Cải cách doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam: Bài học kinh nghiệm và định hướng trong tương lai

Tài liệu này tổng hợp rất nhiều bài học và kinh nghiệm chủ chốt của các đối tác phát triển trong quá trình hỗ trợ chương trình cải cách doanh nghiệp nhà nước của Chính phủ Việt Nam, nhấn

Cải cách doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam: Bài học kinh nghiệm

và định hướng trong tương lai

Tài liệu cơ sở chuẩn bị cho Hội nghị cấp cao Nhóm đối tác Tài chính công Việt Nam1

Tháng 7 năm 2015

1 Tài liệu cơ sở này được ADB xây dựng làm tài liệu nền tảng không chính thức dành cho Hội nghị cấp cao Nhóm đối tác Tài chính công Việt Nam diễn ra ngày 23 tháng 7 năm 2015 Tài liệu này tổng hợp rất nhiều bài học và kinh nghiệm chủ chốt của các đối tác phát triển trong quá trình hỗ trợ chương trình cải cách doanh nghiệp nhà nước của Chính phủ Việt Nam, nhấn mạnh một số vấn đề trọng yếu cho những nỗ lực cải cách trong tương lai Dù đã rất nỗ lực trong quá trình chuẩn bị tài liệu, song thiếu sót là khó tránh khỏi và hoàn toàn thuộc trách nhiệm của tác giả Những quan điểm được nêu ra không phản ánh quan điểm chính thức của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) hay các đối tác phát triển khác ADB cảm ơn những ý kiến đóng góp của Bộ Tài chính, Ngân hàng thế giới và JICA cho bản dự thảo trước đây Mọi câu hỏi và ý kiến có thể được gửi bằng email tới Aaron Batten, Chuyên gia kinh tế tại Việt Nam của ADB ( a b a t t en @ ad b o r g ),

1 Bối cảnh

Việt Nam đã đạt được mức tăng trưởng ấn tượng từ khi bắt đầu công cuộc đổimới nền kinh tế vào cuối thập niên 1980 Mức tăng trưởng kinh tế trung bình hơn 7%trong giai đoạn 1991 - 2013 đã giúp quốc gia này chuyển mình từ một trong nhữngnước nghèo nhất châu Á trở thành một quốc gia thu nhập trung bình thấp Thành tíchtăng trưởng mạnh mẽ của Việt Nam được thúc đẩy bởi nhiều cuộc chuyển đổi cơ cấugiúp giải phóng các lợi thế cạnh tranh của quốc gia Hội nhập sâu hơn với nền kinh tếtoàn cầu diễn ra song song với những dịch chuyển căn bản trong định hướng thịtrường và giải phóng nền kinh tế trong nước Lực lượng lao động đã chuyển từ cáchoạt động truyền thống với năng suất thấp như nông nghiệp sang các hoạt động phứctạp hơn và có năng suất cao hơn, như sản xuất và dịch vụ

Tuy nhiên, Việt Nam giờ đây nhận thấy đang đứng trước ngã ba đường về kinh tế.Khi đạt tới vị thế quốc gia thu nhập trung bình thấp, rất nhiều động lực tăng trưởngtrước đây đã không còn Sự gia tăng nhanh chóng dân số trong độ tuổi lao động đã bắtđầu giảm dần; những lợi ích ban đầu của đô thị hóa và quá trình dịch chuyển lao động từkhu vực nông nghiệp không mấy năng suất sang các nhà máy tạo ra giá trị gia tăng lớnhơn đang mất đi (McKinsey, 2012) Nền kinh tế giờ đây bị hạn chế bởi khu vực tàichính dễ biến động, nặng gánh hơn với các khoản nợ xấu ở mức độ không ai biết rõ từ

Mặc dù triển vọng tăng trưởng trong thời gian trung hạn vẫn tương đối sáng sủa,Việt Nam hiện phải vật lộn với những cuộc cải tổ cơ cấu đầy thách thức về mặt kỹ thuật

và chính trị, vốn cần thiết để gia tăng năng suất lao động và dịch chuyển nền kinh tế sangmột mô hình tăng trưởng mới Những nỗ lực này sẽ đòi hỏi thực hiện các cải cách phứctạp và liên quan tới nhau trong toàn bộ nền kinh tế, giúp nâng cao năng lực cạnh tranhcủa Việt Nam và khả năng hội nhập vào chuỗi giá trị toàn cầu (ADB, 2015)

