Tài liệu thiết kế hệ thống chia sẻ lợi ích REDD tại việt nam

Gi ải thích chữ viết tắt 5MHRP Ch ương trình trồng mới 5 triệu ha rừng còn gọi tắt là Chương trình 661 ADB Ngân hàng phát tri ển châu Á AR-CDM C ơ chế trồng rừng và tái trồng rừng theo

Thi ết kế hệ thống

CHƯƠNG TRÌNH UN-REDD Tháng Mười hai, 2009

L ời nói đầu

B ộ trưởng Bộ Nông nghiệp và PTNT

Cao Đức Phát

M ục lục

TÓM T ẮT NỘI DUNG 7

1 B ỐI CẢNH VÀ GIỚI THIỆU CHUNG 28

1.1 B ỐI C ẢNH C ỦA REDD+, QÁU TRÌNH ĐÀM PHÁN C ỦA UNFCCC VÀ KH Ả N ĂNG ÁP D ỤNG CHO BDS S 30

1.2 THỰC HIỆN REDD+ VÀ CHIA S Ẻ L ỢI ÍCH 31

1.3 R ỪNG VI ỆT NAM 33

1.4 K ẾT LU ẬN 35

2 CÁC BÀI H ỌC KINH NGHIỆM TỪ CÁC SÁNG KIẾN ĐANG TRIỂN KHAI TẠI VIỆT NAM 36

3: KHUNG PHÁP LÝ 65

3.1 ECÁC N ỘI DUNG C ỦA M ỘT KHUNG PHÁP LÝ V Ề BDS CHO REDD+ 65

3.2 T ỔNG QUAN TÓM T ẮT V Ề CÁC V ẤN ĐỀ PHÁP LÝ C ẦN ĐƯỢC QUAN TÂM KHI THI ẾT K Ế M ỘT H Ệ TH ỐNG CHIA S Ẻ L ỢI ÍCH CÔNG B ẰNG, HI ỆU QU Ả CHO REDD+ Ở V I Ệ T N AM 68

3.3 CÁC PHƯƠNG ÁN VÀ KHUYẾN NGHỊ VỀ KHUNG PHÁP LÝ REDD+ Ở V I Ệ T N AM 71

4: KHUNG TH Ể CHẾ CHO TÀI CHÍNH Ở CẤP QUỐC GIA 78

4.1 CÁC C Ơ QUAN CH ỊU TRÁCH NHI ỆM XÂY D ỰNG K Ế HO ẠCH PHÁT TRI ỂN KINH T Ế-XÃ H ỘI VÀ K Ế HO ẠCH QU ẢN LÝ R ỪNG Ở VI ỆT NAM 79

4.2 CÁC C Ơ CH Ế TÀI CHÍNH QU ỐC GIA CHO NGÀNH LÂM NGHI ỆP VI ỆT NAM 83

4.3 CÁC C Ơ CH Ế TÀI CHÍNH QU ỐC GIA CHO D ỊCH V Ụ SINH THÁI: KINH NGHI ỆM QU ỐC T Ế 86

4.4 CÁC V ẤN ĐỀ CHÍNH VÀ KHUY ẾN NGH Ị 88

5: CHI PHÍ VÀ L ỢI ÍCH THU ĐƯỢC 98

5.1 PHÂN TÍCH KH Ả N ĂNG DÒNG TI ỀN CHI TR Ả CHO VI ỆT NAM V Ề REDD+ E RROR ! B OOKMARK NOT DEFINED 5.2 CÁC BÀI H ỌC TH ỰC TI ỄN C ỦA TH Ế GI ỚI V Ề VI ỆC XÁC ĐỊNH VÀ TÍNH TOÁN CHI PHÍ CHO REDD+ E RROR ! B OOKMARK NOT DEFINED 5.3 XEM XÉT CÁC CÁCH TI ẾP C ẬN VÀ NGUYÊN T ẮC ĐỂ PHÂN CHIA NGU ỒN CHI TR Ả Ở VI ỆT NAM 106

5.4 K ẾT LU ẬN: CÁC V ẤN ĐỀ CHÍNH V Ề CHI PHÍ VÀ L ỢI ÍCH T Ừ REDD+ 109

5.5 KHUY ẾN NGH Ị VÀ CÁC B ƯỚC TI ẾP THEO: FACTORING REVENUE RETENTION , COST - RECOVERY AND INCENTIVE CONSIDERATIONS INTO V IET N AM ’ S REDD+ BDS 117

6 TÍNH PHÙ H ỢP, CÁC NGUYÊN TẮC VÀ VẬN HÀNH HỆ THỐNG CHI TRẢ 127

6.1.KINH NGHIỆM CHI TRẢ CHO NGÀNH LÂM NGHIỆP CỦA VIỆT NAM 128

6.2 KINH NGHI ỆM CHI TR Ả D ỊCH V Ụ SINH THÁI R ỪNG: TH ỰC TI ỄN C ỦA TH Ế GI ỚI 129

6.3 QUAN ĐIỂM VÀ KI ẾN NGH Ị V Ề ĐẠI DI ỆN C ỦA DÂN T ỘC THI ỂU S Ố VÀ C ỘNG ĐỒNG S ỐNG G ẨN R ỪNG 134

6.4 C Ơ CH Ế PHÂN B Ổ 137

6.5 G ẮN L ỢI ÍCH V ỚI K ẾT QU Ả HO ẠT ĐỘNG 139

6.6 CÁC V ẤN ĐỀ C ẦN QUAN TÂM VÀ KHUY ẾN NGH Ị 140

7: GIÁM SÁT 147

7 CÁC NGUYÊN T ẮC VÀ TH ỰC TI ỄN GIÁM SÁT HI ỆU QU Ả 148

7.2 CH ỨC N ĂNG GIÁM SÁT CHO REDD+ TRONG B ỐI C ẢNH C ỦA VI ỆT NAM 153

GIÁM SÁT K ẾT QU Ả TH ỰC HI ỆN 153

GIÁM SÁT V ẬN HÀNH: G ẮN TH ỰC HI ỆN V ỚI CHI TR Ả Ở T ẤT C Ả CÁC C ẤP TRONG CHU ỖI CHI TR Ả

153

MGIÁM SÁT ĐẦU T Ư VÀ CHI PHÍ CHO CÁC HO ẠT ĐỘNG 154 MGIÁM SÁT HI ỆU L ỰC VÀ HI ỆU QU Ả C ỦA H Ệ TH ỐNG CHIA S Ẻ L ỢI ÍCH CHO REDD+ –DÒNG TÀI CHÍNH VÀ QUÁ TRÌNH 156 7.3 C Ơ QUAN GIÁM SÁT 156

GIÁM SÁT DÒNG TÀI CHÍNH/KI ỂM TOÁN 158

7.4 THI ẾT L ẬP TÍNH AN TOÀN: QUY TRÌNH, TRÁCH NHI ỆM VÀ GI ẢI QUY ẾT TRANH CH ẤP 158

8: CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 164 9: TÓM T ẮT VÀ CÁC HOẠT ĐỘNG TIẾP THEO 176

8.1 XÁC ĐỊNH VÀ D Ự TH ẢO CÔNG C Ụ PHÁPLÝ E RROR ! B OOKMARK NOT DEFINED

8.2 XEM XÉT VÀ ĐÁNH GIÁ CÁC CH ƯƠNG TÌNH, SÁNG KI ẾN HI ỆNCÓ E RROR ! B OOKMARK NOT DEFINED

8.3 THÍĐIỂM E RROR ! B OOKMARK NOT DEFINED

8.4 NGHIÊN CỨU E RROR ! B OOKMARK NOT DEFINED

8.5 PHÂN TÍCH VÀ THAM VẤN E RROR ! B OOKMARK NOT DEFINED TÀI LI ỆU THAM KHẢO 180

PH Ụ LỤC 186

PH Ụ LỤC 1: NGƯỜI ĐÓNG GÓP CHO NGHIÊN CỨU 186

Gi ải thích chữ viết tắt

5MHRP Ch ương trình trồng mới 5 triệu ha rừng (còn gọi tắt là Chương trình 661)

ADB Ngân hàng phát tri ển châu Á

AR-CDM C ơ chế trồng rừng và tái trồng rừng theo cơ chế phát triển sạch

AWG-LCA Nhóm công tác không chính th ức về Hành động hợp tác lâu dài

BDS H ệ thống chia sẻ lợi ích

BNDES Ngân hàng Trung ương về phát triển kinh tế và xã hội (Brazil)

