Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT AAA Chương trình hành động Accra ADB Ngân hàng phát triển Châu Á BPD Văn kiện quan hệ đối tác Bu-san về hiệu quả viện trợ CPS Chiến lược đối tác quốc gia DAC/OEC

-





       -

TRÇN THÞ HåNG THñY

VIÖN TRî PH¸T TRIÓN CHÝNH THøC (ODA) TRONG BèI C¶NH VIÖT NAM TRë THµNH N¦íC

Cã THU NHËP TRUNG B×NH (MIC)

Người hướng dẫn khoa học:

1: GS TSKH Nguyễn Quang Thái 2: TS Vũ Thị Tuyết Mai

Hµ néi, n¨m 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu và trích dẫn nêu trong luận án là hoàn toàn trung thực Kết quả nghiên cứu của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Hà Nội, ngày 20 tháng 1 năm 2016

Tác giả luận án

Trần Thị Hồng Thủy

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

MỤC LỤC ii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC BẢNG vii

DANH MỤC CÁC HÌNH viii

DANH MỤC CÁC HỘP viii

DANH MỤC PHỤ LỤC viii

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 22

1.1 Viện trợ phát triển chính thức ODA 22

1.1.1 ODA - Đầu tư công 22

1.1.2 Khái niệm viện trợ phát triển chính thức ODA 23

1.2 Viện trợ tại nước thu nhập trung bình MIC 28

1.2.1 Quan điểm về cung cấp viện trợ cho các nước MIC 28

1.2.2 Lĩnh vực ưu tiên viện trợ tại các nước MIC 30

1.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến viện trợ 31

1.3.1 Chính trị và viện trợ 31

1.3.2 Môi trường chính sách và viện trợ 32

1.3.3 Mối quan hệ giữa chiến lược tài trợ, chiến lược nhận tài trợ và nguồn vốn viện trợ phát triển 33

1.4 Đánh giá hiệu quả viện trợ 34

1.4.1 Viện trợ và tăng trưởng 34

1.4.2 Nâng cao hiệu quả viện trợ 36

1.5 Viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam 37

1.5.1 Các nghiên cứu tổng quan ODA tại Việt Nam 37

1.5.2 Các nghiên cứu ODA theo ngành và theo nhà tài trợ tại Việt Nam 40

1.6 Tiểu kết chương 1 42

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ODA TẠI QUỐC GIA

TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH 44

2.1 Tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một quốc gia 44

2.2 Đặc điểm của một nước thu nhập trung bình (MIC) 46

2.3 ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình- Kinh nghiệm quốc tế và bài học 48

2.3.1 Đặc điểm của ODA 48

2.3.2 Phân loại ODA 49

2.3.2.1 Phương thức cung cấp 49

2.3.2.3 Nguồn cung cấp ODA 51

2.3.2.4 Điều kiện cung cấp ODA 53

2.3.3 Kinh nghiệm quốc tế về ODA trong bối cảnh MIC 54

2.4 Khung phân tích của Luận án 58

2.4.1 Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC 59

2.4.2 Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC 65

2.4.3 Nhân tố ảnh hưởng ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC 66

2.5 Tiểu kết chương 2 68

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG ODA TẠI VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH 70

3.1 Bối cảnh 70

3.2 Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC) 74

3.2.1 ODA – tăng trưởng kinh tế 77

3.2.1.1 ODA và tổng sản phẩm quốc nội GDP 77

3.2.1.2 ODA và đầu tư phát triển 80

3.2.1.3 ODA và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI 86

3.2.2 ODA - phát triển xã hội 90

3.2.2.1 ODA hỗ trợ phát triển khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực 90

3.2.2.2 ODA hỗ trợ xóa đói giảm nghèo 92

3.2.2.3 ODA góp phần cải thiện quản lý nhà nước 93

3.2.3 ODA có hiệu quả chưa cao do năng lực hấp thu viện trợ của Việt Nam yếu 94 3.2.3.1 Tỷ lệ giải ngân thấp 94

3.2.4.2 Tính bền vững của dự án ODA chưa cao 100

3.2.4.3 Tình trạng thất thoát, lãng phí của các dự án ODA 102

3.2.4 ODA và nợ công 106

3.2.4.1 ODA vốn vay cũng như viện trợ không phải là “thứ cho không” 106

3.2.4.2 ODA chỉ có tính chất xúc tác 113

3.3 Các nhân tố tác động đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình 116

3.3.1 Các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ 116

3.3.1.1 Chiến lược, chính sách viện trợ của các nhà tài trợ 116

3.3.1.2 Tình hình kinh tế chính trị của các nước tài trợ 123

3.3.1.3 Quan hệ quốc tế và hợp tác phát triển 127

3.3.2 Các nhân tố nội tại của Việt Nam 129

3.3.2.1 Môi trường kinh tế xã hội Việt Nam 129

3.3.2.2 Chính sách ODA của Việt Nam 130

3.3.2.3 Năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam 135

3.4 Tiểu kết chương 3 Đánh giá chung về ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC 138

CHƯƠNG 4 QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ODA TRONG THỜI GIAN TỚI 141

4.1 Một số quan điểm về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC 141

4.2 Cơ sở đề xuất các giải pháp 142

4.3 Định hướng và giải pháp viện trợ phát triển tại Việt Nam trong bối cảnh MIC 144

4.3.1 Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát triển mới 144

4.3.2 Đảm bảo an toàn nợ công bền vững 152

4.3.3 Có tư duy mới về quan hệ đối tác 158

4.3.4 Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia ODA của người dân 160

4.3.4.1 Tăng cường sự giám sát của người dân đối với ODA 161

4.3.4.2 Khu vực tư nhân tiếp cận ODA 161

4.4 Tiểu kết chương 4 165

KẾT LUẬN 167

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ 170

TÀI LIỆU THAM KHẢO 171

PHỤ LỤC 181

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

AAA Chương trình hành động Accra

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á

BPD Văn kiện quan hệ đối tác Bu-san về hiệu quả viện trợ

CPS Chiến lược đối tác quốc gia

DAC/OECD Ủy ban hỗ trợ phát triển của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế GDP Tổng sản phẩm trong nước

HCS Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ

Hội nghị CG Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam

IMF Quỹ tiền tệ quốc tế

INGO Tổ chức phi Chính phủ nước ngoài

JICA Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

LDC nước chậm phát triển thu nhập thấp

LMIC Nước thu nhập trung bình thấp

MDGs Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ

ODA Viện trợ phát triển chính thức

PD Tuyên bố Pa-ri về hiệu quả viện trợ

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Mô tả đối tượng tham gia phỏng vấn 16

Bảng 2.2 Một số chỉ số so sánh LIC và MIC 55

Bảng 2.3 Điều kiện tài chính vốn vay ODA của ba nhà tài trợ có quy mô vốn vay lớn 61

Bảng 2.4 Tổng vốn vay ODA kém ưu đãi ký kết thời kỳ 2006-2014 62

Bảng 3.1 Những cột mốc phát triển kinh tế-xã hội 1990-2014 71

Bảng 3.2 Cam kết, ký kết và giải ngân ODA qua các thời kỳ 75

Bảng 3.3 Quy mô trung bình của các chương trình dự án ODA 77

Bảng 3.4 ODA và GDP của Việt Nam 77

Bảng 3.5 ODA và Vốn đầu tư phát triển của Việt Nam 81

Bảng 3.6 ODA và vốn FDI thực hiện 87

Bảng 3.7 Vốn ODA chưa giải ngân 1993-2015 (lũy kế) 94

Bảng 3.8 Thời gian từ khi nhà tài trợ phê duyệt đến khi dự án có hiệu lực của một số nhà tài trợ 96

Bảng 3.9 Tỷ lệ các Dự án gia hạn của một số Ngân hàng phát triển 97

Bảng 3.10 Số năm thực hiện dự án trung bình và thời gian gia hạn của 98

các dự án của một số nhà tài trợ 98

Bảng 3.11 Hủy khoản vay, viện trợ của một số nhà tài trợ 105

Bảng 3.12 Tình hình vay trả nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2006-2013110 Bảng 3.13 Ưu tiên hỗ trợ trong ODA dành cho Việt Nam của một số đối tác phát triển 117

Bảng 3.14 Vốn ODA thế giới giải ngân giai đoạn 2003-2014 126

Bảng 4.1 So sánh ODA bình quân đầu người củaViệt Nam và một số nước thu nhập trung bình 146

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 2.1 Mô hình các giai đoạn phát triển của Rostow 45

Hình 2.2 Khung phân tích của Luận án 58

Hình 3.1 Tương quan giữa ODA và GDP 79

Hình 3.2 Tương quan giữa ODA và Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội 82

Hình 3.3 Tương quan giữa ODA và Đầu tư phát triển từ NSNN 83

Hình 3.4 Ý kiến khảo sát về “ODA hỗ trợ đầu tư phát triển” 83

Hình 3.5 Cơ cấu sử dụng vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực 84

Hình 3.6 Tương quan ODA và FDI 88

Hình 3.7 Đánh giá về tác động của ODA đến FDI 88

Hình 3.8 Đánh giá về tỷ lệ giải ngân ODA bình quân 95

DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1.1 Nội dung phiếu phỏng vấn sâu 18

Hộp 3.1 Dự án Thoát nước Hà Nội giai đoạn II 85

Hộp 3.2 Dự án cải thiện môi trường Thành phố Hồ Chí Minh 96

Hộp 3.3 Dự án trồng ca cao ở Tây nguyên 101

Hộp 3.4 Dự án cải tạo, nâng cấp Cảng Hải Phòng 103

Hộp 3.5 Kinh nghiệm quốc tế về xử lý nợ công tại Nhật Bản và Hy Lạp 113

Hộp 3.6 Chính sách viện trợ của Nhật Bản dành cho Việt Nam 121

Hộp 3.7 Dự án Đại lộ Đông Tây Thành phố Hồ Chí Minh 136

DANH MỤC PHỤ LỤC

Phụ lục 1: Thông tin chung về ODA và vốn vay ưu đãi tại Việt Nam

Phụ lục 2: ODA tại Việt Nam theo ngành và lĩnh vực

Phụ lục 3: ODA tại Việt Nam theo khu vực địa lý

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Giới thiệu tóm tắt về nghiên cứu

Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những

thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội Từ năm 2010, Việt Nam đạt

mức thu nhập GNI bình quân đầu người khoảng 1.168 USD/người, trở thành quốc gia có mức thu nhập trung bình Chính sách viện trợ cho Việt Nam đang thay đổi, theo đó, tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước

chậm phát triển, thu nhập thấp Để phù hợp với bối cảnh mới, Việt Nam cần có một

chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ nước ngoài phù hợp để tối đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước

Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam

trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp phần giải quyết một

phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn này trong giai đoạn phát triển mới của đất nước

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được trình bày theo 4 chương: Chương 1-Tổng quan nghiên cứu (22 trang), Chương 2-Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về ODA của một quốc gia khi trở thành nước MIC (26 trang), Chương 3-Thực trạng ODA ở Việt Nam trong điều kiện MIC (70 trang) và Chương 4-Quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới (26 trang) Luận án sử dụng 19 bảng, 10 hình, 8 hộp và 3 phụ lục minh chứng cho những luận điểm trong luận án

Dựa trên kết quả những phân tích, nghiên cứu, luận án đề xuất 4 nhóm khuyến nghị chính sách cho Việt Nam như sau: (1) Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA ưu đãi cho Việt Nam; (2) Đảm bảo an toàn nợ công bền vững; (3) Tư duy mới

về hợp tác phát triển dựa trên quan hệ đối tác và (4) Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia của xã hội vào quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA

2 Lý do lựa chọn đề tài

Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội: Kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ bình quân 7,5%/năm, tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 9,45% vào năm 2010 và 4,5% năm 2015 Trong quá trình thực hiện các Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm (SEDS) 1991-2000; 2001-2010 và 2011-2020 và các Kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội (SEDP) 2001-2005, 2006-2010 và 2011-2015, bên cạnh nỗ lực của mình, Việt Nam đã tranh thủ được sự hỗ trợ của quốc tế để phát huy nội lực, tận dụng thời cơ, vượt qua nhiều khó khăn, thách thức

ở trong nước cũng như những tác động tiêu cực của khủng khoảng kinh tế toàn cầu

để duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô, tiếp tục đà tăng trưởng tương đối khá và bảo đảm an sinh xã hội

Trong giai đoạn 1993-2015, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi (sau đây gọi chung là viện trợ phát triển ODA) đã trở thành một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho ngân sách trung ương và địa phương Trong thời kỳ này, tổng nguồn vốn hỗ trợ phát triển cam kết đạt khoảng hơn 85 tỷ USD, vốn ký kết đạt hơn 72 tỷ USD và vốn giải ngân hơn 53 tỷ USD Các điều kiện tài chính của vốn vay ODA rất ưu đãi (lãi suất vay thấp, giao động từ 0-3% năm, thời hạn trả nợ khoảng 30-40 năm, trong đó có 10 năm ân hạn) [3] Vốn vay kém ưu đãi có các điều kiện tài chính kém ưu đãi hơn so với vốn vay ưu đãi ODA, song ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại Ngoài vốn vay, các nhà tài trợ còn cung cấp viện trợ không hoàn lại, chiếm bình quân khoảng 10% tổng vốn ODA giai đoạn 1993-2015 đã có tác động tích cực hỗ trợ nhiều chương trình, dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước (y tế, giáo dục, xóa đói, giảm nghèo, cũng như phát triển thể chế và tăng cường năng lực con người, nâng cao chất lượng chuẩn bị các dự án ) [3] Nguồn hỗ trợ phát triển ODA này đã

có vị trí quan trọng, đáp ứng một phần nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh

tế và xã hội và trên thực tế trong nhiều năm đã chiếm tới hơn 40% tổng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước Thông qua các chương trình, dự án ODA, công nghệ hiện đại, kinh nghiệm quản lý tiên tiến được chuyển giao, đội ngũ cán bộ khoa học kỹ thuật và quản lý được tăng cường năng lực Việc sử dụng nguồn vốn này về

cơ bản có hiệu quả, góp phần vào những thành tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội của Việt Nam trong giai đoạn phát triển vừa qua

Trong bối cảnh hiện nay, tình hình trong nước và quốc tế có nhiều thay đổi, Việt Nam có nhiều thuận lợi cho phát triển, song cũng phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức

Năm 2010, Việt Nam đạt mức thu nhập GDP bình quân đầu người đạt khoảng 1.168 USD/người - vượt mức khởi điểm của nước thu nhập trung bình (theo phân loại của Ngân hàng thế giới) [1] Đây là một cột mốc quan trọng mà Việt Nam đạt được trên con đường phát triển kinh tế - xã hội, tạo ra những cơ hội phát triển mới, đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức trong việc hướng tới mục tiêu về

cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 Để thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, bên cạnh nguồn vốn trong nước có vai trò quyết định, Đảng và Nhà nước chủ trương huy động các nguồn vốn từ bên ngoài, trong đó có nguồn vốn viện trợ phát triển của các nhà tài trợ nước ngoài Theo tính toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, để bảo đảm thực hiện mục tiêu tăng trưởng 6,5-7%/năm trong thời kỳ 2016-2020 cần tổng nguồn vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước khoảng 180 tỷ USD, trong đó 25% phải dựa vào các nguồn vốn ngoài nước, chủ yếu là vốn FDI và vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài Do vậy, nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi vẫn tiếp tục có vai trò quan trọng đối với Viêt Nam trong bối cảnh MIC

Phù hợp với thông lệ viện trợ phát triển quốc tế, các nhà tài trợ áp dụng chính sách hỗ trợ khác nhau với nhóm nước chậm phát triển thu nhập thấp và nhóm nước thu nhập trung bình Trở thành một nước có mức thu nhập trung bình, mặc dù trung bình thấp, song các nhà tài trợ áp dụng đối với Việt Nam một chính sách tài

trợ như một nước thu nhập trung bình không có ngoại lệ Theo đó, tính chất, quy

mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của các đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước chậm phát triển, thu nhập thấp Những sự thay đổi chủ yếu bao gồm:

Về tính chất: nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức sẽ có những biến chuyển, từ quan hệ hợp tác thiên về “cho - nhận” để đáp ứng nhu cầu phát triển bức xúc chuyển sang mối quan hệ “đối tác” với yêu cầu cao hơn để viện trợ phát triển chính thức không chỉ để khỏa lấp khoảng trống của sự thiếu hụt những nguồn lực phát triển như trước đây mà hòa quyện vào nguồn lực quốc gia, tạo ra tác động lan tỏa lớn cho sự phát triển kinh tế-xã hội bền vững

Về quy mô của vốn tài trợ: giảm dần, trong khi Việt Nam có nhu cầu lớn về vốn để tiếp tục phát triển Trong 3 năm gần đây, quy mô nguồn vốn vốn viện trợ cam kết cho Việt Nam đang giảm dần: từ 8 tỷ USD năm 2009, xuống 7,9 tỷ USD (năm 2010) và 7,3 tỷ USD (năm 2011) và 6,5 tỷ (năm 2012 và 2013) [5]

Về phương thức cung cấp vốn: chuyển đổi dần từ quan hệ trực tiếp Chính phủ-Chính phủ sang giai đoạn các Chính phủ giữ vai trò hỗ trợ gián tiếp để xúc tác

sự hợp tác giữa các thực thể của các Bên với nhau như giữa các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, địa phương

Về cơ cấu vốn viện trợ: vốn ODA không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi có chiều hướng giảm dần Đơn cử ADB đã giảm 50% vốn vay ODA (ADF) và thế vào

đó là vốn vay thông thường (OCR) với lãi suất cao hơn và thời gian trả nợ ngắn hơn

so với vốn vay ODA ưu đãi (ADF) Vốn ODA không hoàn lại giảm mạnh từ 20% trên tổng vốn ODA trong giai đoạn trước năm 2010 nay chỉ còn khoảng 4%1 [5], [10] Thực tế này đặt ra một thách thức thật sự đối với một số ngành, lĩnh vực vốn

sử dụng nhiều vốn ODA không hoàn lại trong thời gian qua như Y tế, Giáo dục và Đào tạo, Xóa đói, giảm nghèo

1 Giai đoạn 2006-2010: Tỷ lệ vốn vay kém ưu đãi / tổng vốn cam kết của nhóm 6 ngân hàng tăng từ 0% năm

2010 lên 23% năm 2010 – Báo cáo tình hình ODA, Bộ Kế hoạch và Đầu tư – 2011 [5] Trong tổng số 27,7 tỷ USD dư nợ nước ngoài của Chính phủ, tổng dư nợ có lãi suất thấp (0% - 3%) là 21,9 tỷ USD (78,4%) Dư nợ

có lãi suất 3%-10% là trên 4 tỷ USD (chiếm 14%), năm 2009, con số này là 10% - Bản tin nợ nước ngoài số

7, Bộ Tài Chính, 2011 [10]

Về mô hình cung cấp vốn: Các mô hình đa dạng hơn, bên cạnh mô hình viện trợ truyền thống theo dự án, các nhà tài trợ có khuynh hướng sử dụng cách tiếp cận theo chương trình, ngành (PBA), hỗ trợ ngân sách chung (GBS) và hỗ trợ ngân sách

có mục tiêu (TBS)), hỗ trợ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển các lĩnh vực công theo phương thức khác nhau như phương thức đối tác công-tư (PPP) với sự hỗ trợ của nguồn Tài chính phát triển chính thức ODF2 Có thể nói đây không chỉ là sự thay đổi mô hình tài trợ mà còn là sự thay đổi về cách tiếp cận viện trợ phát triển với sự nhấn mạnh vào kết quả cuối cùng của việc sử dụng vốn tài trợ đi kèm với yêu cầu cao về tính minh bạch, trách nhiện giải trình và thể chế quản lý đáp ứng những thông lệ tốt của quốc tế Lấy thí dụ mô hình hỗ trợ ngân sách đòi hỏi việc lập, thực hiện và kết quả ngân sách phải công khai, minh bạch và có thể kiểm chứng Nhà tài trợ quan tâm đến kết quả cuối cùng của ngân sách với báo cáo đầy

