Tìm hiểu chế độ quản lý quỹ NSNN – đánh giá vầ đề xuất ý kiến pháp lý của nhóm nghiên cứu

Trong quá trình quản lý, thanh toán, quyết toán chi NSNN nếu phát hiện thấy các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi NSNN Cơ quan tài chính có quyền quyết định thu hồi giảm chi ngân sách

LỜI MỞ ĐẦU

Quản lý tài chính công là một vấn đề quan trọng và phức tạp trong việc phát triển nền kinh tế thị trường cũng như

ổn định hệ thống tài chính của một quốc gia nói chung Trong đó, quản lý quỹ NSNN là hoạt động quan trọng trong chế định quản lý tài chính công nhằm bảo đảm sử dụng tối ưu quỹ NSNN Để đạt được mục tiêu này, pháp luật Việt Nam đã có những quy định cụ thể về chế độ quản lý quỹ NSNN, tuy nhiên, trên thực tế vẫn xảy ra, vẫn còn tồn tại gây ra những tiêu cực, bất hợp lý trong việc quản lý NSNN cũng như làm thất thoát tiền của Nhà nước, của dân chúng Qua đó, nhằm tìm hiểu sâu, phân tích kỹ hơn về chế độ quản lý NSNN cũng như tìm hiểu những thực trạng còn tồn tại trên thực tế đồng thời đưa ra những giải pháp khuyến nghị, nhóm chúng em xin được chọn đề tài số 09

“Tìm hiểu chế độ quản lý quỹ NSNN – đánh giá vầ đề xuất ý kiến pháp lý của nhóm nghiên cứu” làm đề tài cho bài

tập nhóm lần thứ nhất

I Lý luận chung về quỹ NSNN, quản lý quỹ NSNN và pháp luật về quản lý quỹ NSNN

1.1 Khái niệm

1.1.1 Quỹ NSNN

Có thể thấy rằng tài chính công bao giờ cũng đại diện cho lợi ích công (lợi ích của quốc gia), nhưng lại có quan hệ chặt chẽ với lợi ích của các doanh nghiệp, tổ chức, gia đình, cá nhân và cả với nước ngoài Theo cơ chế tạo lập quỹ thì

có thể chia các quỹ công (công quỹ) thành hai bộ phận là quỹ NSNN và các quỹ tài chính ngoài NSNN Hay hiểu theo cách cụ thể hơn, công quỹ là các quỹ tiền tệ của nhà nước như quỹ NSNN và các quỹ tài chính khác của nhà nước như quỹ dự trữ quốc gia, quỹ hỗ trợ phát triển, quỹ dự trữ ngoại tê, quỹ bảo hiểm xã hội…Như vậy, quỹ NSNN

là một bộ phận cấu thành công quỹ Vì thế cho nên khái niệm quỹ NSNN hẹp hơn khái niệm công quỹ

Theo Điều 7 Luật NSNN năm 2002 quy định: “Quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp”

Quỹ ngân sách nhà nước là quĩ tiền tệ lớn nhất của nhà nước, có nguồn hình thành đa dạng và phong phú trong đó mỗi nguồn thu của quỹ ngân sách nhà nước phát sinh và vận động theo quy luật riêng Mục đích sử dụng của quỹ tiền

tệ nhà nước được quyết định bởi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước và được thể hiện thông qua chính các khoản chi chính mà quĩ ngân sách nhà nước đảm nhận Mỗi khoản chi từ quỹ ngân sách nhà nước lại có phạm vi, tính chất

và thời điểm phát sinh rất khác nhau

1.1.2 Quản lý quỹ NSNN

Có thể thấy rằng trong lĩnh vực tài chính công, quản lỹ quỹ NSNN có phạm vị hẹp hơn quản lý tài chính công và

là hoạt động cốt lõi của hoạt động quản lý tài chính công Do đó, quản lý quỹ ngân sách nhà nước có thể được hiểu là một phương diện hoạt động của quản lý ngân sách nhà nước, vì vậy có thể khái niệm quản lý quỹ NSNN như sau:

Quản lý quỹ ngân sách nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý nguồn thu, kiểm soát chi ngân sách nhà nước và điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước nhằm bảo đảm khả năng thanh toán, chi trả và sử dụng có hiệu quả quỹ ngân sách nhà nước.

Hoạt động quản lỹ quỹ NSNN phải đáp ứng được các yếu tố cơ bản đó là:

- phải đảm bảo tập trung đầy đủ, đúng hạn các khoản thu nộp vào quỹ NSNN

- phải đảm bảo thực hiện các khoản chi NSNN tiết kiệm, có hiệu quả, tránh thất thoát tài sản trong quỹ NSNN

- phải thực hiện tốt công tác điều hòa vốn trong hệ thống KBNN, bảo đảm khả năng thanh toán của các đơn vị cũng như toàn hệ thống KBNN

Như vậy, nhìn chung, quản lý quỹ ngân sách nhà nước được coi là quá trình tác động của các cơ quan nhà nước

có thẩm quyền đến quỹ NSNN nhằm làm cho quỹ NSNN được hình thành và sử dụng đúng quy định của pháp luật, tránh bỏ sót nguồn thu và tình trạng thất thoát ngân quỹ, bảo đảm sử dụng hiệu quả và tiết kiệm quỹ NSNN

Quản lý quỹ NSNN là hoạt động mang những đặc điểm sau:

Thứ nhất, đó là hoạt động do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện Chỉ những cơ quan nhà nước được

pháp luật cho phép tham gia vào hoạt động quản lý quỹ NSNN mới có thẩm quyền thực hiện hoạt động này

Thứ hai, đó là họat động quản lý NSNN được thực hiện thông qua hoạt động quản lý nguồn thu, kiểm soát chi và

tổ chức điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước

Thứ ba, trong họat động quản lý NSNN thì Kho bạc Nhà nước phải đảm bảo được việc thanh tóan kịp thời, đầy

đủ và phù hợp với nhu cầu chi

1.1.3 Chế đột về quản lý quỹ NSNN

Việc quản lý quỹ ngân sách Nhà nước sao cho thật hiệu quả luôn là vấn đề lớn của một quốc gia bởi quỹ ngân sách nhà nước là một khối tài sản khổng lồ của quốc gia, việc sử dụng nó sẽ phải thật cẩn thận, sử dụng tối ưu quỹ ngân sách Muốn làm được điều đó phải nhờ đến sự can thiệp của pháp luật, trên thực tế nó cũng chỉ là thể chế hóa ý chí của Nhà nước đối với việc quản lý quỹ ngân sách nhà nước Như vậy chế độ về quản lý quỹ NSNN được hiểu là

“tổng hợp các quy phạm pháp luật định ra những nguyên tắc pháp lý và những chuẩn mực pháp lý cho các hoạt động mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền được phép tiến hành trong quá trình quản lý quỹ NSNN, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý và điều hành quỹ NSNN.”