CCBA C ộng đồng biến đổi khí hậu và đa dạng sinh học

CDM C ơ chế phát triển sạch

CEMMA UB Dân t ộc

CER Tín ch ỉ giảm phát thải

CFM Qu ản lý rừng cộng đồng

CIFOR Trung tâm nghiên c ứu lâm nghiệp thế giới

CoP H ội nghị các bên tham gia công ước

CPC UBND xã

CSO T ổ chức xã hội

DARD S ở NN và PTNT

DfID C ơ quan Phát triển quốc tế (UK)

DoF C ục Lâm nghiệp

DPC UBND huy ện

EUR Euro

FC Công ty lâm nghi ệp

FCPF Qu ỹ đối tác các bon lâm nghiệp

FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

FIPI Vi ện Điều tra QH rừng

FLEG T ăng cường thực thi pháp luật và quản trị rừng

FLEGT T ăng cường thực thi pháp luật và quản trị rừng và thương mại

FLITCH D ự án phát triển lâm nghiệp để cải thiện điều kiện sống ở Tây Nguyên

FONAFIFO Qu ỹ tài chính rừng Trung ương (Costa Rica)

FPD C ục Kiểm lâm

FPDF Qu ỹ Bảo vệ và Phát triển rừng

FPU Đơn vị bảo vệ rừng

FSDP D ự án phát triển ngành lâm nghiệp

FSSP Ch ương trình đối tác hỗ trợ ngành lâm nghiệp

GEF Qu ỹ Môi trường toàn cầu

GoV Chính ph ủ Việt Nam

GTZ C ơ quan hợp tác kỹ thuật của CHLB Đức

IIED Vi ện Môi trường và Phát triển quốc tế

IUPJL Izin Usaha Pemanfaatan Jasa Lingkungan

IWG-IFR Nhóm công tác qu ốc tế về tài chính trung hạn cho REDD

JICA C ơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

KfW Ngân hàng tái thi ết Đức

sinh thái PEHS Chi tr ả cho dịch vụ môi trường và thuỷ văn

PES Chi tr ả dịch vụ môi trường

PFES Chi tr ả dịch vụ môi trường rừng

PFMB Ban qu ản lý rừng đặc dụng, phòng hộ

PPC UBND t ỉnh

PROFAFOR Ch ương trình lâm nghiệp hấp thụ CO2 (Ecuador)

RED Giám phát th ải thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng

REDD Gi ảm phát thải thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng

REDD+ Gi ảm phát thải thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, Quản lý rừng bền

v ững, Bảo tồn rừng và tăng cường bể chứa các bon R-PIN Ý t ưởng xác định đề xuất dự án sẵn sàng

SBSTA Ban t ư vấn về khoa học và công nghệ

SEDP K ế hoạch phát triển KT-XH

SFE LTQD

SNV T ổ chức phát triển Hà Lan

SOC Công ty nhà n ước

TFF Qu ỹ uỷ thác ngành lâm nghiệp

UNFCCC Công ước khung của LHQ về Biến đổi khí hậu

UN-REDD Ch ương trình hợp tác của LHQ về REDD

VBARD Ngân hàng NN và PTNT

VCS Tiêu chu ẩn các bon tự nguyện

VER M ức phát thải được kiểm chứng

VND Đồng VN (US$ 1 = khoảng 18.000 đ)

WB Ngân hàng th ế giới

Tóm t ắt nội dung

Gi ới thiệu

Năm 2005, để đáp lại đề xuất chung của Chính phủ Papua New Guinea và

đầu nghiên cứu khả năng đưa cơ chế giảm phát thải khí nhà kính thông qua

Độ che phủ của rừng Việt Nam có sự thay đổi rất lớn trong vòng 50 năm gần đây Từ năm 1943 đến đầu những năm 90, khoảng 5 triệu ha rừng bị mất, chủ

Độ che phủ của rừng đã xuống tới mức kỷ lục vào năm 1990 với khỏang 27%

Kyoto để hạn chế quá trình biến đổi khí hậu Nhận thấy tiềm năng của REDD

COP13 vào năm 2007

gia quan tâm đến việc làm thế nào để chia sẻ lợi ích từ REDD Đây cũng là

Độ che phủ của rừng

Năm 2008, Việt Nam có khỏang 19,2 triệu ha đất lâm nghiệp, nhưng trong đó

1 UNFCCC is still considering the scope of REDD, although so-called REDDREDD+, which incorporates conservation, sustainable forest management, and enhancement of carbon stocks, has widespread support In this report, the term REDD is synonymous with REDDREDD+

tr ồng rừng, Việt Nam đã đ ạt được tốc độ trồng rừng bình quân vào khỏang 236.000 ha/năm, tương đương với 2,5% độ che phủ mỗi năm Trong khỏang

2008, độ che phủ của rừng đã đạt 38,7% (MARD, 2009)

Quyền sở hữu rừng

nước đại diện cho nhân dân quản lý tài nguyên rừng và trao quyền quản lý

2 Xác định các cơ quan tham gia Chương tr ình REDD quốc gia để giám sát thực hiện REDD

3 Ủy ban nhân dân các cấp xác định các đề xuất chia sẻ lợi ích phù hợp, tuân theo hướng dẫn của Chương trình REDD quốc gia và được xây dựng trên cơ sở có sự tham gia

4 Các cơ quan địa phương xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội có lồng ghép vấn đề REDD

B CHIA S Ẻ LỢI ÍCH

or

7 UNFCCC đánh giá và cấp chứng chỉ công nhận tín dụng các bon đã đạt được

6 Báo cáo thực hiện của Việt Nam được xây dựng, so sánh lượng phát thải thực tế với mức phát thải tham chiếu của quốc gia (REL),trình lên UNFCCC

8 Việt Nam được nhận chi trả từ tín chỉ các bon thông qua thị trường các bon quốc tế và/hoặc cơ chế tài chính.

10 Cán bộ của Quỹ REDD quốc gia tính tóan phân bổ lợi ích cho các tỉnh từ tổng số tiền thu được dựa theo kết quả thực hiện

9 Việt Nam nhận tiền chi trả đưa về Quỹ REDD quốc gia (một quỹ hòan tòan mới và độc lập hoặc một bộ phận của các quỹ hiện có), được quản lý thông qua một ban quản lý mở có sự tham gia của nhiêu bên

11 Cán bộ của Quỹ REDD quốc gia tính tóan chi phí quản lý, thực hiện và chi phí cơ hội ở cấp trung ương và trừ vào tổng thu

12 Số tiền còn lại được phân bổ về quỹ REDD của các tỉnh (với cơ cấu quản lý có sự tham gia) theo hệ số R.

13 Phương án A: Cán bộ quỹ REDD của tỉnh lặp

lại các bước 10-12 để xác định mức phân bổ về

quỹ REDD của các huyện

13 Phương án B: Cán bộ quỹ REDD của tỉnh chịu trách nhiệm chi trả đến tận người hưởng lợi cuối cùng

16 Các cơ quan có trách nhiệm phải cung cấp nguồn thông tin để đảm bảo trong trường hợp có tham nhũng tiêu cực người hưởng lợi có thể lên tiếng khiếu nại.

17 Cán bộ quỹ REDD quốc gia tiến hành kiểm tóan độc lập các quỹ quốc gia, tỉnh, huyện

15 Các cơ quan tổ chức giám sát việc chi trả.

14 Cán b ộ Quỹ REDD cấp tỉnh/huyện (dựa vào phương án A hay B) xác định lợi ích phải chi trả tới người hưởng lợi cuối cùng và thực hiện chi trả.

