiệp; bảy tháng khoảng 10 nghìn doanh nghiệp và tám tháng có khoảng 10,7 nghìn doanh nghiệp) Tuy nhiên, số DN ngừng hoạt động vẫn tăng so với cùng kỳ Số vốn đăng ký của doanh nghiệp thành lập mới vẫn có xu hướng giảm (bốn tháng 2013 giảm 14,1%; năm tháng giảm 16,3%; sáu tháng giảm 19,9% và bảy tháng giảm 17,5%) do những khó khăn của nền kinh tế và khả năng huy động vốn của nhà đầu tư Một số ngành có số doanh nghiệp thành lập mới giảm so với cùng kỳ năm 2012, như nông, lâm nghiệp

và thủy sản, kinh doanh bất động sản, tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, xây dựng; sản xuất, phân phối điện, gas Một số ngành có số doanh nghiệp tạm nghỉ kinh doanh có thời hạn và ngừng hoạt động tăng như nông, lâm nghiệp và thủy sản; tài chính ngân hàng và bảo hiểm; kinh doanh bất động sản; xây dựng; sản xuất, phân phối điện, nước, gas; bán buôn, bán lẻ, sửa chữa ô tô xe máy; vận tải kho bãi, khai khoáng; giáo dục đào tạo.

75 Đến tháng 8/2013, mặt hàng than đá giảm 0,3% về lượng và 20,3% về giá trị; xăng dầu các loại giảm 26% về lượng và 28% về giá trị; xe máy nguyên chiếc giảm 35,5% về lượng và 12,5%

về giá trị; linh kiện và phụ tùng xe máy giảm 22,4% về giá trị

76 8 tháng năm 2013 sản lượng dầu khai thác ước đạt 9,9 triệu tấn, côn số này năm 2012 là 9,6 triệu tấn; năm 2011 là 8,9 triệu tấn; năm 2012 là 9,2 triệu tấn.

tế còn nhiều khó khăn đòi hỏi cần phải được tiếp tục tháo gỡ những rào cản và tăng trưởng kinh tế cũng như tăng trưởng thu NSNN phụ thuộc rất nhiều vào những hành động chính sách trong những tháng còn lại của năm 2013

+ Chi NSNN đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế -

xã hội nhưng áp lực chi NSNN cao

Chi NSNN tháng 8/2013 ước đạt 7,7% dự toán năm, thấp hơn chút

so với cùng kỳ các năm trước77; Lũy kế chi NSNN tám tháng đầu năm

2013 ước đạt 61,8% dự toán, tăng 5,2% so với cùng kỳ năm 2012 Trong

đó chi đầu tư phát triển ước đạt 60,6% dự toán78; chi trả nợ, viện trợ đạt 65,7% dự toán, tăng 3,1% so với cùng kỳ năm 2012; chi phát triển các sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính (bao gồm chi thực hiện cải cách tiền lương) ước đạt 63,7% dự toán, tăng 9,7% so với cùng kỳ năm 2012 Nhìn chung, trong tám tháng đầu năm, mặc dù thu NSNN khó khăn nhưng công tác tổ chức điều hành NSNN

đã được triển khai tích cực, chủ động, đảm bảo nguồn đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi theo dự toán; đảm bảo nguồn kinh phí thực hiện chính sách tăng lương cơ sở (từ 1.050.000 đồng/tháng lên 1.150.000 đồng/tháng) từ 1/7/2013 và bổ sung kinh phí cho công tác phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, đảm bảo quốc phòng, an ninh Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế vẫn còn nhiều khó khăn, áp lực tăng chi vẫn cao (trong 8 tháng đầu năm số lượng các chính sách mới làm tăng chi NSNN79 vẫn được ban hành nhiều đã ảnh hưởng tới việc cân đối, quản lý, điều hành NSNN)