đủ và minh bạch đối với người dân đóng thuế

Về sự phối hợp giữa các nhà tài trợ: hoạt động này sẽ được tăng cường hơn dựa trên sự phân công lao động và bổ trợ lẫn nhau để khai thác những lợi thế so sánh của các nhà tài trợ Sự phối hợp này là cần thiết trong bối cảnh mới một số nhà tài trợ như Đan Mạch, Nay Uy, Thụy Điển, đóng cửa chương trình ODA cho Việt Nam, song quan hệ hợp tác phát triển với các nước này sẽ không dừng lại mà chuyển đổi dưới nhiều hình thức gián tiếp khác như họ sẽ hỗ trợ Việt Nam thông qua nhà tài trợ khác, các tổ chức quốc tế (INGO), hoặc ủng hộ hợp tác trực tiếp giữa các đối tác của Việt Nam và các nước này

Việt Nam tiếp tục có nhu cầu nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức để đầu tư phát triển trong giai đoạn mới, song chính sách tài trợ cho Việt Nam đang thay đổi Trong bối cảnh đó, vấn đề đặt ra là, để thích nghi với tình hình thực tế, Việt Nam cần

có một chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ phát triển phù hợp để tối đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước

2 Hiện nay, khái niệm Tài chính phát triển chính thức (Official Development Finance - ODF) được dùng ngày một phổ biến ODF bao gồm tất cả các nguồn tài chính mà Chính phủ các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển Một số khoản tài trợ này có mức lãi suất gần với lãi suất thương mại

Trong bối cảnh mới, chủ trương sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức của Việt Nam cũng có những thay đổi, đáng chú ý nhất là kết luận của Ban Bí thư Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam cho phép doanh nghiệp tư nhân tiếp cận vốn vay ODA và yêu cầu các cơ quan Chính phủ có liên quan thể chế hóa chủ trương này [4] Việc thực hiện chủ trương trên không những đảm bảo sự công bằng trong tiếp cận và sử dụng nguồn vốn công giữa các thành phần kinh tế, mà còn góp phần nâng cao năng lực hấp thụ viện trợ quốc gia để thúc đẩy cải thiện tình hình giải ngân nguồn vốn viện trợ nhằm cải thiện tình hình giải ngân vốn ODA, phấn đấu đạt và vượt mực giải ngân vốn ODA của nhiều nước tiếp nhận nguồn vốn này trong khu vực và trên thế giới

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong thời gian qua có những hạn chế và yếu kém, thể hiện trong chỉ tiêu tổng hợp về giải ngân nguồn vốn này đạt thấp đã tác động đến hiệu quả đầu tư của một số chương trình và dự án Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong giai đoạn 1993-2015, tổng vốn ODA cam kết đạt khoảng 85 tỷ USD, vốn ODA ký kết đạt hơn 72 tỷ USD, giải ngân đạt hơn 53 tỷ USD bằng 74% ODA ký kết [5] Tỷ lệ giải ngân thấp phản ảnh

sự bất cập của hệ thống quản lý và năng lực tổ chức thực hiện dự án ở tất cả các cấp Điều này làm chậm quá trình hoàn thành và triển khai các công trình bằng vốn ODA, ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả đầu tư Hơn thế nữa, trình trạng này sẽ làm sói mòn niềm tin của các nhà tài trợ đối với năng lực hấp thu viện trợ quốc tế và gây ra bức xúc trong công luận

Tại diễn đàn Quốc hội cũng như dư luận xã hội đang lo ngại về sự an toàn của nợ công, trong đó nợ ODA chiếm tỷ trọng cao Tổng dư nợ nước ngoài cuối kỳ tính đến 31/12/2013 của Việt Nam hơn 36 tỷ USD Nợ nước ngoài quốc gia so với GDP bằng 37,3% GDP [11] So với chuẩn mực về an toàn nợ công quốc tế và sự đánh giá của Quỹ tiền tệ quốc tế IMF, Ngân hàng thế giới WB và một số nhà tài trợ khác khẳng định nợ công của Việt nam hiện trong giới hạn an toàn Tuy nhiên, để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển, Việt nam tiếp tục phải vay nợ nước ngoài, trong

đó có vay vốn hỗ trợ phát triển chính thức, do vậy nợ nước ngoài của Việt Nam sẽ

tăng hàng năm Thực tế đó đòi hỏi phải có một chính sách và thể chế quản lý phù hợp hơn để sử dụng hiệu quả vốn hỗ trợ phát triển chính thức góp phần bảo đảm đảm bảo an toàn nợ công (kể cả vay trong và ngoài nước)

Để hiện thực hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức; đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong bối cảnh Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình; phù hợp với những sự thay đổi về chính sách viện trợ cho Việt Nam cũng như đảm bảo nợ công bền vững của quốc gia, cần thay đổi nhận thức, tầm nhìn, những nguyên tắc ở tầm vĩ mô, cũng như các giải pháp tổ chức, quản lý và thực hiện cụ thể nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức một cách có hiệu quả ở các cấp Đây là những thách thức mới đặt ra cho những người làm công tác nghiên cứu kinh

tế, các nhà hoạch định chính sách và những người quản lý ở cơ sở liên quan tới thu

hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại Việt Nam Tuy nhiên, cho

đến nay, chưa có các nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề cấp thiết nêu trên Xuất phát

từ những lý do này, đề tài nghiên cứu “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong

bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp

phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn này trong giai đoạn phát triển mới của đất nước

3 Khoảng trống cần nghiên cứu

Từ phân tích nêu trên cho thấy hiện nay ở Việt Nam thiếu các nghiên cứu chuyên sâu về ODA trong bối cảnh MIC, tạo ra một khoảng trống về kiến thức, thông tin liên quan đến việc quản lý ODA ở Việt Nam khi trở thành nước MIC Luận án tập trung phân tích, nghiên cứu nhằm thu hẹp lại khoảng trống này Cụ thể:

 Bản chất và đặc điểm các loại vốn ODA cũng như chính sách viện trợ của các nhà tài trợ nước ngoài cho Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC);

 Tác động của nguồn vốn ODA đến tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội tại Việt Nam trong thời kỳ MIC;

 Các nhân tố tác động tới ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC;

 Khung chính sách quản lý nhà nước đối với nguồn vốn ODA trong bối cảnh MIC

4 Câu hỏi nghiên cứu

Luận án xác định bốn (04) câu hỏi nghiên cứu như sau:

Câu hỏi nghiên cứu thứ nhất là “Nguồn vốn ODA có đóng góp như thế nào đối với những thành tựu kinh tế xã hội trước và sau khi Việt Nam trở thành nước MIC?” Câu hỏi này tập trung vào những thành tựu kinh tế xã hội của Việt Nam, đánh giá tác động ODA trong giai đoạn 1993-2015 và tính riêng giai đoạn 2010-

2015

Câu hỏi nghiên cứu thứ hai là “Bản chất, đặc điểm, điều kiện và phương thức cung cấp của ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung xác định đặc điểm, phương thức tài trợ cũng như chính sách viện trợ của các nhà tài trợ đối với Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC

Câu hỏi nghiên cứu thứ ba là “Các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung phân tích, xác định các nhân tố bên ngoài và nhân tố nội tại của Việt Nam ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC

Câu hỏi nghiên cứu thứ tư là “Các khuyến nghị để cải thiện việc khung chính sách ODA ở Việt Nam khi chuyển sang MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung vào việc đưa

ra một số khuyến nghị để cải thiện khung chính sách quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam trong bối cảnh MIC

5 Mục đích nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu chung:

Luận án nhằm góp phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong giai đoạn phát triển mới của đất nước khi Việt Nam chuyển từ nước chậm phát triển, thu nhập thấp sang nước thu nhập trung bình thấp, đồng thời, chính sách ODA cho Việt Nam thay đổi

từ quan hệ hai bên cho và nhận ODA sang quan hệ đối tác phát triển (khác biệt cả tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA) Xuất phát từ

đó, Luận án đề xuất chính sách và thể chế quản lý và sử dụng ODA phù hợp để tối

đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước

từ khái niệm, đặc điểm, xu thế đến quan điểm học thuật

6 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

6.1 Đối tượng nghiên cứu

Trong bối cảnh MIC, bên cạnh vốn ODA (gồm vốn ODA không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi), các nhà tài trợ còn cung cấp các nguồn vốn vay khác huy động được từ thị trường vốn với các điều kiện tài chính mềm hơn so với vốn vay thương mại nhờ vào uy tín của họ Như vậy so với trước đây, trong môi trường MIC, nguồn vốn hỗ trợ phát triển rộng mở hơn và được gọi chung là tài chính phát triển chính thức (ODF) Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của Luận án tập trung vào vốn ODA và vốn vay ưu đãi

Trong thực tế và học thuật hiện người ta sử dụng một số thuật ngữ khác nhau như “Hỗ trợ phát triển chính thức”, “Viện trợ phát triển chính thức” hoặc “Tài trợ phát triển chính thức”, song các thuật ngữ này đều có cùng một nội hàm là vốn ODA gồm vốn vay ODA và vốn ODA không hoàn lại của các nhà tài trợ nước ngoài dành cho Chính phủ hoặc Nhà nước Việt Nam Bên cạnh đó, trong môi trường MIC một số nhà tài trợ còn cung cấp vốn vay kém ưu đãi hơn so với vốn vay ODA song ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại Luật Quản lý nợ công gọi nguồn vốn này là vốn vay ưu đãi Để thống nhất trong phân tích, đánh giá, trong Luận án

sẽ sử dụng thuật ngữ “viện trợ phát triển chính thức ODA” cho nguồn vốn hỗ trợ

phát triển chính thức ODA (giai đoạn LIC) và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức + nguồn vốn vay kém ưu đãi (giai đoạn MIC) Đối tượng nghiên cứu của Luận