V ề quá trình giao đất giao rừng, các doanh nghiệp nhà nước và hộ gia đình được giao rừng quản lý lâu dài (thư ờng là 50 năm) và được cấp giấy chứng

không xác định Ban quản lý rừng được nhận ngân sách nhà nước để quản lý

đình hay cộng đồng) CPCs vì vậy không có tòan quyền sở hữu rừng Trong

Quản lý rừng

Ở cấp trung ương, Bộ Nông nghiệp và PTNT (MARD) chịu trách nhiệm

Ở cấp tỉnh, MARD có Sở NN và PTNT là cơ quan quản lý nhà nư ớc theo

cơ quan quản lý nhà nước theo ngành dọc của Cục Lâm nghiệp và Cục Kiểm

hình ổn định về mặt xã hội và mức độ bảo đảm quyền sở hữu rừng và sử dụng đất cao Điều đó có nghĩa rằng Việt Nam có thể cạnh tranh tốt với hệ thống cơ

Để hỗ trợ GoV thiết kế hệ thống chia sẻ lợi ích về REDD, một nhóm chuyên gia trong và ngoài nước đã được huy động với sự chủ trì của Cục Lâm nghiệp

quan đã đư ợc tiến hành từ tháng 9-11/2009 Kết quả nghiên cứu đã đưa ra

được thực hiện hiệu quả Các bước này bao gồm: xây dựng chương

năng lực cần thiết để đo đếm và báo cáo giảm phát thải; ban hành hệ

người quản lý rừng

chính sách để Chính phủ cân nhắc vào thời điểm này Ở một số nội

cho người sử dụng đất về dịch vụ môi trường rừng người ta cung cấp, nhưng có một số sự khác nhau quan trọng, có nghĩa rằng REDD không

trường là các doanh nghiệp trong nước trong khi người mua tín chỉ

cung c ấp bối cảnh, bản thiết kế về một hệ thống REDD có thể được áp dụng ở

CÁC VẤN ĐỀ PHÁP LÝ

quy định về việc thực hiện vẫn còn những khoảng cách, kẽ hở hoặc mâu thuẫn

gian và các quy định quốc tế về REDD vẫn còn đang trong quá trình đàm

được hưởng lợi từ REDD nếu họ không tham gia một cách chính thức Mối quan tâm đặc biệt khác nữa là vai trò của cộng đồng địa phương Theo Luật

có đủ tư cách pháp nhân để được giao rừng Nhưng Luật dân sự của Việt Nam

QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 1:

KHUNG PHÁP LÝ CHO REDD Ở VIỆT NAM

tương tự Ngoài ra, REDD sẽ mang đến những quan điểm

QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 1:

KHUNG PHÁP LÝ CHO REDD Ở VIỆT NAM

Để hỗ trợ quá trình thực hiện REDD, cần có một khung pháp

lý theo đó REDD sẽ được vận hành một cách công bằng, hiệu

cơ chế REDD UNFCCC mà còn xuất phát từ yêu cầu của nhà đầu tư quốc tế Khung pháp lý này cần xác định rõ quyền lợi, đặc biệt là quyền của cộng đồng sống trong và gần rừng, một

cơ chế tài chính cho phép các quỹ REDD đến được những người hưởng lợi ở địa phương, cơ cấu quản lý và cách thức

bon đi liền với rừng; việc điều phối giữa các cơ quan chính

đảm bảo tất cả các bên hưởng lợi chính đáng đều được công

Các phương

lý

đoạn thí điểm REDD Cách tiếp cận này tương tự như thí điểm PFES Chính phủ cần đẩy nhanh quá trình đ ổi mới hệ

Hành động

CoP15

hành văn bản pháp lý để thực hiện REDD trong năm 2012

QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 1:

KHUNG PHÁP LÝ CHO REDD Ở VIỆT NAM

sung các văn bản pháp lý trong 3 tháng đầu năm 2010 Cần

nước

REDD

năm 2004 với nguồn vốn từ Thụy Điển, Phần Lan, Thụy Sĩ và Hà Lan TFF được quản lý bởi Đối tác hỗi trợ ngành Lâm nghiệp (FSSP), được thành lập năm 2001 để tăng cường phối hợp với nhà tài trợ trong ngành lâm nghiệp,

TẦM ẢNH HƯỞNG

người quản lý rừng, người hưởng lợi cuối cùng Điều náy có nghĩa là các

nhà nước, chúng sẽ không thể được chỉ định để thưởng cho hoạt động hiệu

QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 2

PHÂN LOẠI NGUỒN THU REDD VÀ TẠO QUỸ CHUYÊN CHO

REDD

phương

Có vài cơ chế tiềm năng sẵn có Một là FPDF, được tạo ra

đương

CoP15

điểm và các hoạt động cần thiết để thành lập một Quỹ REDD

cùng đóng những vai trò quan trọng Đối với độ che phủ quốc gia, giai đoạn thí điểm REDD đề xuất là một cơ hội để phân vùng các tỉnh và huyện để xác

TẦM ẢNH HƯỞNG?

định những nơi các hoạt động REDD cần được hướng tới, ví dụ nơi chi phí cơ

nhanh

được tăng cường bằng cách giảm thiểu phân cấp Nhưng đòi h ỏi về sự công

người hưởng lợi cuối cùng (hộ, cộng đồng v.v )

đặc biệt những người sống xung quanh khu vực rừng đã thay đổi phương thức hoạt động với các khuyến khích của REDD

Các l ựa chọn 1 Qu 2 Qu ản lý nguồn thu REDD tại cấp quốc gia và tỉnh ản lý nguồn thu REDD tại cấp quốc gia, tỉnh và huyện

nhiên, khi đã có kinh nghiệm, và chi phí chuyển tiếp phát sinh không quá cao, và đặc biệt là khi năng lực phù hợp đã đư ợc

động yêu cầu Chính ph t ại một số nhỏ các tỉnh trong 2-3 năm tới để thu được các ủ nên thí điểm các cơ cấu quản lý nguồn thu REDD

ệm về chi phí, tính hiệu quả, và hiệu suất quản lý

người thực hiện việc theo dõi Vai trò của các cơ quan chịu trách nhiệm theo

Do đó, một vấn đề quan trọng là xác định mức độ tham gia cần thiết của mỗi

Như đã ghi chú trong Quyết định Chính sách 8, có bốn loại

nước và địa phương

Để theo dõi các hoạt động và giải ngân tại cấp dưới quốc gia,

cơ sở xuống tới tận cấp xã/thôn

CÁC V ẤN ĐỀ QUẢN LÝ

Để có Hệ thống chia sẻ lợi ích tuân theo REDD, cần xác định các mức cho

được thấy qua các nguồn vốn ngoài ngân sách, vốn bảo tồn cấp quốc gia

trong các giai đoạn đầu

Ở cấp tỉnh, một cơ cấu tương tự nên được thành lập Không

được lập; cơ quan tỉnh sẽ chịu trách nhiệm theo dõi tới cấp địa phương

động cần thiết

sau CoP15

kho ản chi có thể được chính phủ giữ lại, nhưng không phải là tiền lệ chung và

Để có thể đạt hiệu quả và công bằng, trong khi giảm thiểu khả năng chia sẻ

Điều hành một Hệ thống chia sẻ lợi ích làm phát sinh các

quan đến REDD đều phát sinh do những người thực hiện các

sánh)

REDD

xác định hoặc dựa trên phần trăm tổng vốn

Độ lớn các chi phí, và các mức giữ lại, sẽ được xác định bởi

V ẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH #6

người sử dụng rừng phải chịu, và cùng lúc đó mang lại khuyến khích rõ rệt

phương sẽ cần được thống nhất Các thủ tục hiện tại tính toán chi phí cho việc

(dưới các dự án PFES) đều không thể hiện đầy đủ các chi phí cơ hội cũng như

chúng được đặt ra dưới quan điểm hành chính

CƠ CẤU CHI TRẢ VÀ CÁC MỨC CHI TRẢ ĐỊA PHƯƠNG

môi trường ở Việt Nam không phản ánh sự khác nhau trong

Cơ cấu chi trả cũng có thể được thiết kế để đạt các mục tiêu

QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 6

CƠ CẤU CHI TRẢ VÀ CÁC MỨC CHI TRẢ ĐỊA PHƯƠNG

Tuy nhiên cách đánh giá của REDD sẽ không giống như của

được sử dụng cho cơ cấu chi trả, rõ rệt nhất là các nhà đầu tư

đihcs kinh tế xã hội VÀ

nên xem xét làm sao để các lợi ích REDD được chia sẽ với

phương pháp so sánh Hệ số R (tương tự các yếu tố K được

điểm khác nhau và cho phép các mục tiêu kinh tế xã hội khác được tính đến Các hệ số R sẽ không giống hệt yếu tố K, do