77 Chi NSNN tháng 8/2012 và 8/2011 so với dự toán năm đều đạt 7,8% và chi NSNN 8/2010 là 8,4% (Nguồn: Bộ Tài chính).

78 Trong đó, giải ngân vốn đầu tư XDCB vốn NSNN đạt khoảng 60,3% dự toán Ngoài ra, NSNN đã thực hiện cấp bù lãi suất tín dụng nhà nước cho Ngân hàng Phát triển và Ngân hàng Chính sách xã hội đạt 73,9% dự toán; chi cho vay chính sách đối với học sinh sinh viên đạt 71%

dự toán; chi bổ sung dự trữ quốc gia đạt 69,1% dự toán

79 Như chính sách hỗ trợ học sinh trung học phổ thông ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn đến 575.000 đồng/tháng (Quyết định 12/2013/QĐ-TTg ngày 24/1/2013); Tăng thêm 9,6% mức lương hưu từ 1/7/2013 (Nghị định 73/2013/NĐ-CP ngày 15/7/2013); Tăng lương cơ sở của cán bộ, công chức lên 1.150 triệu đồng/tháng (Nghị định 66/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013); Chính sách hỗ trợ nhà ở cho người có công có hộ khẩu trước 15/6/2013 (Quyết định 22/2013/QĐ-TTg ngày 26/4/2013); Tăng mức phụ cấp đặc thù đối với cán bộ, chiến sĩ trực tiếp làm công tác thi hành án hình sự (Quyết định 10/2013/QĐ-TTg ngày 24/1/2013);…

+ Tái cơ cấu đầu tư công còn chậm

Tái cơ cấu đầu tư công được triển khai thực hiện trong tất cả các cấp, các ngành, các doanh nghiệp nhà nước và đã đạt được những kết quả bước đầu về cơ bản là đúng hướng Việc rà soát và hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật liên quan đến phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công gắn với quá trình tái cơ cấu kinh tế đã được triển khai mạnh mẽ80 Theo đó, việc lập và giao kế hoạch vốn đầu tư trung hạn, hàng năm có điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tế đã tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động cân đối nguồn vốn nhà nước và huy động các nguồn vốn khác cho đầu tư Việc chuyển đổi phương thức giao kế hoạch vốn TPCP từ giao tổng số vốn và danh mục dự án sử dụng vốn TPCP (không ghi kế hoạch cụ thể từng dự án) sang giao danh mục và chi tiết mức vốn TPCP giai đoạn 2012-2015 cho từng dự án giúp khắc phục được nhược điểm của phương thức giao kế hoạch vốn trước đây là dễ phân bổ vốn sai đối tượng, đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả, không đảm bảo khả năng cân đối vốn do thực hiện không theo đúng mức vốn kế hoạch đã giao, dễ gây nợ đọng trong xây dựng cơ bản (XDCB) Việc phân bổ vốn kế hoạch đầu tư trung hạn và kế hoạch đầu tư hàng năm được thực hiện công khai, minh bạch theo các tiêu chí, định mức phân bổ vốn Việc rà soát danh mục các dự

án đầu tư XDCB và bố trí phân bổ vốn đầu tư từ nguồn NSNN và nguồn TPCP theo các ưu tiên đã được quan tâm, chú trọng Trên cơ sở rà soát, điều chỉnh vốn đầu tư từ NSNN, quy mô đầu tư từ NSNN đảm bảo mục tiêu đề ra tại Quyết định 339/QĐ-TTg ngày 19/2/201381, cơ cấu đầu

80 Như đã xây dựng và ban hành Nghị định số 66/2012/NĐ-CP ngày 6/9/2012 quy định việc xử phạt

vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Nghị định 10/2013/NĐ-CP ngày 11/1/2013 về quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; Thông tư 161/2012/ TT-BTC ngày 2/10/2012 quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước; đặc biệt là Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011

về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ (TPCP), Chỉ thị TTg ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) tại các địa phương; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và

27/CT-xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN và trái phiếu Chính phủ;

81 Chi đầu tư từ NSNN/tổng chi NSNN năm 2012 là 21,5% Theo Quyết định 339/QĐ-TTg ngày 19/2/2013: “… hàng năm tăng dần tiết kiệm từ NSNN cho đầu tư; dành khoảng 20% - 25% tổng chi ngân sách cho đầu tư phát triển Đổi mới cơ bản cơ chế phân bố và quản lý sử dụng vốn, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán và lãng phí, nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước”.