án là viện trợ phát triển chính thức ODA trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình với nội hàm rộng hơn như đã nêu ở trên ODA đề cập trong phạm vi Luận án mang tính tổng quan, không đi vào phân tích chuyên sâu, bao gồm: ODA trong bối cảnh mới, các nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh mới, quy luật của ODA cùng với quá trình phát triển của một quốc gia, khi quan hệ cho và nhận ODA đã chuyển sang giai đoạn mới của đối tác phát triển và chiến lược hội nhập quốc tế chủ động, tích cực

6.2 Phạm vi nghiên cứu

Từ mục tiêu nêu trên, Luận án tập trung phân tích ODA trong giai đoạn 1993-2015, chú trọng vào các vấn đề nổi lên trong thờ kỳ 2010-2015 (Việt Nam bước vào ngưỡng cửa của nước có thu nhập trung bình MIC) ODA đề cập trong phạm vi Luận án mang tính tổng quan, không đi vào phân tích chuyên sâu một lĩnh vực, một ngành nghề cụ thể Đó là: Xác định những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC, Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC

và những nhân tố ảnh hưởng tới ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC Từ những phân tích đánh giá này, Luận án đề xuất định hướng ODA trong thời gian tới trong đó

có đưa ra lộ trình để Việt Nam “tốt nghiệp” ODA ưu đãi để chuyển sang giai đoạn mới của hội nhập quốc tế đi vào chiều sâu

Về mặt không gian: Luận án nghiên cứu trên địa bàn Việt Nam; các bài học kinh nghiệm quốc tế được phân tích dựa trên các báo cáo, nguồn dữ liệu sẵn có từ các nước trong khu vực và quốc tế có bối cảnh, điều kiện kinh tế-xã hội tương tự Việt Nam Từ đó có thể phát hiện một số khía cạnh mang tính quy luật chung cho các nước MIC để nhận dạng tốt hơn ODA trong điều kiện MIC

7 Đóng góp mới của nghiên cứu

Đề tài Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt

Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” có một số đóng góp mới, có

ý nghĩa về mặt khoa học cũng như thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu quả nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức trong bối cảnh tình hình mới tại Việt Nam Cụ thể:

Thứ nhất, đóng góp một số hiểu biết ban đầu dựa trên kinh nghiệm thực tế Việt Nam quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ trong môi trường MIC, bao gồm:

Luận án đã nêu rõ các đặc điểm mới trong việc huy động và sử dụng vốn ODA trong điều kiện quốc gia có thu nhập trung bình (MIC), theo đó việc chuyển

từ quan hệ viện trợ sang quan hệ đối tác phát triển, đòi hỏi sự nỗ lực với tinh thần chủ động của Việt Nam để sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn này mà không chịu sức ép “khát vốn” và đi tới “từ chối” ODA ưu đãi trong tương lai

Luận án đã làm rõ nội hàm của viện trợ phát triển chính thức trong điều kiện Việt Nam là nước thu nhập trung bình (MIC) không chỉ bao gồm vốn ODA không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi mà còn bao gồm các khoản vay kém ưu đãi (nhưng vẫn có tính ưu đãi hơn vay thương mại)

Luận án đã xác định được quy luật của ODA cùng với quá trình phát triển của một quốc gia đưa vào trường hợp cụ thể là Việt Nam Từ đây, Luận án xây dựng lộ trình ODA ở Việt Nam song hành cùng quá trình phát triển trong bối cảnh nước có thu nhập trung bình Đồng thời, Luận án cũng đưa ra những phân tích về việc: cùng với lộ trình tốt nghiệp ODA, quốc gia có thu nhập trung bình cần bắt đầu tính đến chiến lược cung cấp ODA của riêng mình như một công cụ ngoại giao và

mở rộng quan hệ hợp tác kinh tế, thương mại và đầu tư với các nước chậm phát triển thu nhập thấp khác

Luận án đã xác định được tính chất của các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC (mối liên kết kinh tế-chính trị, mối quan hệ đối tác chiến lược cũng như quyền tự chủ) Luận án đã luận giải được 2 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh MIC tại Việt Nam: (1) nhóm nhân tố xuất phát từ phía cung cấp viện trợ (chiến lược, chính sách viện trợ của nhà tài trợ; tình hình kinh tế, chính trị cũng như các biến động bất thường có thể xảy ra ở phía nhà tài trợ; bầu không khí quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính trị giữa hai

phía tài trợ và nhận tài trợ) và (2) nhóm nhân tố từ phía Việt Nam (môi trường kinh

tế chính trị tại Việt Nam; chính sách của nhà nước đối với ODA và năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam)

Thứ hai, từ kết quả phân tích những nhân tố ảnh hưởng đến ODA, phân

tích tác động của ODA trong giai đoạn LIC và trong bối cảnh mới tại Việt Nam (MIC), luận án đề xuất chính sách đối với ODA trong bối cảnh mới dưới các góc độ:

Nâng cao nhận thức về ODA cho các cán bộ quản lý liên quan Cung cấp những thông tin cập nhật về ODA, các yếu tố tác động liên quan đến ODA trong bối

cảnh MIC;

Đề xuất định hướng về quy định hạn mức vay và trả nợ hàng năm: với chi phí vốn ODA ngày càng “đắt” trong bối cảnh MIC, cần xác định “trần” vay, trả hằng năm Khoản vốn ODA, vay ưu đãi giải ngân được tính là khoản chi đầu tư phát triển và bị khống chế bởi mức bội chi ngân sách hàng năm do Quốc Hội phê duyệt, còn khoản trả nợ được Nhà nước cân đối trong nghĩa vụ trả nợ trong ngân sách Nhà nước hàng năm Do vậy, việc đề xuất dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay

ưu đãi, ký kết điều ước quốc tế hoặc thỏa thuân về vốn vay, cũng như giải ngân các nguồn vốn vay phải được chủ động khống chế bằng hạn mức vay trả nợ nước ngoài trong khung khổ kế hoạch hàng năm và kế hoạch trung hạn 5 năm Một sự khống chế như vậy sẽ bảo đảm cân đối khả năng vay, trả nợ nước ngoài, góp phần duy trì an toàn nợ công của đất nước

Cải thiện chất lượng kế hoạch, định hướng trong thu hút và sử dụng vốn ODA Định hướng và chính sách thu hút, quản lý và sử dụng ODA, vốn vay ưu đãi tốt là yêu cầu đầu tiên để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này Muốn vậy cần tập trung làm rõ chính sách và những lĩnh vực và địa bàn ưu tiên tài trợ của nhà tài trợ, quy mô, loại hình, các điều kiện (ràng buộc hay không ràng buộc), điều kiện và điều khoản tài chính (lãi suất, ân hạn, thời gian trả nợ, đồng tiền vay, các loại phí,…), quy trình và thủ tục

Nâng cao hiệu quả quản lý ODA tại Việt Nam: Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan quản lý nhà nước về ODA, các nhà hoạch định chính sách ODA trong việc định hướng, xác định chiến lược ODA trong bối cảnh Việt Nam không còn thuộc nhóm nước được ưu tiên sử dụng vốn ODA và các bên đối tác đã đồng thuận chuyển sang giai đoạn hợp tác mới dựa trên quan hệ đối tác Đồng thời đây cũng là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu của nghiên cứu sinh và sinh viên chuyên ngành kinh tế và quản lý

8 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình, Nghiên cứu sinh đã sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử

Trong Luận án này, cả hai loại phương pháp nghiên cứu định tính, định lượng đều được áp dụng Phương pháp nghiên cứu định tính được áp dụng trong việc phát hiện và xác định tác động của ODA đến tác động của ODA đến phát triển kinh tế, xã hội, quản lý nhà nước, những nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam Phương pháp nghiên cứu định lượng được áp dụng trong việc đánh giá những tác động này

Cụ thể, trong Luận án này sử dụng 02 phương án nghiên cứu chính là: (1) Tổng hợp, nghiên cứu tại bàn; (2) Phỏng vấn/Tham vấn chuyên gia

8.1 Phân tích tổng hợp, nghiên cứu tại bàn

Phân tích và tổng hợp được thực hiện xuyên suốt trong quá trình thực hiện

Đề tài Ở phần trên nghiên cứu sinh đã xác định bốn câu hỏi nghiên cứu Các câu hỏi nghiên cứu được xác định nhằm định hướng nghiên cứu, xác định phạm vi nghiên cứu, đưa ra khuôn khổ xây dựng nghiên cứu, từ đấy xác định cần đến những

dữ liệu gì Phần phương pháp nghiên cứu, xử lý số liệu thực tế là một nội dung quan trọng trong Luận án Các dữ liệu thu thập không chỉ qua quá trình nghiên cứu tại bàn, tổng hợp, so sánh, đối chiếu mà phần quan trọng là qua các cuộc thảo luận nhóm, tham vấn các đối tượng liên quan, các chuyên gia trong ngành

Các dữ liệu được thu thập trong giai đoạn 1993-2010 và 2010-2015 (năm 1993

là năm Việt Nam chính thức nhận ODA, năm 2010 là năm Việt Nam bắt đầu trở

thành nước thu nhập trung bình MIC và năm 2015 là năm cập nhật dữ liệu mới nhất) (số liệu năm 2015 là dự báo)

 Luận án thu thập, phân tích dữ liệu ODA ở cấp vi mô bao gồm ODA cam kết, ký kết, giải ngân trong giai đoạn 1993-2010 và 2010-2014 và ước năm 2015 Luận án có phân tích tác động của ODA trong thành tựu kinh tế: đóng góp vào GDP, đầu tư phát triển (tổng đầu tư phát triển toàn xã hội; và các lĩnh vực Nông nghiệp, phát triển nông thôn; Năng lượng và công nghiệp; Giao thông vận tải và bưu chính viễn thông; môi trường, cấp thoát nước và phát triển đô thị); cũng như tương tác với thu hút FDI

 Luận án phân tích những tác động đa dạng (cả hai mặt tích cực và tiêu cực) của ODA đến nợ công nên sẽ phân tích các số liệu về ODA và nợ công cũng như tỷ trọng các con số này trong GDP hay nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam

 Luận án đánh giá tác động của ODA trong việc đạt được các thành tựu xã hội, bao gồm: tiếp thu khoa học công nghệ; cải thiện quản lý nhà nước; xóa đói giảm nghèo Vì vậy các dữ liệu về các thành tựu xã hội này sẽ được phân tích

 Luận án phân tích ODA trong bối cảnh MIC không chỉ của Việt Nam mà cả

dữ liệu về ODA trong bối cảnh MIC ở một số nước trong khu vực và trên thế giới (đặc biệt những nước có bối cảnh tương tự Việt Nam) sẽ được phân tích, so sánh

 Nhận dạng các lợi ích, khó khăn, vướng mắc trong quá trình kêu gọi, thu

hút, sử dụng ODA trong thời gian qua và đặc biệt là thời gian sắp tới; phân tích

nguyên nhân gốc rễ của những yếu kém, tồn tại trong công tác thu hút, sử dụng, quản lý ODA ảnh hưởng đến hiệu quả của ODA

Trong quá trình thực hiện Luận án, các tài liệu sau đã được thu thập, phân tích:

Số liệu thống kê, các chiến lược phát triển về phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam cả ở cấp quốc gia, ngành và khu vực, chiến lược toàn diện về tăng trưởng

và xóa đói giảm nghèo và các định hướng lớn của Đảng và Nhà nước trong phát triển kinh tế - văn hóa – xã hội, chiến lược đầu tư và chương trình đầu tư công;

Văn bản pháp luật liên quan đến ODA, đầu tư công

Các tài liệu về ODA của các nhà tài trợ tại Việt Nam như WB, ADB, UNDP…

Những nghiên cứu sẵn có của các đối tác và nhà tài trợ về vai trò và ảnh hưởng của ODA đến sự tăng trưởng kinh tế-xã hội của Việt Nam trong giai đoạn 1993-2010 cũng như các tài liệu, nghiên cứu - khảo sát, tài liệu hướng dẫn và kinh nghiệm thực tiễn tốt nhất của quốc tế về sử dụng ODA

Nghiên cứu, báo cáo của các nước trên thế giới về ODA, đặc biệt là về các nước có bối cảnh tương tự Việt Nam (chuyển đối sang giai đoạn MIC)

Các văn bản, tài liệu về hợp tác phát triển của các nhà tài trợ đối với việt Nam như sách “Xanh” của EU, Báo cáo thường niên của JICA, Báo cáo tình hình thực hiện dự án của WB, ADB, Kế hoạch chung hợp tác giữa Việt Nam với các tổ chức Liên hợp quốc; Tuyên bố Pa-ri (PD), Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ (HCS) và Chương trình hành đông Accra (AAA); báo cáo đánh giá tình hình thực hiên cam kế Hà Nội về hiệu quả viện trợ…

Các tài liệu khác có liên quan

8.2 Phỏng vấn, tham vấn chuyên gia

Nghiên cứu sinh đã triển khai một cuộc khảo sát nhỏ để thu thập dữ liệu về các vấn đề liên quan đến ODA tại Việt Nam 1993-2015 Các thông tin liên quan đến quản

lý ODA từ các cơ quan chính phủ, các cơ quan quản lý cũng như các chuyên gia hoạt động trong lĩnh vực ODA Nghiên cứu tập trung phân tích tác động của ODA đến các thành tựu kinh tế và xã hội cũng như tác động tiêu cực của ODA đến nợ công Một phần quan trọng của Nghiên cứu này là phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam khi chuyển sang bối cảnh MIC Tuy nhiên, Việt Nam mới bước sang giai đoạn MIC, số liệu chưa có nhiều, chủ yếu là những nhận định từ góc độ những cán bộ làm công tác quản lý ODA cũng như các chuyên gia trong ngành nên Nghiên cứu sinh lựa chọn phương pháp phỏng vấn sâu, tham vấn các chuyên gia

Do hạn chế về thời gian và nguồn lực, nghiên cứu không thể tiến hành phỏng vấn hết tất cả các đối tượng liên quan (các vụ/cục quản lý ODA tại các bộ, ngành, các phòng quản lý ODA/kinh tế đối ngoại tại tất cả các Sở tại các địa phương, các ban quản lý dự án ODA…) Trong nghiên cứu này, nghiên cứu sinh đã lấy mẫu khảo sát bao gồm những cán bộ đáp ứng các điều kiện sau đây:

Những người đã và đang trực tiếp tham gia vào việc quản lý ODA ở cấp độ

vĩ mô ở Việt Nam;

Những người công tác trong lĩnh vực ODA ít nhất 5 năm trở lại đây

Những người từ các cơ quan chính phủ, những người có thông tin đầy đủ về ODA và có thể liên hệ được

Sau khi xác định được mẫu, nghiên cứu sinh đã tiến hành xác định thông tin

cá nhân, liên hệ qua điện thoại để mời tham gia và trả lời phỏng vấn Tuy nhiên, tại thời điểm tiến hành khảo sát, có những cán bộ không thể bố trí thời gian phù hợp (đi công tác nước ngoài, đi học nâng cao, thuyên chuyển công tác…), nên nghiên cứu sinh đã tiến hành phỏng vấn sâu với 35 cán bộ (trong đó 60% cán bộ đang công tác tại các bộ, ngành trung ương) Khi xác định được thời gian phỏng vấn, nghiên cứu sinh đến tận nơi (nhà riêng, cơ quan) để tiến hành phỏng vấn sâu Thứ nhất, nghiên cứu sinh giới thiệu các mục tiêu và nội dung của nghiên cứu cũng như bảng câu hỏi Thứ hai, người trả lời khảo sát được thông báo về quyền lợi của mình, tự quyết định

có tham gia trả lời phỏng vấn hay không và rút khỏi các cuộc khảo sát nếu không thấy phù hợp Kết quả là, tất cả 30 cán bộ tự nguyện tham gia khảo sát và trả lời các câu hỏi Vị trí, vai trò của người tham gia phỏng vấn được minh họa trong Bảng 1 dưới đây:

Bảng 2.1 Mô tả đối tượng tham gia phỏng vấn

Số người tham gia trả lời

Cán bộ quản lý tại các bộ ngành trung ương (Văn

phòng chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Y tế, Bộ

Khoa học và Công nghệ, Bộ Công thương)

Theo dõi, quản lý ODA tại các bộ ngành trung ương

7

Nhà tài trợ (JICA-Nhật Bản, Chương trình phát

triển Liên hiệp quốc tại Việt Nam UNDP)

Tài trợ ODA tại Việt Nam

2

Các câu hỏi phỏng vấn được xây dựng dựa trên các yếu tố sau:

Mục tiêu của nghiên cứu là để ghi lại những thành tựu kinh tế xã hội và của Việt Nam thông qua việc sử dụng các nguồn vốn ODA, và xác định các nhân tố tác động ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC;

Kết quả của việc tổng quan nghiên cứu đã chứng minh sự thiếu các nghiên cứu sâu về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC (cả về khái niệm, đặc điểm, bản chất);

Khảo sát này là để thu thập dữ liệu về những vấn đề này, trong đó bao gồm các vấn đề trong quản lý ODA và tác động của ODA đến thành tựu kinh tế-xã hội Việt Nam;

Nội dung của bảng câu hỏi được thiết kế để có được những ý kiến về hiệu quả, tác động, bài học kinh nghiệm trong việc quản lý ODA tại Việt Nam trong thời gian qua và định hướng trong thời gian tới Đặc biệt, các câu hỏi được thiết kế để xác định quan điểm về một số vấn đề mới nổi như vốn vay kém ưu đãi, khu vực kinh tế tư nhân tiếp cận ODA, các cách tiếp cận và mô hình viện trợ mới

Các ví dụ cụ thể về quản lý ODA tại Việt Nam

Bảng câu hỏi phỏng vấn được thiết kế theo định hướng như sau:

Một số ít câu hỏi trắc nghiệm được lựa chọn cho các câu hỏi Mỗi câu hỏi

có thể có 3-5 đáp án để người trả lời lựa chọn Những câu hỏi mở được thiết kế bên cạnh các lựa chọn cụ thể bao gồm cả ví dụ về mỗi đánh giá của người trả lời “kể” và

“mô tả” những đánh giá, suy nghĩ của mình về ODA Việt Nam

Phiếu hỏi được chuẩn bị cả phiên bản tiếng Việt và tiếng Anh, vì bên cạnh các cán bộ quản lý ODA tài Việt Nam, phiếu hỏi được gửi cho một số chuyên gia quốc tế có kinh nghiệm về ODA tại Việt Nam

Nội dung của phiếu phỏng vấn sâu được trình bày trong Hộp 1 sau:

Hộp 1.1 Nội dung phiếu phỏng vấn sâu

1 Đánh giá năng lực của cơ quan quản lý ODA trong công tác vận động, thu hút

và quản lý nguồn vốn ODA của Việt Nam trong các mặt: Năng lực vận động

và quản lý; Tính chủ động của các CQCQ, chủ dự án (CDA); Tính minh bạch

và công khai thông tin về ODA; Sự phối hợp, mối quan hệ giữa các bên liên quan; Hài hòa thủ tục với nhà tài trợ; Phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA

2 Đánh giá về tình hình giải ngân vốn ODA thời gian qua: tỷ lệ giải ngân bình quân? Những yếu tố chủ yếu nào làm chậm giải ngân của các chương trình/dự án ?

3 Những điểm tồn tại hạn chế cần sớm khắc phục để cải thiện quy trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam và nâng cao hiệu quả các chương trình, dự án ODA

4 Các bài học từ thực tiễn thời gian qua mà Việt Nam cần rút ra trong công tác thu hút, quản lý và sử dụng ODA giai đoạn tới?

5 Những yếu tố nào ảnh hưởng đến định hướng thu hút, quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam trong giai đoạn MIC

6 Các lĩnh vực ưu tiên sử dụng/cung cấp vốn ODA và loại vốn ODA (vốn không hoàn lại, vốn vay ưu đãi, vốn vay kém ưu đãi, vốn vay hỗn hợp) phù hợp cho từng lĩnh vực đó?

