PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÔNG VIỆC, NGƯỜI THỰC HIỆN CÔNG VIỆC TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

Bộ máy nhà nước và người làm việc cho các cơ quan nhà nước Về mặt lịch sử, nhà nước xuất hiện cách ngày nay khoảng 6000 năm, thì pháp luật về tổchức bộ máy nhà nước và pháp luật quy định

PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÔNG VIỆC, NGƯỜI THỰC HIỆN CÔNG VIỆC TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

3.1 Bộ máy nhà nước và người làm việc cho các cơ quan nhà nước

Về mặt lịch sử, nhà nước xuất hiện cách ngày nay khoảng 6000 năm, thì pháp luật về tổchức bộ máy nhà nước và pháp luật quy định về các chức vụ trong bộ máy nhà nước,thực hiện các công việc nhà nước, về đội ngũ những người làm việc trong bộ máy đócũng có lịch sử tương tự như vậy, nhưng ở những mức độ điều chỉnh, hình thức biểu hiệnkhác nhau

Nhà nước xét về hình thức chính thể có: chính thể quân chủ tuyệt đối, quân chủ hạn chế( quân chủ lập hiến); cộng hòa có cộng hòa đại nghị, cộng hòa tổng thống, cộng hòalưỡng hợp Nhưng dù với hình thức chính thể nào thì nhà nước đều thực hiện các chứcnăng lập pháp, hành pháp và tư pháp, và để thực hiện các chức năng đó, nhà nước thiếtlập bộ máy các cơ quan nhà nước Các cơ quan trong bộ máy tạo thành 3 phân hệ khácnhau- cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp, mỗi phân hệ trong bộ máygồm nhiều cơ quan ở các cấp khác nhau ( cơ quan lập pháp thường chỉ là cơ quan đạibiểu cao nhất) , mỗi cơ quan có những nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền nhất định đểthực hiện chức năng của phân hệ và thực hiện chức năng của cả bộ máy nhà nước, chứcnăng nhà nước Để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của từng cơ quan, cơquan nhà nước thiết lập các bộ phận cấu thành, các chức vụ khác nhau, mỗi chức vụ làmột bộ phận cấu thành của cơ quan nhà nước, mỗi chức vụ lại có những nhiệm vụ, quyềnhạn nhất định Như vậy, mức độ phức tạp của bộ máy nhà nước sẽ quyết định số lượngcác chức vụ trong bộ máy nhà nước

Bộ máy nhà nước ta bao gồm: cơ quan quyền lực nhà nước ( Quốc hội, Hội đồng nhândân và các thể chế thường trực); Chủ tịch nứơc; các cơ quan hành chính nhà nước gồmcó: Chính phủ với các thành viên của nó, các bộ, cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân cáccấp và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân; Tòa án nhân dân và viện Kiểmsát nhân dân các cấp, hệ thống cơ quan Kiểm toán Nhà nước - mới thành lập có địa vị độclập với các cơ quan khác

Trong bộ máy nhà nước, nấc thang quyền lực nhà nước của mỗi cơ quan có địa vị pháp lýkhác nhau được thiết lập trên cơ sở các quy định của pháp luật Mỗi cơ quan nhà nước có

vị trị, tính chất, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do pháp luật quy định Tuỳ theo địa vịpháp lý của các cơ quan nhà nước mà có những điều chỉnh pháp luật khác nhau về tổchức, nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng

Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩaViệt Nam, nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của Quốc hội và phương thức thực hiện cácnhiệm vụ, quyền hạn, chức năng đó được quy định chủ yếu trong Hiến pháp, Luật tổ chứcQuốc hội; Luật giám sát của Quốc hội Quốc hội làm việc theo nhiệm kỳ, hình thức làmviệc chủ yếu thống qua các kỳ họp của Quốc hội, qua các đoàn đại biểu và hoạt động củatừng đại biểu Chế độ làm việc của Quốc hội được quy định trong Luật tổ chức Quốc hội

và Quy chế làm việc của Quốc hội, địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội được quy địnhtrong Hiến pháp, Luật đại biểu Quốc hội

Chủ tịch nước là một định chế nhà nước- nguyên thủ quốc gia, nhiệm vụ, quyền hạn củaChủ tịch nước Chủ yếu được quy định trong Hiến pháp, không có Luật chuyên biệt quyđịnh nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Chủ tịch nước

Chính phủ với các thành viên của nó gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các

bộ trưởng và các thành viên khác, nhiệm vụ, quyền hạn của chính phủ trước hết được quyđịnh trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ và các luật, pháp lệnh chuyên ngành khác.Chính phủ cơ quan làm việc theo nhiệm kỳ, với hình thức phiên họp của Chính phủ, sựlãnh đạo, điều hành của Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên kháccủa Chính phủ Nhưng để phục vụ cho Chính phủ hoạt động có bộ máy giúp việc rấtđông đảo các nhân viên nhà nước trong bộ máy Văn phòng Chính phủ và các cơ quankhác thuộc trực thuộc