1.2 Các nguyên tắc quản lý quỹ ngân sách nhà nước:

1.2.1 Các nguyên tắc chung.

- Nguyên tắc thống nhất trong quản lý quỹ NSNN: Theo nguyên tắc này, mọi khoản thu, chi của một cấp hành

chính đưa vào một kế hoạch ngân sách thống nhất Thống nhất quản lý chính là việc tuân thủ một khuân khổ chung từ việc hình thành, sử dụng, thanh tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý các vấn đề vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện Thực hiện nguyên tắc quản lý này sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo có hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro, nhất là những rủi ro, nhất là những rủi ro có tính chất chủ quan khi quyết định các khoản chi tiêu thống nhất về chính sách, chế độ, phương thức quản lý, thống nhất về trình tự thủ tục thu chi ngân sách

( ví dụ : thống nhất về vấn đề điều ngân vốn ).

- Nguyên tắc phân cấp quản lý quỹ NSNN: Kho bạc Nhà nước cần phải xác định cụ thể chức năng nhiệm vụ của

các đơn vị trong việc quản lý quĩ ngân sách nhà nước

Kho bạc nhà nước cấp trung ương thống nhất quản lý điều hòa vốn trong toàn bộ hệ thống và trực tiếp điều chuyển vốn với kho bạc nhà nước cấp tỉnh cấp thành phố trực thuộc trung ương Kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lý điều hòa vốn trên địa bàn tỉnh thành phố và tiếp tục điều chuyển vốn với các kho bạc cấp huyện, quận trực thuộc Các kho bạc cấp quận, huyện, thị xã chịu trách nhiệm quản lý sủ dụng vốn ở đơn vị mình

Việc điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước phải dựa trên cơ sở định mức, kế hoạch, khẳ năng thu và nhu cầu chi thực tế, phải được tiền hành căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều hòa vốn cũng như khẳ năng thu và nhu cầu chi thực tế Việc điều chuyển vốn từ kho bạc nhà nước cấp trên xuống kho bạc nhà nước cấp dưới không được vượt quá chênh lệch vốn thiếu, việc điều chuyển vốn từ kho bạc nhà nước cấp trên xuống kho bạc nhà nước cấp dưới chỉ được thực hiện khi có lệnh của kho bạc nhà nước cấp trên

- Nguyên tắc hiệu quả trong việc quản lý NSNN: Các khoản thu không đúng chế độ phải được hoàn trả cho đối

tượng nộp Các khoản thu đã tập trung vào NSNN nhưng được miễn giảm hoặc hoàn trả, thì KBNN hoàn trả cho các đối tượng nộp theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Trong quá trình quản lý, thanh toán, quyết toán chi NSNN nếu phát hiện thấy các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi NSNN Cơ quan tài chính có quyền quyết định thu hồi giảm chi ngân sách nhà nước đối với các khoản chi sai chế độ tiêu chuẩn định mức chi của nhà nước Các cơ quan có thẩm quyền như Tòa án, công an, viện kiểm sát có quyền quyết định thu hồi các khoản chi sai, làm thất thoát tiền, tài sản nhà nước Kho bạc thực thi việc thu hồi cho ngân sách trên cơ sở quyết định của cơ quan tài chính

1.2.2 Các nguyên tắc riêng.

Các nguyên tắc áp dụng trong quá trình quản lý thu NSNN:

- Các khoản thu NSNN được nộp qua ngân hàng hoặc nộp trực tiếp tại KBNN, trường hợp tại các địa bàn có khó khăn trong việc nộp qua ngân hàng hoặc nộp tại KBNN thì cơ quan thu được trực tiếp thu, hoặc uỷ nhiệm cho tổ chức, cá nhân thu tiền mặt từ người nộp, sau đó phải nộp đầy đủ, kịp thời vào KBNN theo quy định

- Các khoản thu NSNN phải được nộp đầy đủ đúng hạn vào quỹ ngân sách nhà nước

- Các khoản thu NSNN phải được hạch tóan kế tóan theo đúng năm ngân sách, cấp ngân sách và mục lục ngân sách và quyết tóan đầy đủ kịp thời đúng chế độ Tất cả các khoản thu NSNN được hạch toán bằng đồng Việt Nam,

chi tiết theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách và mục lục NSNN Các khoản thu NSNN bằng ngoại tệ được quy đổi

ra đồng Việt Nam theo tỷ giá hạch toán ngoại tệ do Bộ Tài chính công bố hàng tháng tại thời điểm hạch toán Các khoản thu NSNN bằng hiện vật, bằng ngày công lao động được quy đổi ra đồng Việt Nam theo giá hiện vật, giá ngày công lao động được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định tại thời điểm phát sinh để hạch toán thu NSNN

- Công khai hóa trình tự, thủ tục tập trung, quản lý các khoản thu NSNN Theo đó, các trình tự, thủ tục, hồ sơ cần thiết khi thu nộp, miễn giảm, hoàn trả các khoản thu NSNN phải được thông báo và niêm yết công khai tại cơ quan thu và KBNN nơi giao dịch trực tiếp với các đối tượng thực hiện các khoản thu vào NSNN

Các nguyên tắc áp dụng trong việc thanh tóan và kiểm soát chi NSNN:

- Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện cấp phát ngân sách cho những khoản chi trong dự tóan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định

- Tất cả các khoản chi NSNN đều phải được kiểm tra kiểm sóat chặt chẽ trước, trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán Nguyên tắc này đòi hỏi tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trước, trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán đối với tất cả các chủ thể có liên quan, không chỉ áp dụng với cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương mà còn đối với cả các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước hoặc người được uỷ quyền quyết định chi

- Chi kịp thời trực tiếp cho đối tượng sử dụng ngân sách (ví dụ như chi phòng chống bão lụt, xây dựng…)

- Nguyên tắc hạch toán mọi khoản chi NSNN kể cả các khoản chi bằng ngoại tệ, hiện vật và ngày công lao động phải được quy đổi và hoạch toán chi bằng đồng Việt Nam theo từng niên độ ngân sách, từng cấp ngân sách và theo mục lục ngân sách

- Nguyên tắc áp dụng trong công tác điều hòa vốn trong hệ thống KBNN: phải dựa trên định mức, kế hoạch được duyệt và nguồn thu, nhu cầu chi trên thực tế Theo nguyên tắc này, việc điều hòa vốn trong hệ thống KBNN giúp đảm bảo khả năng thanh toán cho từng đơn vị KBNN cũng như toàn bộ hệ thống KBNN, tránh tồn đọng hoặc thiếu vốn trong hệ thống KBNN, do đó phải đáp ứng ba yêu cầu:

- phải được tiến hành căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều hòa vốn, cũng như nguồn thu, nhu cầu chi trên thực tế

- việc điều chuyển vốn từ KBNN cấp trên xuống KBNN cấp dưới không được vượt quá số chênh lệch vốn thiếu (phần thiếu hụt của KBNN cấp dưới); ngược lại, việc chuyển vốn từ KBNN cấp dưới lên KBNN cấp trên không được làm tồn quỹ ngân sách cấp dưới thấp hơn định mức

- việc điều chuyển vốn giữa các cấp KBNN chỉ được thực hiện khi có lệnh điều chuyển vốn đúng theo quy định của pháp luật

II Nội dung quản lý quỹ NSNN

2.1 Quản lý nguồn thu.

2.1.1 Khái niệm

Căn cứ vào các khoản thu được quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách nhà nước 2002, có thể xác định phạm vi quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước trên các lĩnh vực quản lý nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí; quản lý nguồn thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; quản lý nguồn thu từ các khoản đóng góp của tổ chức, cá nhân; quản lý nguồn thu từ các khoản viện trợ và quản lý từ các nguồn thu khác

Như vậy, có thể thấy, hoạt động quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước rất rộng Đối với mỗi loại nguồn thu nêu trên, công tác quản lý đều phải tiến hành trên cả ba phương diện: Xây dựng và hoàn thiện pháp luật thu; Tổ chức thực hiện pháp luật thu và kiểm tra, giám sát hoạt động thu NSNN Trong phạm vi nghiên cứu, ta sẽ xem xét quản lý nguồn thu dưới góc độ là hoạt động nghiệp vụ của kho bạc nhà nước và sự phối hợp giữa KBNN với các cơ quan tài chính và cơ quan thu trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước với các hoạt động liên quan đến việc kiểm tra, giám sát chứng từ, sổ sách về thu – nộp ngân sách nhà nước nhằm phát hiện những sai sót trong hạch toán kế hoạch ngân sách và những hành vi vi phạm chế độ thu ngân sách, từ đó có biện pháp xử lý kịp thời, tránh thất thoát nguồn thu ngân sách nhà nước

2.1.2 Nội dung của quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước

a Thông qua hoạt động quản lý của KBNN

KBNN sẽ thực hiện các hoạt động sau để quản lý nguồn thu NSNN

+ Kiểm tra, đối chiếu và xử lý tình hình thu nộp ngân sách: có thể nói rằng đây là trách nhiệm của KBNN và cơ quan thủ, phải được thực hiện thường xuyên để phát hiện và giải quyết kịp thời các trường hợp sai sót và vi phạm chế

độ thu NSNN Do đó để thực hiện được hoạt động này, KBNN sẽ có nhiệm vụ:

- tổng hợp, lập báo cáo thu NSNN gửi cơ quan tài chính và các cơ quan liên quan theo chế độ quy định

- phối hợp kiểm tra và đối chiếu số liệu thu NSNN với các cơ quan thu bảo đảm chính xác, đầy đủ, kịp thời; xác nhận số liệu thu NSNN theo yêu cầu cảu cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Với nhiệm vụ này, định kỳ, cơ quan thu và nhất là KBNN phải phối hợp kiểm tra, đối chiếu số liệu thu nộp ngân sách nhà nước, trên cơ sở đó phát hiện và xử lý các trường hợp nộp chậm, nợ đọng thu ngân sách nhà nước

Theo đó, KBNN phải thỏa thuận với cơ quan thu lập bảng tổng hợp thu ngân sách nhà nước, chi tiết theo từng cơ quan thu, mục lục ngân sách nhà nước, số phân chia cho ngân sách các cấp…

Đặc biệt, việc kiểm tra, đối chiếu thu ngân sách nhà nước trong hoạt động này cần được thực hiện nghiêm túc, cơ quan nào có sai sót thì phải có văn bản đề nghị điều chỉnh KBNN phải lập chứng từ làm căn cứ hạch toán điều chỉnh Kết thúc năm ngân sách, cơ quan tài chính chủ trì phối hợp với KBNN và cơ quan thu quyết toán NSNN Bên cạnh

đó, việc kiểm tra, đối chiếu còn phải được tiến hành hàng ngày, tại trụ sở kho bạc nhà nước Kế toán thu ngân sách nhà nước sau khi nhận được giấy nộp tiền, bảng kê biên lai và các liên biên lai kèm theo sẽ phải kiểm tra chứng từ rồi chuyển cho thủy quỹ tại trụ sở KBNN để thu tiền Tại đây, một lần nữa thủ quỹ KBNN lại kiểm soát, đối chiếu số tiền trên giấy nộp tiền, tổng số biên lai trên các bảng kê biên lai với số tiền thực thu bằng biên lai; kiểm đếm tiền thu về, ký tên, đóng dấu rồi chuyển qua lại cho bộ phận kế toán Sau khi thực hiện một số nghiệp vụ cần thiết, kế toán thu NSNN ký tên trên giấy nộp tiền rồi chuyển giấy tờ này cho tế toán trưởng KBNN kiểm soát, ký tên, đống dấu và hạch thu NSNN

+ Hạch toán kế toán thu ngân sách nhà nước

Trong nhiệm vụ này, căn cứ vào chế độ kế toán ngân sách nhà nước do Bộ tài chính quy định và số tiền nộp NSNN, KBNN tổ chức hạc toán kế toán ngân sách nhà nước đồng thời phân chia số thu cho từng cấp ngân sách theo đúng tỷ lệ phần trăm phân chia được cấp có thẩm quyền quyết định đối với từng khoản thu

Việc hạch toán kế toán phải bảo đảm đúng tiến độ ngân sách và mục lục ngân sách nhà nước Các khoản thu ngân sách năm trước, nộp trong năm sau phải được hạch toán vào thu ngân sách năm sau

Trường hợp chứng từ lập không đúng mục lục ngân sách nhà nước theo thông báo thu hoặc trường hợp thông báo thu sai mục lục ngân sách hoặc trường hợp chứng từ điện tử của ngân hàng không đủ yếu tố để hạch toán thu ngân sách, KBNN hạch toán tạm thu chờ nộp ngân sách Sau khi đã chỉnh sửa sai sót hoặc có đủ chừng từ văn bản… kế toán KBNN làm thủ tục chuyển tiền từ tài khoản tạm thu chờ nộp NSNN vào tài khoản thu NSNN Như vậy, tùy theo tính chất khoản thu, KBNN phải tiến hành hạch toán theo đúng chế độ