tư từ NSNN đảm bảo các ưu tiên theo các lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, giao thông, giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh Theo đó, vốn nhà nước được đầu tư một cách tập trung, hiệu quả hơn Từng bước khắc phục tình trạng dàn trải, thất thoát, lãng phí Trách nhiệm, quyền hạn của các cấp, các ngành được quy định cụ thể hơn, góp phần tích cực vào việc phòng chống tiêu cực, tham nhũng trong đầu tư từ nguồn vốn nhà nước.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được cũng cho thấy tiến trình tái cơ cấu đầu tư công còn chậm Nguyên nhân là do một số thể chế liên quan tới tái cơ cấu đầu tư công chậm được ban hành như Luật Quy hoạch, Luật Đô thị, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, Luật NSNN sửa đổi, Luật Đầu tư công,… Ngoài

ra, do trước đây nhiều dự án được phê duyệt vượt quá khả năng cân đối vốn nên hiện nay vẫn chưa xử lý xong, đặc biệt là khu vực địa phương quản lý Việc giảm mạnh tỷ lệ đầu tư nhà nước thời gian gần đây cũng là nhân tố ảnh hưởng tới tái cơ cấu đầu tư công, hơn thế việc giảm nhanh và mạnh tỷ lệ đầu tư của nhà nước trong bối cảnh tăng trưởng vẫn dựa vào yếu tố vốn là chủ yếu đã tác động làm cho tăng trưởng kinh tế giảm sút

- Số bội chi NSNN tám tháng đầu năm 2013 tăng cao so với cùng

kỳ các năm trước đó.

Với việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN trong tám tháng đầu năm 2013 đã làm bội chi NSNN tăng hơn so với các năm trước đó (bội chi NSNN tám tháng đầu năm 2013 bằng 74% dự toán năm, tăng 17%

so với cùng kỳ 2012; trong khi đó bội chi NSNN tám tháng năm 2012

là 72,8% dự toán; năm 2011 là 31,8% dự toán và năm 2010 là 33,7%

tệ, thực hiện huy động với lãi suất hợp lý, tạo điều kiện giảm dần lãi suất thị trường, giảm gánh nặng cho ngân sách, góp phần ổn định kinh

tế vĩ mô và kiểm soát lạm phát, giảm dần lãi suất thị trường, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp Tổng số huy động vốn qua phát hành TPCP đạt 68,5% kế hoạch được giao Trong đó, đã tổ chức huy động đạt 69,1% nhiệm vụ huy động vốn trong nước để bù đắp bội chi NSNN và cho đầu

tư phát triển năm 2013 So với tháng 7, tình hình huy động TPCP tháng

8 diễn biến tuy có khả quan hơn (khối lượng huy động tăng hơn hai lần

so với tháng 7) song vẫn còn thấp so với yêu cầu đặt ra cho những tháng còn lại của năm 2013

Về vay nợ nước ngoài, trong tám tháng 2013, tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi được ký kết cao hơn 29,12% so với cùng kỳ năm 2012 Trị giá giải ngân trong tháng 8/2013 là hơn 420 triệu USD Lũy kế giải ngân các dự án vay nợ, viện trợ tám tháng 2013 là hơn 2.500 triệu USD, trong đó có 671 triệu USD giải ngân trực tiếp cho ngân sách Việc giải ngân được thực hiện kịp thời, đúng theo các quy định của các hiệp định vay, hợp đồng uỷ quyền cho vay lại đã ký Ngoài ra, tính đến 20/8/2013, tổng giá trị các khoản vay có bảo lãnh Chính phủ đã cấp khoảng 1.990 triệu USD, trong đó cấp bảo lãnh đối với các khoản vay nước ngoài chiếm 82,6%, bảo lãnh vay trong nước chiếm 17,4%

Về nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia, tính đến cuối năm 2012, so với GDP dư nợ công đạt 55,5%; dư nợ Chính phủ đạt 43,1% và dư nợ nước ngoài của quốc gia là 42% nằm trong giới hạn quy định