Cải cách các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là một trụ cột chính trong chươngtrình cải tổ cơ cấu và tăng năng suất của Chính phủ Kinh nghiệm quốc tế đã cho thấyrằng trừ phi mọi doanh nghiệp đều có thể cạnh tranh một cách bình đẳng, còn khôngthì năng suất và sức cạnh tranh của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng (ADB 2012)

Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội của Chính phủ (SEDS), 2010-2020 đã thừanhận tầm quan trọng của cải cách doanh nghiệp nhà nước, ưu tiên đẩy nhanh tốc độ tưnhân hóa và cổ phần hóa Tuy nhiên, như phác họa trong phần thảo luận dưới đây, mục

2 Trên thực tế, các khoản nợ xấu, cùng với hồ sơ rủi ro của một số bảng cân đối tài chính của ngân hàng, đặc biệt là những ngân hàng giao dịch với các doanh nghiệp nhà nước hoạt động dàn trải và không có lợi nhuận, đã đặt ra những câu hỏi về tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu của

hệ thống ngân hàng

tiêu này sẽ rất khó đạt được Quá trình cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước bị cảntrở bởi cơ cấu sở hữu phức tạp, quản lý yếu kém, cũng như các nghĩa vụ nợ và tài chínhkhông rõ ràng Hơn nữa, rất nhiều DNNN đang cung cấp các dịch vụ công thiết yếu vàhoạt động trong những ngành nghề có thiên hướng dẫn đến độc quyền tự nhiên hoặc độcquyền nhóm Trong những trường hợp này, việc tăng cường hiệu quả của doanh nghiệp

sẽ không chỉ dựa vào cổ phần hóa, mà còn dựa vào các tiêu chuẩn quản trị công ty vàđiều tiết toàn diện để nâng cao tính chịu trách nhiệm về kết quả của các doanh nghiệp

Dù khó khăn, song nhiệm vụ phía trước trong việc cải tổ thành công các DNNNnhằm giải phóng tiềm năng của khu vực tư nhân, làm động lực cho tăng trưởng và tạocông ăn việc làm sẽ là hết sức quan trọng trong giai đoạn phát triển kinh tế tiếp theocủa Việt Nam

2 Tiến trình cải cách DNNN của Việt Nam

Ngay từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới, Chính phủ Việt Nam đã nhận ra tầm quantrọng của việc chuyển đổi vai trò của các DNNN như là yếu tố then chốt để giảm sự chiphối của khu vực sản xuất nhà nước không hiệu quả, thúc đẩy sự phát triển của khu vực

tư nhân, tạo công ăn việc làm và tăng trưởng kinh tế (ADB 2015)

Trọng tâm của những nỗ lực cải cách ban đầu được tập trung vào cổ phần hóa cácDNNN – chuyển đổi các DNNN thành các công ty cổ phần trách nhiệm hữu hạn Quátrình này được khởi động bắt đầu từ năm 1992 Tuy nhiên, hầu hết các DNNN cổ phầnhóa thông qua quy trình này đều là những doanh nghiệp không có lợi nhuận với quy mônhỏ, còn các DNNN lớn hơn nắm giữ phần lớn các hoạt động kinh tế và công ăn việclàm vẫn chưa bị đụng tới (CIEM 2010)

Vào giữa thập niên 1990, Chính phủ đã tìm cách tăng cường cải cách thông quasắp xếp lại rất nhiều DNNN lớn thành 17 tổng công ty (tập đoàn kinh tế) báo cáo trựctiếp tới Thủ tướng Chính phủ (tổng công ty 91), cùng với 77 tổng công ty đặc biệt trựcthuộc các bộ ngành và ủy ban nhân dân cấp tỉnh (tổng công ty 90) Tới năm 2002,Chính phủ đã thành lập 94 tổng công ty bao gồm 1.605 DNNN thành viên Xét về mặt

số lượng, các doanh nghiệp này chỉ chiếm 28% tổng số DNNN, song nắm giữ tới 65%tổng số vốn của các DNNN

Sau khi tổ chức các DNNN thành các tổng công ty, Chính phủ đã đặt ra một kếhoạch đầy tham vọng nhằm lặp lại thành công đã được nhận thấy của các Keiretsu củaNhật Bản hay các Chaebol của Hàn Quốc Để tăng cường hơn nữa quy mô và thị phầncủa các tổng công ty, Nghị định số 101/2009/ND-CP của Chính phủ tháng 11/2009 đã

tiến một bước nữa trong quá trình tích tụ doanh nghiệp, bằng cách tạo ra các Tập đoànkinh tế nhà nước (SEG) Khái niệm về Tập đoàn kinh tế nhà nước nhằm tập hợp cácDNNN lớn và các Tổng công ty thành các tập đoàn mạnh và gắn kết một cách chiếnlược, có sự chi phối đối với thị trường, có đủ nguồn vốn và chuyên môn cần thiết đểlàm động lực cho sự đổi mới trong nước và cạnh tranh với các doanh nghiệp quốc tếtrong môi trường toàn cầu.