7 Đánh giá về việc áp dụng các phương thức tài trợ: Hỗ trợ theo dự án, Hỗ trợ theo ngành, Hỗ trợ theo chương trình, Hỗ trợ ngân sách chung, Hỗ trợ ngân sách có mục tiêu, Hỗ trợ ngân sách cho Bộ, ngành, địa phương

8 Trong bối cảnh viện trợ không hoàn lại và vốn vay ODA ưu đãi giảm dần, có nên sử dụng vốn vay ODA kém ưu đãi hơn không? (Ví dụ: IBRD của WB, OCR của ADB,…) Trong trường hợp đồng ý sử dụng vốn kém ưu đãi (Có),

Cơ chế quản lý đối với vốn kém ưu đãi như thế nào là phù hợp?

9 Đánh giá về tác động của ODA đến phát triển kinh tế xã hội cũng như nợ công?

10 Các ví dụ cụ thể cho từng đánh giá

9 Xử lý dữ liệu

9.1 Dữ liệu định lượng

Trong nghiên cứu này, dữ liệu định lượng được thu thập theo các lĩnh vực nghiên cứu như đã nêu trên Các dữ liệu chủ yếu trong các hình thức thống kê trong giai đoạn 1993-2015 Dữ liệu được phân tích dựa trên các yếu tố sau đây:

 Số liệu định lượng được phân tích bằng thống kê mô tả

 Xác định hệ số tương quan để đánh giá mối quan hệ giữa những thành tựu phát triển kinh tế và ODA giải ngân của Việt Nam từ 1993- 2015

 Những kết quả trên có thể được hiển thị bởi các bảng, biểu đồ và số liệu

 Giải ngân ODA tại Việt Nam 1993-2015

Để đánh giá tác động ODA trong thúc đẩy phát triển kinh tế tại Việt Nam cần phân tích tương quan (Correlation) khảo sát mối liên quan giữa 2 yếu tố (ODA

và tăng trưởng kinh tế, đầu tư phát triển, FDI) thông qua hệ số tương quan (correlation coefficient) Trong Luận án này, nghiên cứu sinh sử dụng hệ số tương quan r của Pearson (Pearson r correlation coefficient)

Giá trị của Pearson r nằm trong khoảng –1 đến +1 Hệ số tương quan âm [-] cho thấy 2 biến số có mối liên quan nghịch chiều tuyệt đối Hệ số tương quan dương [+] cho thấy 2 biến số có mối liên quan thuận chiều tuyệt đối Hệ số tương quan bằng 0 cho thấy không có mối liên quan giữa 2 biến số Theo Evans (1996), mức độ tương quan cho giá trị r như sau: Mối tương quan rất yếu khi r [-0.19:+0.19], yếu khi r [-0.39:-0.20] và [+0.20:+0.39], có mối tương quan [+0.40:+0.59] và [-0.59:-0.40], mối tương quan mạnh với r [+0.60:+0.79] và [-0.79:-0.60], mối tương quan rất mạnh với r [-1.00:-0.80] và [+0.80:+1.00]

9.2 Dữ liệu định tính

Trong quá trình nghiên cứu, một khối lượng lớn các dữ liệu định tính sẽ được thu thập thông qua các cuộc phỏng vấn sâu, các tài liệu, văn bản liên quan Nghiên cứu sinh tập trung phân tích nội dung, xác định tần suất lặp lại của các ý kiến để khái quát hóa nội dung Ngoài ra, nghiên cứu sinh cũng áp dụng việc nghiên cứu trường hợp để phân tích một số dự án điển hình Trong một nghiên cứu trường hợp, các khía cạnh, nội dung sẽ được rà soát và phân tích, từ đó tìm hiểu thêm về tình trạng chung của ODA tại Việt Nam

10 Cấu trúc Luận án

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được trình bày theo 4 chương:

Chương 1 Tổng quan nghiên cứu

Chương này tổng quan những công trình nghiên cứu liên quan đến viện trợ phát triển chính thức ODA, viện trợ tại các nước thu nhập trung bình MIC, các nhân

tố ảnh hưởng đến viện trợ, nâng cao hiệu quả viện trợ và một số công trình nghiên cứu về ODA tại Việt Nam

Chương 2 Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về ODA của một quốc gia khi trở thành nước MIC

Chương 2 đưa ra tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một quốc gia, xác định đặc điểm của một nước thu nhập trung bình MIC theo phân loại của Ngân hàng thế giới Đồng thời, chương 2 cũng xác định đặc điểm, phân loại

ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình Kinh nghiệm quốc tế về ODA tại những quốc gia có bối cảnh chuyển đổi sang MIC như Việt Nam Chương 2 cũng xác định khung phân tích của Luận án, bao gồm 3 nội dung chính: Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC, Đánh giá ODA tại Việt Nam và Những nhân tố ảnh hưởng ODa tại Việt Nam trong bối cảnh MIC

Chương 3 Thực trạng ODA ở Việt Nam trong điều kiện MIC

Chương 3 tập trung giải quyết các câu hỏi nghiên cứu: (1) Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình trên các khía cạnh: kinh tế, xã hội, hiệu quả ODA cũng như vấn đề nợ công đang “nóng” trên diễn đàn quốc hội và cả công luận (2) Xác định các nhân tố tác động đến vốn ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC bao gồm cả nhân tố từ phía cung cấp viện trợ và nhân tố nội tại của Việt Nam

Chương 4 Quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới

Với những vấn đề đặt ra ở Chương 3, chương 4 xác định các quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới của Việt Nam, trong đó, xác định lộ trình tốt nghiệp ODA cho Việt Nam, các vấn đề liên quan đến đảm bảo nợ công cũng như để phù hợp ODA trong bối cảnh MIC, Việt Nam cần có tư duy mới về quan hệ đối tác cũng như cần xây dựng cơ chế để nhân dân tham gia vào ODA

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Luận án dựa trên khung lý thuyết và các nghiên cứu về viện trợ phát triển chính thức và viện trợ quốc tế dành cho các nước thu nhập trung bình MIC:

1.1 Viện trợ phát triển chính thức ODA

1.1.1 ODA - Đầu tư công

Theo Luật Đầu tư công 2014, vốn đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài), vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư3 [57] Nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức bao gồm vốn ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài dành cho nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam được xác định trong Luật Đầu tư công là vốn đầu tư công, do vậy là đối tượng điều tiết của Luật này

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế, nhưng trong một số trường hợp khác đầu tư công kéo lùi tăng trưởng Duggal et al (2007) cho thấy, vốn đầu tư công, thông qua kết hợp giữa tác động hiệu suất trực tiếp và gián tiếp bằng việc nâng cao hiệu quả các yếu tố bên ngoài, sẽ tạo ra lợi nhuận ngày càng tăng theo quy mô Chakraborty và Dabla-Norris (2009) cho rằng mối liên kết giữa đầu tư công và tăng trưởng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng và hiệu quả của vốn công [82] Nguyễn Quang Thái (2011) cho rằng, đầu tư công không chỉ có nhiệm vụ duy nhất là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế,

mà còn có những nhiệm vụ khác như làm ổn định nền kinh tế, tăng phúc lợi xã hội,

3 Luật Đầu tư công 2014 Tuy nhiên, trong thống kê hàng năm, cần tính đầu tư công bao gồm cả khoản đầu tư của các DNNN để cho phân tích mang tính hệ thống, bởi vì khi các DNNN khó trả nợ, thì cuối cùng Nhà nước cũng phải đảm trách các khoản vay có hay không có bảo lãnh này

tạo điều kiện nâng cao công bằng trong xã hội [48] Việc xem xét mối quan hệ giữa đầu tư công với tăng trưởng kinh tế không phải chỉ ở lý thuyết, mà chủ yếu ở tình hình thực tiễn của từng nước trong mỗi giai đoạn lịch sử có nhiệm vụ chính trị, kinh

tế, xã hội khác nhau và bối cảnh bên trong cũng như bên ngoài khác nhau

ODA chịu sự quản lý của nhà nước về đầu tư công nên ODA được quản lý theo hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng Hoạt động đầu tư nói chung được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002; Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13; Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005 [57],[58],[59]

Hoạt động đầu tư từ nguồn vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh được điều chỉnh bằng các nghị quyết của Quốc hội, các văn bản hướng dẫn thi hành các luật liên quan hoặc các nghị định của Chính phủ như: Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/07/1999 của Chính phủ về Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, các nghị định sửa đổi, bổ sung Quy chế nói trên như: Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/05/2000; Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/01/2003; Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/03/2005 về Quy chế quản lý đầu tư xây dựng công trình; Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 của Chính phủ sửa đổi,

bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP; Nghị định 12/2009/NĐ-CP ngày 10/2/2009 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, Nghị định số 11/2013/NĐ-CP ngày 14/01/2013 của Chính phủ về quản lý đầu tư phát triển đô thị; Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng; Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật Ngân sách Nhà nước và nhiều văn bản dưới luật khác

1.1.2 Khái niệm viện trợ phát triển chính thức ODA

ODA là tên gọi tắt của ba chữ tiếng Anh: Official Development Assistance,

có nghĩa là Hỗ trợ phát triển chính thức và đồng nghĩa với cụm từ Viện trợ được sử

dụng rộng rãi ở Việt Nam Có thể cụm từ “viện trợ” gắn với những năm tháng chiến tranh gian khó ở nước ta được sự hỗ trợ và giúp đỡ của ban bè quốc tế, nhất là các nước thuôc hệ thống XHCN thời đó và đi vào tiềm thức người dân và xã hội như các khoản cho không, quà tặng v.v

Có nhiều định nghĩa ODA khác nhau của các tổ chức quốc tế và ngay của Việt Nam, ODA cũng được định nghĩa khác nhau:

 Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển OECD

OECD là tổ chức đầu tiên đưa ra khái niệm ODA, bao gồm: Viện trợ phát triển chính thức ODA và Tài chính phát triển chính thức ODF