+ Báo cáo, quyết toán thu ngân sách nhà nước:

KBNN còn có nhiệm vụ lập báo cáo thu ngân sách nhà nước hàng ngày, hàng tháng và hàng năm để gửi cơ quan tài chính, cơ quan thu đồng cấp và gửi KBNN cấp trên KBNN trung ương sẽ tổng hợp tình hình thu ngân sách nhà nước hàng tháng và quyết toán thu ngân sách nhà nước hàng năm theo đúng biểu mẫu, mục lục NSNN, thời hạn và chế độ kế toán NSNN để báo cáo Bộ tài chính

Như vậy, ta thấy rõ các hoạt động của quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước, đặc biệt là vai trò của KBNN rất quan trọng Việc chuyển quản lý từ Ngân hàng nhà nước về Bộ tài chính của KBNN đã đánh dấu một bước đổi mới Tài chính – tín dụng và KBNN ngày nay được tiếp nhận với tư cách một chủ thể độc lập tương đối của xã hội, qua đó phát huy tốt hơn các chức năng vốn có của mình, với các vai trò chủ yếu: Quản lý nguồn vốn tài chính nhà nước (NSNN), vai trò “ngân hàng chính phủ” và vai trò tổng kế toán quốc gia, bên cạnh đó trong điều kiện kinh tế mở, KBNN còn có vai trò làm cầu nối về mặt tài chính như là một định chế trung gian liên kết chặt chẽ với hệ thống ngân hàng và các tổ chức tiền tệ thực hiện nhiều hoạt động đẩy nhanh tăng trưởng đất nước

b Thông qua hoạt động nghiệp vụ cụ thể của các cơ quan

- Hoạt động của cơ quan thuế và cơ quan hải quan

+ Lập dự toán thu: Căn cứ nhiệm vụ thu cả năm được giao, nhiệm vụ thu hàng quýt do cơ quan tài chính cấp trên thông báo, số đăng ký thuế và dự kiến các khoản thu phải nộp NSNN, cơ quan thuế, hải quan (nơi trực tiếp quản lý đối tượng nộp thuế) lập dự toán thu thuộc phạm vi quản lý, chi tiết theo từng địa bàn, loại hình doanh nghiệp, hộ kinh doanh…, thời hạn nộp, phân loại theo hình thức nộp trực tiếp vào KBNN và nộp tại cơ quan thuế, hải quan Định kỳ hàng tháng, cơ quán thuế, hải quan lập kế hoạch thu tháng sau, gửi KBNN cấp để lập kế hoạch phối hợp tổ chức thu NSNN

+ Tổ chức thu, nộp:

Trong hoạt động này, cơ quan thuế và cơ quan hải quan sẽ có thẩm quyền yêu cầu tổ chức, cá nhân liên quan cung cấp thông tin, tài liệu để xác định nghĩa vụ thuế theo quy định của phap sluaajt về thuế

Phối hợp với KBNN thống nhất phân định đối tượng nộp trực tiếp qua KBNN và đối tượng nộp tại cơ quan thuế,

cơ quan hải quan đồng thời bố trí và thông báo lịch thu tại các điểm thu hợp lý, tránh tập trung quá lớn và một số ngay trong tháng, gây khó khăn, kém hiệu quả trong công tác tổ chức thu

Bên cạnh đó, những cơ quan này cũng có nhiệm vụ trong việc trực tiếp tổ chức thu NSNN đối với những đối tượng được phân công và nộp đầy đủ, kịp thời vào KBNN tại trụ sở của KBNN theo quy định của pháp luật

Mặt khác, trước khi làm thủ tục hoàn trả các khoản thuế và thu khác cho đối tượng nộp thuế, nếu đối tượng nộp thuế được hoàn thuế, còn nợ thuế, nợ phạt tại cơ quan thu khác thì chủ động thông báo cơ quan thu đó biết để có biện pháp xử lý

Ngoài ra, những cơ quan này còn phải tổ chức kế toán thu, kiểm tra, đối chiếu số liệu thu ngân sách với KBNN

- Hoạt động của cơ quan tài chính

Cơ quan tài chính có nhiệm vụ sẽ phải thực hiện phối hợp với cơ quan thu, KBNN trong việc tập trung các khoản thu NSNN, đôn đốc các đối tượng thuộc phạm vi quản lý nộp đầy đủ, kịp thời các khoản thu NSNN và KBNN

Cơ quan tài chính cũng có nhiệm vụ kiểm tra, chiếu và ra lệnh hoàn trả hoặc đề nghị cấp có thẩm quyền hoàn trả các khoản thu NSNN theo đúng chế độ quy định Đồng thời, cơ quan tài chính cũng có nhiệm vụ phối hợp với KBNN rà soát, đối chiếu các khoản thu NSNN, bảo đảm hạch toán đầy đủ, chính xác, đúng mục lục NSNN và tỷ lệ phân chia cho ngân sách các cấp

Bên cạnh đó, cơ quan tài chính cũng phải thẩm định báo cáo quyết toán thu NSNN của ngân sách cấp dưới; tổng hợp và lập báo cáo quyết toán thu NSNN thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật

2.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước

2.2.1 Khái niệm kiểm soát chi NSNN.

Kiểm soát chi NSNN được hiểu là việc thẩm định và kiểm tra các khoản chi NSNN (trước, trong và sau khi thanh toán) theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự toán chi tiêu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua Kiểm soát chi NSNN là hoạt động phức tạp, được tiến hành trong suốt quá trình chi, thể hiện thông qua vai trò, nghiệp vụ của các cơ quan:

- Vai trò, nghiệp vụ do cơ quan tài chính thực hiện là kiểm soát việc lập dự toán chi, thông báo hạn mức

- Nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN do KBNN đóng vai trò trách nhiệm chính đó là kiểm soát trước khi chi, kiểm soát trong quá trình chi và kiểm soát sau khi chi

- Vai trò của thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN

2.2.2 Nội dung của kiểm soát chi NSNN

- Vai trò và nghiệp vụ do cơ quan tài chính thực hiện

Đối với cơ quan tài chính, cơ quan này có trách nhiệm thực hiện thẩm tra việc phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách vì khi được Thủ tưởng chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở trung ương, địa phương, các đơn vị dự toán cấp 1 sẽ tiến hành phân bổ và giao dự toán của đơn vị

dự toán cấp trên cho các đơn vị dự toán cấp dưới, nếu không đúng dự toán ngân sách được giao, không đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì yêu cầu điều chỉnh lại

