Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại bộ lao động thương binh và xã hội

Xuất phát từ nhận thức nêu trên, cùng với mong muốn tìm hiểu và góp phần hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư XDCB ngành LĐTBXH, đề tài: “Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngu

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

ĐOÀN THANH PHƯỢNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI BỘ LAO ĐỘNG - THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu độc lập của tôi Các số liệu, tư liệu được dựa trên nguồn tin cậy, có thực và dựa trên thực tế tiến hành khảo sát của tôi Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình

Hà Nội, ngày tháng năm 2015

Tác giả

Đoàn Thanh Phƣợng

LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên tôi xin gửi lời tri ân sâu sắc đến TS.Tạ Thị Đoàn là người trực tiếp hướng dẫn, chỉ bảo cho tôi trong quá trình nghiên cứu thực hiện luận văn này Nếu không có sự chỉ bảo và hướng dẫn nhiệt tình, những tài liệu phục vụ nghiên cứu và những lời động viên khích lệ của Cô thì luận văn này không thể hoàn thành

Tôi xin gửi lời cảm ơn đến nhà trường, khoa và các ban ngành đoàn thể của trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho học viên trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu tại trường

Xin trân trọng cảm ơn các lãnh đạo, các chuyên viên đang công tác tại Vụ Kế hoạch - Tài chính, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện, cung cấp các tài liệu, số liệu liên quan đến đề tài

Cuối cùng, tôi muốn dành lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè và người thân đã hết lòng ủng hộ và tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu, động viên tôi vượt qua những khó khăn trong học tập và cuộc sống để tôi có thể yên tâm thực hiện ước mơ của mình

Mặc dù tôi đã có nhiều cố gắng nỗ lực, tìm tòi, nghiên cứu để hoàn thiện luận văn, tuy nhiên không thể tránh khỏi những thiếu sót , rất mong nhận được những đóng góp tận tình của quý thầy cô và các bạn

Xin trân trọng cảm ơn!

Tác giả

Đoàn Thanh Phƣợng

MỤC LỤC

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT i

DANH MỤC CÁC BẢNG ii

DANH MỤC CÁC HÌNH ii

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 5

1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 5

1.1.1 Tình hình nghiên cứu đề tài theo nội dung quản lý Nhà nước về đầu tư XDCB theo nội dung tập trung vào quản lý dự án đầu tư XDCB: 5

1.1.2 Tình hình nghiên cứu đề quản lý Nhà nước về đầu tư XDCB theo nội dung chủ thể quản lý Nhà nước: 6

1.2 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN 8

1.2.1 Khái quát chung về dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN 8

1.2.2 QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN 12

1.3 Kinh nghiệm QLNN về đầu tư XDCB trong nước và trên Thế giới 31

1.3.1 Kinh nghiệm QLNN về đầu tư XDCB tại Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn 31

1.3.2 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB tại Bắc Mỹ 32

1.3.3 Một số bài học kinh nghiệm rút ra trong quản lý nhà nước về đầu tư XDCB 33 CHƯƠNG 2 : PHƯƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 36

2.1 Nguồn tài liệu 36

2.1.1 Nguồn tài liệu sơ cấp 36

2.1.2 Nguồn tài liệu thứ cấp 37

2.2 Phương pháp nghiên cứu 38

2.2.1 Phương pháp thu thập, xử lý và phân tích tài liệu 38

2.2.2 Phương pháp thống kê, mô tả 40

2.2.3 Phương pháp phân tích - tổng hợp 40

CHƯƠNG 3 : THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TẠI BỘ LAO ĐỘNG - THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 42

3.1 Khái quát về tình hình đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH những năm qua 42

3.1.1 Quá trình hình thành và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ LĐTBXH 42 3.1.2 Về các dự án của Bộ LĐTBXH 43 3.1.3 Thực trạng vốn đầu tư XDCB do Bộ LĐTBXH quản lý 44

3.2 Thực trạng QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH47

3.2.1 Về công tác quy hoạch, kế hoạch 47 3.2.2 Trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán và triển khai xây dựng các dự án vốn NSNN trong ngành LĐTBXH 48 3.2.3 Tình hình thực hiện và giải ngân vốn đầu tư XDCB các dự án do Bộ LĐTBXH quản lý 50 3.2.4 QLNN trong công tác đấu thầu 52 3.2.5 QLNN về đầu tư XDCB trong công tác thanh, quyết toán 54

3.3 Đánh giá chung về công tác QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH 55

3.3.1 Những thành tựu đã đạt được 55 3.3.2 Những hạn chế về QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH 57 3.3.3 Nguyên nhân hạn chế của công tác QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH 64

CHƯƠNG 4 : GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU

TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TẠI BỘ LAO ĐỘNG - THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 67

4.1 Mục tiêu, chiến lược phát triển và nhu cầu về vốn để đầu tư xây dựng trong ngành LĐTBXH thời gian tới 67

4.1.1 Mục tiêu tông quát để phát triển an sinh xã hội ngành LĐTBXH đến năm

2020 67 4.1.2 Mục tiêu đầu tư XDCB trong ngành LĐTBXH để đảm bảo mục tiêu phát triển ASXH trên cả nước 71 4.1.3 Nhu cầu vốn đầu tư phát triển ngành LĐTBXH đến năm 2020 72

4.2 Một số giải pháp hoàn thiện QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH 74

4.2.1 Hoàn thiện khung khổ pháp luật QLNN về đầu tư xây dựng từ nguồn vốn NSNN74 4.2.2 Hoàn thiện cơ chế, chính sách đối với QLNN về ĐTXD từ nguồn vốn NSNN trong ngành LĐTBXH theo hướng tăng cường phân cấp, công khai quy trình quản lý trong từng khâu QLNN về đầu tư xây dựng 75 4.2.3 Hoàn thiện QLNN đối với các chủ thể tham gia QLNN về đầu tư XDCB

từ nguồn vốn NSNN trong ngành LĐTBXH 81 4.2.4 Nâng cao trình độ chuyên môn và phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trong ngành LĐTBXH 83 4.2.5 Tăng cường quản lý công tác kiểm tra, kiểm soát, giám sát của Nhà nước 84

KẾT LUẬN 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89 Phụ lục

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

3 CNH - HĐH Công nghiệp hóa - hiện đại hóa

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 1.1 Yêu cầu đối với các khâu QLNN đối với đầu tư

7 Bảng 3.5 Đánh giá về QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn

NSNN tại Bộ LĐTBXH giai đoạn 2009-2014 58

DANH MỤC CÁC HÌNH

1 Hình 1.2 Các chủ thể tham gia quản lý dự án 12

2 Hình 3.1 Vốn đầu tư nguồn NSNN của Bộ LĐTBXH giai

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội là cơ quan được Chính phủ giao thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: Việc làm, dạy nghề, lao động, tiền lương, tiền công, bảo hiểm xã hội, an toàn lao động, người có công, bảo trợ xã hội, bảo vệ và chăm sóc trẻ em, bình đẳng giới, phòng, chống tệ nạn xã hội trong phạm vi cả nước; QLNN các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Chính vì vậy, trong những năm qua, được sự quan tâm của Chính phủ, ngành LĐTBXH đã triển khai thực hiện các chương trình đề án, dự

án, kế hoạch đầu tư phát triển, từng bước nâng cao, phát triển các lĩnh vực lao động, người có công và xã hội, góp phần chăm lo đời sống cho các đối tượng người có công của xã hội, các đối tượng yếu thế (người già, cô đơn, không nơi nương tựa, trẻ

em có hoàn cảnh khó khăn của xã hội, ), đảm bảo an toàn vệ sinh lao động, góp phần xóa đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội trên cả nước

Trong tiến trình đổi mới, phát triển KT - XH ở Việt nam, nhu cầu về đầu tư

và xây dựng đặc biệt cho ngành LĐTBXH là rất lớn Như vậy, đầu tư xây dựng là một trong những nhân tố quan trọng trong quá trình phát triển xã hội Với vị trí và tầm quan trọng của lĩnh vực đầu tư xây dựng đối với nền kinh tế quốc dân thì vai trò quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này là hết sức to lớn Trong bối cảnh nền kinh tế chuyển đổi và đang trong quá trình thực hiện lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế thì vấn đề này càng mang tính cấp bách và cần thiết hơn bao giờ hết Trong thời gian qua, Nhà nước đã có nhiều văn bản pháp luật, chính sách và cơ chế góp phần tạo môi trường pháp lý cho việc quản lý đầu tư XDCB từ vốn ngân sách Tuy nhiên, việc quản lý nhà nước của các Bộ, ngành nói chung và của Bộ LĐTBXH nói riêng còn nhiều hạn chế, bất cập: một số cơ chế quản lý không còn phù hợp, chồng chéo, thiếu và chưa đồng bộ; tình trạng buông lỏng quản lý dẫn đến lãng phí, thất thoát vốn của Nhà nước, làm suy giảm chất lượng các công trình, dự án có vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Bên cạnh những hạn chế, bất cập nêu trên, một

số văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đầu tư XDCB như Luật Xây dựng,

Luật Đất đai, Luật Đầu tư công và các Nghị định, Thông tư liên quan đến quản lý đầu

tư xây dựng cơ bản cũng còn có những chồng chéo, khó thực hiện hoặc chưa có hướng dẫn rõ ràng nên đã có những tác động, ảnh hưởng đến công tác quản lý đầu tư XDCB nói chung, quản lý đầu tư XDCB tại cơ quan Bộ LĐTBXH nói riêng

Xuất phát từ nhận thức nêu trên, cùng với mong muốn tìm hiểu và góp phần

hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư XDCB ngành LĐTBXH, đề tài: “Quản lý

nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội” được lựa chọn làm đề tài luận văn tốt nghiệp

cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, chương trình định hướng thực hành

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu:

2.1.Mục đích:

- Góp phần làm rõ những vấn đề cơ bản về QLNN đối với đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH

- Đánh giá thực trạng QLNN đối với đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại

Bộ LĐTBXH ở Việt Nam hiện nay, chỉ ra những mặt đạt được, những mặt chưa đạt được và nguyên nhân của những hạn chế

- Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH ở Việt Nam những năm tới

2.2 Nhiệm vụ:

- Hệ thống các vấn đề lý luận cơ bản về QLNN đối với lĩnh vực đầu tư XDCB nguồn NSNN

- Phân tích, đánh giá thực trạng về QLNN nguồn vốn NSNN tại Bộ LĐTBXH

- Đề xuất về định hướng và hệ thống các giải pháp QLNN để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước trong đầu tư XDCB nói chung và trong Bộ LĐTBXH nói riêng trong thời gian tới

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu:

- Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước về đầu tư XDCB tại Bộ LĐTBXH Luận văn này phân tích QLNN theo các

giai đoạn của quá trình quản lý các khâu đầu tư XDCB bao gồm quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm, phê duyệt và đấu thầu dự án đầu tư XDCB; triển khai các dự án đầu tư XDCB; nghiệm thu và quản lý chất lượng công trình và thanh toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB, dưới tác động của các yếu tố về môi trường luật pháp; phương pháp và công cụ quản lý của nhà nước; các mô hình tổ chức quản lý; năng lực đội ngũ cán bộ quản lý và công tác thanh tra, kiểm tra giám sát của nhà nước

3.2 Phạm vi nghiên cứu:

- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu QLNN đối với đầu tư XDCB các dự án của Bộ LĐTBXH thông qua khảo sát thực trạng của một số dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN do Bộ làm chủ quản đầu tư

- Thời gian nghiên cứu chủ yếu tính từ năm 2009 đến 2014 Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN trong ngành LĐTBXH đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030

-Về không gian: Tại LĐTBXH

4 Đóng góp của Luận văn

4.1 Về mặt lý luận:

Luận văn đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về dự án có vốn đầu tư từ ngân sách; xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá công tác quản lý dự án Đặc biệt đi sâu vào nội dung QLNN về đầu tư XDCB tại Bộ LĐTBXH

4.2 Về mặt thực tiễn:

Mặc dù có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu viết về công tác quản lý dự

án Tuy nhiên, hiếm có công trình nghiên cứu nào nghiên cứu thực tiễn công tác QLNN về đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách tại cấp vĩ mô (cấp quốc gia) cũng như cấp vi mô (cấp địa phương)

Do đó, luận văn, về mặt thực tiễn thông qua phân tích, đánh giá tổng quát về thực trạng quản lý dự án đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách Trên cơ sở đó, tác giả nêu quan điểm và đề xuất một số giải pháp thiết thực, khả thi để tăng cương công tác quản lý dự án

5 Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần giới thiệu chung thì Luận văn gồm có 4 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước

Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dưng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Bộ LĐTBXH

Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước

về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Bộ LĐTBXH

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN

LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Quản lý dự án đầu tư nói chung, QLNN về đầu tư XDCB nói riêng là hoạt động thường xuyên và phổ biến ở hầu hết các ngành, các cơ quan, các lĩnh vực nên chủ đề này luôn nhận được nhiều sự quan tâm trên nhiều phương diện ví như: văn bản quy phạm pháp luật, nghiên cứu khoa học

Vì vậy, QLNN về đầu tư XDCB là ngành khoa học nghiên cứu về việc lập kế hoạch, tổ chức và quản lý, giám sát quá trình phát triển của Nhà nước đối với dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời gian, trong phạm vi ngân sách đã được duyệt, đảm bảo chất lượng, đạt được mục tiêu cụ thể của dự án và các mục đích đề ra

Trên phương diện nghiên cứu khoa học, QLNN về đầu tư XDCB cũng là một

chủ đề được đề cập khá phong phú, đa dạng với nhiều thể loại như sách, đề tài nghiên cứu khoa học, luận văn, luận án, báo, tạp chí

1.1.1 Tình hình nghiên cứu đề tài theo nội dung quản lý Nhà nước về đầu tư XDCB theo nội dung tập trung vào quản lý dự án đầu tư XDCB:

Một số công trình nghiên cứu đã được công bố có liên quan đến vấn đề quản

lý dự án Nhà nước về đầu tư XDCB tập trung vào nhóm dự án được quản lý mà tác giả được biết đến như:

+ Hoàng Thị Ngọc Diệp (2013), Nghiên cứu giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh Nội dung đề tài tập trung thống kê, mô tả quá trình tổ chức đầu tư xây dựng của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2006 đến 2010 Đề tài làm rõ một số vấn đề về quản lý đầu

tư XDCB của tỉnh Quảng Ninh; Qua đó, tác giả đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng tỉnh Quảng Ninh

+ Trịnh Quốc Thắng (2007), “Quản lý dự án đầu tư xây dựng”, Nhà xuất

bản Xây dựng Công trình nghiên cứu này đã đề cập một số vấn đề về quản lý dự

án đầu tư XDCB: Quản lý dự án là sự kết hợp tuyệt vời giữa khoa học và nghệ thuật, do đó người quản lý dự án ngoài những kiến thức cơ bản về khoa học quản lý, công nghệ quản lý, còn phải nắm vững nghệ thuật quản lý Đó là sự đổi mới tư duy cần thiết để có thể nắm được những luận thức mới, những tư tưởng mới của lý thuyết quản lý hiện đại Công trình cũng cung cấp những vấn đề cơ bản của quản lý

dự án cũng như những công việc cụ thể phải làm khi quản lý dự án đầu tư xây dựng

+ S Keoki Sears Glenn A Sears Richard H.Cloug (2011), “ Quản lý dự án

xây dựng - Cẩm nang hướng dẫn thực hành quản lý thi công tại công trường”, Nhà

xuất bản Tổng hợp TP Hồ Chí Minh Cuốn sách được xem là cẩm nang hướng dẫn

toàn diện về quá trình hoạch định lịch trình dự án theo phương pháp đường găng (CPM) Đây là sự kết hợp giữa các nguyên tắc nền tảng cơ bản của phương pháp CPM với trọng tâm hướng đến quy trình lập kế hoạch dự án được thể hiện thông qua một dự án mẫu Nội dung chính nêu các nguyên tắc lập kế hoạch và các bước hoạch định quy trình được áp dụng cho quản lý từng loại dự án xây dựng

1.1.2 Tình hình nghiên cứu đề quản lý Nhà nước về đầu tư XDCB theo nội dung chủ thể quản lý Nhà nước:

Công tác quản lý dự án đầu tư XDCB cũng nhận được sự quan tâm nghiên cứu ở nhiều giác độ khác nhau, trong đó có thể kể đến một số công trình tiêu biểu tập trung nghiên cứu về quản lý Nhà nước tập trung vào chủ thể QLNN (Bộ, ngành) được quản lý như:

+ Phạm Trường Giang (2003), “Hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB của

Bảo hiểm xã hội Việt Nam”, Luận văn thạc sỹ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc dân

Trong nghiên cứu này, tác giả luận văn nhìn nhận quản lý dự án đầu tư xây dựng dưới góc độ quản lý vốn, công tác giải ngân cấp phát vốn, kiểm tra kiểm soát việc cấp phát vốn, sử dụng vốn đầu tư xây dựng Luận văn đã hệ thống hoá được những vấn đề lý luận về vốn đầu tư đầu tư XDCB và quản lý vốn đầu tư XDCB Phân tích một cách có hệ thống thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB của

Bảo hiểm xã hội Việt Nam Kiến nghị giải pháp hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB của Bảo hiểm xã hội Việt Nam

Do đề tài tập trung nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư XDCB, chỉ là một phần trong quản lý dự án đầu tư XDCB nên chưa đưa ra được cái nhìn tổng quan về quản

lý vốn trong tổng thể quá trình quản lý dự án đầu tư XDCB

Trên cơ sở những nghiên cứu của tác giả Phạm Trường Giang, học viên dự kiến sẽ coi quản lý vốn là một khâu trong trong tổng thể quản lý dự án đầu tư xây dựng để góp phần hoàn thiện quản lý vốn một cách toàn diện hơn Nhờ nắm rõ được quy trình quản lý cấp phát vốn mà có thể phát hiện ra những khâu, những điểm có thể cải cách, sửa đổi, từ đó có thể đảm bảo được hiệu quả dự án đầu tư xây dựng

+ Phạm Ngọc Biên (năm 2002) “Hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư xây dựng

cơ sở hạ tầng ngành lao động thương binh và xã hội trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá ở Việt Nam, Luận văn thạc sỹ của tại Đại học kinh tế Quốc

dân Hà Nội

Tác giả đã đã đi sâu nghiên cứu về cơ chế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ sở

hạ tầng ngành LĐTBXH Tác giả đã khái quát hoá vấn đề lý luận về cơ chế quản lý đầu tư xây dựng nói chung và quản lý đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ngành LĐTBXH nói riêng qua phân tích lý luận và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn ở một số nước trên thế giới (như Nhật Bản, Trung Quốc, Niu di lân) từ đó tiếp thu một cách có chọn lọc những vấn đề có thể áp dụng cho nước ta Từ việc phân tích thực trạng cơ sở

hạ tầng ngành LĐTBXH ở Việt Nam tác giả chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong cơ chế quản lý đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ngành LĐTBXH ở nước ta trong những năm từ 1991-2000 Từ việc nêu ra mục tiêu, định hướng phát triển cơ sở hạ tầng ngành LĐTBXH và xác định được nhu cầu về vốn cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ngành LĐTBXH cho các giai đoạn 2001-2010, luận văn đã trình bày định hướng hoàn thiện về cơ chế quản lý đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ngành LĐTBXH; Đề xuất các chính sách và các giải pháp huy động, sử dụng, và quản lý vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ngành LĐTBXH trong điều kiện khả năng đầu tư từ ngân sách Nhà nước có hạn, như: Các giải pháp tăng cường huy động vốn xây dựng

cơ sở hạ tầng ngành LĐTBXH; Giải pháp hoàn thiện tổ chức quản lý cơ sở hạ tầng LĐTBXH; Giải pháp tăng cường đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ quản lý