Bộ, cơ quan ngang Bộ với tư cách là cơ quan của Chính phủ, do Quốc hội quyết địnhviệc thành lập, sáp nhập, giải thể theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ Nhiệm vụ,quyền hạn, chức năng của Bộ, cơ quan ngang Bộ được quy định trong Hiến pháp, Luật tổchức Chính phủ, các Luật chuyên ngành, Pháp lệnh, Nghị định của Chính phủ Bộ trưởngvừa là thành viên Chính phủ, vừa là người đứng đầu Bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà

nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước Nhiệm kỳ của Bộ trưởngtheo nhiệm kỳ của Chính phủ Như vậy, địa vị pháp lý của bộ trưởng gắn với địa vị pháp

lý của Chính phủ, của bộ

Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại biểu củanhân dân địa phương, các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân đượcquy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, các Luật và Pháp lệnhchuyên ngành, Nghị định của Chính phủ

Uỷ ban nhân các cấp- cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhànước ở địa phương, nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân được quy định trong Hiếnpháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, các Luật và Pháp lệnhchuyên ngành, Nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ,quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ Trưởng, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp trên,cấp tương ứng

Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân các cấp- cơ quan tham mưu giúp việc cho Uỷban nhân dân, nhiệm vụ, quyền hạn có thể được quy định trong các văn bản quản lýchuyên ngành, của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp

Tòa án nhân dân- cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhiệm

vụ, quyền hạn của tòa án nhân dân được quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Tòa ánnhân dân; các Luật chuyên ngành như Luật tố tụng hình sự, Luật tố tụng dân sự và cácPháp lệnh chuyên ngành khác Địa vị của Thẩm phán và Thư ký tòa án cũng được quyđịnh trong các văn bản này và trong Pháp lệnh Thẩm phán

Viện kiểm sát nhân dân- cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tưpháp, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân được quy định trong Hiến pháp,Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, các Luật chuyên ngành như Luật tố tụng hình sự,Luật tố tụng dân sự và các pháp lệnh chuyên ngành khác

Như vậy, tuỳ thuộc vào tính chất, vị trí của các cơ quan nhà nước trong bộ máy mà có sựđiều chỉnh các công việc ( nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau) và quy định địa vị pháp lý

khác nhau của những người làm việc trong các cơ quan đó Chính sự khác nhau đó đòi

hỏi phải có sự điều chỉnh một cách chuyên biệt đối với các đối tượng- những người làm việc trong các cơ quan nhà nước

Đối với những người giữa các chức vụ theo nhiệm kỳ được thiết lập theo chế độ bầu cử

hoạt động của họ mang tính chính trị- hoạt động chính trị( Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốchội, Thủ tướng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp…) Tính chính trị trong hoạt động của

họ thể hiện ở các chính sách, pháp luật, quyết định do họ ban hành, thể hiện xu hướng,trào lưu chính trị mà họ được bầu giữa các chức vụ

Để các cơ quan nhà nước làm việc theo nhiệm kỳ hoạt động được đòi hỏi có bộ máy giúpviệc tương đối lớn như :văn phòng Chính phủ, văn phòng Quốc hội; các cơ quan chuyênmôn thuộc Uỷ ban nhân dân; các đơn vị tổ chức cơ cấu của Bộ, cơ quan ngang bộ…Những người làm việc trong bộ máy này phục vụ nhà nước bằng chuyên môn nghiệp vụ,

họ được tuyển dụng bằng con đường thi tuyển, hay hình thức khác, được giao giữ cácchức vụ thường xuyên trong bộ máy nhà nước, trong đó có những người giữ các chức vụmang tính quyền lực hành chính nhà nước( thứ trưởng, vụ trưởng, giám đốc sở…), cónhững người giữ chức vụ mang tính thẩm quyền chuyên môn ( chuyên viên, chuyên viênchính, chuyên viên cao cấp ), trong một số trường hợp do tính chất của hoạt động công

vụ, đối tượng này được giao những quyền hạn mang tính quyền lực hành chính, được banhành những quyết định hành chính, thực hiện những hành vi hành chính có tính cưỡngchế (nhân viên hải quan, kiểm lâm, thuế vụ, quản lý thị trường, thanh tra viên nhà nướcchuyên ngành…) để thực hiện thẩm quyền cơ quan nhà nước

Ngoài ra trong bộ máy nhà nước còn có những đối tượng mà hoạt động của họ chỉ mangtính phục vụ cho đối tượng hoạt động chính trị, hoạt động chuyên môn nói trên, như nhânviên lái xe, nhân viên phục vụ, nhân viên bảo vệ… Đối với những đối tượng này quan hệlàm việc của họ được thiết lập bằng con đường ký kết hợp đồng lao động