Đồng thời, cơ quan tài chính có nhiệm vụ bố trí nguồn để đáp ứng nhu cầu chi, trường hợp nhu cầu chi vượt quá khả năng thu và huy động của quỹ NSNN, thì cơ quan tài chính phải chủ động thực hiện các biện pháp vay tạm thời theo quy định để bảo đảm nguồn; trường hợp đã thực hiện các giải pháp trên mà vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu chi,

cơ quan tài chính được quyền yêu cầu (bằng văn bản) KBNN tạm ngừng việc thanh toán một số khoản chi về mua sắm sửa chữa theo từng nhiệm vụ cụ thể để đảm bảo cân đối quỹ NSNN, nhưng không ảnh hưởng tới việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ chính được giao của đơn vị

Bên cạnh đó, cơ quan tài chính còn kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu, sử dụng ngân sách ở các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách Trường hợp phát hiện các khoản chi tiêu vượt nguồn cho phép, sai chính sách chế độ hoặc hành vi không chấp hành chế độ báo cáo thì có quyền yêu cầu Kho bạc nhà nước tạm ngừng thanh toán Trường hợp phát hiện việc chấp hành dự toán của đơn vị sử dụng ngân sách chậm hoặc không phù hợp làm ảnh hưởng đến kết quả nhiệm vụ thì yêu cầu cơ quan Nhà nước và đơn vị dự toán cấp trên có giải pháp kịp thời hoặc điều chỉnh nhiệm vụ, dự toán chi của các cơ quan đơn vị trực thuộc để đảm bảo thực hiện ngân sách theo mục tiêu

và tiến độ quy định

- Vai trò và nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN mà Kho bạc Nhà nước đóng vai trò đảm trách chính

Quản lý và kiểm tra tính hợp lý của các khoản chi NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn

vị có liên quan tới việc quản lý và sử dụng NSNN, từ khâu lập dự toán, phân bổ, cấp phát, thanh toán đến quyết toán chi tiêu NSNN, trong hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng Tại Điều 56 Luật NSNN đã quy định

“Căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi Kho bạc Nhà nước Kho bạc Nhà nước kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định”; đồng thời, tại khoản

1, Điều 55 Nghị định 60/2003/NĐ-CP cũng quy định “Các đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được ngân sách hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí”.Đối với KBNN, cơ quan này có chức năng thực hiện việc thanh toán,

chi trả các khoản chi NSNN và quản lí Quỹ NSNN Vì vậy, KBNN vừa có quyền, vừa có trách nhiệm phải kiểm soát chặt chẽ mọi khoản chi NSNN, đặc biệt là các khoản chi thường xuyên

KBNN quản lý chi NSNN thông qua các hoạt động kiểm soát, đó là

+ Kiểm soát trước khi chi tiền: là kiểm soát trước hồ sơ gửi đến cơ quan tài chính, KBNN khi đơn vị sử dụng NSNN xin được cấp phát nhằm kiểm soát việc chấp hành các điều kiện thanh toán Thực hiện kiểm soát trước khi chi nhằm đảm bảo đơn vị thụ hưởng NSNN phải lập dự toán kinh phí hàng năm có chia theo quý, được cấp có thẩm quyền phê duyệt trên cơ sở đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN do Chính phru hoặc cơ quan có thẩm quyền quy định đồng thời kiểm soát quyết định chi của thủ trưởng đơn vị thụ hưởng NSNN gửi tới KBNN để được thanh toán, cấp phát Tuy nhiên, kiểm soát trước khi chi tiền không phải bao giờ cũng dẫn tới việc ấp phát, thanh toán vì tùy theo kết quả của hoạt động kiểm soát, KBNN có thể đồng ý xuất quỹ hoặc từ chối việc xuất quỹ NSNN

+ Kiểm soát trong khi chi: đây là hoạt động nhằm đảm bảo các khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; bảo đảm kiểm tra tính hợp pháp của hồ sơ thanh toán và thỏa mãn các điều kiện quy định đối với việc thực hiện chi NSNN Ví dụ như trong quá trình cấp phát kinh phí để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng, KBNN phải kiểm soát

hồ sơ xin cấp vốn và kiểm soát hồ sơ xin cấp vốn và kiểm soát khối lượng công trình hoàn thành mỗi khi tạm ứng kinh phí để hoàn thành từng hạng mục công trình Đơn vị thụ hưởng ngân sách được hưởng theo phương thức cấp phát thanh toán là tạm ứng hay cấp thanh toán tùy thuộc vào tính chất của từng khoản chi

+ Kiểm soát sau khi chi: đây là giai đoạn kiểm tra việc chấp hành pháp luật NSNN, cũng như kiểm tra hoạt động quản lý tài chính ở các đơn vị sử dụng NSNN Chẳng hạn như trong quá trình sử dụng phương thức cấp tạm ứng cho các khoản chi hành chính, chi mua sắm tài sản, sửa chữa, xây dựng nhỏ, sửa chữa lớn tài sản cố định…nếu chưa đủ điều kiện để cấp phát, thanh toán trực tiếp theo hợp đồng thì vẫn phải thực hiện kiểm soát sau chi Sau khi

đã thực hiện chi, đơn vị sử dụng NSNN có trách nhiệm gửi đến KBNN giấy đề nghị thanh toán kèm theo các hồ sơ, chứng từ chi có liên quan để thanh toán số tạm ứng và làm thủ tục chuyển từ cấp tạm ứng sang cấp thanh toán Ở

đây, KBNN kiểm tra, kiểm soát báo cáo thực chi của đơn vị, nếu có đủ điều kiện thì thực hiện cấp phát thanh toán

và thu hồi tạm ứng

Trong hoạt động kiểm soát chi NSNN, KBNN có vai trò kiểm soát các hồ sơ, chứng từ và thực hiện chi trả, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN đủ điều kiện thanh toán theo quy định Đồng thời, KBNN sẽ phối hợp với cơ quan tài chính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng NSNN cũng như xác thực số thực chi NSNN qua KBNN của các đơn vị sử dụng NSNN

KBNN kiểm soát chi NSNN thông qua việc tạm đình chỉ, từ chối chi trả, thanh toán và thông báo cho đơn vị sử dụng NSNN biết, có trách nhiệm tạm dừng thanh toán theo yêu cầu (bằng văn bản) của cơ quan tài chính trong các trường hợp nếu như chi không đúng mục đích, đối tượng theo dự toán được quyết; không đúng theo chế độ tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật

Trong hoạt động kiểm soát chi NSNN, đối với các cơ quan nhà nước khác ở Trung ương và địa phương thì đây là nhiệm vụ chung của tất cả các ngành, cấc cấp, các địa phương Căn cứ theo quy định của pháp luật, cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương thực hiện việc hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra việc sử dụng NSNN thuộc ngành, lĩnh vực do cơ quan quản lý và của các đơn vị trực thuộc và định kỳ báo cáo tình hình thực hiện chi NSNN và các báo cáo tài chính khác theo luật định

- Vai trò của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách

Theo quy định tại Khoản 7 Điều 10 Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn

thi hành Luật ngân sách thì: “Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, hiệu quả công việc, trong phạm vi nguồn tài chính được

sử dụng, thủ trưởng đơn vị sự nghiệp có thu được quyết định các mức chi quản lý, chi nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu thực tế và khả năng tài chính của đơn vị theo quy định của Chính phủ về chế độ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp ”

Tại Điều 52 Nghị định 60/2003 quy định về trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách như sau: “a) Quyết định chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao; b) Quản

lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả Trường hợp vi phạm, tuỳ theo tính chất và mức độ, sẽ bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”.