Từ tình hình nghiên cứu các thể loại sách và luận văn có liên quan đến đề tài

luận văn, cho thấy “Quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội” là một đề tài

mới không trùng lặp với các công trình nghiên cứu đã công bố Đề tài luận văn được hoàn thành sẽ góp phần làm phong phú thêm cho tình hình nghiên cứu khoa học ở lĩnh vực đầu tư XDCB và có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc trong hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư XDCB tại các cơ quan sử dụng vốn NSNN

1.2 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN

1.2.1 Khái quát chung về dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN

1.2.1.1 Khái niệm dự án đầu tư XDCB

Mục 17 Điều 3 Luật Xây dựng định nghĩa: Dự án đầu tư xây dựng công trình

là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định Dự án đầu tư xây dựng công trình bao gồm phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở

Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là dự án đầu tư xây dựng công trình nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư nhằm phục vụ sự phát triển của xã hội Đầu tư xây dựng cơ bản thuộc lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản

cố định và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho toàn xã hội Như vậy, dù xét theo bất kỳ góc độ nào, một dự án đầu tư XDCB đều bao gồm các vấn đề chính sau đây:

- Mục tiêu của dự án: Bao gồm mục tiêu trước mắt và mục tiêu lâu dài + Mục tiêu trước mắt: Là các mục đích cụ thể cần đạt được của việc thực hiện dự án

+ Mục tiêu lâu dài: Là sự tăng trưởng phát triển về số lượng, chất lượng sản phẩm dịch vụ hay các lợi ích xã hội do thực hiện dự án đầu tư mang lại

- Các kết quả của dự án: Đó là các tài sản cố định của dự án, được tạo ra từ các hoạt động xây dựng của dự án Đây là điều kiện cần thiết để thực hiện được các mục tiêu của dự án

- Các hoạt động của dự án: Là những nhiệm vụ hoặc hành động được thực hiện trong dự án để tạo ra các kết quả nhất định Những nhiệm vụ hoặc hành động này gắn với một thời gian biểu và trách nhiệm cụ thể của các bộ phận thực hiện sẽ tạo thành kế hoạch làm việc của dự án

- Các nguồn lực của dự án: Đó chính là các nguồn lực về vật chất, tài chính

và con người cần thiết để tiến hành các hoạt động dự án Các nguồn lực này được biểu hiện dưới dạng giá trị chính là vốn đầu tư XDCB của dự án

Trong các thành phần trên thì các kết quả được coi là cột mốc đánh dấu tiến

bộ của dự án đầu tư XDCB Vì vậy, trong quá trình thực hiện dự án phải thường xuyên theo dõi đánh giá kết quả đã đạt được Những hoạt động nào có liên quan trực tiếp với việc tạo ra các kết quả được coi là hoạt động chủ yếu phải được đặc biệt quan tâm

1.2.1.2 Phân loại dự án đầu tư XDCB

Với khái niệm về dự án đầu tư XDCB như trên, thì việc phân loại dự án đầu

tư XDCB có ý nghĩa rất quan trọng trong quản lý dự án Hiện nay có hai cách tiếp cận phân loại dự án đầu tư XDCB đó là theo tính chất, quy mô đầu tư và theo nguồn vốn đầu tư Tại Điều 2 Nghị định 12/2009/NĐ-CP phân loại cụ thể như sau:

* Theo tính chất và quy mô đầu tư:

Các dự án, công trình có một trong năm tiêu chí sau đây là dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư (Nghị quyết 66/2006/NQ-QH11):

1 Quy mô vốn đầu tư từ hai mươi nghìn tỷ đồng Việt Nam trở lên đối với dự

án, công trình có sử dụng từ ba mươi phần trăm vốn nhà nước trở lên

2 Dự án, công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm:

a) Nhà máy điện hạt nhân;

b) Dự án đầu tư sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ đầu nguồn từ hai trăm ha trở lên; đất rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ năm trăm ha trở lên; đất rừng đặc dụng từ hai trăm ha trở lên, trừ đất rừng là vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; đất rừng sản xuất từ một nghìn ha trở lên

3 Dự án, công trình phải di dân tái định cư từ hai mươi nghìn người trở lên ở miền núi, từ năm mươi nghìn người trở lên ở các vùng khác

4 Dự án, công trình đầu tư tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia

về quốc phòng, an ninh hoặc có di tích quốc gia có giá trị đặc biệt quan trọng về lịch sử, văn hóa

5 Dự án, công trình đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định

Các dự án còn lại được phân thành 3 nhóm: A, B, C để phân cấp quản lý Đặc trưng của mỗi nhóm được qui định cụ thể như sau:

- Các dự án nhóm A: Là các dự án thuộc phạm vi bảo vệ an ninh, quốc phòng

có tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị, kinh tế - xã hội quan trọng, dự án sản xuất các chất độc hại, chất nổ, khai thác chế biến khoáng sản quý hiếm (không phụ thuộc quy mô vốn đầu tư) hoặc là các dự án có mức vốn đầu tư ở mức nhất định tuỳ thuộc từng ngành Các dự án nhóm A quan trọng phải do Quốc hội thông qua và quyết định chủ trương đầu tư theo quy định tại Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình

- Các dự án nhóm B và C: Bao gồm các dự án có tính chất tương tự như các

dự án nhóm A nhưng có quy mô đầu tư nhỏ hơn (Phụ lục I phân loại dự án đầu tư xây dựng công trình - Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình)

* Theo nguồn vốn đầu tư:

- Dự án sử dụng vốn khác bao gồm cả vốn tư nhân hoặc sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn vốn

1.2.1.3 Khái niệm dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN

Với hai cách tiếp cận phân loại dự án đầu tư XDCB như phần trên, ở luận này học viên chọn tiếp cận theo nguồn vốn đầu tư, đi sâu nghiên cứu các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước

Theo quy định của Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 thì khái niệm đầu tư công, vốn đầu tư công, dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn đầu tư công được định nghĩa như sau:

- Đầu tư công: Là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự

án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội

- Vốn đầu tư công: Vốn NSNN, vốn công trái chính phủ, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư

- Dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN: Là dự án sử dụng toàn bộ vốn NSNN

1.2.1.4 Đặc điểm dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN

Dự án có tính thay đổi: Dự án xây dựng không tồn tại một cách ổn định cứng, hàng loạt phần tử của nó đều có thể thay đổi trong quá trình thực thi do nhiều nguyên nhân (nguyên nhân bên trong và bên ngoài)

Dự án có tính duy nhất: Mỗi dự án đều có đặc trưng riêng biệt lại được thực hiện trong những điều kiện khác biệt nhau cả về địa điểm, không gian, thời gian và môi trường luôn thay đổi

Dự án có hạn chế về thời gian và quy mô: Mỗi dự án đều có điểm khởi đầu

và kết thúc rõ ràng và thường có một số kỳ hạn có liên quan

Quy mô của mỗi dự án là khác nhau và được thể hiện một cách rõ ràng trong mỗi dự án vì điều đó quyết định đến việc phân loại dự án và xác định chi phí của dự án

Dự án có liên quan đến nhiều nguồn lực khác nhau: Triển khai dự án là một quá trình thực hiện một chuỗi các đề xuất để thực hiện các mục đích cụ thể nhất định, chính vì vậy để thực hiện được nó chúng ta phải huy động nhiều nguồn lực khác nhau, việc kết hợp hài hoà các nguồn lực đó trong quá trình triển khai là một trong những nhân tố góp phần nâng cao hiệu quả dự án

1.2.2 QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN

1.2.2.1 Khái niệm QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN

Quá trình quản lý ĐTXD của một dự án có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau Khái quát mô hình các chủ thể tham gia quản lý dự án đầu tư như sau:

Hình 1.1 Các chủ thể tham gia quản lý dự án

Nguồn: Tác giả xây dựng

- Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng: Chính phủ thống nhất QLNN

về xây dựng trong phạm vi cả nước Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN về xây dựng Các Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình phối hợp với Bộ Xây dựng để thực hiện QLNN về xây dựng Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm thực hiện QLNN về xây dựng trên địa bàn theo phân cấp của Chính phủ

- Chủ đầu tư: Chủ đầu tư xây dựng công trình là người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình

- Tổ chức tư vấn xây dựng: Tư vấn xây dựng giúp cho khách hàng ( là các chủ đầu tư xây dựng) tổ chức việc khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng và tổ chức đấu thầu để mua sắm thiết bị đầu tư, đấu thầu xây lắp công trình, giám sát thi công xây dựng, nghiệm thu công việc đã hoàn thành

- Doanh nghiệp xây dựng (nhà thầu về xây dựng): Là doanh nghiệp được thành lập theo quy định của pháp luật, có đăng ký kinh doanh về xây dựng Doanh nghiệp xây dựng có mối quan hệ với rất nhiều đối tác khác nhau nhưng trực tiếp nhất là CĐT

Trong cơ chế điều hành, quản lý dự án đầu tư và xây dựng nêu trên, mỗi cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm được quy định cụ thể trong Luật Xây dựng Việt nam Từ mô hình trên ta thấy, QLNN về đầu tư XDCB chung được cụ thể trong QLNN đối với dự án cụ thể

Trong nền kinh tế thị trường quá trình vận động luôn mang tính hai mặt, mặt tích cực và mặt tiêu cực Mặt tích cực là chủ yếu Để phát huy mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của nền kinh tế thị trường thì Nhà nước không thể ở bên ngoài và bên trên qúa trình kinh tế mà phải ở bên trong quá trình kinh tế để điều tiết, quản lý

vĩ mô quá trình kinh tế Vai trò nói trên của Nhà nước không là ngoại lệ đối với quản lý đầu tư XDCB

Quản lý Nhà nước đối với đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là việc nhà nước sử dụng các công cụ chính sách tác động vào các chủ thể tham gia trong quá

trình tạo ra sản phẩm XDCB là các công trình hoàn thành đưa vào sử dụng Khái niệm này cho ta thấy những vấn đề sau:

Thứ nhất, QLNN các sản phẩm xây dựng Sản phẩm xây dựng được tạo ra

trong giai đoạn thực hiện đầu tư xây dựng Mỗi sản phẩm xây dựng được đưa vào

sử dụng là tăng thêm cơ sở vật chất phục vụ cho lĩnh vực lưu thông của nền kinh tế Trong giai đoạn này, thực chất sản phẩm được tạo ra bởi các hoạt động: Chuẩn bị thực hiện đầu tư và thi công xây lắp Vì vậy, quản lý sản phẩm xây dựng thực chất

là quản lý sản phẩm của cả hai hoạt động này

Để quản lý sản phẩm của hoạt động khảo sát thiết kế, Nhà nước ban hành các quy trình khảo sát thiết kế, quy định các tiêu chuẩn thiết kế Để ràng buộc trách nhiệm của tư vấn thiết kế trong hoạt động xây dựng, buộc họ phải tham gia bảo hiểm công trình Cơ quan QLNN cần tăng cường công tác thẩm định trước khi phê duyệt đồ án thiết kế; còn bản thân các tổ chức tư vấn thiết kế phải tự tổ chức quản lý, kiểm tra kiểm soát mọi hoạt động của các thành viên trong tổ chức để đảm bảo chất lượng của hoạt động khảo sát thiết kế là tạo đầu vào tốt cho hoạt động xây lắp

dụng) của công trình được tạo ra ở giai đoạn này nhờ biến công trình từ hồ sơ bản

vẽ thành thực thể Để thực hiện các hoạt động xây lắp giai đoạn này tiêu hao nhiều vốn đầu tư (vốn xây lắp) của dự án, lại diễn ra trong không gian rộng lớn và kéo dài hàng năm hoặc nhiều năm, trực tiếp chịu tác động của nhiều yếu tố ngẫu nhiên, do đó tình trạng lãng phí và vi phạm chất lượng rất dễ xảy ra Trong giai đoạn thi công, các nhà thầu là người trực tiếp tác động đến quá trình tạo ra sản phẩm Các yếu tố sản xuất (lao động, thiết bị, vật liệu) do họ đưa đến công trường, kỹ thuật và phương pháp tổ chức sản xuất mà họ sử dụng có ảnh hưởng trực tiếp đến các chỉ tiêu kinh tế

kỹ thuật của công trình như: chất lượng sản phẩm, thời hạn thi công, giá thành công trình Quản lý sản phẩm trong giai đoạn này là đảm bảo các hoạt động xây lắp phải đạt chất lượng Quản lý trong giai đoạn thực hiện đầu tư xây dựng là cần tăng cường

sự kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ của cơ quan Nhà nước (đặc biệt là Bộ quản lý Ngành)

để buộc Nhà thầu phải thi công đúng với thiết kế đã được phê duyệt

Thứ hai, quản lý nhà nước đối với các tổ chức tham gia hoạt động xây dựng

Đầu tư XDCB thường xuyên sử dụng khối lượng lớn vốn đầu tư từ ngân sách Hiệu quả vốn đầu tư công trình trước hết phụ thuộc vào sự quản lý vĩ mô của Nhà nước (trực tiếp đối với quản lý ngành LĐTBXH là Bộ LĐTBXH), đồng thời ở sự quản lý các hoạt động sản xuất kinh doanh của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng công trình Để quản lý các tổ chức tham gia xây dựng Nhà nước đề ra các điều kiện, tiêu chuẩn cho các cá nhân, tổ chức muốn được gia nhập thị trường xây dựng phải đạt được những tiêu chuẩn nhất định Chỉ khi đáp ứng được các tiêu chuẩn đó, mới được cấp chứng chỉ giấy phép hành nghề và khi đó, hoạt động mới hợp pháp Thẩm quyền cấp phép là cơ quan kế hoạch đầu tư Mối quan hệ quản lý, phụ thuộc giữa

Nhà nước, CĐT, Tư vấn và B được thể hiện như sau:

là chủ thể thay mặt Nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng vốn đầu tư vào xây dựng công trình Hoạt động của các chủ thể kinh doanh khác phụ thuộc chặt chẽ vào hoạt động của CĐT Vì vậy sự ổn định, tổ chức hợp lý chặt chẽ, trình độ chuyên môn sâu của CĐT là những tiền đề để CĐT thực hiện tốt chức năng của mình

QLNN đối với CĐT, trước hết cần xác định lựa chọn đúng đắn CĐT, quy định cơ cấu tổ chức hợp lý và xác định đầy đủ chức năng nhiệm vụ của nó, đồng thời thường xuyên kiểm tra, kiểm soát hoạt động của CĐT Để quản lý tác động đến các CĐT đang trực tiếp quản lý vốn đầu tư từ ngân sách, các cơ quan QLNN không đồng thời vừa làm QLNN lại vừa là CĐT Đối với đầu tư của khu vực dân doanh, Nhà nước chỉ cho phép đầu tư khi dự án phù hợp với định hướng của Nhà nước, không tác động xấu đến môi trường và an toàn cho các công trình liền kề khác Đối với dự án sử dụng vốn NSNN, Nhà nước chỉ quyết định đầu tư khi dự án đáp ứng được hiệu quả KT - XH

nghiệm, kiến thức và sự phán xét Đó là hoạt động khó đánh giá, khó đo đếm nhưng sản phẩm do họ tạo ra có ý nghĩa cực kỳ quan trọng (đồ án thiết kế, nghiệp vụ giám

sát, lời khuyên, sự phán xét ) Quản lý xây dựng cần hiểu biết vai trò của tư vấn, lựa chọn đúng và có biện pháp để tư vấn đóng góp hiệu quả nhất trong xây dựng Trong nền kinh tế thị trường, để loại bỏ các Tư vấn không đủ tư cách tham gia vào thị trường xây dựng ngành LĐTBXH, Nhà nước cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát Tư vấn trong đăng ký và hoạt động hành nghề của họ

dựng tiến tiến là đảm bảo đầu vào cho xây dựng đạt chất lượng Nếu quy trình quản

lý các Nhà thầu không chặt chẽ, khoa học và hợp với thông lệ quốc tế sẽ tạo ra những kẽ hở phát sinh lãng phí vốn đầu tư, xây dựng chậm chạp, chất lượng không đạt mong muốn Trong thị trường xây dựng có nhiều loại Nhà thầu có quy mô, hình thức tổ chức và trình độ công nghệ khác nhau, do đó cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ hoạt động của Nhà thầu theo các quy định của Pháp luật trong quá trình xây dựng Trong điều kiện hiện nay, cạnh tranh đã mang sắc thái mới; đó là cạnh tranh động, không chỉ bằng giá rẻ, mà còn bằng trí thức và bằng công nghệ Ngày nay, thông tin kinh tế là điều kiện sống còn của doanh nghiệp Vì vậy, Nhà nước cần hỗ trợ cho các doanh nghiệp bằng cách cung cấp kịp thời các thông tin thị trường, công nghệ

Thực chất quản lý tác động của Nhà nước tới CĐT, tới Tư vấn và Nhà thầu là

để buộc các chủ thể trên thực hiện tốt chức năng, vai trò của mình và hỗ trợ các chủ thể (CĐT, Tư vấn, nhà thầu) trong quá trình đầu tư xây dựng công trình nhằm đạt được mục tiêu cuối cùng của xây dựng là: chất lượng tốt, đưa công trình vào khai thác đúng tiến độ và tiết kiệm chi phí xây dựng- khai thác Sự tác động của Nhà nước đến ngành xây dựng (sản phẩm xây dựng và các chủ thể tham gia) thông qua

hệ thống các công cụ quản lý vĩ mô Quản lý các sản phẩm xây dựng và quản lý đối với các tổ chức tham gia xây dựng được thực hiện thống nhất trong cả nước về cơ chế, chính sách và về tiêu chuẩn kinh tế kỹ thuật Đó là nguyên tắc cơ bản trong QLNN đối với xây dựng và có tính phổ biến đối với các nước trên thế giới, nhằm quản lý cho được năng lực hành nghề của các chủ thể, tiếp đến là quản lý chặt chẽ các sản phẩm của họ theo các tiêu chuẩn đã hòa nhập với quốc tế

1.2.2.2 Nội dung QLNN về đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN

Thứ nhất, QLNN trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư XDCB từ vốn NSNN

Kế hoạch là một công cụ nhằm định hướng, tổ chức và điều khiển các hoạt động kinh tế Đó là các chương trình, mực tiêu phát triển KT - XH và các biện pháp

cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ do Nhà nước đặt ra Đặc điểm của kế hoạch hóa định hướng là Nhà nước đưa ra chương trình, mục tiêu phấn đấu cho các ngành, địa phương, các giải pháp chung; còn thực hiện mục tiêu đó bằng cách nào

là do các tổ chức cơ sở Hệ thống kế hoạch hóa định hướng bao gồm các thông tin hướng dẫn, các dự báo thị trường, khoa học - công nghệ, chiến lược phát triển ngành, vùng, kế hoạch 5 năm, hàng năm và các chương trình dự án Đặc trưng của

kế hoạch hóa định hướng là do dài hạn, các cân đối chủ yếu để đảm bảo ổn định ở tầm vĩ mô Kế hoạch không đảm bảo chất, thiếu cơ sở khoa học sẽ gây hậu quả xấu cho phát triển kinh tế, cũng như đối với doanh nghiệp

Kế hoạch hoá đầu tư XDCB trước hết phải xây dựng được chiến lược đầu tư hợp lý, xác định ưu tiên đầu tư vào ngành nào, vùng nào, đầu tư như thế nào và đầu

tư bao nhiêu thì sẽ mang lại hiệu quả cao nhất từ đó xác định được cơ cấu vốn đầu

tư theo ngành, vùng và cơ cấu vốn đầu tư theo nhóm dự án (A, B, C)