CoP15

cho các nhóm/địa bàn khác nhau và về việc thiết kế hệ số R

để có thể sử dụng tại mỗi cấp chia sẻ lợi ích

nông thôn đã ph ải hứng chịu hiện tượng “elite capture” khi những cá nhân

VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH #7

ho ặc tổ chức có ảnh hưởng giữ một lượng tiền trả lớn và người nghèo nông

SOC, đã có xu hướng giữ lại rừng có giá trị cao và giao rừng chất lượng thấp

thí điểm PFES tại Lâm Đồng và các dự án lâm nghiệp cộng đồng KfW đã cho

phương có thể được thực hiện công bằng hơn Nếu Hệ thống chia sẻ lợi ích

elite capture, người tham gia tại địa phương sẽ mất đi sự quan tâm với việc

xem người sử dụng rừng nào nên được phép nhận các khoản chi REDD, và trong điều kiện nào những nhóm liên quan có quyền lực hơn có thể hoặc

hướng các khoản chi trả tới các hộ cá thể, SOC, và các ban

hướng lợi ích tới các cộng đồng thôn, nơi có khả năng tốt hơn

để tạo ra tăng trưởng nhanh trong nguồn các bon hơn các loại

đồng không phải là một cá thể pháp nhân theo Luật dân sự

để có thể tiếp cận thêm nguồn vốn cho các bon ở cấp quốc

ặc chính #3 được khuyến khích Chính phủ nên đề cập đến các hạn chế ể ngăn cản các cộng đồng được phép nhận các

CoP15

pháp để củng cố năng lực của MARD để hỗ trợ lâm nghiệp

đồng để đóng vai trò thí điểm cho REDD dựa cộng đồng

TẦM ẢNH HƯỞNG

để bảo vệ những người quản lý rừng khỏi những người có ảnh hưởng bên

được lấy cho các nhu cầu thiết yếu Từ quan điểm REDD và bảo vệ rừng,

(FLEG) do đó hầu như giống nhau

ngược với các hoạt động được thực hiện để giảm khí thải

người tham gia đã thành công trong vi ệc giảm phát thải sẽ

QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 8

CỦNG CỐ PHÁP LUẬT ĐỂ PHÂN CHIA DỰA TRÊN HIỆU QUẢ

dưới cơ chế thi hành luật lâm nghiệp hiện tại

khác để tăng cường việc tuân thủ luật pháp hướng đến

thúc đẩy FPD và các cơ quan thi hành luật khác làm việc với

CoP15

và động lực Các thí điểm REDD cần đưa việc thi hành luật

ự tham gia của xã hội dân sự các sản phẩm rừng thuộc gỗ và ngoài gỗ đã

điều sẽ xác nhận tính hiệu quả của nó trong việc giảm phát thải Đặc biệt, các

s ử dụng các mẫu thực vật, lát cắt, biên bản ghi lại các vụ cháy rừng, nh ật ký

phương pháp cơ bản để kiểm tra việc tuân thủ và xác định các yêu cầu hành pháp

QUYẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 9

Người dân địa phương có thể ghi nhận thông tin một cách

Người dân địa phương có thể đóng vai trò quan tr ọng trong

định, báo cáo và thi hành các biện pháp can thiệp và các

dân địa phương có thể tham gia theo dõi Tại giai đoạn này chưa có phương pháp ưu tiên nào được xác định

phương tiện để nâng cao tính minh bạch và công bằng

cách độc lập Điều này là cần thiết để đảm bảo tính tin cậy của Hệ thống chia

phương, đặc biệt khi liên quan đến ô nhiễm đô thị và công nghiệp Họ cũng

đăng những bài về phàn nàn của người dân về các quan chức tham ô hoặc

CoP15

QUY ẾT ĐỊNH CHÍNH SÁCH 10

được tưởng thưởng thích đáng và/hoặc đang thua thiệt so với

ích thưởng công cho những người xứng đáng dựa trên lượng

CoP15

bên tham gia

2 (Chuẩn bị chiến lược REDD+) là thiết kế một Khung thực hiện, bao gồm việc thiết kế một hệ thống chia sẻ lợi ích (BDS) minh bạch và công bằng

Hình 1.1 Các h ợp phần về tính sẵn sàng cho REDD+

Tổ chức quản lý đảm bảo sự sẵn sàng ở cấp quốc gia Quá trình tham vấn và sự tham gia của các bên

Hợp phần 2: Xây dựng chiến lược REDD

Đánh giá quy hoạch sử dụng đất, chính sách và quản trị rừng

Các phương án chiến lược về REDD Khung thực hiện REDD Đánh giá tác động xã hội và môi trường

Hợp phần 3: Xây dựng kịch bản tham chiếu Hợp phần 4: Thiết kế hệ thống giám sát Hợp phần 5: Kế hoạch hoạt động và ngân sách

H ợp phần 6: Giám sát và đánh giá

Chương trình UN-REDD đang hỗ trợ Việt Nam, với tư cách là một trong chín nước thí điểm, để xây dựng năng lực thực hiện REDD+ Tại Việt Nam, việc thiết kế một BDS minh bạch và công bằng là một trong những ưu tiên chính cho hỗ trợ của UN-REDD (UN-REDD, 2009) của chính phủ

Việt Nam (GoV) Báo cáo này sẽ mô tả những kết quả của các nỗ lực trên cho tới nay, tập trung cụ thể vào bốn kết quả:

1 Xác định các thành phần của một BDS phù hợp với REDD;

2 UNFCC vẫn đang xem xét quy mô của REDD, mặc dù “REDDREDD+”, bao gồm cả bảo tồn, quản lý rừng

2 Xác định các trở ngại hoặc hạn chế đang cản trở việc thành lập một hệ thống như vậy tại Việt Nam;

3 Đề xuất và, nếu có thể, xác nhận các lựa chọn chính sách để khắc phục những cản trở và hạn

10, 2009 Báo cáo này tổng kết các kết luận của nhóm, bao gồm các khuyến nghị về các lựa chọn chính sách cần thiết để tạo ra các cơ sở cần thiết cho một BDS phù hợp với REDD

Chương này sẽ đưa ra các thông tin về bối cảnh của REDD+ và thực trạng ngành lâm nghiệp tại

Việt Nam Sau đó (Chương 2) là đánh giá về các kinh nghiệm trong quá khứ và hiện tại về chia sẻ lợi ích trong ngành lâm nghiệp tại Việt Nam Chương 3 sẽ cung cấp một phân tích về khung pháp

lý và xác định những sự thay đổi cẩn thiết cho một BDS phù hợp với REDD Chương 4 mô tả một

cơ chế tiếp nhận các nguồn vốn/nguồn thu quốc tế theo một cách để việc sử dụng và phân bổ các nguồn vốn đó có thể được giám sát một cách minh bạch Chương 5 sẽ mô tả cơ sở cho việc giữ lại các nguồn thu tại các cấp khác nhau trong hệ thống phân bổ, cùng với phương thức cơ cấu lợi ích Phương án này sẽ được tiếp tục ở Chương 6, nói đến cơ cấu chi trả theo dạng các khoản chi và các lợi ích khác; và hướng tới người tham gia cá nhân hay các nhóm tham gia; cũng như một cơ sở cho

việc phân phối các nguồn thu thuần (tổng nguồn thu trừ đi các nguồn thu được giữ lại) dựa trên hiệu quả hoạt động một cách công bằng, cũng kết hợp cả “đồng lợi ích”, ví dụ như các lợi ích xã

hội và lợi ích đa dạng sinh học Chương 7 mô tả phương pháp giám sát có sự tham gia của xã hội dân sự đối với các đầu tư và khoản chi REDD+, bao gồm kiểm toán độc lập Chương 8 sẽ cung cấp

một bản tóm lược tất cả những khuyến nghị chính sách, và một chương trình công tác để thực hiện các khuyến nghị đó sẽ được mô tả ở Chương 9

1.1 Bối cảnh REDD+, Quá trình đàm phán UNFCCC, và các đề xuất BDS

Năm 2005, để đáp lại đề xuất từ hai chính phủ Papua New Guinea và Costa Rica, cuộc họp thứ 11

của Hội thảo các bên (CoP) về Công ước khung về Biến đổi khí hậu của LHQ (UNFCCC) đã bắt đầu xem xét khả năng kết hợp giảm phát thải từ mất rừng (RED) vào trong một thỏa thuận sau Kyoto Từ đó, Đánh giá Stern về mặt kinh tế của biến đổi khí hậu (Stern, 2006), xuất bản năm

2006, chỉ ra rằng ‘Giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng tại các nước đang phát triển’ (REDD) có thể là một hướng đi hiệu quả để giảm thiểu các tác động của biến đổi khí hậu Nhận

thức được vai trò tiềm tàng và chi phí hợp lý của REDD, “Kế hoạch hành động Bali” (UNFCCC, 2007) đã bao gồm REDD, và được thống nhất tại CoP13 của Công ước khung của LHQ về Biến đổi khi hậu (UNFCCC) năm 2007