Theo thời gian, yếu kém của các Tập đoàn kinh tế nhà nước đã bộc lộ rõ qua việckhông thể tạo ra giá trị cao hơn so với khi còn là các doanh nghiệp riêng rẽ Hơn nữa,

cơ cấu quản lý phức tạp của các tập đoàn này, cùng với những nhiệm vụ không rõ ràng,

đã dẫn tới sự mở rộng hoạt động sang rất nhiều ngành nghề kinh doanh không phải làcốt lõi, từ đó càng làm giảm năng lực cạnh tranh thương mại của họ và bộc lộ sự giámsát yếu kém đối với rất nhiều công ty chi nhánh trực thuộc và đơn vị thành viên (Ngânhàng thế giới 2012)

Ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy rằng mặc dù các DNNN có xu hướnghấp thụ một phần rất lớn trong tổng số vốn đầu tư, song đóng góp thực tế của họ vàoGDP và tổng số việc làm là rất đáng thất vọng, và khá thấp so với khối doanh nghiệp tưnhân (xem Hộp 1 và ADB 2015) Khi các DNNN cạnh tranh với các doanh nghiệpthuộc khu vực tư, họ cũng thường cạnh tranh dựa trên cơ sở được ưu đãi - khiến cho cácđối thủ cạnh tranh ở khu vực tư khó có thể đầu tư và lớn mạnh (ADB 2012) Bên cạnhviệc được ưu đãi trong tiếp cận vốn, đất đai và các cơ hội mua sắm công, DNNN còn cóthể sử dụng các mối quan hệ chính trị để luồn lách qua môi trường điều tiết phức tạpcủa Việt Nam nhằm giành được lợi thế Trong rất nhiều trường hợp, điều này dẫn tới sựbất lợi cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SME), vốn chiếm tới hơn 95% tổng số doanhnghiệp và tạo ra 80% số công ăn việc làm (Chính phủ 2011a, Ngân hàng thế giới 2012).Cuối cùng, kịch bản này dẫn tới sự chỉ trích ngày càng tăng trong nước về cách thứcquản lý và vận hành các DNNN Để đáp lại, Diễn đàn kinh tế của Quốc hội năm 2011 đãkhuyến nghị về sự cần thiết phải thay đổi cơ bản cách tiếp cận trong cải cách và quản lý

nền tảng cho phát triển kinh tế và công nghiệp, và rằng tái cơ cấu DNNN là ưu tiênhàng đầu của Chính phủ trong Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 –2020

Chiến lược Phát triển kinh tế xã hội 2011 2020 và Kế hoạch Phát triển kinh tế

-xã hội 2011-2015 sau đó đã tìm cách để định hướng các nhà hoạch định chính sách về

3 Nêu trong Nghị quyết của Quốc hội số 10/2011/QH13.

một cách tiếp cận mới nhằm làm giảm sự méo mó của nền kinh tế và các chi phí tàichính tạo ra bởi các DNNN Những chiến lược này tiếp tục nhấn mạnh tầm quan trọngcủa việc giảm số lượng và vốn nhà nước đầu tư vào các DNNN thông qua cổ phần hóa.Các chiến lược này cũng bắt đầu nhấn mạnh tầm quan trọng của việc quản trị tập đoànđối với DNNN và nhu cầu sửa đổi khung pháp lý để tăng tính minh bạch và chất lượngcủa đầu tư công thông qua các DNNN tham gia cung cấp các dịch vụ công thiết yếu.

