giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn quận 2, tphcm

Đó là, đơn vị hành chính nhà nước đã thực sự được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và sử dụng kinh phí chưa; hiệu quả từ việc thực hiện tự chủ tài chính có tác động đến

CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN 2 - TPHCM

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

CHUYÊN NGÀNH: TÀI CHÍNH-NGÂN HÀNG

MÃ SỐ: 60340201

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2015

i

Tôi cam đoan luận văn “Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ tự chủ,

tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 - TPHCM”hoàn toàn do tôi thực hiện, không sao chép bất kỳ

kết quả nghiên cứu nào của các tác giả khác, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học

của Tiến sĩ Nguyễn Đức Thanh Nội dung của luận văn có tham khảo và sử dụng một số

thong tin, tài liệu từ các nguồn sách, tạp chí, luận văn được liệt kê trong danh mục các tài liệu tham khảo

HỌC VIÊN

Vũ Thị Mai Ly

ii

Lời đầu tiên, tôi chân thành cảm ơn Tiến sĩ Nguyễn Đức Thanh, người đã trực tiếp hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn thạc sĩ.Những lời chỉ dẫn, động viên và sự tận tình hướng dẫn của Thầy đã giúp tôi vượt qua những khó khăn trong quá trình thực hiện luận văn này

Tôi cũng xin cảm ơn quý Thầy, Cô giảng dạy chương trình cao học chuyên ngành Tài chính – Ngân hàng đã truyền đạt những kiến thức quý báu, hữu ích giúp cho tôi trong quá trình nghiên cứu đề tài

Cuối cùng, tôi cảm ơn Ban Giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học Trường Đại học Tài chính – Marketing và phòng Tài chính – Kế hoạch Quận 2 đã tạo điều kiện thuận lợi

và hỗ trợ tôi trong suốt thời gian tôi tham gia khóa học và thực hiện luận văn thạc sĩ

Trong quá trình nghiên cứu, mặc dù đã cố gắng tham khảo tài liệu, trao đổi tiếp thu

ý kiến của quý Thầy, Cô và bạn bè nhưng luận văn cũng khó tránh khỏi thiếu sót.Tôi rất

mong nhận được ý kiến đóng góp từ quý Thầy, Cô

Trân trọng cảm ơn!

TÁC GIẢ

Vũ Thị Mai Ly

iii

Trang

Lời cam đoan i

Lời cảm ơn ii

Mục lục iii

Danh mục các sơ đồ, biểu đồ vii

Danh mục các bảng biểu viii

Danh mục các từ viết tắt ix

Tóm tắt luận văn x

PHẦN MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 5

1.1 Tổng quan về các cơ quan hành chính nhà nước 5

1.1.1 Khái niệm về cơ quan hành chính nhà nước 5

1.1.2 Đặc điểm 6

1.2 Mô hình quản lý tài chính cơ quan hành chính nhà nước 10

1.2.1 Mô hình quản lý tài chính công cổ điển 11

1.2.2 Mô hình quản lý tài chính công hiện đại (New Public Finance) 12

1.2.3 Mô hình quản lý tài chính công hiện đại của Barnart - Simon 13

1.3 Tự chủ tài chính và mục tiêu quản lý tài chính công hiện đại 14

1.3.1 Khái niệm về tự chủ tài chính 15

1.3.2 Mục tiêu quản lý tài chính công hiện đại 15

1.3.3 Mục tiêu tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước 17

1.3.4 Nguyên tắc thực hiện tự chủ tài chính 18

iv

1.4.1 Quyền hạn và trách nhiệm 19

1.4.1.1 Quyền hạn 19

1.4.1.2 Trách nhiệm 20

1.4.2 Nội dung cơ chế tự chủ tài chính 20

1.4.2.1 Nguồn kinh phí 21

1.4.2.2 Nội dung, đối tượng chi và thực hiện chế độ tự chủ 21

1.4.2.3 Sử dụng kinh phí tiết kiệm hàng năm 23

1.4.3 Các chỉ tiêu đo lường hiệu quả thực hiện tự chủ tài chính 23

1.4.3.1 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử sụng tài sản công 23

1.4.3.2 Lập dự toán và phân bổ dự toán 25

1.4.3.3 Điều chỉnh biên chế và mức kinh phí được giao để thực hiện chế độ tự chủ 26 1.4.3.4 Thực hiện chi tiêu và xác định kinh phí tiết kiệm 27

1.4.3.5 Kế toán và báo cáo quyết toán 28

1.4 Bài hoc kinh nghiem 28

Kết luận chương 1 30

Chương 2: THỰC TRẠNG VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN 2 GIAI ĐOẠN 2011 -2014 31

2.1 Tổng quan về quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn Quận 2 31

2.1.1 Tổ chức bộ máy chính quyền 31

2.1.2 Tình hình triển khai thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn quận 36

2.2 Tình hình thực hiện tự chủ tài chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 giai đoạn 2011 - 2014 37

v

2.2.2 Tổ chức triển khai thực hiện 38

2.2.3 Kết quả thực hiện 39

2.2.3.1 Lập dự toán và phân bổ dự toán 39

2.2.3.2 Điều chỉnh biên chế và mức kinh phí được giao để thực hiện chế độ tự chủ 40 2.2.3.3 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản công 46

2.2.3.4 Tình hình thu chi 47

2.3 Kết quả đạt được và những vấn đề đặt ra 48

2.3.1 Kết quả đạt được 48

2.3.1.1.Về biên chế 48

2.3.1.2 Về nguồn kinh phí, tiết kiệm kinh phí và tăng thu nhập 50

2.3.2 Những tồn tại và nguyên nhân 54

Kết luận chương 2 60

Chương 3: NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN 2 61

3.1 Định hướng phát triển kinh tế - xã hội 61

3.2 Mục tiêu nâng cao hiệu quả tự chủ tài chính 63

3.3 Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện tự chủ tài chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 65

3.3.1.Cải thiện phương thức xác định biên chế giao khoán 65

3.3.2 Cải tiến cơ chế tuyển dụng 67

3.3.3 Hoàn thiện công tác kế hoạch nguồn thu 67

3.3.4 Hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ phù hợp với thực tế 68

3.3.5 Thay đổi cơ chế phân bổ kinh phí quản lý hành chính 69

vi

3.3.7 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực 70

3.3.8 Tăng cường kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện tự chủ tài chính của các cơ quan nhà nước 71

Kết luận chương 3 73

KẾT LUẬN 74

KIẾN NGHỊ 76 Tài liệu tham khảo

Phụ lục

vii

Trang

- Biểu 2.1 Sơ đồ tổ chức bộ máy chính quyền quận 2 32

- Biểu 2.2 Định mức khoán kinh phí thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2014 43