Như một phần của Kế hoạch hành động Bali, việc thảo luận đã mở rộng để xem xét: “Các phương

pháp chính sách và khuy ến khích tích cực về các vấn đề liên quan tới giảm phát thải từ mất rừng

và suy thoái rừng tại các nước đang phát triển; và vai trò của bảo tồn, quản lý rừng bền vững và nâng cao tr ữ lượng các bon rừng tại các nước đang phát triển”, hiện được gọi là REDD+

Từ sau CoP13, các cuộc tranh luận UNFCCC về REDD+ đã được thực hiện trong hai cơ quan của Công ước Cơ quan trực thuộc về Khoa học và Cố vấn kỹ thuật (SBSTA) đã xem xét các phương pháp tiếp cận để giải quyết những vấn đề nổi cộm nhất lien quan đến REDD+ Cùng lúc đó, Tổ công tác đặc biệt về Hoạt động hợp tác dài hạn (AWG-LCA) đã gần đạt được một văn bản thỏa thuận có thể làm thành một phần của thảo thuận sau Kyôt Các cuộc thảo luận của AWG-LCA đã

kết luận rằng:

 Các phương thức chính sách cần dựa trên hiệu quả hoạt động, để nhờ đó hỗ trợ thực hiện có thể

dựa trên các kết quả (dựa trên lượng giảm phát thải có thể đo đạc và xác minh được)

 Cơ chế REDD+ cần được thực hiện ở cấp quốc gia, chứ không phải ở cấp thấp hơn, có tính đến các điều kiện của quốc gia đó

Các tính chất quan trọng này của REDD+ được phản ánh ở Hình 1.2 Song song với các thảo luận

của UNFCCC, một số tác giả cũng đã phân tích các đặc tính cơ bản của một cơ chế REDD+ quốc gia Ví dụ, một báo cáo từ Viện quốc tế về Môi trường và phát triển (IIED) đã kết luận: “Năng lực

th ể chế hiệu quả ở địa phương, và kiến thức và sự chuẩn bị tốt để triển khai lâm nghiệp thành công, sẽ là rất quan trọng với REDD+ Để đạt được điều này, cần phải có các quyền sở hữu tài

s ản hiệu quả và công bằng tại địa phương” Báo cáo tiếp tục đưa ra một số khuyến nghị, bao gồm:

 Hình thành các phương án REDD+ để tiếp tục cải thiện việc quản lý rừng, chứ không phải ngược lại

 Củng cố các quyền về tài nguyên địa phương, bao gồm cả các quyền lợi truyền thống

 Sắp xếp chuẩn bị hiệu quả để mang lợi ích tới cấp địa phương

Nghiên cứu này do đó sẽ đáp ứng cho cả các kết luận mới từ các cuộc thảo luận UNFCCC, và các yêu cầu kỹ thuật cho một cơ chế vận hành REDD+ ở cấp quốc gia Việc thiết kế của một BDS, do chính phủ yêu cầu khởi xướng, sẽ liên hệ chặt chẽ với chiến lược REDD+ quốc gia, việc phát triển BDS cũng sẽ được hỗ trợ thong qua chương trình UN-REDD tại Việt Nam

Hình 1.2 Hệ thống REDD+ cơ bản

Như đã thể hiện trong Hình 1.1 ở trên, một BDS chỉ là một phần của một cơ chế REDD+ hoàn chỉnh Việc soạn thảo một chiến lược REDD+ quốc gia (tại Việt Nam, được gọi là Chương trình REDD+ quốc gia), tính toán một Mức phát thải tham chiếu (REL), và phát triển năng lực đo đạc và báo cáo, là những yếu tố quan trọng các trong cơ chế như vậy Hầu hết các thành phần này chứa đựng những thách thức về mặt kỹ thuật, nhưng những thách thức này không chỉ của riêng REDD+

- chúng cũng tác động tương tự với các chương trình quản lý rừng bền vững và bảo tồn rừng Tuy nhiên, BDS thể hiện một khía cạnh đặc trưng của REDD+, bao hàm không chỉ các thách thức kỹ thuật, mà còn cả các vấn đề thể chế quản lý, và các nguyên tắc liên quán như tính công bằng và minh bạch

Davis và cộng sự (2009), trong đánh giá về 25 Ghi chú Ý tư ởng kế hoạch về Tính sẵn sàng của FCPF, đã kết luận rằng các nước chưa quan tâm đúng mức tới việc phân bổ các nguồn thu giữa những người tham gia thuộc chính quyền, và do đó hầu hết các đề xuất từ trước tới nay đều thiếu

sự rõ ràng cụ thể Thực tế lại hiện tại có rất ít, thậm chí chưa có ví dụ nào về một BDS chi tiết phù hợp với REDD Bộ Lâm nghiệp Indonesia đã ban hành một Quyết định của bộ trưởng (“Permenhut 36”) (Chính phủ Indonesia, 2009), xác định rõ tỉ lệ nguồn thu được chia sẽ giữa chính quyền trung ương, địa phương và những bên tham gia tại địa phương cho các dự án Chi trả dịch vụ môi trường

tuần hoàn Cacbon (PES), hướng tới thành phần tự nguyện Đây không phải là đề xuất cho BDS của REDD+, nhưng có thể tham khảo trong cách các tỉ lệ chia sẽ có thể thay đổi tùy theo loại rừng Ví

dụ, trong trường hợp rừng thuộc sở hữu của cộng đồng, tới 70% nguồn thu được trả cho cộng đồng, trong khi trong nhiều loại rừng khác, như rừng sản xuất và rừng phòng hộ, chỉ 20% nguồn thu được

chuyển tới các cộng đồng Quy trình để đưa ra các tỉ lệ này không được rõ ràng, và do đó có thể bị coi là mang tính chủ quan, từ đó có thể dẫn tới một số bên tham gia sẽ được hưởng lợi một cách không công bằng Phương phát thành lập BDS cho REDD+ này đã b ị chỉ trích, ví dụ như bởi Climate Update (11 tháng 5, 2009), là thiếu rõ ràng hoặc sự phân bổ thiếu hợp lý các nguồn thu tới các đơn vị khác nhau Rõ ràng là phương án phân bổ REDD+ cần phải chỉ rõ với các bên tham gia

về phương thức và các nguyên tắc được áp dụng trong việc xác định cách chia sẻ các nguồn thu –

một BDS minh bạch và công bằng

Việt Nam có lợi thế phát triển một BDS phù hợp với REDD do nhiều năm kinh nghiệm với những

hệ thống tương tự, như “Chương trình 661” (Chính p hủ Việt Nam, 1998), và thử nghiệm các hệ

thống Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) theo “Quyết định 380” (Chính phủ Việt Nam, 2008b) – xem Chương 2 Những hoạt động này và các chương trình khác đã mang l ại những bài

học quan trọng về việc thiết kế các BDS Tuy nhiên, cần xem xét tính chất đặc biệt của REDD+ để hiểu rõ và áp dụng những kinh nghiệm vào việc thiết kế một hệ thống phù hợp với REDD Ví dụ, các khoản chi trả tới những hộ cá thể được coi là khả thi trong bối cảnh của các khoản chi PFES cho bảo tồn nguồn nước, được trả trên một khu vực khá hẹp, nơi mà đóng góp của mỗi hộ vào lợi ích chung có thể được xác định một cách tương đối khách quan Việc áp dụng đúng các nguyên tắc

đó trên một khu vực lớn hơn nhiều, nơi mà việc đánh giá mức đóng góp của từng cá thể tham gia khó khăn hơn nhiều, sẽ gặp nhiều vấn đề

Tổ Công tác quốc tế về Tài chính chuyển tiếp cho REDD+ (IWG-IFR) đã đưa ra ý tư ởng về các giai đoạn trong chuẩn bị tính sẵn sàng cho REDD+, gồm có:

 Giai đoạn 1: Sẵn sàng bước đầu cho REDD+, bao gồm chuẩn bị chiến lược REDD+ thông qua một quy trình tham vấn nhiều bên tham gia, và đầu tư bước đầu vào các bộ phận đo đạc, báo cáo và xác minh