Như vậy, trong bộ máy nhà nước có người làm việc theo nhiệm kỳ của cơ quan, có ngườigiữa chức vụ ( chức vụ quyền lực hành chính, chức vụ chuyên môn) thường xuyên khôngtheo nhiệm kỳ, có những người mà hoạt động của họ thuần tuý mang tính phục vụ Hoạtđộng của những người làm việc theo nhiệm kỳ mang nhiều tính chính trị, quyền lực, khácvới những người làm việc không theo nhiệm kỳ- hoạt động của họ chủ yếu mang tính

hành chính- mang tính phục vụ để thực hiện thẩm quyền của cơ quan, phục vụ cho việc racác quyết định của cơ quan nhà nước Với tính chất hoạt động, địa vị pháp lý khác nhaunhư vậy của các đối tượng những người làm việc trong bộ máy nhà nước đòi hỏi sự điềuchỉnh pháp luật một cách riêng biệt đối với từng đối tượng Pháp luật không thể quy địnhtiêu chuẩn, chế độ làm việc của Chủ tịch nước cũng giống như tiêu chuẩn, chế độ làmviệc của một nhân viên trong bộ máy giúp việc của Chủ tịch nước.

Nhưng dù là ai, người giữ chức vụ theo nhiệm kỳ, hay phục vụ nhà nước bằng nhữngchuyên môn, không theo nhiệm kỳ cũng đều là người phục vụ nhà nước- người lao độngnên họ đều có những quyền, nghĩa vụ như những người lao động khác, được pháp luật vềlao động và các văn bản pháp lụât chuyên biệt quy định vì vậy, các văn bản pháp luật quyđịnh về đối tượng làm việc trong bộ máy nhà nước chỉ nên áp dụng phương thức viện dẫnpháp luật mà không cần nhắc lại Những người làm việc trong bộ máy nhà nước đều phảichịu trách nhiệm pháp lý như: trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính, trách nhiệmhành sự, trách nhiệm bồi thường vật chất khi có những hành vi vi phạm pháp luật, viphạm kỷ luật, nhưng việc quy định về các loại trách nhiệm này cũng rất khác nhau đốivới các đối tượng, đặc biệt là những người là đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhândân các cấp Vì vậy, trong pháp luật chung sẽ không quy định cụ thể mà chỉ quy địnhnhững vấn đề có tính nguyên tắc Việc quy định cụ thể, chi tiết thuộc pháp luật chuyênngành

Tóm lại, pháp luật về các công việc và về những người làm việc trong các cơ quan nhànước rất đa dạng, phong phú thuộc nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau: lĩnh vực LuậtHiến pháp; Luật Hành chính; Luật Lao động và cả pháp luật hình sự, mỗi lĩnh vực phápluật chỉ điều chỉnh một khía cạnh nào đó liên quan tới các đối tượng làm việc trong bộmáy nhà nước, nhưng có những quy định chỉ áp dụng đối với đối tượng này mà không ápdụng với đối tượng khác Sẽ là không khoa học nếu ban hành một văn bản pháp luật đểđiều chỉnh đối với mọi đối tượng cả người làm việc theo nhiệm kỳ và cả người giữa chức

vụ thường xuyên, đảm nhiệm những công việc thường xuyên trong các cơ quan nhànước

Những người giữ chức vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước cả bộ máy giúp việccủa các cơ quan hành chính nhà nước, bộ máy văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch

nước, bộ máy hành chính của Tòa án và Viện kiểm sát… có những tính chất công việckhá tương đồng nên có thể sử dụng một văn bản để điều chỉnh chung các vấn đề có liênquan, tức giữa họ có những điểm chung Những đối tượng này trong pháp luật các nước

và nước ta thường gọi là "công chức", và hoạt động của họ được gọi là hoạt động "côngvụ" theo nghĩa hẹp của từ công vụ Như vậy, thuật ngữ công chức được sử dụng để chỉmột đối tượng nhất định nào đó phục vụ trong bộ máy nhà nước, và do đó thuật ngữ nàydùng để phân biệt với thuật ngữ khác chỉ đối tượng khác phục vụ trong bộ máy nhà nước.Thuật ngữ công vụ được dùng để chỉ hoạt động của những người làm việc trong cơ quannhà nước, hay để chỉ công việc nhà nước, người thực hiện công việc nhà nước được gọi

là người thực thi công vụ Nhưng tính chất công vụ của công chức khác với tính chấtcông vụ của những người được bầu để giữ các chức vụ trong các cơ quan nhà nước, hoạtđộng của đối tượng này vốn mang nhiều tính chính trị- hoạch định chính sách, pháp luật,còn các công chức chỉ tham gia vào quá trình đó- phục vụ để những người giữa chức vụ