- Biểu 2.3.Mức lương cơ bản của cán bộ, công chức thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn

2011 – 2014 45

viii

Trang

- Bảng 2.1.Chỉ tiêu biên chế của các phường giai đoạn 2011 -2014 41

- Bảng 2.2.Chỉ tiêu biên chế của các phòng, ban thuộc quận giai đoạn 2011 – 2014 42

- Bảng 2.3.Dự toán kinh phí thực hiện tự chủ tài chính của các phường giai đoạn 2011–

2014 44

- Bảng 2.4 Dự toán kinh phí thực hiện tự chủ tài chính của các phòng, ban thuộc quận giai đoạn 2011–2014 45

- Bảng 2.5: Số kinh phí tiết kiệm của các phường giai đoạn 2011–2014 50

- Bảng 2.6: Số kinh phí tiết kiệm của các phòng, ban thuộc quận giai đoạn 2011–2014 52

ix

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CBCC: Cán bộ công chức

GDĐT:Giáo dục và Đào tạo

HĐND: Hội đồng Nhân dân

x

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Trong giai đoạn Chính phủ triển khai thực hiện cải cách hành chính, trong đó có cải cách tài chính công, thì việc áp dụng mô hình quản lý tài chính công như thế nào là một vấn đề quan trọng Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính (gọi tắt là cơ chế tự chủ) là một cơ chế quản lý tài chính mới theo

mô hình quản lý tài chính công hiện đại được Việt Nam triển khai thực hiện đối với các

cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong 10 năm qua Đã có một số công trình nghiên cứu về cơ chế tự chủ nhưng hiệu quả thực hiện chưa cao Do vậy, nâng cao hiệu quả thực hiện cơ chế tự chủ đối với các cơ quan nhà nước là cần thiết, nhằm góp phần đẩy nhanh tiến trình cải cách tài chính công

Trên cơ sở những công trình nghiên cứu có liên quan, tác giả đã kế thừa, tiếp cận theo một hướng riêng về cơ chế tự chủ Thông qua đề tài, tác giả nêu thực trạng về tự chủ tài chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 giai đoạn 2011 – 2014, từ đó đưa

ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm

về biên chế và kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước

Mặc dù đã cố gắng trong nghiên cứu, tìm hiểu thực tế về thực hiện cơ chế tự chủ tại Quận 2, luận văn khó tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế trong quá trình nghiên cứu cũng như trình bày Tác giả rất mong được sự tham gia đóng góp ý kiến của các thầy, cô

giáo, bạn bè và đồng nghiệp để luận văn được hoàn thiện hơn

UBND QU ẬN

Phòng

N ội vụ TCKH Phòng

Phòng Kinh t ế Phòng Y t ế

Thanh tra

qu ận

Phòng

Tư pháp

Phòng LĐTB

và XH

Phòng GDĐT QLĐT Phòng TNMT Phòng

Phòng VHTT

VP

UBND

Phường

Th ảo Điền

Phường Bình

An

Phường Bình Trưng Đông

Phường Bình Trưng Tây

Phường

Th ạnh

M ỹ Lợi

Phường Cát Lái

Ph ường

An

Khánh

Phường Bình Khánh

Phường

Th ủ Thiêm

Phường

An Phú

Phường

An L ợi Đông

1

PHẦN MỞ ĐẦU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh

tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Chính phủ đã có những thay đổi về quản trị công ở Việt Nam, một trong những thay đổi đó là việc thực hiện cải cách hành chính với ba nội dung: thể chế, bộ máy và công chức Đến ngày 17/9/2001 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg về hoạch định chương trình cải cách tổng thể hành chính công giai đoạn 2001-2010 có tính chiến lược dài hạn với bốn nội dung: cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng phát triển đội ngũ cán bộ công chức, cải cách tài chính công Trong giai đoạn 10 năm cải cách tài chính công này có những thay đổi quan trọng về cơ chế phân cấp quản lý tài chính và ngân sách, về quản lý và điều hành ngân sách Năm 2002 Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi xác định rõ Ngân sách nhà nước gồm 2 cấp: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, được phân cấp theo hướng tăng tính chủ động, tăng thẩm quyền và trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong quản lý tài chính Cải tiến, đổi mới việc cấp phát vốn đầu tư và hạn mức kinh phí đối với các đơn vị dự toán và các tổ chức đã tạo chủ động cho các đơn vị dự toán trong sử dụng kinh phí, đồng thời giảm

nhiều thủ tục không cần thiết cho cơ quan tài chính và các đơn vị dự toán thụ hưởng ngân sách nhà nước Thời kỳ này nổi bật trong cải cách tài chính công, đó là áp dụng

cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính nhà nước theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, cơ chế tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập theo Nghị định

số 43/2006/NĐ-CP và cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức khoa học và công nghệ công lập theo Nghị định số 115/2005/NĐ-CP Theo đó, thực hiện cơ chế quản lý tài chính nêu trên (gọi là cơ chế tự chủ), đơn vị sẽ được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc sắp xếp tổ chức bộ máy, công việc, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính của đơn vị để hoàn thành nhiệm vụ chính trị được giao; từ đó sẽ phát huy thế mạnh của đơn vị để tạo thêm các dịch vụ công có chất lượng cao hơn cho

xã hội và từng bước cải thiện nâng cao thu nhập cho đội ngũ CBCC

2

Tiếp tục thay đổi cơ chế cấp kinh phí ngân sách nhà nước theo hạn mức bằng

cơ chế cấp kinh phí ngân sách dựa trên kết quả và chất lượng hoạt động của đơn vị, kiểm soát chất lượng chi tiêu theo mục tiêu, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước; góp phần đẩy mạnh tiến trình cải cách tài chính công giai đoạn mới theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020