Trong đầu tư XDCB các công trình, việc xác định đúng khâu quy hoạch, kế hoạch để thực hiện dự án có ý nghĩa rất quan trọng đối với hiệu quả kinh tế, hiệu qủa xã hội của dự án đầu tư Đây là một trong những khâu quan trọng, nếu xác định sai lệch không những dẫn đến đầu tư không có hiệu quả, hoặc hiệu quả đầu tư kém

mà thậm chí còn dẫn đến hậu quả khó lường, cản trở đến phát triển kinh tế, xã hội của một vùng, một khu vực Lãng phí, thất thoát vốn tài sản trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư XDCB từ vốn NSNN thể hiện ở những nội dung cụ thể sau:

- Đầu tư không có quy hoạch, không theo quy hoạch, hoặc quy hoạch sai không phù hợp với đặc điểm kinh tế, điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên, dân

số và lao động dẫn đến không phù hợp với quy luật phát triển KT - XH của vùng, của ngành nói riêng và của cả nước nói chung

- Sự lựa chọn địa điểm đầu tư sai: Bố trí địa điểm đầu tư gần nguồn nguyên

liệu, gần nơi tiêu thụ sản phẩm, phù hợp với đặc điểm tài nguyên, vị trí địa lý, đặc điểm khí hậu có tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của dự án cả trước mắt

và lâu dài Vì vậy có kế hoạch chu đáo cho sự lựa chọn sai địa điểm đầu tư sẽ gây lãng phí, thất thoát vốn lớn trong đầu tư

- Việc bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cũng là khâu dễ gây ra lãng phí, thất thoát, tiêu cực dẫn đến tham nhũng bởi các hiện tượng như: Bố trí các danh mục dự án đầu tư vào kế hoạch đầu tư hàng năm quá phân tán, không sát với tiến độ thi công của dự án

đã được phê duyệt Danh mục dự án đầu tư càng nhiều, thời gian đầu tư càng bị kéo dài, dẫn đến lãng phí, thất thoát vốn đầu tư cả trực tiếp và gián tiếp; Không đủ điều kiện để bố trí kế hoạch vẫn ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm làm cho việc triển khai

kế hoạch gặp khó khăn, phải chờ đợi, hoặc có khi có khối lượng thực hiện vẫn không

đủ điều kiện thanh toán; Bố trí kế hoạch không theo sát các mục tiêu định hướng của chiến lược, của kế hoạch 5 năm cũng sẽ dẫn đến gián tiếp làm thất thoát, lãng phí vốn đầu tư sau này, bởi vì khi dự án hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng sẽ thiếu tính đồng bộ với các hoạt động khác của các ngành và của toàn xã hội

Thứ hai, QLNN trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt đầu tư XDCB từ vốn NSNN

Để giảm thiểu khả năng rủi ro các nhà đầu tư thường thông qua việc lập những dự án đầu tư XDCB Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định

Đầu tư theo dự án là phương pháp đầu tư khôn ngoan nhất Dự án được hiểu như là sự luận chứng một cách đầy đủ về mọi phương diện của một cơ hội đầu tư, giúp cho chủ đầu tư có đủ độ tin cậy cần thiết Những nội dung chủ yếu của một dự

án đầu tư thường bao gồm: xác định sự cần thiết phải đầu tư; lựa chọn hình thức đầu tư; chương trình sản xuất và các yếu tố phải đáp ứng (đối với các dự án có sản xuất); các phương án địa điểm cụ thể phù hợp với qui hoạch xây dựng; Phương án giải phóng mặt bằng, kế hoạch tái định cư (nếu có); phân tích lựa chọn phương án kỹ thuật, công nghệ; phương án kiến trúc, giải pháp xây dựng, thiết kế sơ bộ của các

phương án đề nghị lựa chọn, giải pháp quản lý và bảo vệ môi trường; phương án về vốn, các mốc thời gian chính thực hiện đầu tư; hình thức quản lý thực hiện dự án; xác định chủ đầu tư; mối quan hệ và trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến dự án Thẩm định dự án đầu tư XDCB là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tư trước khi phê duyệt dự án, quyết định đầu tư Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển phải được thẩm định Nội dung thẩm định dự án đầu tư tuỳ theo từng loại dự án đó là các điều kiện nhằm đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ; các điều kiện tài chính, giá cả, hiệu quả đầu tư; đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường; các vấn đề xã hội của dự án Sau khi thẩm định dự án đầu tư, nếu dự án đạt được những yêu cầu cơ bản về nội dung thẩm định dự án và có tính khả thi cao thì

cơ quan có thẩm quyền sẽ ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư để có thể triển khai

ở khâu thiết kế dự toán

Việc đánh giá thất thoát trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt đầu tư XDCB

từ vốn NSNN là khá lớn, khá phổ biến, thậm chí còn gây nên những hiện tượng xã hội nhức nhối Vì thế, trong khâu này công tác quản lý nhà nước cần chú ý đến những yêu cầu sau đây:

- Tránh những thất thoát lãng phí do khâu thiết kế: Thất thoát, lãng phí do chất lượng hồ sơ thiết kế không đúng các quy phạm, quy chuẩn về kỹ thuật của Nhà nước

Hồ sơ thiết kế thoát ly với tình hình thực tế về địa chất, địa hình, khí hậu, điều kiện

và đặc điểm về tài nguyên, nguồn nhân lực và đặc điểm về nguyên liệu, vật tư, thiết

bị đầu vào; quy mô và khả năng tiêu thụ sản phẩm, đầu ra dẫn đến những sai sót, hậu quả về thất thoát, lãng phí trong quá trình thi công xây dựng dự án

- Tránh thất thoát, lãng phí tiêu cực có thể xảy ra trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý tổng dự toán, dự toán dự án Lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý tổng dự toán, dự toán dự án là quản lý giá trong hoạt động đầu tư Đây là khâu không chỉ gây ra lãng phí, thất thoát về vốn đầu tư mà còn là khâu „„nhạy cảm‟‟ gây ra sơ hở dẫn đến phát sinh tiêu cực trong hoạt động đầu tư XDCB từ vốn NSNN Vì thế để tránh thất thoát, lãng phí vốn đầu tư trong hoạt động đầu tư

xây dựng ở khâu này cần phân tích xem xét theo các nội dung như: Khối lượng từng loại công việc theo thiết kế kỹ thuật, thiết kế tổ chức thi công; từ đó đánh giá khối lượng thực tế theo thiết kế; đánh giá tính hợp lý của khối lượng thiết kế so với yêu cầu về kỹ thuật, công nghệ Qua đó rút ra những nhận xét và lượng hoá những thất thoát, lãng phí do khâu thiết kế sai gây ra: kê khống khối lượng, thiết kế sai dẫn đến phải phá bỏ khối lượng đã làm lại theo thiết kế điều chỉnh hoặc bổ sung, tính toán khối lượng sai quy phạm, quy chuẩn; sử dụng đúng định mức kinh tế - kỹ thuật của Nhà nước ban hành cho từng loại công trình theo quy phạm và quy chuẩn;

Áp dụng đúng giá cả theo từng loại vật tư thiết bị đã được Sở tài chính vật giá thông báo theo thực tế tại thời điểm tính toán, nghiệm thu thanh toán; Áp dụng hoặc tính toán đúng về khối lượng định mức, giá cả dẫn đến tính toán sai về các loại chi phí tính theo định mức

Từ đó, việc đánh giá quản lý nhà nước trong giai đoạn này đòi hỏi phải chú ý đến những khía cạnh như: 1) Đảm bảo tiến độ thực hiện các khâu; 2) Hồ sơ về thẩm định thiết kế kỹ thuật yêu cầu đầy đủ; 3) Thủ tục tiến hành bảo đảm đúng các quy trình; 4) Đầu tư phải đồng bộ để chất lượng các dự án đạt kết quả cao; 5) Quản lý tốt để giảm lãng phí so với đầu tư bằng các nguồn vốn khác

Thứ ba, QLNN trong triển khai các dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN

Chi phí đầu tư XDCB chủ yếu được thực hiện thông qua hợp đồng kinh tế với các nhà thầu Để thực hiện một dự án đầu tư, chủ đầu tư có thể thuê các nhà thầu thực hiện các công việc như tư vấn lập dự án, thiết kế, giám sát chất lượng công trình, xây lắp, cung cấp máy móc, thiết bị cho dự án, kiểm toán Việc lựa chọn nhà thầu trong XDCB được thực hiện thông qua các hình thức: đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu

Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng được các yêu cầu của bên mời thầu trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu Theo tính chất công việc đưa ra đấu thầu, đấu thầu được chia thành: đấu thầu tuyển chọn tư vấn (lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, khả thi; lập thiết kế, dự toán; lập hồ sơ mời thầu, đánh giá xếp hạng nhà thầu; giám sát quản lý thực hiện dự án; đào tạo, vận hành chuyển giao

công nghệ; kiểm toán ); đấu thầu mua sắm vật tư, thiết bị; đấu thầu xây lắp; đấu thầu dự án (nhà thầu thực hiện tất cả các hoạt động từ tư vấn đấu thầu, mua sắm vật

tư thiết bị, xây lắp và vận hành, chuyển giao) Như vậy, việc đánh giá quản lý nhà nước trong khâu này cần chú ý đến những yêu cầu sau đây: 1) Công tác tổ chức xây dựng tiến độ thi công xây dựng có hợp lý không? 2) Công tác giải phóng mặt bằng của Chủ đầu tư có kịp thời không?