Để hỗ trợ cho các chiến lược này, Chính phủ đã ban hành một loạt các biện pháp

tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước phải xây dựng kế hoạch tái cơ cấu chi tiết,dựa trên yêu cầu về cơ cấu kinh tế và sản xuất hợp lý hơn, tập trung vào ngành nghềkinh doanh then chốt của các doanh nghiệp này và giới hạn bản thân trong việc cung cấpsản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh Đồng thời, cácDNNN được yêu cầu xây dựng các kế hoạch chi tiết nhằm tăng tỷ suất lợi nhuận trênvốn chủ sở hữu thông qua nâng cao năng lực cạnh tranh và sắp xếp lại những hoạt động

tái cơ cấu và cổ phần hóa của 17 tập đoàn kinh tế, và khoảng 50 kế hoạch tái cơ cấu cáctổng công ty đã được các bộ ngành phê duyệt

Những nỗ lực này đã dẫn tới việc giảm đáng kể số lượng các DNNN trong nềnkinh tế Việt Nam Từ năm 1999 tới 2013, đã có 3.759 DNNN được cổ phần hóa hoàntoàn hoặc một phần Đồng thời, rất nhiều DNNN chưa cổ phần hóa đã có những tiến bộđáng kể trong việc rút vốn ra khỏi những hoạt động rủi ro vốn không thuộc ngành nghềkinh doanh chính của họ, trong khi tăng cường công bố các thông tin tài chính (ADB2014)

Chính phủ hiện đang theo đuổi những kế hoạch nhằm cổ phần hóa thêm 289 doanhnghiệp, trong đó - tính tới tháng 6/2015 - đã có 44 doanh nghiệp hoàn thành (gồm 5 tổngcông ty nhà nước và 56 doanh nghiệp), trong khi 127 doanh nghiệp đang trong quá trìnhđịnh giá Nếu đạt được các mục tiêu cải cách hiện thời, tới cuối năm 2016 sẽ còn khoảng

4 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ngày 19/2/2013, nhấn mạnh hơn nữa tầm quan trọng của cải cách DNNN, coi nó là một trong ba trọng tâm chính của công cuộc tái cơ cấu nền kinh tế trong giai đoạn 2013-2020.

5 Theo quy định mới này, Thủ tướng Chính phủ phân loại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành ba nhóm: (i) doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ trong các lĩnh vực độc quyền nhà nước, quốc phòng, an ninh; xuất bản; thuỷ nông; bảo đảm an toàn giao thông; xổ số kiến thiết; sản xuất, phân phối điện quy mô lớn đa mục tiêu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội gắn với quốc phòng, an ninh; quản lý, khai thác hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia, đô thị; các cảng hàng không; cảng biển loại I; in, đúc tiền; (ii) doanh nghiệp cổ phần hóa mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoạt động trong các ngành, lĩnh vực theo quy định tại Quyết định số 14/2011/QĐ-TTg ngày 4/3/2011 của Thủ tướng Chính phủ; và (iii) các DNNN hoạt động không hiệu quả và thua lỗ kéo dài.

6 Năm 2000, các DNNN chiếm gần 68% tổng số vốn của nền kinh tế, 55% tài sản cố định (như đất đai), 45% tín dụng ngân hàng,

và 59% việc làm trong khu vực chính thống Tới năm 2010, tăng trưởng của khu vực tư nhân khiến cho tỷ trọng của DNNN trong tổng số vốn, tài sản cố định, tín dụng ngân hàng và việc làm trong khối doanh nghiệp giảm xuống còn tương ứng là 39, 45, 27,

3 Những thách thức phải đối mặt khi cải cách DNNN của Việt Nam

Mặc dù đã có nhiều tiến triển và các mục tiêu mới đầy tham vọng đã được đặt ra,song vẫn còn một số rào cản trong việc phát huy lợi ích toàn diện của công cuộc cải cáchDNNN Thứ nhất, tiến độ cổ phần hóa các DNNN đã chậm lại đáng kể Từ năm 2003 tới

2008, Chính phủ đã cổ phần hóa được 2.389 DNNN Trong khi đó, từ năm 2009 tới

2013, con số này chỉ là 69 Đà giảm sút này được giải thích một phần do “mục tiêu dễdàng” của những nỗ lực cải cách trước đây, với những thương vụ bán - hoặc đóng cửa -các doanh nghiệp thua lỗ nhỏ không mấy phức tạp Ngược lại, rất nhiều DNNN còn lại

có quy mô lớn hơn nhiều, với quá trình cổ phần hóa khó khăn hơn do tiến triển chậmchạp trong việc giải quyết các cơ cấu quản lý và sở hữu phức tạp, cũng như các nghĩa vụ

nợ và tài chính không rõ ràng Những thách thức này, cùng với các khó khăn liên quantới sự minh bạch và quản trị công ty của DNNN nói chung, cũng khiến cho việc tìmkiếm các nhà đầu tư chiến lược sẵn lòng tham gia các đợt đấu giá cổ phần lần đầu racông chúng của DNNN trở nên khó khăn hơn