do bầu cử ra các quyết định chính sách, pháp luật Nhưng đối tượng giữ chức vụ thườngxuyên không theo nhiệm kỳ, chiếm số đông trong bộ máy nhà nước, hoạt động của họbảo đảm sự vận hành của tòan bộ bộ máy hành chính và cả các cơ quan khác của nhànước, đây là đối tượng có vai trò đặc biệt quan trọng, hoạt động của họ ít bị chi phối bởiyếu tố chính trị, mà chủ yếu dựa vào những chuẩn mực pháp luật để hoạt động Chính vì

lẽ đó phương Tây có quan niệm:"chính trị ra đi nhưng hành chính ở lại", còn phươngĐông lại có câu "quan khứ nha tồn" Do đó, các nước đi theo trường phái pháp luật Châu

Âu lục địa thường ban hành Luật công vụ, hay Luật công chức để điều chỉnh các quan hệliên quan tới hoạt động, địa vị pháp lý của đối tượng này, còn những quốc gia thuộc dòngpháp luật Anglo- Saxon thường không ban hành luật mà ban hành nhiều văn bản để điềuchỉnh các vấn đề liên quan tới công việc và những người làm việc trong khu vực công,khu vực nhà nước

3.2 Pháp luật về công vụ, công chức

Trong bộ máy nhà nước có rất nhiều công việc, từ công việc chính trị, đến công việc hànhchính, công việc chuyên môn do những người làm việc trong bộ máy nhà nước và cảnhững người khác khi được nhà nước uỷ quyền thực hiện Những công việc trong các cơquan nhà nước thường được gọi là "công vụ", những người làm việc trong các cơ quannhà nước thực hiện các "công vụ" xét về bản chất đó là những người phục vụ nhà nước,

nước ta thường gọi họ là "cán bộ, công chức" Với cách đặt vấn đề như vậy, thì mọi hoạtđộng của cơ quan nhà nước gắn với quyền lực nhà nước đều là hoạt động "công vụ" baogồm cả hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp và mọi người làm việc trong bộ máy nhànước đều gọi là "cán bộ, công chức" Nhưng với quan niệm rộng như vậy sẽ không thấyđược đặc thù của từng loại công việc nhà nước, từng đối tượng làm việc trong bộ máynhà nước, do vậy các nước và cả ở nước ta đều có sự điều chỉnh chuyên biệt đối với cácđối tượng, trừ giai đoạn từ năm 1998 tới nay.

Bên cạnh đó dưới góc nhìn pháp lý cần phải nhận thấy rằng pháp luật về công vụ, cán bộ,công chức - một bộ phận pháp luật hỗn hợp trong hệ thống pháp luật quốc gia, gồm cácquy phạm pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau Để hiểu đầy đủ phải xemxét các quy định của pháp luật thuộc các ngành luật liên quan đến công vụ, công chức, cảlĩnh vực Hiến pháp, pháp luật hình sự, dân sự, lao động, hành chính Lĩnh vực Luật Hiếnpháp quy định tiêu chuẩn, điều kiện, trách nhiệm chính trị, trách nhiệm hiến pháp… củađại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND và những người đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ;Lĩnh vực pháp luật hình sự liên quan tới hành vi tội phạm của cán bộ, công chức khi thựchiện hoạt động nhà nước; pháp luật dân sự liên quan tới bồi thường thiệt hại; lao độngliên quan tới chế độ lao động, tiền lương, chế độ nghỉ phép, nghỉ lễ… của cán bộ, côngchức, còn lĩnh vực pháp luật hành chính chủ yếu liên quan tới hoạt động nhà nước nhằmthiết lập đội ngũ công chức, đánh giá, sử dụng, quản lý công chức, chế độ phục vụ nhànước của đội ngũ này và việc thực hiện các nhiệm vụ, công vụ của họ, quan hệ của họtrong nội bộ cơ quan nhà nước Chính vì lẽ đó, từ góc độ khoa học luật hành chính, phápluật về công vụ, công chức- được xem xét như một chế đinh pháp luật của ngành Luật

hành chính Với quan niệm này thì pháp luật về công vụ, công chức là một tổng thể các quy phạm pháp luật thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, điều chỉnh các quan hệ về công vụ, công chức; mục tiêu công vụ; các nguyên tắc công vụ; các chức vụ nhà nước; thiết lập các chức vụ công chức; các quyền, nghĩa vụ công chức; tuyển dụng, sử dụng, quản lý, khen thưởng, kỷ luật

và các vấn đề khác trong chính sách đối với công chức…Những nghiên cứu từ góc độ hành chính cũng chủ yếu quan tâm tới những vấn đề này Kinh nghiệm các nước ban hành Luật, hay pháp lệnh… cũng chủ yếu tập trung điều chỉnh những vấn đề này, còn những gì liên quan đến đối tượng làm việc theo nhiệm kỳ được điều chỉnh chuyên biệt Khi áp dụng pháp luật người ta có thể áp dụng tương tự.