Qua đó, dựa trên các căn cứ pháp lý trên, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách dựa vào quyết định phân bổ kế hoạch chi, các cơ quan chủ quản lập dự toán chi gửi cơ quan tài chính để xem xét, chấp nhận và thông báo cấp phát Khi nhận được thông báo dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện chi cho từng công việc theo đúng những quy định về thủ tục chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quy định và chi trả tiền cho người thụ hưởng thông qua KBNN Mặt khác, tất cả các đơn vị sử dụng NSNN và các tổ chức được NSNN hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN và chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính, KBNN trong quá trình thực hiện dự toán NSNN được giao và quyết toán NSNN theo đúng chế độ được quy định

2.3 Điều hòa vốn trong hệ thống KBNN.

Điều hòa vốn là nhiệm vụ của mỗi đơn vị kho bạc trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước KBNN phải căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều chuyển vốn và khả năng thu, nhu cầu chi thực tế tại đơn vị mình để làm lệnh điều chuyển vốn kịp thời Mục đích của điều hòa vốn là nhằm đảm bảo nguồn vốn không bị ứ đọng ở các đơn vị KBNN cấp dưới đồng thời khả năng chi trả của mỗi cấp KBNN cũng như của toàn bộ hệ thống kho bạc được duy trì

2.3.1 Khái niệm

Điều hòa vốn là việc điều vốn từ KBNN cấp dưới lên KBNN cấp trên hoặc chuyển vốn từ KBNN cấp trên xuống KBNN cấp dưới trong hệ thống KBNN ( hay nói cách khác, điều hòa vốn là việc luân chuyển nguồn tiền trong hệ thống kho bạc nhằm đáp ứng nhu cầu chi ngân sách) Thông thường KBNN sẽ cần điều hòa vốn trong các trường hợp sau :

- thiếu hụt nguồn tiền trong một số đơn vị kho bạc : KBNN cấp trên sẽ điều chuyển nguồn tiền của mình hoặc của

cấp dưới khác để bổ sung lượng tiền cho kho bạc còn thiếu

- tạm thời thiếu hụt nguồn tiền của cả hệ thống kho bạc: KBNN phải thực hiện việc sử dụng các nguồn dự trữ, nhận

tạm ứng từ ngân hàng nhà nước hoặc phát hành tín phiếu ngân hàng để vay vốn

2.3.2 Nội dung của hoạt động điều hòa vốn

Việc điều hòa vốn phải được thực hiện từng bước, từ khâu lập kế hoạch đến khâu tổ chức thực hiện kế hoạch điều hòa vốn

Thứ nhất, xây dựng định mức tồn quỹ và kế hoạch điều hòa vốn.

Định mức tồn quỹ (định mức tồn ngân) KBNN là mức vốn bình quân cần thiết để đáp ứng nhu cầu thanh toán, chi trả thường xuyên của KBNN Định mức tồn quỹ được xác định căn cứ vào tổng nhu cầu vốn thanh toán, chi trả trong kỳ kế hoạch, số ngày trong kỳ kế hoạch và số ngày định mức

Căn cứ vào tổng số thu và tổng nhu cầu chi trong kỳ kế hoạch, số ngày định mức đã được thông báo, KBNN cấp dưới xác định định mức tồn quỹ và kế hoạch điều chuyển vốn gửi KBNN cấp trên

Căn cứ vào kế hoạch thu, chi trong quý của toàn hệ thống và đề nghị của KBNN cấp dưới, KBNN cấp trên xét duyệt và thông báo định mức tồn quỹ cho các KBNN cấp dưới trong phạm vi mình quản lý Trong thời gian định mức tồn quỹ chưa được duyệt, định mức tồn quỹ đã được duyệt của quý trước vẫn còn hiệu lực

Thứ hai, tổ chức điều hòa vốn trong hệ thống KBNN

Để điều hòa vốn giữa các đơn vị trong hệ thống KBNN , cần xác định chênh lệch tồn quỹ tại các đơn vị này Các đơn vị có tồn quỹ thực tế lớn hơn định mức, phải chuyển vốn về KBNN cấp trên Mức chuyển tối đa bằng chênh lệch giữa tồn quỹ thực tế và tồn quỹ định mức Các đơn vị có tồn quỹ ngân sách thực tế nhỏ hơn định mức, KBNN cấp trên phải chuyển vốn xuống cho KBNN cấp dưới Mức chuyển tối đa bằng mức chênh lệch vốn thiếu

Việc tạm ứng tồn quỹ ngân sách cho mỗi cấp ngân sách phải nhằm bảo đảm cho mỗi cấp ngân sách có khả năng chi trả ngay cả khi thu hồi chưa đủ theo kế hoạch Tuy nhiên, khoản tạm ứng này chỉ mang tính tạm thời và phải được hoàn trả trong kỳ ngân sách

III Thực trạng hoạt động quản lý NSNN và phương hướng đề xuất hoàn thiện

3.1 Thực trạng hoạt động quản lý NSNN

3.1.1 Về thực trạng hoạt động thu và chi hiện nay

Có thể thấy trong năm 2011, trên thực tế, mặc dù Chính phủ đã có Nghị quyết về kiềm chế lạm phát, thắt chặt chi

tiêu ngay từ đầu năm, song tổng số chi ngân sách nhà nước vẫn đạt ở mức 70.400 tỷ đồng, vượt dự toán gần 10%. Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính – Ngân sách Quốc hội về kết quả thực hiện ngân sách nhà nước năm

2011 cho thấy công tác ngân sách năm 2011 đã bộc lộ khá nhiều những bất cập, bao gồm cả khâu thu lẫn chi