Qua gần 10 năm thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và sử dụng kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước đã đạt được một số kết quả nhất định Tuy nhiên, còn một số vấn đề đặt ra cần giải đáp Đó là, đơn vị hành chính nhà nước đã thực sự được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và

sử dụng kinh phí chưa; hiệu quả từ việc thực hiện tự chủ tài chính có tác động đến hoạt động của các cơ quan nhà nước không; những khó khăn trong quá trình thực hiện ảnh hưởng như thế nào đến hoạt động của các đơn vị và giải quyết nó như thế nào; các cơ quan nhà nước cần thay đổi những gì trong thực hiện quyền tự chủ để góp phần thúc đẩy tiến trình cải cách tài chính công trong giai đoạn mới (2011-2020); từ đó tìm ra giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước Do đó, tác giả chọn đề tài

“Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 - TPHCM” để phân tích, đánh giá làm sáng tỏ những vấn đề nêu trên

2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Các công trình nghiên cứu về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước” trước đây chỉ đánh giá kết quả đạt được của đơn vị hành chính nhà nước sau khi thực hiện cơ chế tự chủ tài chính trong giai đoạn đầu triển khai Trong tiến trình cải cách tài chính công giai đoạn 2011-

2020 chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và sử dụng kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước có một số sửa đổi, bổ sung Do đó việc thực hiện

tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước cũng sẽ có những thay đổi phù hợp với quy định mới Tác giả kế thừa những cơ sở lý luận của những nghiên cứu trước để khảo sát, phân tích, đánh giá nhằm tìm ra lời giải cho những vấn đề cần giải đáp

3

3 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Nghiên cứu “Tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước” với mục đích đưa ra những giải pháp để giải quyết những vấn đề còn tồn tại của tự chủ tài chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước, nhằm cải thiện cơ chế tự chủ của đơn

vị Từ đó hướng tới sắp xếp lại công việc và tổ chức bộ máy, đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính và nguồn lao động để hoàn thành nhiệm vụ chính trị được giao, phát huy nội lực để cung cấp dịch vụ hành chính công có chất lượng cao cho xã hội, tăng quyền tự chủ của Thủ trưởng đơn vị, bên cạnh đó từng bước tăng thu nhập cho cán bộ công chức Nâng cao hiệu quả tự chủ tài chính là góp phần vào công cuộc cải cách tài chính công trong giai đoạn phát triển và hội nhập của đất nước

4 PHẠM VI, ĐỐI TƯỢNG

Đối tượng nghiên cứu: chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí

quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước

Phạm vi nghiên cứu: các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ

tài chính trên địa bàn Quận 2 – TPHCM giai đoạn 2011-2014

5 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng phương pháp định tính, phương pháp suy luận, khảo sát, thống kê, tổng hợp, phân tích để đánh giá quá trình thực hiện tự chủ tài chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 - thành phố

Hồ Chí Minh Đồng thời, căn cứ vào lý thuyết về quản lý tài chính công và các văn bản pháp luật quy định về tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước, thông qua từng nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước mô tả trách nhiệm và quyền hạn trong thực hiện tự chủ Bên cạnh đó, dựa vào báo cáo quyết toán kinh phí hoạt động từ năm 2011-2014 của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 - thành phố Hồ Chí Minh, tác giả đưa ra những tồn tại hạn chế trong thực hiện cơ chế tự chủ và đề xuất những giải pháp khắc phục nhằm nâng cao hiệu quả việc thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn Quận 2 - thành phố Hồ Chí Minh

6 Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Nghiên cứu đề tài “Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước

4

trên địa bàn Quận 2” với mục đích tìm ra những giải pháp nhằm hoàn thiện và cải thiện cơ chế tự chủ của các cơ quan nhà nước và nâng cao trách nhiệm giải trình của Thủ trưởng đơn vị Từ đó, có ý nghĩa quan trọng trong công cuộc cải cách tài chính công của Chính phủ và hướng đến chuyển đổi từ mô hình quản lý công cổ điển sang

mô hình quản lý công hiện đại có hiệu quả cao

7 BỐ CỤC CỦA NGHIÊN CỨU

Ngoài phần mở đầu; kết luận; danh mục tài liệu tham khảo; danh mục các chữ viết tắt; đề tài được thiết kế thành 3 chương:

Chương 1: Tổng quan về tự chủ tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước Chương 2: Thực trạng về tự chủ tài chính của các cơ quan nhà nước trên địa

bàn Quận 2 giai đoạn 2011 - 2014

Chương 3: Nâng cao hiệu quả thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của các cơ quan

hành chính nhà nước trên địa bàn Quận 2

5

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1 TỔNG QUAN VỀ CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khái niệm về cơ quan hành chính nhà nước

Danh từ “Hành chính” (Administration) được sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội ngày nay, nhưng rất nhiều người thường nghĩ “hành chính” chỉ đơn giản là những gì liên quan đến thủ tục giấy tờ, bàn giấy Trong lý thuyết về quản trị hành chính công (Public Administration), nó được hiểu theo nhiều nghĩa rộng, hẹp khác nhau Ví dụ, khi hai người hợp tác để lăn đẩy một tảng đá mà mỗi người riêng rẽ

không thể đẩy được, ta nhận thấy một mục tiêu “lăn đẩy tảng đá” và “một sự hợp tác

của hai người” (nhiều người), góp sức để làm một việc mà mỗi cá nhân không thể làm

nổi Hành vi giản dị trên đã có hai đặc tính cơ bản của công việc hay hoạt động (một

sự hợp tác và một mục tiêu chung) gọi là hành chính (A.Simon, 1962)

Như vậy, theo nghĩa rộng, hành chính có thể được định nghĩa như một sự hợp

tác hoạt động của một nhóm người để đạt mục tiêu chung

Danh từ “hành chính” còn có nghĩa chật hẹp hơn, đó là những kiểu mẫu tác phong chung cho nhiều loại nhóm hợp tác, và những kiểu mẫu đó không lệ thuộc những mục tiêu rõ rệt mà sự hợp tác phải đạt được, hay những phương pháp kỹ thuật

rõ rệt được áp dụng để tiến tới những mục tiêu đã được lựa chọn

Thật vậy, theo ví dụ trên, hai người có thể áp dụng nhiều kỹ thuật để đạt được mục tiêu chung, lăn đẩy tảng đá Họ có thể đẩy tảng đá bằng cách này hay cách khác như: trực tiếp dùng tay hoặc dùng dây hoặc dùng gậy để bẩy tảng đá.v.v…nói tóm lại,

có rất nhiều cách thức để lăn tảng đá

Tuy nhiên, hành chính theo nghĩa hẹp không chỉ liên quan đến những biện pháp kỹ thuật đã được lựa chọn mà còn quan hệ tới những vấn đề khác như: thể thức lựa chọn phương pháp, thể thức do nhiều người hợp tác với nhau để thực hiện một công việc, thể thức phân công công việc của mỗi người, thể thức thi hành công việc, thể thức phối hợp sự cố gắng hoạt động của tập thể…