Thứ tư, QLNN đối với nghiệm thu, thẩm định chất lượng và bàn giao công trình đầu tư XDCB từ vốn NSNN

Chất lượng công trình được xác định dựa theo hồ sơ thiết kế đã được xác định trước khi sản xuất sản phẩm Do đặc điểm công trình xây dựng có qui mô và giá trị lớn, không di chuyển được nên việc mua bán được thoả thuận ngay trước khi xây dựng công trình Trong quá trình sản xuất hai bên mua và bán có thể nghiệm thu, thanh toán từng phần theo hợp đồng đã thoả thuận

Giám sát chất lượng công trình là một phần của nội dung quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, việc giám sát chất lượng công trình nhằm đảm bảo vốn đầu tư bỏ

ra có thể mua được công trình theo đúng chất lượng đã xác định

Trong giai đoạn thi công xây lắp còn có nhiều hoạt động kiểm tra giám sát của nhiều tổ chức có chức năng như: Giám sát của các cơ quan nhà nước là giám sát về đảm bảo chất lượng, môi trường, phòng chống cháy nổ, an toàn lao động của nhà thầu; giám sát của cơ quan nhà nước chỉ làm điểm, kiểm tra khi có yêu cầu và đặc biệt khi có sự cố công trình; Giám sát của Chủ đầu tư thông qua ban quản lý dự

án, các tư vấn giám sát là giám sát các hoạt động thường xuyên của nhà thầu trên công trường; Giám sát của tư vấn thiết kế là giám sát quyền tác giả; Kiểm tra của chính nhà thầu xây lắp

Tóm lại, việc đánh giá QLNN ở khâu nầy phải căn cứ vào các yêu cầu sau đây: 1) Khối lượng hoàn thành có tuân theo hồ sơ thiết kế kỹ thuật; 2) Các cán bộ

tư vấn giám sát có mặt thường trực tại hiện trường để giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh, sai khác không? 3) Tuổi thọ về chất lượng của các công trình có khả năng đúng như thiết kế phê duyệt không?

Thứ năm, QLNN trong thanh quyết toán đầu tư XDCB từ vốn NSNN

Thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN là việc CĐT trả tiền cho nhà thầu khi

có khối lượng công việc hoàn thành Thanh toán vốn đầu tư có thể được thanh toán theo tuần kỳ, tức là sau một thời gian thi công chủ đầu tư sẽ thanh toán cho nhà thầu một khoản tiền, có thể được thanh toán theo giai đoạn qui ước hay điểm dừng

kỹ thuật hợp lý, có thể được thanh toán theo khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành hay thanh toán theo công trình, hạng mục công trình hoàn thành Việc lựa chọn phương thức thanh toán nào là tuỳ thuộc vào điều kiện thực tế của từng thời

kỳ, khả năng về vốn của chủ đầu tư và nhà thầu Vấn đề là phải kết hợp được hài hoà lợi ích của chủ đầu tư và nhà thầu Với nguyên tắc chung là kỳ hạn thanh toán càng ngắn mà đảm bảo có khối lượng hoàn thành nghiệm thu thì càng có lợi cho cả hai bên, vừa đảm bảo vốn cho nhà thầu thi công vừa đảm bảo thúc đẩy tiến độ thi công công trình

Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN của một dự án là tổng kết, tổng hợp

các khoản thu, chi để làm rõ tình hình thực hiện một dự án đầu tư Thực chất của quyết toán vốn đầu tư của một dự án, công trình, hạng mục công trình là xác định giá trị của dự án, công trình, hạng mục công trình đó, hay chính là xác định vốn đầu

tư được quyết toán Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã được thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác sử dụng Chi phí hợp pháp là chi phí theo đúng hợp đồng đã ký kết và thiết kế dự toán đã được phê duyệt, bảo đảm đúng quy chuẩn, định mức, đơn giá, chế độ tài chính - kế toán và những qui định hiện hành của nhà nước có liên quan

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN chỉ được thanh toán cho giá trị khối lượng hoàn thành, đủ điều kiện thanh toán Do đó, khi thanh toán vốn đầu tư nếu thoát ly các điều kiện của giá trị khối lượng hoàn thành đủ điều kiện thanh toán sẽ gây lãng phí, thất thoát và các hiện tượng tiêu cực có thể xảy ra Để đánh giá mức độ lãng phí, thất thoát và ngăn chặn thất thoát, lãng phí vốn đầu tư trong khâu thanh toán cần phải bám sát các điều kiện làm căn cứ cho thanh toán vốn đầu tư như: Có đủ thủ tục pháp lý về đầu tư theo quy định; Có quyết định thành lập Ban quản lý dự án, quyết

định bổ nhiệm trưởng ban, bổ nhiệm kế toán trưởng, mở tài khoản thanh toán ở kho bạc Nhà nước; Có kế hoạch đầu tư được thông báo; Có quyết định đơn vị trúng thầu (đối với đấu thầu) hoặc quyết định chỉ thầu; Có Hợp đồng kinh tế gửi chủ đầu tư (Bên A) và nhà thầu (bên B); Có khối lượng hoàn thành đủ điều kiện thanh toán được A-B nghiệm thu, bên A chấp nhận và đề nghị thanh toán

Những căn cứ trên là tiêu chí để phân tích, đánh giá và xác định nguyên nhân của thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong ngành LĐTBXH xảy ra trong khâu thanh toán

Để tránh thất thoát, lãng phí, tiêu cực trong quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN, các bên tham gia cần phải quan tâm và chú trọng đến chất lượng, hiệu quả trong quyết toán vốn đầu tư xây dựng; quyết toán vốn đầu tư phải đúng đắn và đảm bảo kịp thời; công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN cần phải thực hiện dứt điểm và triệt để trong năm tài chính Khi dự án hoàn thành sẽ được nghiệm thu, quyết toán vốn đầu tư hoàn thành để giao cho đơn vị sử dụng, quản lý nhằm vừa bảo toàn vốn (tài sản cố định và tài sản lưu động mới tăng do vốn đầu tư đem lại) và

sử dụng vốn có hiệu quả Do vậy, toàn bộ vốn đầu tư xây dựng từ khâu chuẩn bị đầu tư đến khi dự án hoàn thành được nghiệm thu đầy đủ và báo cáo quyết toán sẽ được thẩm tra phê duyệt Khâu thẩm tra quyêt toán chính xác trước khi phê duyệt sẽ

có tác dụng tích cực ngăn chặn thất thoát, lãng phí vốn đầu tư Công tác quyết toán, thẩm tra quyết toán làm kém, thực hiện không đầy đủ sẽ tạo cơ sở pháp lý cho tình trạng lãng phí, thất thoát vốn đầu tư

QLNN trong quyết toán vốn đầu tư XDCB từ vốn NSNN của một dự án phải đạt được ba yêu cầu cơ bản sau:

1) Quyết toán vốn đầu tư phải đúng đắn, nghĩa là phải xác định được đúng đắn vốn đầu tư được quyết toán Vốn đầu tư được quyết toán phải được phân định theo đúng nguồn vốn hình thành và phải được tính đến giá trị thời gian của tiền, tức là phải xác định được vốn đầu tư qua các năm và qui đổi được giá trị về thời điểm bàn giao đưa công trình vào sử dụng Xác định đúng đắn vốn đầu tư chuyển thành tài sản

cố định, tài sản lưu động, hoặc chi phí không thành tài sản của dự án; xác định đúng

đắn năng lực sản xuất, giá trị tài sản cố định mới tăng do đầu tư mang lại

2) Quyết toán vốn đầu tư phải đảm bảo tính kịp thời Tính kịp thời đảm bảo cho việc xác định giá trị TSCĐ đưa vào sản xuất, sử dụng được kịp thời nhằm quản

lý tốt tài sản cố định đó, xác định được chính xác giá trị hao mòn, tăng cường hạch toán kinh tế Mặt khác, tính kịp thời trong quyết toán góp phần phát hiện dễ dàng

và nhanh chóng những chi phí bất hợp pháp của dự án để loại bỏ, tránh được những hiện tượng tiêu cực, làm lành mạnh hoá quá trình đầu tư

3) Quyết toán vốn có dứt điểm và triệt để trong năm tài chính hay không?

Để đảm bảo các yêu cầu như đã nêu trên cần phải có những qui định rõ ràng, cụ thể nội dung yêu cầu đối với công tác quyết toán vốn đầu tư, qui định về tổ chức

bộ máy để thực hiện công tác quyết toán Đồng thời, phải công khai quyết toán rộng rãi Quyết toán vốn đầu tư được công khai sẽ tạo điều kiện cho toàn thể cán

bộ công nhân viên trong cơ quan của chủ đầu tư, cơ quan giám sát, các nhà thầu,

cơ quan cấp vốn, cơ quan quản lý nhà nước và toàn dân tham gia giám sát quá trình đầu tư của dự án

Tóm lại việc đánh giá công tác quản lý nhà nước theo các khâu quản lý phải dựa trên các yêu cầu sau:

Bảng 1.1 Yêu cầu đối với các khâu QLNN đối với đầu tƣ

XDCB từ nguồn vốn NSNN

1 Trong xây dựng quy

hoạch, kế hoạch

1 Công tác lập và duyệt quy hoạch đồng bộ và hoàn chỉnh;

2 Bố trí kế hoạch đầu tư đúng;

3 Lựa chọn địa điểm đầu tư đúng;

2 Trong lập, thẩm định,

phê duyệt

1 Đảm bảo tiến độ thực hiện các khâu;

2 Hồ sơ về thẩm định thiết kế kỹ thuật yêu cầu đầy đủ;

3 Thủ tục tiến hành bảo đảm đúng các quy trình;

4 Đầu tư phải đồng bộ;

5 Quản lý tốt để giảm lãng phí so với đầu tư bằng các

1 Khối lượng hoàn thành theo hồ sơ thiết kế kỹ thuật

2 Các cán bộ tư vấn giám sát có mặt thường trực tại hiện trường để giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh

3 Tuổi thọ về chất lượng của các công trình có khả năng đảm bảo nhu thiết kế

5 Trong thanh quyết

toán vốn

1) Quyết toán đúng

2) Quyết toán kịp thời

3) Quyết toán dứt điểm và triệt để trong năm tài chính

Nguồn: Xây dựng của tác giả

1.2.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN

*Một là: Luật pháp, chính sách kinh tế và cơ chế quản lý kinh tế liên quan đến đầu tư XDCB từ NSNN Nền kinh tế thị trường là tổng thể các quan hệ kinh tế -

xã hội diễn ra trên cơ sở các nguyên tắc tự do, bình đẳng và do đó, nếu không có Pháp luật thì không thể đảm bảo duy trì được các giá trị của nền kinh tế thị trường

và các quan hệ kinh tế xã hội sẽ trở nên hỗn loạn; không có Pháp luật thì không thể giải quyết được hai mối quan hệ có bản nhất trong lĩnh vực kinh tế, đó là quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế và quan hệ giữa các chủ thể kinh tế với nhau Nhà nước định ra Pháp luật và sử dụng làm công cụ để tổ chức và quản lý nền kinh

tế thị trường Nhờ có pháp luật và bằng Pháp luật mà hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế được vận hành theo đúng quỹ đạo, đảm bảo được kỷ cương trong lĩnh vực kinh tế nói chung và XDCB nói riêng Đầu tư và xây dựng là hai lĩnh vực có yêu cầu quản lý khác nhau, cần ban hành các văn bản cho phù hợp, đáp ứng với yêu cầu quản lý của từng giai đoạn trong chu kỳ dự án Đối với các chủ thể kinh doanh xây dựng, Bộ Xây dựng đã có Quyết định số 23 ngày 13 tháng