2 Thách thức trong trung hạn và những vấn đề đặt ra

Có thể thấy, các kết quả đạt được trong thực hiện chính sách tài khóa những tháng đầu năm 2013 có cả kết quả tích cực và kết quả tiêu cực Việc thực hiện chính sách tài khóa cũng cho thấy những tồn tại và thách thức đặt ra đòi hỏi cần phải được giải quyết trong thời gian tới để nâng cao hiệu quả huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước thực hiện chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh, gắn với các đột phá chiến

lược đã đề ra Thách thức trong ngắn hạn hiện nay là làm thế nào để thực hiện chính sách tài khóa đạt được các mục tiêu kế hoạch tài chính – NSNN năm 2013 đã đề ra, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, khuyến khích đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế năm 2013, đồng thời đảm bảo thực hiện và hoàn thành nhiệm vụ thu, chi NSNN theo dự toán

đã được Quốc hội thông qua Thách thức trong trung hạn là chính sách tài khóa đứng trước bốn áp lực: (1) từng bước giảm dần tỷ lệ động viên vào NSNN so với GDP, (2) nhu cầu tăng chi đáp ứng các nhiệm vụ về phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chính sách an sinh xã hội, đảm bảo

an ninh quốc phòng; (3) đảm bảo tính bền vững của NSNN; và (4) hỗ trợ thực hiện có hiệu quả 3 đột phá chiến lược gắn với quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng

- Tỷ lệ động viên vào NSNN có xu hướng giảm

Xem xét mức độ động viên ngân sách cho thấy quy mô thu NSNN

so với GDP bình quân giai đoạn 2001-2010 là 26,6% GDP, trong đó thu ngân sách từ thuế, phí đạt 24,2% GDP Trong ba năm gần đây, mức độ động viên ngân sách có xu hướng giảm (năm 2011 là 28,5%; năm 2012

là 22,9%; năm 2013 tỷ lệ động viên kế hoạch là 24,2% GDP, trung bình

ba năm 2011-2013 là 25,2% GDP, thấp hơn so với tỷ lệ huy động bình quân của 10 năm trước đó), khả năng chỉ đạt 20-21% GDP82 Đây cũng

là xu hướng phù hợp với Nghị quyết phát triển kinh tế - xã hội của Quốc hội, Chiến lược tài chính đến năm 2020 và Chiến lược cải cách thuế giai đoạn 2011-2020 đều yêu cầu phải giảm dần tỷ lệ động viên vào NSNN

so với GDP Tuy nhiên, căn cứ tỷ lệ huy động thực tế ba năm 2011-2013

và dự kiến hai năm 2014-2015, khả năng tỷ lệ huy động NSNN trên GDP dự kiến khó đạt 23-24% GDP như mục tiêu đề ra

Xét về cơ cấu thu ngân sách, thu nội địa chiếm tỷ trọng cao trong tổng thu NSNN và có xu hướng tăng Thu NSNN từ các sắc thuế gắn trực tiếp với sản xuất, kinh doanh trong nước như thuế TNDN, thuế

82 Nguyên nhân thu NSNN hai năm 2012-2013 đạt thấp chủ yếu do yếu tố kinh tế (tăng trưởng thấp, các doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn,…), tác động do yêu cầu đổi mới cơ cấu kinh tế, đặc biệt là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng, cộng với ảnh hưởng của việc điều chỉnh chính sách miễn giảm thuế, tạo điều kiện tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, thu hút đầu tư mới.

TNCN, thuế GTGT trong tổng thu NSNN ngày càng tăng Nhờ đó, thu nội địa (không kể dầu thô) trong tổng thu NSNN đã tăng từ 50,7% năm

2001 lên 62,6% năm 2012 và ước đạt 66,8% năm 2013

Tuy nhiên, tốc độ tăng thu ngân sách trong những năm gần đây cũng thể hiện xu hướng giảm mạnh từ 29,4% năm 2010 xuống 9,8% năm 2013 Hơn nữa, cơ cấu động viên NSNN mặc dù đã có chuyển biến tích cực nhưng tỷ lệ những khoản thu “không thường xuyên” vẫn còn cao (dầu thô, giao quyền sử dụng đất, bán tài sản thuộc sở hữu nhà nước), chiếm khoảng ¼ tổng thu NSNN Bên cạnh đó, tỷ lệ động viên ngân sách có xu hướng giảm đang là thách thức đối với Việt Nam trong việc đảm bảo nguồn thu cho NSNN trong những năm trước mắt Trong những năm qua, việc thực hiện các biện pháp miễn, giảm, gia hạn thời hạn nộp thuế và các khoản thu NSNN đã tác động làm giảm thu NSNN, bên cạnh đó việc thực hiện Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TNCN và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế TNDN, thuế GTGT cũng sẽ làm giảm thu NSNN trong một số năm đầu thực hiện Tuy nhiên, xét về dài hạn việc giảm mức động viên sẽ tạo điều kiện để doanh nghiệp có thêm nguồn lực tài chính, tăng tích lũy tái đầu