6

Về phương diện hình thức, những hoạt động nào bao hàm một sự hợp tác giữa

hai hay nhiều người là những hoạt động có tổ chức nói chung (A.Simon, 1962) Nếu

không, hoạt động đó sẽ không đạt được mục tiêu lựa chọn Tuy nhiên, trong xã hội

phát triển hoạt động hợp tác được thể hiện dưới một hình thức chính thức, nói rõ hơn,

hoạt động có tổ chức dưới hình thức chính thức, tức là theo cơ cấu xã hội hiện thời Trong đó, mỗi thành viên được phân chia công việc và mối liên hệ giữa các thành viên được ấn định như thế nào để thu lượm kết quả với một khoản chi phí tối thiểu về nhân công và vật liệu Như vậy, những tổ chức chính thức là một hệ thống công tác thiết lập theo một qui định pháp luật, trong đó mỗi thành viên phải đóng một vai trò nhất định

và phải thi hành những nhiệm vụ rõ ràng Những nhiệm vụ đã được phân phối để đạt được mục tiêu chung chứ không phải để thỏa mãn nhu cầu cá nhân, mặc dù mục tiêu chung và nhu cầu cá nhân trong một tổ chức chính thức thường có điểm tương đồng

Vậy thế nào là cơ quan hành chính nhà nước?

Về phương diện lý thuyết, cho đến nay chưa thấy tài liệu chính thức nào (tự

điển hay lý thuyết quản trị hành chính công hay quản trị công) trình bày định nghĩa

“Cơ quan hành chính nhà nước là gì?” nhưng xét theo lý thuyết hành chính công và thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước chúng ta có thể hiểu, Cơ quan hành chính nhà nước

là những tổ chức (bộ phận, hay đơn vị) cấu thành một Bộ, ngành thuộc bộ máy nhà

nước hay một cấp chính quyền địa phương (tỉnh hay thành phố trực thuộc trung ương;

huyện hay quận, thị xã…trực thuộc tỉnh, thành phố) mà mục tiêu hoạt động là thực

hiện một chức năng, nhiệm vụ của nhà nước theo đúng những qui định của pháp luật

Để hiểu sâu xa hơn, chúng ta sẽ nghiên cứu những đặc điểm cơ bản của cơ quan hành chính nhà nước sau đây:

1.1.2 Đặc điểm

Tất cả các cơ quan nhà nước đều có ba đặc điểm cơ bản: tư cách pháp nhân đầy

đủ, thực hiện một nhiệm vụ chuyên môn hay cung cấp một dịch vụ công riêng biệt, và kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước tài trợ

Thứ nhất, tư cách pháp nhân đầy đủ hay có tư cách pháp nhân

Bất kỳ cơ quan nhà nước nào được thiết lập cũng là hệ quả của một quyết định của người có thẩm quyền (Thủ tướng chính phủ, Bộ trưởng, chủ tịch UBND tỉnh,

Người đại diện cơ quan chịu trách nhiệm điều hành hoạt động cơ quan, chịu trách nhiệm trực tiếp với người quyết định thành lập (thường gọi là cấp trên trực tiếp)

về kết quả hoạt động của cơ quan và có thể phải chịu trách nhiệm trước các Toà án tùy theo những vi phạm pháp luật

Người đại diện cơ quan còn có thể chịu trách nhiệm trước Quốc hội hay Hội đồng nhân dân vì lý do chính trị hay lý do khác Tại Việt Nam hiện nay, trách nhiệm này là trách nhiệm giải trình về những hoạt động của cơ quan mà Quốc hội hay Hội đồng nhân dân đặt ra, hay muốn biết rõ trách nhiệm của người đại diên cơ quan về kết quả hoạt động của cơ quan mà mình là người đại diện

Tư cách pháp nhân đầy đủ là đặc điểm cốt lõi, tác động mạnh đến các đặc điểm

cơ bản khác của cơ quan hành chính nhà nước

Thứ hai, thực hiện một nhiệm vụ chuyên môn hay cung cấp một dịch vụ công

riêng biệt

Khi nền kinh tế chưa phát triển, người dân tự cày cấy để có miếng ăn, tự chế tạo lấy giầy và quần áo, xây nhà cửa và cất rượu để uống… và những hoạt động hợp tác của họ chỉ đòi hỏi những tổ chức thô sơ, tối thiểu Muốn làm một con đường hay xây cầu, cư dân trong vùng đứng ra tổ chức công việc một cách thô sơ, việc kiểm soát kẻ gian chỉ cần một đội gác đêm với sự trợ giúp của một vài người dân tình nguyện là đủ Trong một nền kinh tế đơn giản, bộ máy hành chính nhà nước giản dị về số nhân viên,

về chuyên môn công việc, về các khoản chi phí hoạt động

Nền kinh tế càng hiện đại, hoạt động của nhà nước càng phát triển, bộ máy nhà nước được chia làm nhiều Bộ chức năng chuyên trách, mỗi chức năng gồm một hay nhiều nhiệm vụ chuyên môn, thì bộ máy của mỗi Bộ phải bao gồm nhiều cơ quan để mỗi cơ quan thực hiện một nhiệm vụ chuyên môn riêng biệt Và ngày nay, cùng với sự phát triển của kinh tế xã hội, nền hành chính công của các nước đã có nhiều thay đổi

8

cả qui mô và phẩm chất…nhiều nhiệm vụ chuyên môn của cơ quan nhà nước trước đây nay trở thành một dịch vụ công, đồng thời công cuộc cải cách hành chính dẫn đến việc ra đời các tổ chức tư nhân tham gia cung cấp những dịch vụ đồng loại với dịch vụ công, từ đó tác động đến việc nâng cao chất lượng dịch vụ công, và đó cũng là nhân tố

quan trọng tác động đến sự ra đời cơ chế tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính

nhà nước Một ví dụ đơn giản nhất, một nhân viên nhà nước thực hiện nhiệm vụ xác

nhận bản sao y văn bằng cho người dân, ngày nay trở thành việc cung cấp dịch vụ công Hơn nữa, tổ chức công chứng tư ra đời và chất lượng dịch vụ mà họ cung cấp thường được người dân đánh giá cao (tác phong giao tiếp, ứng xử, tiết kiệm thời gian…)