Thông thường nội dung chế đinh pháp luật này bao gồm các quy phạm pháp luật quyđịnh:

- Về công vụ: quan niệm công vụ, mục tiêu công vụ, các nguyên tắc công vụ; cácchức vụ công chức trong bộ máy nhà nước

- Địa vị pháp lý của công chức gồm các quy định về quyền nghĩa vụ như mọi côngdân; các quyền, nghĩa vụ của công chức trong hoạt động công vụ; những quyền lợi về vậtchất và tinh thần mà công chức được hưởng như tiền lương, chế độ bảo hiểm, chế độ trợcấp…, khen thưởng, kỷ luật

- Tuyển dụng công chức ( hình thức tuyển dụng, điều kiện tuyển dụng, trong đó cóđiều kiện chung, điều kiện riêng, thủ tục tuyển dụng…)

- Đào tạo, bồi dưỡng công chức

- Điều động, biệt phái, kiêm nhiệm, thăng chức, giáng chức

- Cách chức, từ chức, thôi việc, nói ngắn gọn những quy định về sự đình chỉ quan hệcông vụ

- Khen thưởng và trách nhiệm pháp lý của công chức trong thực thi công vụ ( tráchnhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm bồi thường vật chất theo thủ tục hànhchính)

Ngoài ra pháp luật về công vụ, công chức còn quy định những nội dung khác như:quy định bộ máy quản lý công chức, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ, trangphục…

Tất cả các quy định này được thể hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khácnhau: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị định…

3.3 Chế độ quan chức trong pháp luật phong kiến Việt Nam

Nghiên cứu sự điều chỉnh pháp luật đối với công việc nhà nước và người phục vụtrong bộ máy nhà nước cần khái quát xem xét chế độ quan chức nhà nước Việt Nam thờiphong kiến để qua đó có thể tiếp thu, kế thừa, phát huy những nhân tố hợp lý của nó Chế

độ quan chức phương Đông xét về lịch sử đã là khuôn mẫu để phương Tây học tập,nhưng chế độ quan chức ở các nước phương Đông lại không được duy trì, phát huy bởi ở

đó diễn ra nhiều cuộc cách mạng xã hội Ngày nay khi xem xét về chế độ công vụ, công

chức người ta lại có xu hướng chạy sang phương Tây để học hỏi, tìm kiếm những điều tốtlành để áp dụng, nên bỏ quên mất truyền thống, văn hóa của mình.

Thực tiễn người ta có thể tán đồng, có thể phủ nhận lịch sử, nhưng nhìn nhận mộtcách khách quan thì lịch sử của các dân tộc, quốc gia là một dòng chảy không ngừng, thế

hệ sau tiếp theo thế hệ trước viết tiếp nên lịch sử dân tộc và xây dựng tiếp nền văn hóacủa mình Chính vì lẽ hiển nhiên đó mà ngày nay khi nghiên cứu bất kỳ vấn đề gì thuộc

về văn hóa cũng đều cần phải bắt đầu từ việc nghiên cứu truyền thống dân tộc mình.Trong lĩnh vực pháp luật cũng vậy cũng cần phải nghiên cứu truyền thống pháp luật dântộc để khai thác, bảo tồn, phát huy những giá trị đích thực của nó để phục vụ cho cuộcsống ngày nay Với tinh thần đó, trước khi xem xét sự điều chỉnh của pháp luật nước ta từnăm 1945 tới nay về chế độ công vụ, công chức, chúng tôi điểm qua một số nét về chế độquan chức ở nước ta thời phong kiến để đi tìm những ưu việt của nó và có thể vận dụngvào xây dựng pháp luật nước ta trong thời đại ngày nay

Chế độ quan chức theo pháp luật phong kiến Việt Nam bao gồm các nội dung chủ yếusau:

3.3.1.Chế độ tuyển dụng quan lại

Nhìn lại lịch sử Việt Nam, có thể nhận thấy rằng pháp luật phong kiến Việt Nam rất chútrọng quan tâm tới những người làm việc trong bộ máy nhà nước, trước hết là chế độtuyển dụng, trọng dụng nhân tài, đề cao đạo đức người làm quan, người làm quan phải làngười quân tử: chính tâm, tu thân, tề gia, trị quốc, bình thiên hạ; đạo làm quan cốt ở haiđiều "trên thì yêu vua, dưới thì yêu dân" Bên cạnh đó người làm quan phải là người cótài "dựng nước lấy học làm đầu, cần trị lấy nhân làm gốc" Người tài không chỉ dựa vàobằng cấp, khoa cử, mà phải được kiểm nghiệm bằng thực tế, lấy kết quả công việc đểđánh giá và sử dụng tài năng, vì thế có nhiều người là Hoàng thân, quôc thích nhưngkhông có tài thì chỉ được nhà vua phong hàm, phong tước, nhưng không được giao quyền