Thứ nhất, vấn đề trốn thuế còn nhiều 

Theo Ủy ban Tài chính, đánh giá của Chính phủ về kết quả thu ngân sách nhà nước năm 2011 là khá tích cực, tương đối sát thực tế Tuy nhiên, đánh giá chung về tình hình thu ngân sách nhà nước năm 2011, Ủy ban Tài chính – Ngân sách cho rằng, cơ cấu thu đã có sự chuyển biến dựa vào sản xuất kinh doanh trong nước song chưa nhiều Đặc biệt, qua thực hiện giai đoạn 2006 - 2010 và năm 2011 cho thấy, chính sách thu hiện hành còn nhiều bất cập về: mức huy động, về chính sách ưu tiên và miễn, giảm, còn lồng ghép nhiều chính sách xã hội làm giảm tính trung lập của thuế. Cùng với đó là cơ cấu nguồn thu chưa vững chắc, chưa đáp ứng yêu cầu tái cấu trúc nền kinh tế trong tình hình mới Qua giám sát thực tế cho thấy, tình trạng trốn lậu thuế, thất thu ngân sách nhà nước vẫn diễn ra khá phổ biến, ở các mức độ khác nhau, công tác quản lý thu thuế tuy có nhiều tiến bộ, song vẫn còn bất cập. 

Thứ hai, gánh nặng ngân sách đang tăng 

Về thực hiện dự toán chi ngân sách nhà nước, Ủy ban Tài chính – Ngân sách nhìn nhận, mặc dù nghị quyết 11 của Chính phủ tập trung vào việc cắt giảm chi tiêu công, tiết kiệm thêm 10% chi thường xuyên, nhưng tổng số chi ngân sách vẫn vượt dự toán 9,7% Đây là mức tăng khá lớn Nhiều ý kiến trong Ủy ban Tài chính cho rằng, mức tăng chi trên chưa thể hiện vai trò tích cực của chính sách tài khóa trong việc kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Chi đầu tư phát triển theo báo cáo của Ủy ban vẫn vượt dự toán và tăng 15,1% (23.000 tỷ đồng) là mức tăng khá cao, nếu đặt trong bối cảnh đang thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt, giảm đầu tư công thì việc tăng chi nói trên là chưa hợp

lý Ngoài ra, qua thẩm tra báo cáo của Chính phủ, Ủy ban cũng nhận thấy, việc rà soát, cắt giảm, đình hoãn các dự án

khởi công mới chưa được thực hiện nghiêm túc, chưa khắc phục được tình trạng phân bổ dàn trải. Các dự án cắt giảm chủ yếu là các dự án chuẩn bị đầu tư hoặc mới khởi công; các dự án chưa thực sự cấp bách, hoặc hiệu quả kinh tế thấp chưa được cắt giảm nhiều. 

Đối với chi thường xuyên, Ủy ban Tài chính – Ngân sách chỉ rõ, cơ cấu chi thường xuyên chưa thay đổi tích cực, vẫn tồn tại, bất cập, nhất là chi cho con người, chưa thực hiện tốt nguyên tắc phân phối theo lao động, theo năng suất, hiệu quả, công lao đóng góp; chưa khuyến khích và thu hút được người có tài; tiền lương cơ bản thấp, mang tính bình quân đã làm cho chế độ tiền lương mất dần động lực… Khái quát chung về chính sách chi ngân sách nhà nước năm

2011, Ủy ban đúc kết: chưa thay đổi tích cực về cơ cấu, chưa đáp ứng yêu cầu phục vụ cho tái cơ cấu nền kinh tế; tình trạng bình quân, dàn trải, chia cắt và thiếu tập trung vẫn chưa được cải thiện; công tác xã hội hóa còn hạn chế, gánh nặng ngân sách ngày một gia tăng. Mặt khác, việc thực hiện chính sách chi chưa chặt chẽ, chi ngân sách tăng khá cao

so với dự toán chưa góp phần vào mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô

(http://vneconomy.vn/20111021055422173P0C6/ngan-sach-nha-nuoc-thu-long-leo-chi-xong-xenh.htm)

Thứ ba, hoạt động chi NSNN cho đầu tư công chưa thực sự hiệu quả làm tăng gánh nặng NSNN

Có thể thấy rằng những năm gần đây việc chi NSNN cho các dự án đầu tư công chưa thực sự hiệu quả và làm thất thoát NSNN hàng chục nghìn tỷ đồng Một ví dụ điển hình về hiệu quả đầu tư công thấp là Chương trình xóa đói giảm nghèo cho các vùng sâu, vùng kinh tế khó khăn (Chương trình 135) hay nổi bật nhất là vụ việc hai tập đoàn của Nhà nước Vinashin và Vinalines kinh doanh không hiệu quả, làm ăn thua lỗ, làm thất thoát hàng chục ngàn tỷ đồng của Nhà nước bằng việc bỏ hàng chục ngàn tỷ đồng để đầu tư kinh doanh vận tải biển nhưng thực sự không đem lại hiệu quả kinh tế

Bên cạnh đó, theo số liệu mới được công bố tại phiên họp thứ 8 của UBTVQH, tổng chi ngân sách nhà nước năm 2011 vẫn có tăng đáng kể, đạt 100.167 tỷ đồng, vượt 13,8% so với dự toán, trong đó, khoảng 23% số tăng chi ngân sách nhà nước là tăng cho đầu tư phát triển

Đơn cử, lĩnh vực giao thông vận tải có mức đầu tư cao nhất, với vốn đầu tư thực hiện của Bộ GTVT là 2.167 tỷ đồng, bằng 29% kế hoạch năm và tăng 11,4% so với cùng kỳ năm trước Trong một diễn biến khác, người ta có thể thấy, trong nhiều năm tới, lĩnh vực này tiếp tục phải chi lớn Theo đề án công nghiệp hóa, hiện đại hóa Bộ GTVT đến năm 2020, định hướng đến năm 2030, bộ này có nhu cầu đầu tư hơn 223.000 tỷ đồng Đáng lưu ý hơn, chỉ riêng việc đầu tư, nâng cấp nhà làm việc đảm bảo tiêu chuẩn của các cơ quan trực thuộc đã cần khoảng 12.170 tỷ đồng (riêng từ

2012 - 2015 cần 7.950 tỷ đồng) Trong đó, đầu tư trụ sở văn phòng bộ là 1.000 tỷ đồng và các tổng cục, cục là hơn 4.800 tỷ đồng… 

(Thực trạng đầu tư công: Đầu tư nhiều – hiệu quả thấp - http://www.sggp.org.vn/dautukt/2012/5/288277/)