Mặc dù có nhiều sự tương đồng giữa cơ quan nhà nước và tư nhân mà chủ yếu

là cơ quan chấp hành (cấp cơ sở), những vẫn có một số khác biệt giữa công và tư

Thật vậy, hoạt động của tổ chức công và tư đều căn cứ vào pháp luật, cả hai loại hình tổ chức công và tư đều chấp hành các qui chế hay nghị định cho phép một cơ quan chuyên môn hoạt động Trong đó, mỗi nhân viên phải đảm nhận một chức trách, nhiệm vụ theo luật pháp Tuy nhiên, chức trách, nhiệm vụ của nhân viên thuộc cơ quan công lập được qui định tỉ mỉ hơn là nhiệm vụ và trách nhiệm của nhân viên thuộc lĩnh vực tư Ví dụ, một phòng công chứng tư có thể cho phép nhân viên mua sắm tài sản, vật tư phục vụ cơ quan theo một thủ tục đã được lãnh đạo đơn vị chấp thuận Trái lại, việc mua sắm trong phòng công chứng nhà nước phải theo một thủ tục phức tạp hơn, phải gọi thầu, ai bỏ giá thấp nhất sẽ được trúng thầu, phải có dự toán mua sắm được duyệt và kinh phí được cấp tương ứng trước khi thực hiện v.v…Nếu những thủ tục trên không được tôn trọng, hợp đồng mua sắm sẽ không được cơ quan Kho bạc Nhà nước thanh toán (trả tiền) nghĩa là bị hủy bỏ

Một sự khác biệt quan trọng là chức năng, nhiệm vụ chuyên môn của cơ quan hành chính cấp trung ương (Bộ, ngành) hoặc cấp tỉnh, thành phố theo phân cấp quản lý hành chính nhà nước, bao gồm:

Đó là, chức năng hoạch định bao gồm công việc dự báo, dự đoán, xác định hệ

thống mục tiêu, tốc độ phát triển, cơ cấu và cân đối lớn; xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển, lập các chương trình, dự án; đề xuất chính sách, giải pháp để phát triển theo định hướng kế hoạch Chức năng hoạch định là chức năng cơ bản của tất cả

9

những nhà quản lý nhà nước ở mọi cấp, nhưng quan trọng nhất thuộc về cấp trung ương Thông qua việc lập kế hoạch, những nhà quản trị các cơ quan nhà nước sử dụng những phương pháp quản lý điều hành để tổ chức thực hiện và kiểm tra nhiệm vụ nhằm đảm bảo đạt được các mục tiêu đã đề ra

Tiếp theo là, chức năng tổ chức, điều khiển hoạt động nội bộ, những vấn đề có

liên quan đến cụ thể những con người trực tiếp thực hiện những nhiệm vụ theo kế hoạch đề ra Chức năng tổ chức, điều khiển gồm nhiều nhiệm vụ và hoạt động như sau:

- Xây dựng, sắp xếp bộ máy tinh gọn và hiệu quả Nhà quản lý sử dụng chức năng này để chỉ đạo, quản lý chặt chẽ để bộ máy vận hành đảm bảo mỗi người được phân công một số công việc nhất định và có sự phối hợp, kết hợp giữa các cá nhân và

tổ chức bên trong và bên ngoài để hướng tới mục tiêu chung

- Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện đại, phù hợp với các tiêu chuẩn của từng chức danh nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý khi có thay đổi của cơ quan nhà nước

Do vậy, cần có hệ thống quản lý, đánh giá cán bộ, công chức thường xuyên và định kỳ,

có các chế độ, chính sách đãi ngộ cán bộ, công chức để làm cơ sở phát triển nguồn nhân lực trong tương lai

- Xây dựng cơ chế phối hợp, đảm bảo có chỉ đạo dọc theo cấp hành chính về thời gian và phối hợp ngang giữa các bộ phận trong cơ quan, giữa các cơ quan trong cùng hệ thống và sự liên kết, phối hợp giữa các cá nhân trong một bộ phận Việc thực hiện cơ chế phối hợp có hiệu quả sẽ góp phần vào việc hoàn thành công việc chung nhằm hướng tới đạt mục tiêu chung

Cuối cùng là, chức năng kiểm tra, đánh giá đóng vai trò quan trọng, giúp người lãnh đạo thẩm định những việc đã làm được, những việc chưa làm được, mở rộng thêm tính lý luận và thực tiễn hành chính, từ đó đề ra những phương hướng, giải pháp cho những kỳ tiếp theo Kiểm tra là nhiệm vụ quan trọng của mỗi cá nhân người lãnh đạo trong hệ thống cơ quan hành chính, qua kiểm tra phát hiện những sai sót vướng mắc, ách tắc trong quá trình hoạt động để có giải pháp xử lý kịp thời, song song đó tìm những cơ hội và các nguồn lực có thể khai thác, tận dụng nhằm đạt nhanh mục tiêu đã

đề ra; từ đó làm rõ những việc đã làm được hay chưa làm được để có khen thưởng và

10

kỷ luật Các loại báo cáo sơ kết, tổng kết, đánh giá là công cụ quan trọng trong công tác kiểm tra

Thứ ba, Kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước tài trợ

Trong nền kinh tế, hầu hết hoạt động thuộc lĩnh vực công hay tư đều gắn liền với chi tiêu, chi tiêu là phương tiện, là điều kiện để đạt được mục tiêu hoạt động mong muốn; thông thường mục tiêu quyết định phương tiện, điều kiện cần thiết để đạt được mục tiêu, và lý thuyết về sự bù đắp mà trong khu vực công người ta thường sử dụng lý thuyết về sự tài trợ ngân sách, hay phân bổ ngân sách

Hoạt động của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào cũng là hệ quả của sự tương tác giữa hai yếu tố: nhân công và vật liệu, sự tương tác đó tạo ra một kết quả mà ngày nay người ta thường gọi là “kết quả đầu ra”, điều đó có nghĩa là hai yếu tố trên bị tiêu hao trong quá trình hoạt động, và cần phải bù đắp, nếu không, hoạt động sẽ không được tiếp diễn