đề giải quyết, điều hành các công việc

Để chọn nhân tài, nhà nước phong kiến Việt Nam đã áp dụng nhiều hình thức tuyểndụng như:

- Nhà vua đích thân đi tìm người hiền tài về cộng tác để trị nước (tiến cử)

- Bằng con đường tiến cử hoặc cầu hiền;

- Băng con đường khoa cử- đây là hình thức phổ biến nhất

Ngay từ thời Lý thế kỷ XI "Lý nhân Tông, ất mão, năm thứ 4 ( 1075, mùa xuântháng 2 xuống chiếu thi minh kinh bác sỹ và nho học tam thường; vào năm Thiên tư GiaThuỵ thứ 10 (1195) đời Lý Cao Tông bắt đầu mở thi Tam giáo (Nho- Phật- Lão) Tuyvậy, đời Lý ( 1010- 1225 chưa thật chú trọng đề cao khoa trường, con đường làm quanchủ yếu lấy tuyển cử làm trọng, rồi đến nhiệm tử- tức dùng các con quan… Đến thời LêThánh Tông thì khoa cử được đề cao Từ triều Minh mệnh, đặc biệt chú ý tới khoa cử vàdần được nâng lên thành phương thức chính thống, phổ biến trong toàn nước để chọnnhân tài, đã mở khoá thi Hương, thi Hội rồi thi Đình, "Đó không phải là một dịp longtrọng giản đơn của đại học, mà nó thực sự là sự sự vận hành của một thể chế chính trịchân chính" (Nguyễn Minh Tường- Cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng- NXB.KHXH 1996 tr.207) Những người đỗ đạt đều được trọng dụng theo khả năng thực tếcủa từng người: có học vị cao thì được bổ nhiệm ngay, nhận chức cao và làm quan trongtriều đình, nếu thi đỗ với học vị thấp hơn thì làm ở Phủ, ở Huyện)

Dưới triều Nguyễn việc tuyển dụng quan lại thông qua ba hình thức: thi tuyển, bảo

3.3.2 Phân loại, sắp xếp bố trí quan lại

Ngay từ thời phong kiến dựa vào yếu tố quyền lực, các chức vụ nhà nước phân thành hailoại: quan và lại Quan chỉ huy, điều hành như quan tổng đốc, quan tri phủ, tri huyện; nhalại là người thừa hành, phục vụ cho các quan lại tại các nha môn, mà ngày nay chúng tagọi là "cán bộ", "nhân viên"

Đối với đội ngũ quan lại, nhà nước phong kiến Việt Nam áp dụng chế độ thuyênchuyển, điều động, nhưng nha lại thì giữ ổn định, áp dụng chế độ "quan khứ nha tồn".Nhưng chế độ thuyên chuyển chỉ thuần tuỳ là thuyên chuyển về không gian, địa điểm làmquan, mà không chuyển tính chất công việc làm quan, chẳng hạn quan tri phủ ở phủ nàychuyển đi làm tri phủ ở phủ khác, hoặc làm tri huyện Đây là bài học có tính lịch sử

chúng ta cần phải suy ngẫm khi luân chuyển cán bộ trong thời đại ngày nay Ngày nayviệc luân chuyển cán bộ nhiều khi đã không tính đến điều này.

3.3.3 Về biên chế, phân bổ quan lại

Các triều đại phong kiến Việt Nam trước hết dựa vào tiêu chí dân số để quy định về sốlượng quan lại Thời Lê Thánh Tông quy định: 500 hộ trở lên có 5 xã trưởng; 300 hộ- 4

xã trưởng; 100 hộ- 2 xã trưởng, dưới 60 hộ cử 1 xã trưởng, về sau đã được cải tiến nânglên một trình độ mới, năm 1839 thời Minh Mạng thứ 20, lấy cả số lượng và nhu cầu côngviệc là tiêu chí cơ bản để quyết định biên chế, phân bổ số quan lại, các chức trách củaquan, lại dần được chuyên môn hóa Trong chỉ dụ Minh Mạng thứ 12 năm 1831 có viết

"Bắc thành 11 trấn rất rộng việc nhiều, các địa phương ấy các việc quân dân, kiện tụng,tiền lương, thuế khoá, thực là bề bộn Cần phải chiểu theo địa hạt chia người coi giữ cóchuyên trách" Như vậy, nói theo ngôn ngữ hiện đại ngày nay thì người xưa đã dựa vàoviệc để định người, chứ không phải dựa vào lượng người để định việc Phải chăng đâychính là chế độ "công vụ theo việc làm" nói theo ngôn ngữ hiện đại