 Giai đoạn 2: Thực hiện các chính sách và biện pháp hỗ trợ theo như chiến lược REDD+ để

giảm phát thải, và có thể đánh giá thông qua các chỉ số gián tiếp

 Giai đoạn 3: Các hệ thống MRV phù hợp với IPCC cho phép việc đóng góp vào hệ thống phù

hợp của UNFCCC (dù là đền bù, cấp vốn hay các cơ chế khác)

IWG-IFR tập trung chủ yếu vào MRV, và liên quan tới BDS (gọi là “năng lực xử lý khoản chi trả”) dưới hình thức “hệ thống hỗ trợ tham gia”, dự kiến sẽ được tiến hành trong Giai đoạn 2 Tuy nhiên, cần lưu ý rằng các giai đoạn này có thể khác nhau tùy theo mỗi nước, và trong nhiều trường hợp, IWG-IFR đề xuất rằng các khoản chi trả gián tiếp, cần phải có “năng lực xử lý khoản chi trả”, sẽ bắt đầu được thực hiện từ 2010 Không thể đánh giá thấp những thách thức trong việc xây dựng năng lực cho Chia sẻ lợi ích, cũng như không thể vội vã trong các giải pháp về năng lực Một trong những kết luận chủ chốt của báo cáo này là việc phát triển một BDS cho Việt Nam nên được bắt đầu ngay, những cũng nên dựa trên những bài học có được từ ít nhất 2 năm nghiên cứu thí điểm tại vài tỉnh

Các thí điểm này cũng s ẽ mang lại các bài học cần thiết để thiết kế và thực hiện các thành phần khác của một cơ chế chi tiết của REDD+, và việc này cũng cần được phân tích đánh giá cẩn thận BDS cần được xem xét trong bối cảnh hệ thống tổng thể của REDD+ (xem Phụ lục 2) Mặc dù việc

lập ra BDS trước khi các thành phần khác của REDD+ được triển khai là vô ích, nhưng để có thể tạo ra các lợi ích của REDD+, các thay đổi về thể chế và chính sách cũng cần phải có thời gian, do

1.3 R ừng Việt Nam

Việt Nam có diện tích 330.991 km2, với địa hình phức tạp với đặc điểm có núi, cao nguyên, đồng

bằng và sông ngòi, trong đó hai sông l ớn nhất là sông Hồng và sông Cửu Long Khí hậu nhiệt đới gió mùa, với nhiệt độ trung bình từ 24-27°C và lượng mưa trung bình 1.500-2.500mm, chủ yếu là vào mùa mưa từ tháng Năm đến tháng Mười

Mật độ dân số Việt Nam cao nhất Đông Nam Á, lên tới 1.000 người trên km2

tại Đồng bằng Bắc

Bộ (trung bình cả nước là 232 người/km2), mặc dù mật độ dân số tại những vùng núi thấp hơn rất nhiều Khoảng 80% dân số sống tại các vùng nông thôn, và 75% lấy sản xuất nông nghiệp và lâm nghiệp là sinh kế chính

Từ năm 1986, chính phủ đã theo đuổi chính sách phát triển kinh tế “Đổi Mới”, bao gồm một loạt các sửa đổi về chính sách và thể chế liên quan đến mở rộng tự do và cải cách Chính sách này được xem là đã thúc đẩy phát triển kinh tế mạnh mẽ của đất nước với mức tăng trưởng GDP hàng năm từ

những năm 1990 đến những năm đầu 2000 từ 6% đến 9% mỗi năm

Diên tích đất được xếp loại “đất lâm nghiệp” là 19,2 triệu héc ta, nhưng trong đó chỉ 13,1 triệu héc

ta là có rừng (số liệu 2008), phần còn lại bao gồm các sườn núi trọc và đất trống Trong số đất lâm nghiệp, 10,3 triệu héc ta là rừng tự nhiên, và 2,8 triệu héc ta là rừng trồng Việc sử dụng đất lâm nghiệp được phân thành ba loại mục, đó là rừng đặc dụng (hầu hết là các khu vực được bảo vệ), 2,2 triệu héc ta; rừng phòng hộ, 5,7 triệu héc ta; và rừng sản xuất, 8,3 triệu héc ta

Rừng được phân bố không đều khắp Việt Nam, từ 5% diện tích đất tại các đồng bằng Bắc bộ và sông Cửu Long, đến 35% tại Bắc Trung Bộ, và các khu vực duyên hải Nam trung bộ, và 56% tại Tây Nguyên Các loại rừng khá đa dạng, bao gồm rừng lá kim, rừng lá rộng, rừng tùng bách hỗn

hợp, rừng dipterocarp ẩm và khô tại các vùng cao; và rừng dipterocarp vùng đất thấp, rừng ngập mặn, tre, và hỗn hợp các loại cây gỗ và tre tại các vùng thấp hơn, đồng bằng, và vùng ngập nước

dụ, Bắc trung bộ, việc mất rừng cũng tiếp diễn, nhưng với tốc độ thấp hơn nhiều – có thể coi như

đã đạt được một diện tích rừng ổn định

Hình 1.3: Đồ thị biến thiên rừng (từ Angelsen, 2007), có thêm thông tin của Việt Nam

Theo Hiến pháp nước Cộng hóa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả các tài nguyên rừng (bao gồm đất, cây và sinh vật) thuộc sở hữu của nhân dân Nhà nước quản lý các tài nguyên rừng và giao quyền quản lý rừng hợp pháp cho các cơ quan cụ thể Hiện tại, có tám nhóm chính tham gia vào các hoạt động lâm nghiệp (Tan 2006):

1 Doanh nghiệp nhà nước, hầu hết là các lâm trường quốc doanh (SFE) và các công ty lâm nghiệp nhà nước;

2 Các công ty hợp doanh;

3 Hộ cá thể;

4 Các ban quản lý rừng phòng hộ (PFMB);

5 Các ban quản lý rừng đặc dụng (PAMB);

6 Các đơn vị quân đội;

7 Các Ủy ban nhân dân (PC), hầu hết là ở cấp xã (CPC)

8 Tập thể, như nhóm hộ hoặc cộng đồng;

Tám nhóm liên quan này được mô tả trong ba loại sở hữu rừng:

 Sở hữu tư nhân: mục này áp dụng cho ba nhóm liên quan đầu tiên được liệt kê ở trên, và là loại hình sở hữu thường gặp nhất Rừng được giao cho người sở hữu để quản lý dài hạn (thường là

50 năm) Hầu hết người sở hữu rừng thuộc loại này được nhận một giấy chứng nhận sử dụng đất hợp pháp

 Sở hữu nhà nước: mục này áp dụng cho nhóm 4-7 trong danh sách trên Rừng thường được giao với kỳ hạn không xác định Với rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, cơ quan sở hữu được

nhận ngân sách nhà nước để quản lý

 Sở hữu chung: mục này áp dụng cho rừng được quản lý bởi tập thể được nhà nước công nhận tính pháp lý (nhóm liên quan cuối cùng trong danh sách trên) Hiện tại, chỉ một diện tích nhỏ

rừng nằm trong mục sở hữu chung

Ngoài ba loại sở hữu trên, hợp đồng rừng áp dụng khi cơ quan sở hữu nhà nước ký hợp đồng với

ột tổ chức, hộ, nhóm hộ hoặc thôn để bảo vệ rừng Quyền sở hữu vẫn thuộc về chủ hợp đồng

Bên được hợp đồng được nhận tiền công bảo vệ diện tích rừng đã ký hợp đồng Các hợp đồng thường có thời hạn một năm và có thể gia hạn dựa trên hiệu quả làm việc của bên được hợp đồng

Trên thực tế thường có sự chồng chéo về quyền sở hữu rừng; ví dụ, một diện tích rừng một cách chính thức có thể nằm trong sở hữu nhà nước, nhưng thực tế lại được xem như sở hữu chung Điều này có thể là kết quả của việc thiếu quan tâm tới truyền thống địa phương và lợi ích hợp pháp của

những bên liên quan khác nhau Doanh nghiệp nhà nước, hộ cá thể, và UBND là ba nhóm sở hữu lớn nhất (Hình 1.4) Ngược lại, quân đội, tập thể và doanh nghiệp hợp doanh nắm diện tích rừng rất

của REDD+ và đã đư ợc chính phủ Việt nam khởi động, nhưng đây là mối quan tâm xem xét của các chính phủ và cơ quan thực hiện khắp thế giới Với lịch sử phong phú trong việc quản lý rừng và chia sẻ lợi ích từ rừng, Việt Nam có một vị thế đặc biệt trong việc phân tích các kinh nghiệm cho đến nay và đưa các thông tin phân tích đó tới những nước khác cũng đang đối mặt với thách thức toàn cầu này