Một cơ quan hành chính nhà nước được chính quyền giao một nhiệm vụ chuyên môn hay cung cấp một dịch vụ công và để thực hiện nhiệm vụ đó, chính quyền phải đài thọ kinh phí Nói rõ hơn, kinh phí hoạt động của cơ quan nhà nước do ngân sách nhà nước tài trợ (cấp phát) Tuy nhiên, lịch sử phát triển tài chính công cho thấy: việc cấp phát ngân sách và việc sử dụng ngân sách (quyết định chi tiêu) luôn tạo ra những tranh luận giữa các lập pháp, hành pháp, các học giả tài chính công, những nhà quản trị ngân sách, những nhà quản lý chi tiêu và điều hành công sở mà một trong những mục tiêu cơ bản của những tranh luận đó là làm sao cho công cuộc phát triển kinh tế xã hội được ổn định (bao gồm việc chi tiêu có hiệu quả; không xảy ra hiện tượng lãng phí để từ đó gây nên sự phản kháng nơi dân chúng, những người đóng thuế, những người được quyền thụ hưởng những dịch vụ công…) Nói khái quát, thiết lập một cơ chế quản lý tài chính đơn vị hành chính nhà nước như thế nào để đạt được mục tiêu hiệu quả Chúng ta sẽ được sáng tỏ phần nào khi nghiên cứu những nội dung tiếp sau

1.2 MÔ HÌNH QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Trong lịch sử phát triển tài chính công từ buổi sơ khai cho đến ngày nay, người

ta đã từng thiết lập và áp dụng nhiều mô hình quản lý khác nhau, song có thể khái quát

ba mô hình cơ bản sau:

11

1.2.1 Mô hình quản lý tài chính công cổ điển

Những người đóng thuế chủ trương rằng, chính quyền đảm nhiệm công việc gì phải thực hiện đầy đủ, đúng công việc đó, và những chi phí nhân công và vật liệu để thi hành công việc được giao cần tính tỉ mỉ theo những tiêu chuẩn, định mức cho phép, nếu không chi phí tăng cao do sự phí phạm của nhân viên thi hành, và do đó phải tăng thuế

Về lý thuyết quản lý hành chính công, người ta cho rằng, Quốc hội được dân chúng bầu ra, đại diện cho công chúng vạch ra “chính sách”, và chính quyền chỉ có phận sự thi hành chính sách đó Những viên chức chính phủ không chịu trách nhiệm

về việc hoạch định chính sách, chỉ chịu trách nhiệm về sự thi hành chính sách trong phạm vi kinh phí cho phép, không lãng phí kinh phí, nghĩa là không được hoàn thành nhiệm vụ được giao với kinh phí vượt mức cho phép Những qui tắc ràng buộc, hạn định trên chính là khuôn khổ của mô hình quản lý tài chính công cổ điển

Mô hình quản lý tài chính công cổ điển có các đặc trưng: người quản lý hạn chế trong trao quyền quyết định hoạt động và chi tiêu; trách nhiệm thi hành chú trọng vào việc quản lý các yếu tố đầu vào và bị ràng buộc phải tuân thủ pháp luật và kiểm tra tài chính

Những yếu tố đầu vào gồm nhân công, vật liệu và qui trình nghiệp vụ được tiêu chuẩn hóa (định mức tiêu hao, tiêu chuẩn nhân công, vật liệu…) bởi cơ quan nhà nước

có thẩm quyền, thường là Bộ chức năng (Bộ Lao động, Bộ chuyên ngành liên quan) và

Bộ Tài chính Vấn đề tuân thủ pháp luật chính là vấn đề sử dụng đúng các tiêu chuẩn định mức nhân công, vật liệu và các chi phí khác bằng tiền và chịu sự kiểm tra tài chính của cơ quan cấp trên trực tiếp, cơ quan thanh tra tài chính và cơ quan thanh tra chuyên ngành

Theo lý thuyết này, quản lý tài chính công cổ điển thực chất là sử dụng các nguồn lực định sẵn và được giao để thực hiện mục tiêu đã định trước nên nhà quản lý không có, mà thực chất là không cần những hành động cụ thể để thực hiện cắt giảm chi phí, cải tiến quản lý nhằm nâng cao hiệu quả Quản lý tài chính trong trường hợp

đó không liên quan gì đến việc hoạch định chính sách, không tiếp cận đến vai trò của tài chính với tư cách là nhân tố quan trọng tác động mạnh đến kết quả và hiệu quả hoạt động của cơ quan, đơn vị

12

Mô hình quản lý tài chính công cổ điển còn gọi là mô hình quản lý tài chính theo khoản mục chi phí Các nhà quản lý đơn vị thi hành quan tâm đặc biệt đến yếu tố pháp lý của chi tiêu và chính tính chất pháp lý của chi tiêu qui định trách nhiệm cá nhân họ chứ không phải là hiệu quả chi tiêu và hiệu quả hoạt động Các nhà quản lý ngân sách (cơ quan Tài chính, Kiểm toán nhà nước, Thanh tra chính phủ) tập trung vào

kế toán và kiểm tra kế toán theo khoản mục đầu vào với mục tiêu chính yếu là tính tuân thủ và kiểm tra tài chính, không quan tâm, nói đúng hơn là rất ít quan tâm đến kết quả đầu ra Riêng các nhà quản lý cấp trên trực tiếp, tuy có quan tâm đến “kết quả đầu ra” của cơ quan sử dụng ngân sách nhưng xếp nó vào mục tiêu thứ hai

Khi nền kinh tế phát triển mà động lực chủ yếu là những thành tựu khoa học công nghệ thì mô hình quản lý cổ điển đã bộc lộ nhiều hạn chế, không khuyến khích các nhà quản lý cơ sở phát huy sáng kiến, cải tiến công tác quản lý theo hướng hiện đại buộc các nhà hoạch định phải thay đổi mô hình quản lý