Thứ hai, mặc dù đã có hàng nghìn vụ cổ phần hóa diễn ra, song các kế hoạch cảicách vẫn tiếp tục đặt mục tiêu bán phần vốn thiểu số không nắm quyền kiểm soát trongcác công ty này, với Chính phủ tiếp tục là cổ đông lớn nhất Theo đó, tới cuối năm 2011,mặc dù đã qua hơn 20 năm cải cách và cổ phần hóa hàng nghìn DNNN, ước tính chỉ cókhoảng 30% sở hữu nhà nước trong các tổng công ty được chuyển từ Chính phủ sang sởhữu tư nhân (IMF 2012), trong đó Chính phủ vẫn duy trì vốn chủ sở hữu trung bìnhkhoảng 57% trong các công ty này Với việc chỉ thoái vốn một phần, và vẫn duy trìquyền kiểm soát chủ yếu và thẩm quyền ra quyết định, các đối tác chiến lược ở khu vực

tư chỉ có khả năng rất hạn chế để tái định hình các công ty này thành những doanhnghiệp có khả năng cạnh tranh toàn cầu

Thứ ba, mặc dù sở hữu nhà nước đã thu hẹp lại trong các lĩnh vực thương mại củanền kinh tế, nhưng các kế hoạch của Chính phủ vẫn tiếp tục nhấn mạnh tầm quan trọngcủa việc duy trì quyền kiểm soát đối với rất nhiều “ngành nghề chiến lược”, đặc biệt cácngành nghề liên quan tới cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công ích (như điện, nước,viễn thông, bưu chính, cảng biển và sân bay) Những ngành nghề này có khuynh hướngdẫn tới độc quyền tự nhiên và độc quyền nhóm, do vậy trong rất nhiều trường hợp, vaitrò tiếp tục của Chính phủ có thể là cần thiết Tuy nhiên, cho dù một số các DNNN này

đã được cổ phần hóa một phần, hầu như không doanh nghiệp nào vận hành dựa trên cácđiều khoản thương mại nghiêm ngặt với sự độc lập trong quản lý, định hướng lợi nhuận,hạn định ngân sách chặt chẽ, và chịu trách nhiệm trước kết quả Những đặc điểm này là

and 19.

thiết yếu để cải thiện hiệu quả của các DNNN do nó buộc các DNNN phải tự đáp ứngcác chi phí đầu tư và thoái vốn khỏi các hoạt động không khả thi về mặt thương mại(ADB 2012) Cải thiện hiệu quả hoạt động của DNNN trong những lĩnh vực này sẽkhông chỉ dựa vào cổ phần hóa một phần, mà còn dựa trên việc rà soát toàn diện cácchính sách về cạnh tranh của Chính phủ, giám sát hoạt động điều tiết và các tiêu chuẩnquản trị công ty để nâng cao khả năng chịu trách nhiệm về kết quả Thật không may, tiếntriển trên mặt trận này là rất chậm Theo một nghiên cứu về chất lượng và khả năng cạnhtranh của cơ sở hạ tầng do Diễn đàn kinh tế thế giới tiến hành năm 2013, Việt Nam xếpthứ 82 trong tổng số 148 quốc gia, cách khá xa so với các đối thủ cạnh tranh trong khuvực như Malaixia (đứng thứ 29), Thái Lan (thứ 47), Cộng hòa nhân dân Trung Hoa (thứ48) và Inđônêxia (thứ 61) Các dịch vụ cơ sở hạ tầng chất lượng kém do các DNNNcung cấp đã làm gia tăng chi phí của hoạt động kinh doanh, làm giảm đầu tư của khuvực tư nhân, và làm chệch hướng ngân sách nhà nước khỏi những hoạt động có hiệu quảcao hơn.