Viện trợ phát triển chính thức (ODA) được OECD định nghĩa như là “dòng

tiền tới những quốc gia và lãnh thổ thuộc danh sách nhận ODA của DAC và các tổ chức đa phương” ODA được cung cấp bởi các cơ quan chính thức, bao gồm các cơ quan của Chính phủ các nước tài trợ và địa phương của nước tài trợ, các tổ chức tài trợ quốc tế đa phương và các tổ chức liên quốc gia

Tài chính phát triển chính thức (ODF) bao gồm các khoản vốn vay ODA

song phương; các định chế tài chính đa phương và các dòng tài chính chính thức khác cho mục đích phát triển mà thành tố không hoàn lại quá thấp (dưới 25%) để hội tụ đủ điều kiện là ODA theo định nghĩa của OECD Các khoản vay kém ưu đãi của một số nhà tài trợ như OCR của ADB, IBRD của Ngân hàng Thế giới là các khoản vay ODF

 Ngân hàng thế giới

Ngân hàng thế giới đưa ra khái niệm ODA nhấn mạnh nhiều đến khía cạnh tài chính và đặc điểm của ODA từ cả hai nguồn song phương và đa phương cho các nước đang phát triển

Khái niệm chung “Vay ưu đãi còn gọi là vay mềm”: Khoản vay cho các nước nghèo nhất với lãi suất thấp hơn và kỳ hạn trả nợ dài hơn so với vay thương mại truyền thống hoặc tiêu chuẩn hoặc các khoản vay đa phương, tức là ít hơn so với lãi suất thị trường và mở rộng thời gian ân hạn

ODA đa phương là khoản đóng góp đa phương từ nhà tài trợ cho các tổ chức quốc tế tài trợ để các tổ chức này cung cấp ODA cho các nước nghèo và đang phát triển để thực hiện các hoạt động vì mục tiêu phát triển Các tổ chức quốc tế nhận viện trợ bao gồm: các cơ quan phát triển của Liên hợp quốc, các cơ quan phát triển của Liên minh Châu Âu, IDA thuộc Nhóm Ngân hàng Thế giới, GEF, các ngân hàng phát triển khu vực như Ngân hàng phát triển Châu Á ADB

ODA song phương được thực hiện bởi một quốc gia tài trợ trực tiếp cho nước nhận viện trợ, ODA song phương bao gồm cả viện trợ từ các tổ chức phi chính phủ quốc tế và trong nước hoạt động trong lĩnh vực phát triển và các hoạt động hỗ trợ phát triển như hỗ trợ lãi suất, các khoản hỗ trợ tăng cường nhận thức về phát triển ODA song phương bao gồm các dự án và chương trình viện trợ, hợp tác kỹ thuật, viện trợ lương thực phát triển, giảm nợ và viện trợ nhân đạo

 Nghị định về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức của Việt Nam

Ngày 23/04/2013 Chính phủ ban hành Nghị định số 38/2013/NĐ-CP về quản

lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ Đây là quy chế chính thức của Nhà nước điều chỉnh trực tiếp hoạt động thu hút, quản lý sử dụng ODA và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ Theo đó, phạm vi điều chỉnh của nghị định này là nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi) của Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia (sau đây gọi chung là nhà tài trợ) cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Căn vào định nghĩa ODA của OECD/DAC, tính đến những điều kiện thực tế Việt Nam, trong các nghị định về quản lý và sử dụng ODA cũng đưa ra những định nghĩa về nguồn vốn này

Theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 ban hành Quy chế quản lý

và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, ODA được định nghĩa như sau: “Hỗ

trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển

giữa Nhà nước hoặc Chính Phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”

Căn cứ vào thực tế Việt Nam, Chính phủ còn quy định định lượng để xác định một khoản vay của nhà tài trợ có phải là ODA hay không, theo đó nếu khoản vay không có điều kiện ràng buộc thì thành tố hỗ trợ của khoản vay không thấp hơn 25% Nếu khoản vay có ràng buộc thì thành tố hỗ trợ không thấp hơn 35% Vốn vay ưu đãi

là hình thức cung cấp vốn vay có điều kiện ưu đãi hơn, so với vay thương mại, nhưng yếu tố không hoàn lại chưa đạt tiêu chuẩn của ODA vốn vay nêu trên Định nghĩa ODA của Việt Nam xác định rõ ràng hai đặc điểm quan trọng của ODA Đó là:

 Quan hệ chính thức giữa Chính phủ hoặc nhà nước Việt Nam với Chính

phủ nước tài trợ hoặc tổ chức quốc tế tài trợ

 Tính chất ưu đãi của khoản vay được lượng hóa tùy thuộc vào những

điều kiện có hoặc không có ràng buộc của bên cho vay

Ngoài ODA theo định nghĩa nêu trên, Việt Nam còn tiếp nhận một khoản viện trợ đáng kể (bình quân khoảng 200 triệu USD/năm) do các Tổ chức phi Chính phủ nước ngoài (INGO) cung cấp, song nguồn vốn viện trợ này không thuộc phạm

vi điều chỉnh của các nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi Để quản lý nguồn viện trợ INGO, Chính phủ ban hành Nghị định số 93/2009/NĐ-CP về quản lý viện trợ phi Chính phủ nước ngoài [24], [25]

Thành tố không hoàn lại là cơ sở rất quan trọng để đàm phán các khoản vốn vay ODA, trong đó lợi ích của nhà tài trợ và Chính phủ xung đột với nhau Nhà tài trợ cố gắng đạt được một thành tố hỗ trợ ở mức thấp nhất có thể với mức sàn 25% Chính phủ phấn đấu đạt một thành tố không hoàn lại ở mức cao nhất có thể so với mức sàn 25% Thành tố không hoàn lại của khoản vay được xác định bởi tổ hợp của

3 biến số: lãi suất, thời gian trả nợ và thời gian ân hạn [8], [19] Tùy thuộc vào tính chất của từng loại chương trình, dự án để chọn ra một tổ hợp tối ưu giữa các yếu tố

nêu trên để đạt được thành tố không hoàn lại cao nhất có thể có lợi cho Bên vay

Theo quy định của Việt Nam, ODA cho vay ưu đãi phải đảm bảo yếu tố không hoàn lại chiếm ít nhất 25%

 Luật Quản lý nợ công 2009 Luật Quản lý nợ công được Quốc hội thông qua ngày 17 tháng 6 năm 2009

có định nghĩa khác về ODA, đưa đặc điểm của ODA vào khái niệm Theo đó, Vay

hỗ trợ phát triển chính thức (vay ODA) là “khoản vay nhân danh Nhà nước, Chính phủ Việt Nam từ nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, tổ chức tài trợ song phương,

tổ chức liên quốc gia hoặc tổ chức liên chính phủ có yếu tố không hoàn lại (thành tố

ưu đãi) đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc, 25% đối với khoản vay không ràng buộc Vay ưu đãi là khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng thành tố ưu đãi chưa đạt tiêu chuẩn của vay ODA” [59]

Trong các kênh cấp vốn vay ODA, nhà tài trợ phân biệt vay ODA ưu đãi (Thành tố hỗ trợ từ 25% trở lên) và vay kém ưu đãi (thành tố không hoàn lại không đạt 25%) Trong Luật quản lý nợ công đã sử dụng cụm từ “Vay ưu đãi” để chỉ khoản vay có điều kiện ưu đãi hơn so với vay thương mại nhưng Thành tố hỗ trợ chưa đạt 25% Như vậy có thể thấy Việt nam và nhà tài trợ sử dụng hai thuật ngữ khác nhau: “Vay ưu đãi” (Việt Nam) và “Vay kém ưu đãi” (nhà tài trợ), song về bản chất như nhau đó là khoản vay có Thành tố không hoàn lại không đạt 25%

Như vậy, dưới những góc nhìn khác nhau thì khái niệm ODA được đưa ra có những diễn giải không giống nhau, tuy nhiên có thể hiểu chung nhất: ODA là nguồn

hỗ trợ của các nước phát triển, các tổ chức quốc tế giành cho các nước nghèo thu nhập thấp và các nước đang phát triển nhằm hỗ trợ các nước này phát triển hạ tầng kinh tế và xã hội, tăng cường nguồn nhân lực, xóa đói, giảm nghèo, sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường để đảm bảo phát triển bền vững

Qua những phân tích ở trên, luận án xác định viện trợ phát triển chính thức

bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại, viện trợ vốn vay ưu đãi, vốn vay kém

ưu đãi của các Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc (United Nations -UN), các định chế tài chính quốc tế dành cho Chính phủ/Nhà nước các nước nghèo thu nhập thấp hoặc đang phát triển để

đóng góp cho sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của các quốc gia này Đây là khái niệm sử dụng trong suốt luận án này

1.2 Viện trợ tại nước thu nhập trung bình MIC

1.2.1 Quan điểm về cung cấp viện trợ cho các nước MIC

Có một số luồng ý kiến khác nhau về việc có nên tiếp tục viện trợ cho MIC không Theo Alonso (2007), có 5 nguyên nhân nên tiếp tục viện trợ cho các nước MIC (Góp phần xóa đói giảm nghèo; Tăng cường hiệu quả của những tiến bộ xã hội

và kinh tế đạt được, giảm nguy cơ quay trở lại mốc thu nhập thấp; Hỗ trợ cho sự tham gia của MIC trong cung cấp hàng hoá công cộng quốc tế; Hỗ trợ MIC như là cực phát triển cấp khu vực; để đảm bảo hệ thống cứu trợ quốc tế đưa ra các ưu đãi

và hỗ trợ phù hợp, tránh phân biệt đối xử với các nước có tiến bộ lớn nhất) [77],[78] Theo Kanbur (2011), có 3 nguyên nhân như sau cần tiếp tục cung cấp ODA cho các nền kinh tế MIC: (1) Để giúp tiêu diệt các “túi nghèo” vẫn còn tồn tại trong MIC; (2) Thông tin xuyên suốt giữa các quốc gia và quốc tế, hàng hoá công cộng quốc tế; (3) Chuyển giao kiến thức (VD: khi cộng tác với MIC, các tổ chức có được kiến thức hữu ích cho việc hỗ trợ phát triển cho LICs) [101]