1.2.2 Mô hình quản lý tài chính công hiện đại (New Public Finance Management)

Trong những thập niên 60 – 80 của thế kỷ trước, mô hình quản lý doanh nghiệp với các mục tiêu cơ bản: hiệu quả (lợi nhuận), phát triển, cung cấp và trách nhiệm xã hội đã xâm nhập lĩnh vực công, các cơ quan hành chính nhà nước được xếp tương đương như từng doanh nghiệp kinh doanh trong nền kinh tế, hoạt động theo chiến lược phát triển có chứa đựng yếu tố cạnh tranh; công dân là đối tượng phục vụ trong nền kinh tế Các cơ quan nhà nước hoạt động không chỉ tuân theo pháp luật qui định mà còn theo qui luật thị trường: tính kinh tế và tính hiệu quả

Mô hình quản lý tài chính công hiện đại xuất hiện với những đặc tính chủ yếu: hướng về thị trường, hướng về kết quả và cộng đồng (dân chúng)

13

vụ (người dân) Đồng thời cũng tạo ra sự cạnh tranh giữa cơ quan nhà nước và tổ chức

tư nhân (ví dụ như phòng công chứng nhà nước và phòng công chứng tư nhân và nhiều

ví dụ khác); hạn chế sự độc quyền không hiệu quả, thúc đẩy cơ quan nhà nước cải tiến qui trình nghiệp vụ, tác phong, lề lối làm việc của nhân viên, phương thức quản lý điều hành công sở v.v…

- Hướng về kết quả - đầu ra

Chức năng trung tâm của mô hình là nhấn mạnh đến việc đo lường kết quả thực hiện chứ không phải là kiểm soát yếu tố đầu vào Thay đổi này dẫn đến việc thay đổi

cơ chế quản lý từ cấp thi hành đến cấp hoạch định chính sách: cấp cơ sở, nâng cao trách nhiệm giải trình và xác định rõ trách nhiệm cá nhân của từng nhân viên thi hành

và nhà quản lý cơ sở Đối với hoạch định, phải xác định mục tiêu, mục đích với các chỉ

số hoạt động cho từng cơ quan rõ ràng, minh bạch làm cơ sở cho việc phân bổ ngân sách, kiểm tra, giám sát và xác định mức độ hoàn thành, trách nhiệm cáa nhân (nếu có)

- Hướng về công chúng (người dân)

Xuất phát từ mục tiêu “sự hài lòng của khách hàng” trong hoạt động kinh doanh, mô hình quản lý tài chính công hiện đại lấy sự hài lòng của người dân làm mục tiêu cơ bản và cuối cùng của cơ quan nhà nước

Trong mô hình quản lý truyền thống, cổ điển coi công dân là người “được hưởng” dịch vụ do cơ quan nhà nước cung cấp, còn trong mô hình quản lý hiện đại, công dân là khách hàng vì vậy, nhà cung cấp có nghĩa vụ nâng cao chất lượng dịch vụ

và xác định phương cách để tổ chức đáp ứng nhu cầu của khách hàng

Tuy nhiên, mô hình quản lý hiện đại chưa phải là một lý thuyết có hệ thống, còn bộc lộ một số hạn chế như: bỏ qua sự khác biệt giữa quản lý khu vực công và khu vực

tư, chỉ chú trọng đến kết quả, hiệu quả và thực tiễn của dịch vụ công mà bỏ qua việc đạt được sứ mệnh của khu vực công và các mục đích dài hạn để đáp ứng nhu cầu thật

sự của công chúng Mặc dù vậy, nó vẫn còn giá trị nhất định trong quản lý khu vực công ngày nay, nhất là tại các nước đang phát triển như Việt Nam

1.2.3 Mô hình quản lý tài chính công hiện đại của Barnart - Simon

Trong mô hình này, nhiệm vụ chủ yếu là duy trì một khối lượng đầu vào cần thiết để đảm bảo khả năng của tổ chức cung cấp dịch vụ Vai trò của nhà quản lý tài

14

chính là cân bằng sự thay đổi liên quan đến tài chính, hướng hoạt động quản lý vào những vấn đề thay đổi đó và giám sát sự thực hiện tài chính của tất cả các bên liên quan Mô hình quản lý tài chính công hiện đại của Barnart – Simon được thực hiện với

sự tương tác giữa khu vực công với các tổ chức bên ngoài và công dân, nó có những đặc điểm sau:

- Về nội dung quản lý

Hai nội dung quản lý chủ yếu là phát triển mạng lưới liên kết với bên ngoài để đạt được kết quả; thực hiện mục tiêu quản lý trong mối liên kết với các tổ chức từ nhiều phía

- Về giám sát và đánh giá

Kiểm tra, đánh giá tập trung vào đầu ra theo các tiêu chí: kết quả thực hiện, tính kinh tế và tính hợp lý

Tóm lại, theo mô hình quản lý tài chính công hiện đại (kể cả của Barnart –

Simon), các đơn vị thực hiện nhiệm vụ của mình trong một hệ thống tổ chức với sự liên kết lớn hơn, vì vậy các cơ quan nhà nước không chỉ giỏi về quản lý hệ thống bên trong tổ chức hành chính của mình về các lĩnh vực: quản lý tài chính, quản lý nguồn nhân lực, công nghệ thông tin mà còn phải quản lý các nhóm lợi ích liên quan bên ngoài để đạt được kết quả chính sách mong đợi và dịch vụ công chất lượng cao Mô hình này được xem là nền tảng lý thuyết để hướng đến nâng cao chất lượng dịch vụ công thông qua việc thuê các đơn vị bên ngoài thực hiện trong điều kiện nguồn lực đơn vị thực hiện với hiệu quả hạn chế hơn (hiện nay các nước tiến tiến đều thuê bên ngoài cung cấp các phần mềm tin học là ví dụ rõ nhất)

1.3 TỰ CHỦ TÀI CHÍNH VÀ MỤC TIÊU QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG HIỆN ĐẠI

Phương thức quản lý tài chính truyền thống chủ yếu sử dụng công cụ kiểm soát các yếu tố đầu vào, hoặc qui trình định trước, nghĩa là các cơ quan quản lý nhà nước

cấp hoạch định chính sách vĩ mô (Bộ, ngành trung ương hoặc UBND tỉnh thành phố

theo phân c ấp quản lý) xác định một hệ thống định mức về: lao động, tiền lương, tiêu

hao vật liệu… cùng một số tiêu chuẩn, định mức chi tiêu tài chính áp dụng thống nhất trong khu vực công Căn cứ các định mức, chế độ tiêu chuẩn đó tiến hành phân bổ kinh phí tương ứng với những nhiệm vụ chuyên môn hay dịch vụ công mà cơ quan