Pháp luật phong kiến Việt Nam áp dụng chế độ "hồi ti" đối với quan lại, việc sắp xếpquan lại ở các địa phương được quy định khá chi tiết như "người sinh ra ở vùng này tớicai trị vùng khác, thậm chí "các quan viên có nhà ở gần ban nha môn thì Bộ lại nên đổi đinơi khác, Luật Hồng Đức còn cấm quan lại địa phương lấy vợ tại địa phương mình caiquản Trong chiếu tháng 9 năm 1488 của Hồng Đức còn quy định việc sắp đặt quan lạitránh quan hệ họ hàng "Khi xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột, con chú bác và báccháu, cậu cháu với nhau thì chỉ có một người làm xã trưởng, không đựoc cùng làm để gâymối tệ bè phái hùa nhau"

Thời Minh Mạng quy định:

- Quan vào chầu triều mà bàn đến việc có liên quan đến địa phương mình thì phảitránh mặt

- Lai dịch ở tất cả các nha môn, hễ có bố con, anh em ruột, anh em con chú bác cùnglàm phải đổi nơi khác (trừ thái y viện không hồi ty, vì nghề thuốc nên cha truyền connối)

- Lại ở các nha mà người cùng làng cũng phải đổi đi nơi khác, lại ở huyện nào thìkhông được làm ở đấy.

- Người làm quan không được làm quan ở chính quán, trú quán, quê vợ, thậm chínơi lúc nhỏ đi học

3.3.4 Về chế độ trách nhiệm

Nhằm tránh sự ỷ lại hay đùn đẩy trốn tránh trách nhiệm, năm 1487, Lê Thánh Tông ra chỉ

dụ buộc các quan lại các cấp khi nhận được chỉ dụ của vua phải đưa ra bàn bạc thật kỹ,không được hùa theo hay nín lặng không nói gì, khi cần có thể tâu lên vua Ngoài ra cònquy định chế độ hợp tác trong công việc giữa các quan chức khác nhau, khi có vấn đềquan trọng cần tấu lên vua các quan phải cùng nhau ký vào Thời Minh Mạng có quyđịnh tương tự: "Tuần phủ khi có chính sự lớn lao về hưng lợi, trừ tệ thì cùng với Tổngđốc bàn bạc rồi cùng ký tâu chung một giấy Nếu có ý kiến khác nhau cho làm tờ tấuriêng"

3.3.4 Vấn đề giám sát, thanh tra, khảo khoá

Dưới triều Nguyễn, việc sát hạch là việc làm thường xuyên do Bộ lễ thực hiện và giaocho Bộ Lại xét bổ được tiến hành nghiêm minh, thưởng phạt rõ ràng

Việc giám sát do Đô sát viện thực hiện, do nhà vua trực tiếp điều khiển, đây là cơquan giám sát và tư pháp, hoạt động độc lập, không chịu sự kiểm sát của bất cứ một cơquan nào ( Triều Minh Mang năm 1832)

Về thanh tra, triều đình cử quan đại thần đi "kinh lược đại sứ" với quyền hạn khálớn, đi thanh tra khắp nơi để giúp dân cởi bỏ oan tình, thẳng tay trừng trị bọn quan lạitham nhũng, hại dân, bán nước

Ngoài ra việc khảo khoá cũng được quan tâm, kết quả khảo khoá được xem là cơ sở

để thăng giáng chức"khảo khóa là cách để xem xét quan lại Truất người hèn, thăngngười giỏi" Để bảo đảm tính khách quan, minh bạch trong khảo khóa, pháp luật thờiphong kiến còn quy định "Quan khảo hạch dám có tư tính xét bậy, bộ lại khảo xét khôngminh, Lại khoa xét bắt không sáng suốt đều phải giao sang Hình bộ theo luật chịu tội".Thời Nguyễn việc khảo khóa được quy định theo thời hạn

3.3.5.Chế độ đãi ngộ, thưởng phạt quan lại

Từ thời Lê Thánh Tông trở đi, bổng lộc của quan lại được quy định theo chức tước, phẩmhàm và tuỳ theo khối lượng công việc

Thời Minh Mạng vấn đề thưởng phát cũng rất nghiêm minh, quan lại có công thìđược ban thưởng lớn, có tội, có lỗi đều bị xử phạt nghiêm khắc Ví dụ Vua Minh Mạng

đã cách chức Thượng thư Bộ lễ của Phan Huy Thực năm 1838 về lỗi do không kiểm tra,đôn đốc để người dưới quyền không trông nom, bảo quản đồ thờ trong nhà Thế miếu, đềban giám thủ đánh tráo từ vàng thật thành vàng giả

Như vậy, ngay từ thời phong kiến đã áp dụng nguyên tắc trả lương theo việc và theocông trạng, theo quan niệm của chúng tôi ngày nay cũng cần được nghiên cứu kế thừa.Bên cạnh chế độ tiền lương, các triều đình phong kiến còn áp dụng chế độ tiền