tư Khi doanh nghiệp phát triển sẽ tạo ra nhiều hàng hóa, của cải vật chất cho xã hội, tạo thêm nhiều lợi nhuận, nhờ đó nguồn thu NSNN cũng sẽ ổn định và tăng trưởng trong trung và dài hạn

Trong xu thế giảm tỷ lệ huy động vào NSNN đòi hỏi việc huy động các nguồn lực vào NSNN phải hiệu quả, có tính bền vững Tuy nhiên, trong thời gian qua, mặc dù các chính sách về thu NSNN đã được ban hành và thường xuyên được hoàn thiện nhưng việc huy động một số nguồn lực tài chính còn chưa hiệu quả như huy động nguồn lực từ đất đai, hay việc quy định tỷ lệ đầu tư trở lại chưa rõ ràng và có sự khác nhau giữa các ngành, lĩnh vực cũng làm cho hiệu quả huy động nguồn lực bị hạn chế

- Áp lực chi NSNN gia tăng cùng với xu thế hình thành các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách làm phân tán nguồn lực tài chính nhà nước

Quy mô chi NSNN xét về số tuyệt đối và so với GDP giai đoạn 2001-2009 cho thấy xu thế tăng dần qua các năm83 Tuy nhiên trong ba năm trở lại đây quy mô chi NSNN so với GDP có xu thế giảm, tốc độ tăng chi cũng giảm đáng kể Điều này thể hiện kết quả của việc thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ trong thời gian qua Xét về cơ cấu chi NSNN, trong ba khoản chi lớn là chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển

và chi trả nợ viện trợ thì chi thường xuyên chiếm tỷ trọng cao trong tổng chi NSNN và có xu hướng tăng lên qua các năm, trong khi đó hai khoản chi còn lại có xu hướng giảm, đặc biệt là chi đầu tư phát triển

Việc giảm chi đầu tư từ NSNN thời gian qua cũng đã phần nào đã tác động làm sụt giảm mạnh tỷ trọng đầu tư xã hội so với GDP Trong bối cảnh cơ cấu và cơ chế vận hành nền kinh tế không có gì thay đổi, vốn đầu tư vẫn là yếu tố chủ yếu quyết định tăng trưởng (tức là mô hình tăng trưởng vẫn dựa vào yếu tố vốn là chủ yếu) trong khi quá trình chuyển đổi, tái cơ cấu kinh tế chưa có nhiều chuyển biến đã tác động tới sự suy giảm lâu dài của tăng trưởng cũng như tác động tới sức khỏe của doanh nghiệp bị suy yếu do cầu giảm

Như vậy, xét trong mối quan hệ giữa thu và chi NSNN thì trong khi quy mô thu NSNN khó có thể duy trì ở mức như thời gian qua, áp lực tăng chi NSNN để thực hiện các chính sách an sinh xã hội đang có

xu hướng mở rộng Việc mở rộng chi thường xuyên cũng là vấn đề cần phải xem xét vì các khoản chi này thường khó cắt giảm hơn so với chi đầu tư phát triển Ngoài ra, tình trạng chi bổ sung dự toán để thực hiện các chính sách mới, đặc biệt là các đề án được cấp có thẩm quyền quyết định đang có xu hướng gia tăng đã ảnh hưởng tới công tác lập dự toán ngân sách hàng năm cũng như quản lý, điều hành NSNN Mặt khác, việc thực hiện ba đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu kinh tế là một quá trình lâu dài, mặc dù không đề cập tới các chi phí cho việc thực hiện các đột phá chiến lược cũng như thực hiện tái cơ cấu kinh tế nhưng cũng có thể thấy rằng để thực hiện các mục tiêu này cũng đòi hỏi phải

có những nguồn lực nhất định Điển hình là việc thực hiện đột phá chiến

83 Trừ năm 2008 do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế tài chính.