Nhiệm vụ cải cách các DNNN cung cấp dịch vụ công ích càng phức tạp hơn bởi sựkhó khăn trong việc đánh giá hiệu quả của các doanh nghiệp, xét tới việc họ cạnh tranhtrong những nhiệm vụ thường là khá phức tạp Ví dụ, một số DNNN về cơ sở hạ tầng đãthu được lợi nhuận đáng kể khi cung cấp các dịch vụ được định giá hợp lý Nhưng đằngsau những gì nhìn thấy, thường thì điều này có được với phí tổn của việc tiêu tốn mộtlượng lớn các nguồn vốn khan hiếm mà lợi nhuận thu lại là rất chậm, trở thành lực cảnkéo lùi tăng trưởng kinh tế Tương tự, khả năng sinh lời của một số doanh nghiệp cungcấp dịch vụ đến từ việc thu hẹp phạm vi, với các dịch vụ cung cấp tập trung chủ yếu ởnhững vùng có mật độ dân cư đông và chi phí thấp Khả năng sinh lời của các DNNNkhác thường bị ảnh hưởng bởi yêu cầu cung cấp dịch cho những khu vực không manglại lợi nhuận thương mại Những hoạt động này, thường được gọi là nhiệm vụ công ích,bao gồm việc cung cấp dịch vụ dưới mức giá thành hoặc cho người dân tại các vùng sâuvùng xa, nơi mà dịch vụ thương mại thường không mang lại lợi nhuận Nếu được xácđịnh, trao thầu và chi trả một cách đúng đắn, thì việc thực thi các nhiệm vụ công ích nàykhông được làm giảm khả năng sinh lời của các DNNN Tuy nhiên, trên thực tế, cácnhiệm vụ công ích ở Việt Nam tiếp tục được áp đặt một cách tùy tiện, hầu như khôngtính tới chi phí, và không được chi trả Kết quả là các DNNN về cơ sở hạ tầng buộc phảivận hành với những sứ mệnh mâu thuẫn nhau, khiến cho việc quản lý DNNN là rất khókhăn và các giám đốc doanh nghiệp khó có thể thực thi bổn phận của mình theo mộtcách thức có trách nhiệm về tài chính và tăng cường hiệu quả

Hộp 1: Cải cách DNNN Việt Nam : Hiện trạng

Để giải phóng toàn bộ tiềm năng tạo công ăn việc làm

của doanh nghiệp tư nhân, đòi hỏi tiếp tục giảm tác

động méo mó của DNNN…

…mặc dù số lượng DNNN đang giảm nhẹ, song khu vực DNNN đang hấp thụ một lượng ngày càng tăng của nguồn vốn khan hiếm trong nền kinh tế Việt Nam

(Số vòng quay tài sản và doanh thu từ thuế theo

nguồn, %)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

(Giá trị vốn cố định và đầu tư dài hạn theo loại hình doanh nghiệp, nghìn tỷ đồng)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

Dù vậy, DNNN tạo ra mức lợi nhuận thấp lơn so với

khu vực tư nhân, tạo thành lực cản đối với tăng

trưởng kinh tế…

(doanh thu ròng theo % tài sản dài hạn)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

Đạt được các mục tiêu cổ phần hóa đề ra theo kế

hoạch đối với các DNNN thương mại sẽ là một

bước quan trọng để đảo ngược các xu thế này…

…và với việc trả lương cao hơn, đã thu hút nguồn lao động có tay nghề cao vốn rất cần thiết ra khỏi các doanh nghiệp trong nước.

(mức lương trung bình của người lao động, triệu đồng)

Nguồn: Tổng cục Thống kê, niên giám (các năm)

…nhưng quan trọng không kém là gia tăng hiệu quả hoạt động của các DNNN về cơ sở hạ tầng vốn thuộc quyền sở hữu của nhà nước

(Cổ phần hóa DNNN, số vụ)

Nguồn: Bộ Tài chính

(Chất lượng của cơ sở hạ tầng, thứ hạng)

Nguồn: Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu, 2014.

4 Bài học và những khuyến nghị rút ra từ hoạt động cải cách DNNN trước đây

Những kinh nghiệm của Việt Nam trong ba thập kỷ vừa qua đã cho thấy rằngcải cách DNNN thường là một nhiệm vụ phức tạp và gây tranh cãi; quá trình nàyđòi hỏi rất nhiều cải cách về luật pháp, các thể chế của chính phủ, chính sách tàichính và điều tiết, cũng như tái cơ cấu doanh nghiệp theo từng trường hợp cụ thể.Kinh nghiệm của cả Chính phủ lẫn các đối tác phát triển trong quá trình hỗ trợ cảicách DNNN trong giai đoạn này đã nêu bật một số bài học quan trọng để giúp đẩynhanh tiến độ Nhìn chung, các bài học này có thể được chia thành hai ưu tiênchính

Ưu tiên 1: Gia tăng tốc độ và chiều sâu của hoạt động cổ phần hóa DNNN tham gia các hoạt động thương mại