"dưỡng liêm" ( theo nghĩa đen là nuôi dưỡng liêm khiết) cấp cho những viên quan cai trịgần dân như Tri Phủ, Tri Huyện nhằm khuyến khích "đức thanh liêm", nhưng không phátđồng đều cho các tất cả các Tri Phủ, Tri Huyện, mà tuỳ thuộc vào nhiều hay ít công việccủa từng phủ, từng huyện

Ngoài ra về chế độ quan lại thời phong kiến còn đặc biệt chú trọng tới trách nhiệmcủa các quan lại trong thừa hành công vụ Quốc triều Hình luật có nhiều quy định mangtính chất trừng trị khá nặng, thậm chí có phần quá nghiêm khắc như: phạt do để chậm trễchiếu chỉ công văn giấy tời (điều 23), quan do vô tình dùng dằng để lỡ mất việc, nếu việcnhỏ (công việc hàng ngày) xử tội biếm, việc thường (công việc hàng tháng) xử tội đồ,việc lớn (công việc hàng năm) xử tội lưu ( điều 136) Thêm vào đó còn có những quyđịnh khác như: đối với quan tại chức, không đến nơi làm việc mà không có lý do thì bị xửphạt biếm hoặc bãi chức (điều 4), nếu ở sở làm mà ngồi không đúng phép sẽ bị xử tộibiếm hoặc phạt tiền (điều 33) Những quy định này nhằm đảm bảo trật tự kỷ cương trongcông việc của quan lại

3.3.6 Một số nhận xét sau về chế độ quan chức thời phong kiến

Thứ nhất, nhà nước phong kiến cai quản đất nước theo phương thức mệnh lệnh, tập

trung thông qua bộ máy quan chức chấp hành, vì thế định chế pháp luật về quan chức có

vị trí rất quan trọng trong hệ thống pháp luật phong kiến và luôn chiếm vị trí đáng kể sovới các quy định pháp luật khác Trong gần 38 năm trị vì vua Lê Thánh Tông ban hành

83 sắc chỉ về công việc hành chính và thể chế quan chức, 8 sắc chỉ về đội ngũ quan trôngcoi pháp luật, 11 sắc chỉ về chống tham nhũng, hối lộ, móc ngoặc.

Thứ hai, phạm vị điều chỉnh của các quy định về chế độ quan chức thời phong kiến

cũng khá rộng, điều chỉnh hầu hết các khía cạnh liên quan đến quan chức và hoạt độngphục vụ triều đình

Thứ ba, các quy định về quan chức thời phong kiến tuy rất phong phú về nội dung,

nhưng các vấn đề được thể hiện một cách riêng rẽ dưới hình thức chiếu chỉ hoặc sắc dụcủa vua, ngoại trừ thời Lê Thánh Tông có Hoàng triều quan chế quy định về các chứcquan từ trung ương xuống địa phương, song những quy định này liên quan trực tiếp đếnchất lượng và hiệu quả hoạt động thừa hành như: tuyển dụng, đãi ngộ, trách nhiệm pháplý… chưa có hoặc còn ít thì không đầy đủ

Thứ tư, chủ thể thiết lập hoặc ban hành các quy định về chế độ quan chức thời kỳ

này chủ yếu là nhà vua, nhưng đến triều Nguyễn, các định chế quan chức được thông quanếu được sự nhất trí của đa số các thành viên trong Hội nghị tối cao (Đình nghị) của quốcgia Tuy rằng chế độ đình nghị chỉ tập hợp một số quan đầu triều do vua hoặc chúa làmchủ toạ

Thứ năm, nhìn chung các quy định về chế độ quan chức thời phong kiến đã thể hiện

rõ diện mạo chính trị- xã hội thời kỳ này Với những giá trị lịch sử, văn hóa của nó, cầnđược nghiên cứu vận dụng vào thời đại ngày nay, đặc biệt là chế độ thi tuyển, đánh giá,chế độ trách nhiệm, luân chuyển quan chức

Từ thực tiễn lịch sử đó, chúng ta cần học hỏi những kinh nghiệm về: tuyển dụng, đào tạo,đánh giá, luân chuyển, chế độ trách nhiệm, vấn đề giám sát, thanh tra, khảo khoá…, đểvận dụng vào điều kiện hiện nay khi xây dựng ban hành Luật công vụ

3.4 Sự điều chỉnh của pháp luật giai đoạn từ 1945 tới 1954

Chế độ công vụ của nhà nước Việt Nam mới được thiết lập ngay sau khi Cách mạng Tháng

8 thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời Ngay sau ngày tuyên bố độclập, Chính phủ Việt Nam đã có nhiều hoạt động và ban hành nhiều sắc lệnh nhằm xâydựng nền công vụ của nhà nước mới