11/2000 về quy chế cấp chứng chỉ hành nghề thiết kế công trình và quyết định số 27/2000 ngày 08/12/2000 về điều kiện kinh doanh xây dựng Có Luật Xây dựng, hệ thống văn bản dưới luật của Chính phủ, Bộ Xây dựng và hệ thống các văn bản hướng dẫn của bộ quản lý ngành, công tác quản lý thị trường xây dựng ngành lao động thương binh xã hội sẽ dần ổn định

Môi trường luật pháp và cơ chế chính sách là nhân tố quan trọng trong quản

lý nhà nước nói chung Yêu cầu cụ thể của nó là: 1) Môi trường pháp luật cần phải được xây dựng một cách đồng bộ, thường xuyên được rà soát để bổ sung hoàn thiện

để quy định rõ trách nhiệm cá nhân của người phê duyệt dự án 2) Cơ chế, chính sách phải phù hợp để khuyến khích các doanh nghiệp tư vấn Các chế tài xử lý nghiêm đối với nhà thầu vi phạm các quy định về chất lượng, tiến độ và an toàn cũng như đối với các chủ thể tham gia thực hiện giai đoạn quyết toán vốn đầu tư XDCB 3) Môi trường luật pháp và cơ chế chính sách cần công khai và minh bạch trong quá trình xét chọn đơn vị trúng thầu tham gia thực hiện triển khai dự án Công tác quyết toán phải thống nhất trên toàn quốc gia

*Hai là: Nhóm nhân tố liên quan đến bộ máy tổ chức quản lý đầu tư XDCB

Cơ chế quản lý đầu tư XDCB là các quy định của Nhà nước thông qua các cơ quan

có thẩm quyền về các nội dung quản lý làm chế tài để quản lý hoạt động đầu tư và xây dựng Nếu cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng mang tính đồng bộ cao sẽ là nhân

tố quan trọng thúc đẩy nhanh hoạt động đầu tư xây dựng, tiết kiệm trong việc quản

lý vốn đầu tư cho XDCB, ngược lại nếu chủ trương đầu tư thường xuyên bị thay đổi

sẽ gây ra những lãng phí to lớn đối với nguồn vốn đầu tư cho XDCB Mặc dù Chính phủ và các Bộ, ngành đã có nhiều cố gắng nghiên cứu sửa đổi bổ sung các cơ chế chính sách cho phù hợp hơn trong điều kiện nền kinh tế thị trường song cơ chế, chính sách quản lý kinh tế nói chung, quản lý đầu tư và xây dựng nói riêng vẫn chưa theo kịp thực tế cuộc sống

QLNN là một hình thức hoạt động của Nhà nước được thực hiện bằng cơ quan Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) Chính phủ, Bộ (Trung ương) và Uỷ ban nhân dân các cấp (địa phương) là bộ máy trực tiếp (chủ thể) quản lý hành chính

kinh tế

Đối tượng quản lý với xây dựng chính là các quan hệ kinh tế (chủ yếu là tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp thuôc mọi thành phần kinh tế tham gia vào thị trường xây dựng như: CĐT - Nhà thầu - Nhà cung cấp - Tư vấn) vận động, phát triển trong nền kinh tế thị trường Trong xây dựng ngành lao động thương binh xã hội, có thể tiếp cận đối tượng quản lý theo 2 giác độ: Hoặc đó là tập hợp quá trình tạo ra sản phẩm, hoặc đó là các chủ thể tham gia vào quá trình đó Quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý được biểu hiện:

- Với tư cách là chủ thể quản lý, Nhà nước phải thực hiện hàng loạt các nhiệm vụ: xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện pháp luật, kiểm tra, kiểm soát, tiến hành

xử ký vi phạm pháp luật trong mọi quá trình và mọi chủ thể tham gia vào quá trình đầu tư XDCB Với vai trò đó, nhiệm vụ của Nhà nước là định hướng cho các quan

hệ kinh tế (xây dựng ngành LĐTBXH) hình thành, vận động và phát triển theo một trật tự nhất định

- Với tư cách là đối tượng quản lý, các quan hệ kinh tế trong nền kinh tế thị trường (các doanh nghiệp) phải được tổ chức và vận động trên cơ sở các quy định của Pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền Vì vậy, nội dung QLNN đối với xây dựng ngành LĐTBXH thực chất là sự tác động của Nhà nước trên cả hai khía cạnh: xét theo quá trình tạo ra sản phẩm và các chủ thể tham gia vào quá trình đó Tác động của Nhà nước là nhằm đảm bảo các điều kiện cần thiết để thực hiện các giai đoạn tuân thủ trình tự lôgic của xây dựng; còn đối với các chủ thể kinh doanh là buộc họ thực hiện tốt chức năng, vai trò của mình trong xây dựng ngành lao động thương binh xã hội, nhằm đạt được các mục tiêu cuối cùng của cả hệ thống xây dựng là: chất lượng tốt, đưa công trình vào khai thác đúng tiến độ và tiết kiệm vốn đầu tư Để tăng cường QLNN đối với lĩnh vực XDCB, trong mấy chục năm qua Nhà nước ta đã không ngừng hoàn thiện cơ chế quản

lý XDCB bắt đầu là ban hành các văn bản Pháp quy (từ NĐ 232-CP/1981; NĐ HĐBT/1990; NĐ 177-CP/1994; NĐ 42-CP/1996 và NĐ 12-CP; NĐ 52-CP/1999 và

385-NĐ 07-CP/2003), tiến đến và ban hành Luật Xây dựng có hiệu lực từ 01 tháng 01 năm

2015 Đó là quá trình đã gắn bó được hai hoạt động đầu tư và xây dựng, biểu hiện là chuyển Điều lệ quản lý XDCB thành Điều lệ quản lý Đầu tư và Xây dựng

Bộ kế hoạch Đầu tư có trách nhiệm: Nghiên cứu, xây dựng cơ chế chính sách

về đầu tư, xác định phương hướng và cơ cấu gọi vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; bảo đảm cân đối đầu tư rồi trình Chính phủ quyết định Cấp giấy phép đầu tư và hướng dẫn các tổ chức, cá nhân có vốn đầu tư nước ngoài triển khai công tác chuẩn bị đầu tư theo Luật đầu tư và các quy định có liên quan đến Điều lệ quản lý đầu tư xây dựng Tổ chức thẩm định các loại dự án quy hoạch phát triển KT - XH, phát triển ngành, vùng kinh tế trọng điểm để trình Chính phủ xem xét quyết định Tổng hợp và trình Chính phủ kế hoạch đầu tư phát triển hàng năm và 5 năm Phối hợp với Bộ Tài chính kiểm tra, giám sát việc thực hiện kế hoạch đầu tư thuộc nguồn vốn do Nhà nước quản lý, đảm bảo đê thực hiện kế hoạch huy động từng phần kết quả đầu tư vào hoạt động Chủ trì phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ Thương mại, các bộ có xây dựng chuyên ngành và địa phương kiểm tra thực hiện quy chế đấu thầu

Bộ Xây dựng: Nghiên cứu, xây dựng cơ chế, chính sách quản lý xây dựng, quy hoạch đô thị và nông thôn, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, ban hành hoặc được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền ban hành; ban hành hoặc thỏa thuận để các bộ quản lý chuyên ngành ban hành các tiêu chuẩn, quy trình quy phạm quản lý chất lượng công trình và kinh tế xây dựng (hệ thống các định mức và chỉ tiêu kinh

tế kỹ thuật xây dựng, giá chuẩn, đơn giá xây dựng), tổ chức thẩm định thiết kế dự toán các dự án trọng điểm để Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, thẩm định các dự án nhóm A để bộ phận quản lý ngành phê duyệt

Thống nhất QLNN về chất lượng công trình xây dựng, cấp chứng chỉ chứng nhận năng lực hành nghề của các doanh nghiệp tư vấn và xây lắp Chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính các Bộ ngành, địa phương để hướng dẫn

và kiểm tra thực hiện điều lệ quản lý đầu tư xây dựng

Bộ Tài chính: Trên cơ sở các kế hoạch phát triển KT - XH của cả nước, các cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, chủ động phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư phân bổ kế hoạch cấp phát vốn cho đầu tư phát triển; đồng thời thanh tra,

kiểm tra tài chính đối với các tổ chức, đơn vị có sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước Kho bạc Nhà nước: Trực tiếp tổ chức thực hiện cấp vốn đầu tư, cấp và thu hồi vốn tín dụng ưu đãi của Nhà nước (kể cả các nguồn vốn vay, viện trợ của Chính phủ dành cho đầu tư phát triển) Quy định quy trình, thủ tục, hồ sơ chứng từ trong quá trình tạm ứng, thanh toán vốn Thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ cho dự án khi đã có đủ điều kiện Các Bộ quản lý xây dựng chuyên ngành: Có trách nhiệm hướng dẫn cụ thể việc thực hiện cơ chế chính sách xây dựng cho phù hợp với đặc thù của xây dựng chuyên ngành; nghiên cứu và ban hành theo quy định phân cấp của Chính phủ các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm kỹ thuật xây dựng; xây dựng định mức kinh tế - kỹ thuật chuyên ngành để ban hành sau khi thỏa thuận với Bộ Xây dựng