Vẫn còn một số lượng đáng kể các DNNN, hoặc các DNNN cổ phần hóa mộtphần, cung cấp các dịch vụ công không thiết yếu và hoạt động trong những lĩnh vựccủa nền kinh tế nơi mà sự cạnh tranh của khu vực tư nhân có thể dẫn tới hiệu quảsản xuất cao hơn Những doanh nghiệp này tạo ra sự méo mó nghiêm trọng đối vớinền kinh tế của Việt Nam, tạo thành lực cản đối với tăng trưởng kinh tế và tạo việclàm Giảm sở hữu nhà nước và cho phép tạo ra các công ty mang tính thương mạihoàn toàn, định hướng bởi thị trường cần phải là ưu tiên trọng tâm của những nỗlực cải cách DNNN Trong khi các chi phí giao dịch (ví dụ như giảm biên chế) cầnphải được quản lý thận trọng, việc thoái toàn bộ vốn nhà nước và bãi bỏ sự kiểmsoát của Chính phủ đối với các công ty này sẽ dẫn tới những thành quả đáng kể vềnăng suất, việc làm và tăng trưởng cho nền kinh tế Việt Nam Do vậy, trọng tâmmới cần đặt ra không phải là số lượng cổ phần hóa thành công, mà là việc bãi bỏquyền kiểm soát và chi phối của nhà nước đối với hoạt động của các công ty và chophép các doanh nghiệp tư nhân phát triển mạnh mẽ mà không bị cản trở bởi cạnhtranh không bình đẳng Bên cạnh các kế hoạch cải cách hiện thời của Chính phủ,những hoạt động sau có thể góp phần đạt được mục tiêu này:

i) Hợp lý hóa và đơn giản hóa khung pháp lý Cải thiện môi trường pháp lý

cho các DNNN từ lâu đã là một trọng tâm then chốt của chương trình cải cách củaViệt Nam, với hàng loạt cải cách về mặt pháp lý được thực thi trong hai thập niênvừa qua Xét riêng rẽ, những cải cách này đều nhằm giải quyết những thiếu hụtpháp lý cụ thể Tuy nhiên, tần suất và sự đa dạng của các sửa đổi pháp lý đã gópphần vào sự gia tăng nhanh chóng các luật lệ, nghị định và hướng dẫn mới Kết quả

là, việc tuân thủ các quy định về DNNN trở nên ngày càng phức tạp hơn, và cảmgiác rằng điều này có thể cản trở những nỗ lực tự cải cách của các DNNN cũng nhưkhả năng của khu vực tư nhân để có thể hiểu và tham gia vào các hoạt động cổ phầnhóa DNNN tiềm năng Do vậy, cần có sự hợp nhất rất nhiều luật, nghị định, quyếtđịnh và nghị quyết đang chi phối các doanh nghiệp và DNNN hiện thời.

ii) Tăng cường sự phối hợp về mặt thể chế Hiện tại, Chính phủ đã thành lập

Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp trực thuộc Văn phòng Chính phủ, doPhó Thủ tướng làm Trưởng ban với sự tham gia của rất nhiều quan chức cấp cao từcác bộ ngành liên quan Tuy nhiên, trong một số trường hợp, ủy ban này không thểgiải quyết triệt để tình trạng phân tán trách nhiệm hiện thời trong công cuộc cải cáchDNNN Trong một số trường hợp, các bộ ngành và cơ quan khác nhau soạn thảo cácquy định liên quan tới DNNN trực thuộc một cách độc lập, với sự đóng góp ý kiếnhạn chế từ các bộ ngành và cơ quan liên quan khác Tăng cường vai trò của Ban chỉđạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp để bảo đảm giám sát hiệu quả việc xây dựng

và triển khai các quy định liên quan tới DNNN là nhân tố thiết yếu để cải thiện sựphối hợp liên bộ, vốn rất quan trọng trong quá trình lập pháp và thực thi pháp luật Đểđạt được điều này, đòi hỏi có sự ủng hộ về mặt chính trị ở cấp cao Một ưu tiên đặcbiệt quan trọng mà ủy ban cần giải quyết là giảm thời gian cần thiết của quy trình raquyết định về cải cách DNNN, ước tính đòi hỏi tới 12 bước và mất trung bình 17tháng (Ngân hàng thế giới 2014b)