Nguyên nhân của thực trạng trên

Thứ nhất, trước tình hình chung là bất động sản đóng băng, rất ít giao dịch trên một số địa phương khiến cho

nguồn thu từ bất động sản, thuế đất giảm rõ rệt

Thứ hai, do sự tăng giá của các nguyên liệu đầu vào cùng sự tăng giá khủng khiếp của các loại nhiên liệu trong

thời gian qua khiến cho giá cả các loại mặt hàng tăng cao, sức mua giảm sút khiến cho nguồn thu từ thuế giảm

Thứ ba, do hoạt động quản lý của địa phương còn kém, khiến cho tình trạng gian lận thuế, trốn thuế, kê khai sai

thuế diễn ra khá phổ biến, nhất là ở các thành phố lớn, khiến cho địa phương bị mất đi một lượng thu đáng kể

Thứ tư là tình trạng nợ thuế kéo dài, không thu hồi được do doanh nghiệp không có khả năng chi trả hoặc cơ quan

có trách nhiệm thu hồi thuế chưa làm tốt nhiệm vụ của mình khiến cho giảm thu ngân sách

Thứ năm, thiếu cơ chế giám sát đối với việc chi NSNN cho chi tiêu công điển hình qua các vụ việc chi NSNN

phát triển các tập đoàn, doanh nghiệp của Nhà nước làm thất thoát hàng nghìn tỷ đồng NSNN như Vinashin, Vinalines

Ngoài các lý do khiến nguồn thu ngân sách giảm, còn có lý do khác đến từ tăng chi ngân sách địa phương Đó là vấn đề chi sai mục đích, chi sai chế độ diễn ra khá phổ biến ở các địa phương Tình trạng chi sai chế độ như tiền xăng

xe, chi phụ cấp ưu đãi đặc biệt không đúng đối tượng… Việc chi sai trong đầu tư xây dựng cơ bản ở hầu hết các địa phương đều khá phổ biến dưới nhiều dạng: tạm ứng sai quy định, thanh toán vượt quá giá trị thực tế thi công, thanh

toán sai khối lượng, sai đơn giá, để xảy ra lãng phí, thất thoát lớn Hay một vấn đề quan trọng chủ yếu đấy là về việc quy định vai trò của cơ quan nhà nước trong việc quản lý ngân sách nhà nước đang tồn tại nhiều bất cập gây nên khó khăn cho các cơ quan hữu quan tron gviệc quản lý cũng như thực hiện việc thu – chi nguồn ngân sách

3.1.2 Bất cập trong các quy định của pháp luật trong việc quản lý NSNN

Sau 10 năm đi vào cuộc sống, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài chính, NSNN, góp phần ổn định, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh

Tuy nhiên, cũng theo thời gian, Luật NSNN đã bộc lộ nhiều bất cập, trong đó bao gồm vấn đề quan trọng trong số những vấn đề, nội dung cần sửa đổi là về vị trí, vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc quản lý NSNN.  

- Về qui định về lập, phân bổ, giao dự toán

Theo các qui định hiện hành của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn Luật, thời gian lập dự toán Ngân sách nhà nước bắt đầu từ trước ngày 31/5 năm trước (khi Chính phủ quyết định lập kế hoạch phát triển kinh tế

xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước năm sau), Bộ Tài chính hướng dẫn và thông báo số kiểm tra trước ngày 10/6, các bộ, ngành cơ quan trung ương lập và gửi dự toán cho Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trước ngày 20/7, các địa phương gửi trước ngày 25/7 Như vậy, thời gian qui định lập dự toán, tổng hợp dự toán từng cấp đơn vị cơ sở, Bộ ngành, địa phương chưa phù hợp (chỉ khoảng 35-40 ngày) Các cơ quan tham gia thẩm định không có điều kiện nghiên cứu tài liệu để tham gia ý kiến Điều này làm hạn chế sự tham gia của các cơ quan hữu quan vào dự toán Ngân sách nhà nước kể cả việc thẩm định và có ý kiến vào dự toán Ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước

- Trách nhiệm xem xét, tổng hợp dự toán còn phân tán chưa tập trung dẫn đến thiếu sự gắn kết giữa dự toán chi đầu tư và chi thường xuyên

- Chưa xác định rõ yêu cầu nội dung cụ thể trong việc lập, phân bổ dự toán chi chương trình mục tiêu quốc gia, dự toán chi theo các lĩnh vực nên khó đảm bảo sự tập trung thống nhất

- Luật chưa qui định giới hạn thời gian điều chỉnh dự toán Thực trạng này dẫn đến nhiều bộ ngành địa phương kéo dài thời gian và số lần điều chỉnh dự toán (diễn ra cả ở những ngày cuối tháng 12) làm ảnh hưởng đến tính chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách do khi nhận được dự toán bổ sung chỉ còn rất ít ngày để tổ chức thực hiện Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến chi chuyển nguồn lớn

- Luật Ngân sách nhà nước hiện hành chưa có qui định về thẩm quyền, trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước trong công tác lập dự toán và quyết toán Ngân sách nhà nước, tham gia xây dựng, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh

về tài chính ngân sách, trong khi những quy định này đã được thể hiện trong Luật KTNN Đây là điều khó khăn cho

cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ nhất là đối với công tác dự toán, công tác tham gia xây dựng, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh về tài chính ngân sách

- Về phân cấp quản lý ngân sách

Hệ thống Ngân sách nhà nước hiện nay còn mang tính lồng ghép nên qui trình ngân sách (khâu dự toán và quyết toán) khá phức tạp Luật ngân sách Nhà nước quy định nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo và không được dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác Quy định này dẫn đến mâu thuẫn giữa quản lý ngân sách theo cấp với quản lý ngành theo lãnh thổ Chẳng hạn với các chương trình mục tiêu quốc gia,

dự án đầu tư phát triển có nguồn vốn ODA,…luôn có sự lồng ghép giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Nguồn ngân sách trung ương chỉ bố trí cho các hạng mục theo nhiệm vụ của trung ương còn các dự án ở địa phương nào thì địa phương đó phải huy động ngân sách địa phương và nhân dân đóng góp để triển khai Như vậy đối với dự án có nhiều nguồn vốn tham gia và dự án lại có nhiều hạng mục công trình, việc phê duyệt từng hạng mục theo nguồn vốn là rất khó khăn Thủ tục quy định về thẩm định dự toán, thẩm tra quyết toán theo nguồn ngân sách địa phương hay trung ương sẽ rất phức tạp Trong khi đó, Bộ quản lý các ngành, có nhiều nhiệm vụ không thể tách bạch

rõ ràng nhiệm vụ trung ương hay địa phương Trong khi Bộ, ngành xác định rõ sự cần thiết, cấp bách và hiệu quả triển khai những nhiệm vụ đó nhưng chỉ được chi ngân sách cho những nhiệm vụ cấp trung ương, còn địa phương