Nhìn chung, trong tổ chức quản lý đầu tư XDCB, QLNN phải đảm bảo các yêu cầu là: 1) Tổ chức thực hiện công tác tư vấn cần phải độc lập chủ động theo đề xuất chuyên môn, không lệ thuộc quá nhiều vào ý chí của các cơ quan quản lý 2) CĐT cần phải bố trí đủ vốn để triển khai dự án đảm bảo chất lượng và đúng tiến độ, tránh kéo dài dàn trải gây thất thoát 3).Thực hiện đồng bộ và thống nhất cách phê duyệt đơn giá quyết toán công trình trên toàn quốc 4) Tổ chức quản lý điều hành ngân sách chặt chẽ và không để xảy ra sai phạm, lãng phí trong quyết toán vốn đầu tư

* Ba là: Nhóm nhân tố gắn với năng lực cán bộ quản lý Chủ thể quản lý vốn

đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các cơ quan quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN với cơ cấu tổ chức nhất định gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện quản lý vĩ mô đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN (quản lý tất cả các dự án)

và cơ quan CĐT thực hiện quản lý vĩ mô đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN Việc quản lý vốn đầu tư XDCB của một dự án được diễn ra ở các cơ quan quản lý, nên phụ thuộc vào trình độ nhận thức và quản lý của người có thẩm quyền quyết định đầu tư là người đại diện theo pháp luật của tổ chức, cơ quan nhà nước hoặc các doanh nghiệp tuỳ theo nguồn vốn đầu tư; của CĐT là người chủ sở hữu vốn, người vay vốn hoặc người được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng

để thực hiện đầu tư theo đúng qui định của pháp luật; đó có thể là đơn vị hành chính sự nghiệp cũng có thể là Doanh nghiệp Nhà nước Của cơ quan cấp vốn thực

hiện việc cấp vốn theo đề nghị của CĐT, thanh toán trực tiếp cho nhà thầu, hiện tại

cơ quan cấp vốn là Kho bạc Nhà nước; của các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện QLNN theo chức năng, nhiệm vụ được giao

Suy cho cùng, chất lượng công tác QLNN phụ thuộc vào năng lực, phẩm chất đội ngũ cán bộ Vì thế, trong tất cả các khâu của quá trình xây dựng cơ bản các công trình đều cần cán bộ có đủ năng lực và phẩm chất Cụ thể là: 1) Đội ngũ cán

bộ làm quy hoạch, kế hoạch cần phải đáp ứng yêu cầu để theo kịp với những thay đổi khách quan trên thị trường thế giới 2) Năng lực của nhà thầu và đơn vị tư vấn (lập, quản lý, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình) dự án phải có kinh nghiệm và chuyên môn giỏi, đủ mạnh để quản lý hoạt động của các đơn vị thực hiện công tác tư vấn đạt kết quả tốt nhất 3) Cán bộ thẩm định quyết toán phải có chuyên môn và kinh nghiệm thực tế để thực hiện quyết toán đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng

*Bốn là: Kiểm tra, kiểm soát của nhà nước đối với xây dựng công trình

Trong QLNN về kinh tế, với cơ chế tác động và biện pháp điều chỉnh chủ yếu là bằng Pháp luật, Nhà nước phải thường xuyên tiến hành công tác kiểm tra, giám sát nhằm loại trừ các hành vi bất hợp pháp ra khỏi đời sống kinh tế xã hội Kiểm tra, giám sát việc thực hiện chấp hành các văn bản Pháp luật là một khâu quan trọng trong quá trình QLNN về kinh tế nói chung, với XDCB các công trình ngành LĐTBXH nói riêng Đó là một khâu quan trọng trong chu trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN Kiểm tra, kiểm soát, giám sát nhằm tìm ra những mặt ưu điểm, những nhân tố mới, tích cực để phát huy, đồng thời phát hiện những sai lệch của đối tượng quản lý để uốn nắn kịp thời Mặt khác, qua kiểm tra, kiểm soát, giám sát có thể phát hiện những điểm bất cập, bất hợp lý trong cơ chế để kịp thời sửa đổi cho phù hợp Qua đó mà kiểm soát hoạt động của các doanh nghiệp xây dựng, cung ứng sau đăng ký kinh doanh, kiểm soát tư cách hành nghề của các tổ chức tư vấn, các cá nhân như chủ nhiệm đồ án, Giám đốc dự án, giám sát viên; đó là kiểm tra, kiểm soát bảo

vệ quy hoạch xây dựng, thẩm định dự án đầu tư Ở nhiều nước, các Hội nghề nghiệp tích cực tham gia vào kiểm soát, quản lý năng lực hành nghề đối với các cá nhân là:

Kỹ sư, công nhân kỹ thuật: các Hội nghề tổ chức tiến hành thi sát hạch, kiểm tra trước khi có quan Nhà nước cấp chứng chỉ Tức là có sự phối hợp khá chặt chẽ giữa

cơ quan quản lý Nhà nước với các Hội nghề nghiệp như ở Hoa Kỳ và Úc Trong quá trình quản lý các dự án xây dựng ngành LĐTBXH có sử dụng vốn đầu tư từ NSNN,

sự kiểm tra của CĐT có vị trí đặc biệt quan trọng Bởi vì CĐT là người thay mặt Nhà nước, do Nhà nước quyết định thành lập để quản lý vốn đầu tư của Nhà nước và có vai trò quan trọng trong việc lựa chọn các chủ thể kinh doanh tham gia thực hiện dự

án đầu tư (tư vấn thiết kế, giám sát; Nhà thầu, nhà cung cấp)

Nhìn chung, công tác thanh tra, kiểm tra giám sát của nhà nước đối với đầu

tư XDCB đòi hỏi: 1) Phải thường xuyên và kịp thời để phát hiện và xử lý các vi phạm, sai phạm trong triển khai, thực hiện dự án 2) Công tác kiểm định chất lượng, kiểm tra thanh tra các dự án cần phải thực hiện chính xác

1.3 Kinh nghiệm QLNN về đầu tư XDCB trong nước và trên Thế giới

1.3.1 Kinh nghiệm QLNN về đầu tư XDCB tại Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn

Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn sử dụng phương thức quản lý theo

cơ chế thị trường và khuyến khích áp dụng mô hình tổng thầu trong giao - nhận thầu dự án đầu tư xây dựng, công trình xây dựng Phương thức quản lý chi phí đầu

tư xây dựng tại các dự án đầu tư xây dựng từ NSNN từng bước hòa nhập với thông

lệ quốc tế, xã hội hóa công tác quản lý chi phí, thiết lập cơ chế hành nghề kỹ sư định giá, thành lập Hiệp hội quản lý chi phí và giá xây dựng Phương thức này đảm bảo được tính công bằng, minh bạch trong ĐTXD nói chung và ĐTXD tại các dự

án từ NSNN nói riêng Việc áp dụng mô hình tổng thầu trong giao - nhận dự án ĐTXD, công trình xây dựng, đặc biệt là tổng thầu EPC và tổng thầu chìa khóa trao tay thích ứng với cơ chế thị trường có tác dụng quan trọng trong việc hạ thấp các chi phí ĐTXD công trình

Ngoài ra, minh bạch hóa tài sản, kiểm soát gắn liền với cơ chế thanh tra,

kiểm tra thường xuyên hoặc đột xuất tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, người

có chức vụ, quyền hạn nói chung và cán bộ, công chức, người có chức vụ, quyền

hạn trong QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN nói riêng trong ngành Nông nghiệp kèm theo các chế tài cụ thể Đây là một trong giải pháp hữu hiệu của quốc gia trên thế giới trong việc phòng, chống tham nhũng, lãng phí trong QLNN nói chung và QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN nói riêng Bên cạnh đó các quốc gia trên thế giới đều có xu hướng quan tâm tới chế độ đãi ngộ đối với đội ngũ, cán

bộ, công chức với mục tiêu để đội ngũ này có thể sống tốt bằng chính đồng lương của mình Đây là một trong những giải pháp để hạn chế, triệt tiêu động cơ tham ô, tham nhũng trong QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN

1.3.2 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB tại Bắc Mỹ

Vốn ĐTPT nói chung của Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng ở các

nước Bắc Mỹ (Mỹ, Canada) trong tiến trình thực hiện CNH, HĐH Đặc biệt, trong

“cuộc cách mạng thầm lặng” ở Canada vào những năm 60 của thế kỳ trước Tỷ

trọng ĐTPT từ NSNN bình quân hàng năm ở Canada chiếm 40% tổng số vốn đầu

tư và tỷ trọng này tùy thuộc nhu cầu đầu tư hàng năm Kế hoạch NSNN thường xây dựng trong 3 năm, song việc chi cho ĐTPT được xem xét hàng năm trên cơ sở có

sự ưu tiên nhất định tùy thuộc vào nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mỗi năm Mục tiêu chi ĐTPT từ NSNN là thực hiện các dự án công ích, thực hiện các dịch vụ công, như bảo dưỡng cơ sở hạ tầng kỹ thuật; xây dựng, bảo dưỡng các công trình cơ sở hạ tầng xã hội

* Cơ chế quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN ở cấp Trung ương Hàng năm, căn cứ vào mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT - XH đất nước, Bộ Tài chính làm việc với các Bộ chuyên ngành để xác định các tiêu chí ưu tiên dành cho đầu tư Trên cơ sở các tiêu chí ưu tiên, các Bộ, ngành đề xuất các công trình, dự án đầu tư, xác định phần vốn cho các dự án trình lên Bộ Tài chính và Chính phủ Để

có phương án trình lên Bộ Tài chính, yêu cầu các Bộ, ngành phải đánh giá tình hình thực tế về đầu tư từ nguồn NSNN, đặc biệt chú ý đến hiệu quả đầu tư Đồng thời các Bộ, ngành phải giải trình, bảo vệ ý kiến của mình về đầu tư được Bộ Tài chính (đây là công việc rất quan trọng bảo đảm vốn cho NSNN được đầu tư đúng mục đích) Sau khi xem xét sự tính toán, giải trình và bảo vệ của các Bộ, ngành, Bộ Tài