2 Nh ững bài học và Kinh nghiệm từ các chương trình hiện có

t ại Việt Nam

Từ hơn một thập kỷ nay Việt nam đã thực hiện một số chương trình được thiết kế để cải thiện quản

lý rừng, bảo tồn và cai quản rừng, cùng lúc tạo ra các lợi ích cho những người tham gia ở địa phương Nhìn chung, các chương trình này mang l ại nhiều bài học rất giá trị trong việc xem xét

những gì là khả thi tại Việt Nam đối với một BDS REDD+ Chương này sẽ điểm lại tất cả các chương trình liên quan trong quá khứ và hiện tại, tập trung đặc biệt vào cơ cấu quản lý, quy trình phân bổ lợi ích, cơ cấu chi trả, và mối liên hệ giữa lợi ích và hiệu quả hoạt động

Các chương trình quốc gia thu hút một phần đáng kể lượng tiền chuyển từ chính phủ trung ương tới chính quyền địa phương Các khoản này bổ sung cho các chuyển khoản thông thường, còn đư ợc

gọi là ‘quỹ hành chính’, từ đó chính quyền địa phương chỉ trả lương cán bộ và chi phí vận hành Hai dự án liên quan và được biết đến nhiều nhất là 5MHRP trong lâm nghiệp, thường được gọi là

“Chương trình 661” (Phần 2.1), và Chương trình 135 (Ph ần 2.2) nhằm cấp vốn cho các phương thức giảm nghèo tại các xã nghèo3, Quỹ Phát triển bảo về rừng và PFES thí điểm (Quyết định 380) được nói đến trong Phần 2.4 Các chương trình v ốn tài trợ, bao gồm cả vốn WB, Ngân hàng phát

triển Châu Á (ADB), và KfW được nói đến ở Phần 2.3 và các

dự án lâm nghiệp cộng đồng vốn GTZ ở Phần 2.6 Hợp tác nhà tài trợ thông qua Quỹ ủy thác Lâm nghiệp được mô tả ở

Phần 2.5, chương trình lâm nghiệp cộng đồng của chính phủ ở Phần 2.7, và Cơ chế phát triển sạch (CDM) cùng với các

o Đưa ra quyết định về tiêu chuẩn đầu tư cho các dự án trồng

r ừng phòng hộ, trồng rừng sản xuất bởi các tổ chức không

thu ộc nhà nước và tổ chức hợp tác

o Giao các ngu ồn vốn cho các dự án địa phương dựa trên cơ

c ấu và nguồn vốn được quyết định bởi cấp cao hơn

o Ch ịu trách nhiệm thực hiện chương trình trong phạm vi tỉnh

o Chu ẩn bị báo cáo hàng năm về sử dụng nguồn vốn và thực

hi ện chi trả cho các dự án đã hoàn thành

o D ựa trên khuyến nghị của DARD và DoF, xác định chi phí và

yêu c ầu kỹ thuật về cây giống để làm cơ sở thực hiện chi trả

cho các d ự án trồng rừng

Vai trò c ủa DARD:

o Giám sát th ực hiện chương trình trong phạm vi tỉnh

o H ợp tác với DoF và các bên thực hiện khác, lập báo cáo chi trả

các d ự án đã hoàn thành

o H ợp tác với DoF, hướng dẫn thanh toán hợp đồng trồng rừng

o H ỗ trợ kỹ thuật

Vai trò c ủa UBND huyện:

o Quy ết định về các tiêu chuẩn đầu tư cho các dự án trông rừng

b ởi các hộ và cộng đồng

o Quy ết định việc thành lập ban quản lý dự án tại cấp huyện

Ngu ồn: (MARD 2008)

2.1: Chương trình 661

Chương trình 5MHRP hay Chương trình 661, đư ợc khởi động năm 1998 sau Quyết định TTg của Thủ tướng Chính phủ Chương trình đư ợc xây dựng để đóng góp lớn vào mục tiêu tổng

661/QD-thể là nâng mức che phủ rừng Việt nam từ khoảng 9 triệu ha (28% tổng diện tích đất) lên 14.3 triệu

ha (43%) trước năm 2010 Trong năm triệu ha rừng sẽ được hình thành, hai triệu ha được trồng như

là rừng phòng hộ và ba triệu ha là rừng sản xuất Chương trình nhìn chung đư ợc xem là một phần

của chiến lược phát triển nông thôn, và phát triển ngành lâm nghiệp nói riêng (Bộ NN&PTNT 2001)

Trách nhiệm thực hiện tổng thể của chương trình thuộc về MARD Bộ Tài chính (MoF) và Bộ Kế hoạch đầu tư (MPI) đóng một số vai trò trong quá trình lập kế hoạch và thực hiện chương trình Các chính quyền cấp tỉnh, hay UBND tỉnh (PPC) có nhiệm vụ thực hiện chương trình trong phạm

vi tỉnh của mình (xem Khung 2.1) Dựa trên cơ sở các tiêu chuẩn chi phí đã đư ợc đặt ra, chính quyền trung ương yêu cầu các cơ quan địa phương, như FPU huyện hay các doanh nghiệp lâm nghiệp, chuẩn bị đề án cho các dự án 661 Các đề án được xem xét bởi ban quản lý tỉnh và chuyển tới ban quan lý quốc gia để duyệt Các đơn vị quản lý tỉnh đã bỏ nhiều công sức trong quá trình vận động để được phân bổ vốn Chương trình 661 về địa phương họ Việc phân bổ cuối cùng của vốn Chương trình 661 do đó phản ánh cả các yếu tố chính trị cũng như các đánh giá về mặt kinh tế

Sau tám năm thực hiện (1998-2005), Chương trình 661 đã đ ạt được một số kết quả quan trọng (xem Bảng 2.1) Những cố gắng này đã đóng góp trong vi ệc nâng độ che phủ rừng từ 33.2% năm

1998 lên 37% năm 2005 trên cả nước (Chính phủ Việt Nam 2006) Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động không đều; ví dụ, những diện tích đất trống lớn vẫn còn ở khu vực Đông Bắc Hầu hết các mục tiêu đều không đạt được ngoại trừ bảo vệ và trồng rừng phòng hộ, (Ủy ban thường vụ Quốc hội 2006)

B ảng 2.1: Kế hoạch và kết quả Chương trình 661 giữa 1998 và 2005

1998-2005

Th ực tế 1998-2005

B ảo vệ rừng thông qua hợp đồng ha 2.000.000 2.000.000 2.416.412

Ngu ồn: Ủy ban thường vụ Quốc hội (2006)

Năm 2006, các mục tiêu của chương trình đã đư ợc sửa đổi lại.4

 Bảo vệ các diện tích rừng hiện có, đặc biệt là rừng tự nhiên Diện tích rừng phòng hộ và

rừng đặc dụng được hợp đồng bảo vệ là 1,5 tỉ ha mỗi năm

Trong giai đoạn 2006-2010, chương trình hướng tới:

4 Nghị quyết Số 73/2006/QH11 của Quốc hội ngày 29/11/2006

 Trồng 1.000.000 ha rừng, trong đó 250.000 ha là rừng phòng hộ và rừng đặc dụng, 750.000

ha là rừng sản xuất

 Phục hồi 803.000 ha rừng phòng hộ và rừng đặc dụng thông qua tái sinh, trong đó 403.000

ha là rừng đã tái sinh hiện tại và 400.000 ha cần phục hồi

Chuẩn bị đề xuất ngân sách và phân bổ nguồn vốn tới các cơ quan địa phương thuộc Chương trình

661 như sau (xem cả Khung 2.2):

 L ập kế hoạch: Ban quản lý dự án cấp huyện làm việc với các bên liên quan (ví dụ như nhà phát

triển dự án5

 Phân b ổ ngân sách: Sau khi kế hoạch công việc và ngân sách cấp quốc gia đã đư ợc Quốc hội

duyệt, Ban chỉ đạo chương trình của Chính phủ sẽ thông báo với MoF và MPI MPI sẽ thông báo MARD và các cơ quan liên quan thuộc chương trình ở cấp quốc gia, và các cơ quan trực thuộc tại cấp tỉnh về kế hoạch và ngân sách được duyệt Ở cấp tỉnh, Sở Kế hoạch đầu tư sẽ thông báo cho các cơ quan liên quan trong tỉnh về kế hoạch và ngân sách được duyệt