Theo Jonathan Glennie (ODI/UK– năm 2011) trong nghiên cứu “Vai trò của viện trợ với các nước thu nhập trung bình: đóng góp vào sự phát triện của viện trợ Châu Âu” có 3 lý do nên hỗ trợ cho phát triển và xóa đói giảm nghèo tại các nước MIC: (1) cấp Quốc gia: Phần lớn người nghèo sống tại các nước MIC; (2) cấp khu vực: Hiệu ứng lan tỏa sang các nước lân cận và (3) cấp toàn cầu: Đóng góp quan trọng đối với cung cấp hàng hoá công cộng toàn cầu Nghiên cứu này cũng chỉ ra hai điểm quan trọng đối với các nước MIC là: (1) tốt nghiệp dần viện trợ, khi trở thành nước MIC, các quốc gia đối mặt với cả cơ hội và rủi ro khi một số kênh viện trợ đóng lại và một số kênh tài chính mở ra, (2) viện trợ là một chất xúc tác, nhưng không phải

là tối quan trọng, viện trợ có vai trò hỗ trợ thực hiện các vấn đề cụ thể và ưu tiên của MIC nhưng không phải là một nguồn lớn cho phát triển khi viện trợ đang giảm dần, những quốc gia “tốt nghiệp” khỏi phụ thuộc viện trợ cần tiếp tục và có kế hoạch tận dụng các cơ hội và giảm thiểu các rủi ro từ tình trạng mới của mình [99]

Thông qua phân tích số liệu thống kê 15 thành viên DAC và nghiên cứu trường hợp tại 4 nước MIC: Brazil, Philippines, Morocco, và Nam Phi trong nghiên cứu “Tập trung giảm nghèo cho các nước MIC”, Edward Anderson, Sven Grimm, Carlos Montes (ODI, 2004) đã xác định rằng, MIC là một nhóm nước rất đa dạng, GNI bình quân đầu người từ 746USD đến 9.205USD (Phân loại của Ngân hàng thế giới năm 2003) nhưng thực tế tại các nước MIC, có khoảng 140 triệu người sống dưới 1USD/ngày, và 600 triệu người sống dưới 2USD/ngày Nhìn chung, so với nước thu nhập trung bình thấp LIC, mức nghèo đói của MIC thấp hơn, tiếp cận với thị trường vốn quốc tế nhiều hơn,

có nhiều nguồn lực trong nước hơn để giải quyết vấn đề nghèo đói, phụ thuộc ít hơn vào viện trợ, chính sách kinh tế vĩ mô tốt hơn, và các tổ chức xã hội chính trị có chất lượng cao hơn Những nước MIC có tỷ lệ nghèo cao thường có mức độ bất bình đẳng cao Vì vậy, (1) các nhà tài trợ vấn cung cấp viện trợ cho MIC (ít hơn so với LIC); (2) các nhà tài trợ cần chú ý hình thức viện trợ phù hợp cho các nước MIC (như tập trung

hỗ trợ người nghèo thông qua nhiều kênh hỗ trợ, nâng cao năng lực của chính phủ nước nhận viện trợ, thực hiện chính sách tái phân phối thông qua thúc đẩy dân chủ, hỗ trợ của các nhóm xã hội dân sự, và phổ biến các tư vấn chính sách) [91]

Theo tài liệu về công cụ viện trợ của Tổ chức phát triển quốc tế Anh DFID, nguyên nhân việc chuyển nguồn tài trợ càng ngày càng khan hiếm cho các nước thu nhập trung bình có 6 nguyên nhân chính: (1) các nước MIC đóng vai trò quan trọng trong việc đạt được các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ MDG – nhiều quốc gia MIC có tỷ lệ nghèo cao; (2) phát triển bền vững – nhằm đảm bảo tránh việc tái nghèo trở lại; (3) tạo ra hiệu ứng lan tỏa - một số quốc gia MIC đóng vai trò quan trọng trong việc định hình triển vọng phát triển trong khu vực; (4) khắc phục vấn đề liên quan đến đầu tư, đầu tư vào phát triển xã hội đòi hỏi phải có tiền hiện tại nhưng

sẽ tạo ra lợi ích trong dài hạn; (5) hỗ trợ đầu tư vào tăng trưởng công bằng; (6) hỗ trợ tiếp cận tư vấn và kiến thức [89]

Cũng theo tài liệu này, một số vấn đề đặt ra cho các nước MIC như: rất hiếm khi có một chiến lược xóa đói giảm nghèo toàn diện, đói nghèo và bình đẳng thường không được ưu tiên cao; tình trạng nghèo đói vẫn còn; một số nước tốt

nghiệp mức thu nhập trung bình có thể tiếp cận dòng viện trợ ưu đãi, cần có cách tiếp cận một cách hệ thống để quá trình chuyển đổi này được trơn chu; có những cơ chế đối thoại khác nhau, bao gồm cả quá trình tư vấn chung (CG); lợi ích từ sự hài hòa hóa tài trợ có xu hướng thấp đi; nhiều nước có thể sớm trở thành nhà tài trợ, tập trung vào việc phát triển vai trò một nhà tài trợ có trách nhiệm

1.2.2 Lĩnh vực ưu tiên viện trợ tại các nước MIC

Ba hội nghị quốc tế của Liên Hợp Quốc về MIC ở Madrid (tháng 3 năm 2007), San Salvador (tháng 2007) và Windhoek (tháng 8 năm 2008) đã đưa ra ba ưu tiên phổ biến cho các nước MIC là:

Một là xây dựng tổ chức thể chế hiệu quả và đáng tin cậy Theo một nghiên cứu của Liên Hợp Quốc năm 2009, 37 nước MIC đã có những kết quả xóa đói giảm nghèo đáng kể trong hai thập kỷ qua, nhưng ngược lại tại ít nhất 37 nước MIC khác,

tỷ lệ nghèo đói đã tăng lên Nói cách khác, bất bình đẳng đã tăng đáng kể trong hơn 50% các nước MIC trong thập kỷ qua

Hai là, giảm tính dễ bị tổn thương gắn liền với việc hội nhập vào thị trường tài chính quốc tế: MIC thường có thị trường cởi mở hơn so với các nước có thu nhập trung bình thấp LICs và các nước có thu nhập trung bình cao HICs Theo Nghiên cứu của Đoàn đánh giá độc lập của WB năm 2007, số lượng nước MIC có xếp hạng tín dụng thị trường vốn đã tăng hơn gấp đôi kể từ khi giữa những năm

1990 Theo một thông cáo của Liên hợp quốc về MIC trong năm 2009, “Hầu hết các nước thu nhập trung bình đã có kinh nghiệm đẩy mạnh hội nhập vào nền kinh tế toàn cầu trong hai thập kỷ qua, được tiếp cận với dòng vốn tư nhân quốc tế và mở rộng dòng chảy thương mại của họ Một số rõ ràng đã được hưởng lợi từ hội nhập kinh tế toàn cầu, trong khi một số khác đã trở nên dễ bị tổn thương trước những cú sốc bên ngoài ”

Ba là, nâng cao năng lực cạnh tranh thông qua chuyển đổi sản xuất và tiến bộ công nghệ: MIC cũng cần những hỗ trợ cụ thể để đưa nền kinh tế từ sản xuất giản đơn, phụ thuộc vào tài nguyên thiên nhiên và lao động giản đơn, hướng đến sản xuất công nghệ cao và có nhiều giá trị gia tăng

1.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến viện trợ

1.3.1 Chính trị và viện trợ

Theo như nhà kinh tế Alberto Alesina - ĐH Harvard và David Dollar - Ngân

hàng Thế giới nhận định trong một nghiên cứu chung cho rằng “Viện trợ nước ngoài

phụ thuộc phần lớn vào lý do chính trị và chiến lược, sau đó mới là nhu cầu kinh tế

và chính sách của nước nhận” [75] Điều đó giải thích vì sao nước Pháp chủ yếu dành một phần lớn viện trợ phát triển của mình cho các nước Châu Phi Nhật Bản dành nhiều viện trợ phát triển cho các nước đang phát triển ở châu Á hoặc Hoa Kỳ viện trợ cho Israel và Ai Cập vì đã đạt thoả thuận hoà bình với Tel Aviv năm 1979 Viện trợ cho hai quốc gia này nhiều năm nay chiếm tới 1/3 tổng số viện trợ nước ngoài của Mỹ trong khi theo nhận định của chuyên gia viện trợ nước ngoài John Sewell “Israel không cần trợ giúp tài chính Bản thân họ đã là nước giàu rồi” [75]

Các nhân tố chính trị khác cũng ảnh hưởng đến mức độ viện trợ. Theo nghiên cứu Alesina - Dollar, những “người bạn” của Mỹ hay Nhật Bản bỏ phiếu

“chính xác” ở Liên Hợp Quốc đã được thưởng bằng khoản viện trợ xứng đáng Như vậy, các nhà tài trợ đơn giản “mua” sự ủng hộ chính trị của thế giới đang phát triển Gần đây nhất, như các phương tiện truyền thông quốc tế và khu vực đã đưa tin và bình luận về sự kiện lần đầu tiên các quốc gia Đông Nam châu Á không ra được Tuyên bố chung kết thúc Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 21 tổ chức tại thủ

đô Phnompenh của Campuchia vì sự chia rẽ trong vấn đề liên quan đến tranh chấp chủ quyền ở biển Đông mà lý do như báo chí đã phỏng đoán do Trung Quốc sử dụng những khoản viện trợ hậu hĩnh cho Campuchia để mượn tay nước này thao túng vai trò Chủ tịch ASEAN năm 2012

Chiến lược và chính sách viện trợ nước ngoài của các nhà tài trợ còn chịu ảnh hưởng bởi các quan hệ truyền thống về lịch sử, văn hóa hoặc về ý thức hệ giữa nước tài trợ và nước nhận viện trợ Bên cấp viện trợ và các nguồn vốn chính thức khác thường cấp viện trợ cho những nước bạn về chính trị và đồng minh quân sự

mà không cấp viện trợ cho những đối tượng mà họ cho là kẻ thù Đó chính là tính chất địa lý- chính trị được thể hiện rất rõ trong viện trợ