iii) Tăng quyền lợi của các nhà đầu tư chiến lược Mặc dù Chính phủ gần

đây đã có những động thái để giảm bớt sự hạn chế đối với quyền sở hữu doanhnghiệp trong nước của nhà đầu tư nước ngoài, song rất nhiều nhà đầu tư tiếp tục nảnlòng bởi những điểm yếu rõ rệt trong quyền của các cổ đông thiểu số Tăng cườngquyền của các cổ đông có thể là một bước đi quan trọng trong việc thu hút nhiều hơncác nhà đầu tư có chất lượng cao tham gia các đợt chào bán cổ phiếu lần đầu ra côngchúng (IPO) của DNNN và khuyến khích đầu tư tư nhân lớn hơn vào các DNNN nóichung Một biện pháp thiết thực có thể được tiến hành là sửa đổi điều lệ hoạt độngcủa các DNNN cổ phần hóa để cho phép các nhà đầu tư chiến lược có quyền phủquyết đối với một tập hợp các vấn đề đặc biệt đã được xác định trước, bất kể tỷ lệ sởhữu của họ là bao nhiêu

iv) Tăng dự phòng cho chi phí tái cơ cấu DNNN Sự không chắc chắn về quy

mô các khoản nợ của DNNN có nghĩa rằng Chính phủ cần phải dự phòng đủ cho chiphí tái cơ cấu DNNN Tuy nhiên, ngân sách hiện nay đang thiếu dự phòng Chươngtrình cải cách DNNN và hỗ trợ quản trị công ty của ADB (SRCGFP) (xem Phụ lục 1)

đã cho thấy rằng khi các kế hoạch cổ phần hóa được xây dựng, các ước tính chi phíban đầu thường tăng do các thông lệ kế toán không rõ ràng và sự thiếu minh bạchngay từ đầu đã che dấu mức độ thực tế các khoản nợ tích tụ của DNNN Việc phân

bổ nguồn lực để xác định các khoản nợ của DNNN và tiếp đó là bố trí đủ dự phòngngân sách để chi trả cho những phần không thể chuyển giao khi bán doanh nghiệp sẽ

là một bước đi quan trọng để cho phép các kế hoạch cổ phần hóa được triển khaithuận lợi hơn

v) Xác định những bên thua thiệt trong cải cách và xây dựng các kế hoạch giảm nhẹ thiệt hại Khi quá trình cải cách DNNN diễn ra sâu hơn, và khi các DNNN

không có khả năng cạnh tranh đối mặt với nguy cơ giải thể, có thể sự phản đối cảicách sẽ gia tăng Tình huống này có thể được giảm nhẹ nếu các cuộc tham vấn vàthảo luận rộng khắp và thực chất được tổ chức giữa tất cả các bên có liên quan, saocho tất cả mọi người đều hiểu được mục tiêu của cải cách và căn nguyên bên trongcủa sự thay đổi chính sách Tiến độ triển khai cải cách cũng có thể bị chậm lại bởi rấtnhiều nguy cơ xã hội và chính trị cần phải được giảm thiểu Ví dụ, sẽ khó có thể huyđộng sự ủng hộ cho công cuộc tái cơ cấu DNNN cho tới tận khi có các chương trình

hỗ trợ và đào tạo lại cho người lao động bị mất việc làm trong quá trình sắp xếp lạicác DNNN

Ưu tiên 2: Tăng cường tính chịu trách nhiệm và hiệu quả hoạt động của các DNNN tham gia cung cấp các dịch vụ công ích.

Rất nhiều DNNN về cơ sở hạ tầng hoạt động trong những lĩnh vực có khuynhhướng dẫn tới độc quyền tự nhiên hoặc độc quyền nhóm Trong những trường hợp này,chỉ cổ phần hóa không thôi sẽ không thể dẫn tới cải tiến hiệu quả, trừ phi nó đi kèm vớimột chương trình điều tiết, chính sách cạnh tranh, minh bạch tài chính và quản trị công

ty toàn diện Hơn nữa, ngay cả khi không thể cổ phần hóa, những nỗ lực cải cách vẫn cóthể nhằm vào việc đặt ra mức độ kỷ luật thương mại và chịu trách nhiệm về kết quả caohơn cho các công ty này Bên cạnh các kế hoạch cải cách hiện thời của Chính phủ,những hoạt động sau có thể góp phần đạt được mục tiêu này:

i) Giảm bớt sự phức tạp và các nhiệm vụ mâu thuẫn nhau của các DNNN cung cấp dịch vụ Để cải thiện hiệu quả của hoạt động cung cấp dịch vụ, các

DNNN về cơ sở hạ tầng cần phải có kỷ luật thương mại giống như các công ty tưnhân Để đạt được mục tiêu này, các doanh nghiệp sẽ cần phải có các mục tiêuthương mại rõ ràng làm động cơ để tăng hiệu quả và hiệu suất hoạt động Mọinhiệm vụ công ích (PSO) mà họ được yêu cầu thực hiện song không thể vận hành