, các chủ rừng, chính quyền địa phương) phát triển một kế hoạch công việc và dự thảo ngân sách Kế hoạch công việc và dự thảo ngân sách được trình lên tỉnh Những cơ quan phát triển dự án lớn, thường là các Ban quản lý khu vực được bảo vệ (PAMB) làm việc trực tiếp với ban quản lý chương trình tỉnh Kế hoạch công việc của tỉnh và dự thảo ngân sách được trình lên cấp quốc gia

Về lưu chuyển ngân sách thực tế, các nguồn

vốn được chuyển từ kho bạc nhà nước tới

cơ quan tương đương ở cấp tỉnh (Hình 2.1)

Những cơ quan phát triển dự án có thể yêu cầu ứng trước từ kho bạc nhà nước để thực

hiện các hoạt động nằm trong kế hoạch công việc đã đư ợc duyệt và thanh toán các khoản chi vào cuối năm Ngân sách có thể được giải ngân trực tiếp từ kho bạc cấp tỉnh

tới những cơ quan phát triển dự án, hoặc các nguồn vốn có thể được chuyển thông qua kho bạc tỉnh Cơ quan phát triển dự án

ở cả cấp tỉnh và huyệnt sẽ trả tiền cho các bên liên quan thực hiện bảo vệ hoạc trồng rừng theo các thỏa thuận hợp đồng giữa họ

Khung 2.2: Tiêu chu ẩn trong sử dụng ngân sách

nhà nước theo Chương trình 661

Ước tính các yêu cầu ngân sách trong giai đoạn này

(2006-2010) kho ảng 15 nghìn tỷ VND (khoảng 940 tr

USD); trong đó 5 nghìn tỷ VND là từ ngân sách nhà

nước và 10 nghìn tỷ từ ngân sách khác

Các tiêu chu ẩn sau được áp dụng trong sử dụng

ngân sách nhà nước theo 5MHRP:

 Bảo vệ rừng theo hợp đồng: 100.000 VND mỗi ha

 Chuyển giao công nghệ và khuyến lâm: 2% tổng

ngân sách nhà nước mỗi năm

 Chi phí quản lý: 10% tổng ngân sách nahf nước

m ỗi năm, trong đó 0,7% cho cấp nhà nước, 1,3%

cho c ấp tỉnh và 8% cho các cơ quan phát triển dự

án

 Qu ản lý rừng (tập huấn và chi trả cho cán bộ lâm

nghi ệp xã, tổ chức phòng cháy chữa cháy rừng,

tuyên truy ền v.v…): 5% tổng ngân sách nhà nước

m ỗi năm

Ngu ồn: Quyết định 100/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính

phủ, ngày 06/07/2007

Hình 2.1: Lưu chuyển ngân sách trong Chương trình 661

Ngu ồn: Salmi, Nguyen, và Le (1999, Hình 3.1)

Nhìn chung, kế hoạch ngân sách và giải ngân trong Chương trình 661 v ẫn còn theo hướng từ trên

xuống Các mục tiêu, tiêu chuẩn chi phí và ngân sách cho mỗi hợp phần được quyết định ở cấp quốc gia Các nguồn vốn chỉ được cấp cho những hoạt động được xác định bởi chính phủ trung ương và không thể được sử dụng để hỗ trợ thâm canh nông nghiệp tại các thôn để giảm sức ép của nông nghiệp đối với rừng Những người hưởng lợi cuối cùng của chương trình (các c ộng đồng nông thôn) không có quyền quyết định trong quy trình (xem Salmi, Nguyen, and Le 1999)

Các chính quyền tỉnh (như PPC) có quyền quyết định đối với các dự án cụ thể trong phạm vi tiêu chuẩn chi phí được xác định bởi chính sách của nhà nước Trong một số trường hợp, PPC hạ thấp tiêu chuẩn chi phí cho việc bảo vệ rừng trong các hợp đồng với các hộ địa phương để có thể mở

rộng địa bàn vời cùng lượng ngân sách Tuy vậy, PPC không có khả năng chuyển ngân sách từ một

dạng mục này sang mục khác hoặc vượt quá mức tiêu chuẩn được định mức bởi chính sách nhà nước

Một đánh giá về chương trình này đã chỉ ra rằng có một số nút thắt trong việc lập kế hoạch và phân

bổ ngân sách (MARD 2001):

 Các cơ quan của chính phủ bao gồm cả SFE tiếp tục làm chủ phần lớn quá trình lập kế hoạch

và thực hiện

 Quy trình có quá nhiều các thủ tục điều hành và chỉ đạo

 Các tỉnh phải dùng đến các hoạt động chính trị (và bảo trợ) để đảm bảo có thể tiếp cận với nguồn vốn của chương trình

 Theo dõi và đánh giá việc thực hiện và ngân sách chương trình còn yếu Vẫn còn thiếu các mục tiêu, tiêu chí và chỉ số rõ ràng, cản trở việc theo dõi và đá nh giá một cách minh bạch Thêm

nữa, sau khi ngân sách được duyệt, có ít các cuộc kiểm tra để ngăn chặn việc các nguồn vốn được sử dụng cho các dự án ngoài các dự án được định sẵn trong kế hoạch công việc hàng năm

Cơ cấu chi trả

Các hộ cá thể hưởng lợi từ dự án thường thông qua các Đơn vị bảo vệ rừng cấp huyện, bộ phận Kinh tế và Nông nghiệp của UBND huyện, một doanh nghiệp lâm nghiệp hoặc một PAMB Đối

với cơ sở trồng rừng trên đất rừng sản xuất, các cơ quan thực hiện dự án cung cấp miễn phí cây

giống cho các hộ và trong một số trường hợp, phân bón tương đương với 2tr VND mỗi ha (khoảng

110 USD) Họ cung cấp đầu vào và chi trả tiền mặt tương đương với tổng cộng lên tới 6tr VND

một ha (330 USD) đối với trồng mới trên đất rừng phòng hộ Họ cũng trả cho các hộ cao nhất 100.000 VND (5 USD) mỗi ha một năm cho việc bảo vệ rừng tự nhiên.6

Các doanh nghiệp lâm nghiệp (FC) và PAMB nhận một lượng lớn từ vốn Chương trình 661 dư ới

dạng khoản hỗ trợ cho các chi phí đã k ể trên cho các hộ, cũng như vốn vay Vốn vay chiếm một

phần lớn hơn trong vốn 661 so với các khoản dự án trả cho các hộ Tuy nhiên có ít thông tin về cách sử dụng các khoản vay này của các doanh nghiệp lâm nghiệp và PAMB cũng như hi ệu quả

hoạt động của họ Tuy nhiên vẫn có dấu hiệu xác định rằng vốn 661 đóng vai trò r ất quan trọng trong hoạt động của các PAMB.7

Chương trình 661 không tạo được một liên kết vững chắc giữa các khoản chi trả cho trồng rừng với

hiệu quả hoạt động thực tế Có ba vấn đề Đầu tiên, việc đánh giá hiệu quả hoạt động tập trung vào

Trong hai thập kỷ qua đã có nhiều nỗ lực để cải cách các doanh nghiệp lâm nghiệp, được phản ánh

ở sự thay đổi tên gần đây từ Lâm trường quốc doanh thành các doanh nghiệp lâm nghiệp Tuy vậy, chưa phải tất cả các doanh nghiệp đều thể hiện sự cố gắng thực hiện các văn bản cải cách của nhà nước Do vậy, nhiều FC vẫn tiếp tục sống nhờ vào vốn Chương trình 661, l ợi dụng quyết định chính sách của nhà nước cho phép họ giữ lại tới 5.000 ha rừng phòng hộ và nhận vốn 661 cho việc

bảo vệ (Ogle và Nguyen 2005)

6

Đây là các tiêu chuẩn chi phí quy định bởi nhà nước Thực tế, các hộ nhận được ít hơn, do các cơ quan dự

án s ử dụng một số cho các khóa tập huấn và các hoạt động khuyến khích khác Tại một huyện ở tỉnh Phú

Th ọ, các hoạt động đó đã hút 25-30% vốn được giao cho trồng rừng hướng sản xuất (Sikor 2009; To 2007)

7

M ột cáo cáo IUCN năm 2002 đã nói rằng Vườn quốc gia Yok Đôn nhận 1.5 tỷ VND (93.000 USD) mỗi năm