15

nhà nước được giao trong năm ngân sách.Theo phương thức này, các cơ quan thi hành chỉ có nhiệm vụ thi hành, một sự thi hành hoàn toàn bị động, thường gọi là tuân thủ Thực tế đó, không tạo động lực thúc đẩy các nhà quản lý phát huy sáng kiến, cải tiến quản lý; không khai thác được tiềm lực của nhân viên…và tất nhiên hiệu suất và hiệu quả hoạt động không được nâng cao, sự lãng phí nguồn lực là một tất yếu Tất cả những điều đó, và nhiều vấn đề khác trong đời sống xã hội hiện đại là động lực thúc đẩy công cuộc cải cách tài chính công theo hướng tăng cường quyền tự chủ, nâng cao hiệu quả của hầu hết các nước trên thế giới và Việt Nam không phải là trường hợp ngoại lệ

1.3.1 Khái niệm về tự chủ tài chính

Về phương diện học thuật, danh từ “tự chủ tài chính” tác giả chưa tìm thấy trong các tài liệu chính thức của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) hay từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng do Viện khoa học tài chính, Bộ Tài chính ấn hành (1996), mà chỉ có thuật ngữ “tự tài trợ” (Self financing) Ngay cả trong Nghị định số 130/2005/NĐ-CP của Chính phủ qui định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành của Bộ Tài chính thì danh từ này cũng không được giải thích Tuy nhiên, theo nội dung qui chế “tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước” thì thuật ngữ “tự chủ tài chính” hàm ý, việc pháp nhân tự quyết định hoạt động tài chính của đơn vị trong một khuôn khổ pháp lý rộng rãi Ví dụ, thủ trưởng cơ quan có quyền quyết định những định mức, tiêu chuẩn chi đối với những nội dung chi ngoài qui định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền như chi phục vụ công tác chuyên môn, chi bồi dưỡng nghiệp vụ, chi tiếp khách v.v

Như vậy, “qui chế tự chủ tài chính” không hoàn toàn đoạn tuyệt mô hình quản

lý tài chính công cổ điển, và cũng không áp dụng mô hình quản lý tài chính công hiện đại một cách đầy đủ, trọn vẹn, nó chỉ là sự giao thoa giữa hai mô hình trên, một quá trình chuyển đổi từ “mô hình cổ điển” sang “mô hình hiện đại”

1.3 2 Mục tiêu quản lý tài chính công hiện đại

Qui chế tự chủ tài chính thể hiện quá trình chuyển đổi từ mô hình cổ điển sang

mô hình hiện đại Vậy, mục tiêu cơ bản mô hình quản lý tài chính công hiện đại?

16

Mục tiêu quản lý tài chính công: đảm bảo tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả

sử dụng Và, yêu cầu thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình của Người quyết định thu và sử dụng công quỹ Cụ thể:

Thứ nhất, bảo đảm tính kinh tế và hiệu quả hoạt động của công sở, tức là làm

thế nào để công sở có thể cung ứng được hàng hóa, dịch vụ đạt hiệu quả mong muốn, trong phạm vi ngân sách cho trước, hoặc với mức chi phí thấp nhất tính trên từng đơn

vị hàng hóa, dịch vụ cung cấp

Mục tiêu này xuất phát từ quan điểm tài chính công hiện đại, "khoản chi là thứ yếu so với mục đích chi", hay khoản chi là phương tiện để đạt mục đích đã chọn trước Việc quản lý chi trước tiên phải chú trọng mục tiêu, đối tượng mà khoản chi tài trợ, và phân tích mối tương quan giữa chi phí và kết quả, một phân tích kinh tế thận trọng

Thứ hai, bảo đảm kỷ luật tài chính nhà nước, tức là hiệu lực của các thể lệ tài

chính kế toán nhà nước đã ban hành phải được tuân thủ nghiêm ngặt

Công quỹ (tiền công) rất dễ bị thất thoát, lạm dụng hoặc sử dụng lãng phí nên cần phải có biện pháp đề phòng Một trong những biện pháp quan trọng là Chính phủ quy định những nguyên tắc, thể lệ thu chi và kế toán tương ứng, bắt buộc những ai liên quan đến công quỹ phải chấp hành, một sự chấp hành trọn vẹn và trung thực

Thứ ba, bảo đảm sử dụng ngân sách đúng mục đích, hiệu quả

Công sở phải xác định được thứ tự ưu tiên của chương trình, mục tiêu trong việc phân bổ nguồn lực tài chính, phù hợp với kế hoạch và chiến lược phát triển của công sở, của ngành, vì tài nguyên bao giờ cũng hữu hạn Tất cả những vấn đề trên phải được thể hiện (ghi) trong dự toán chi hàng năm và được cơ quan cấp trên phê duyệt; là

cơ sở kinh tế, pháp lý để công sở quyết định chi tiêu và ra lệnh trả tiền; là cơ sở để cơ quan Kho bạc quản lý, kiểm soát thanh toán và trả tiền cho nhà cung cấp hoặc cho những cá nhân được tài trợ bằng tiền Nói cách khác, mục đích quản lý, kiểm soát chi nhằm đoán chắc rằng, chi tiêu đúng mục đích, hiệu quả như kỳ vọng lúc phê duyệt dự toán

Thứ tư, thực hiện quản lý quỹ đúng nguyên tắc công khai, minh bạch và trách

nhiệm giải trình

17

Việc quản lý sử dụng ngân sách như thế nào được thừa nhận là công khai, minh bạch ? Thế nào là trách nhiệm giải trình và giải trình với ai ? ngày nay, những vấn đề trên đã trở thành nguyên tắc quản lý cơ bản nền hành chính công

- Sự công khai, minh bạch

Mọi thông tin liên hệ đến hoạt động ngân sách như: các quy định về thu, chi (đối tượng, tiêu chuẩn, định mức, thể thức đấu thầu, chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp, qui chế chi tiêu nội bộ…); việc xác lập các ưu tiên chiến lược cũng như kế hoạch cung cấp hàng hóa, dịch vụ và phân bổ nguồn lực tài chính; dự toán và báo cáo quyết toán tài chính… phải được công khai cho các nhóm đối tượng liên quan Những thông tin,

dữ liệu công khai phải minh bạch, tức là phải đủ chi tiết đến mức có thể; phải đảm bảo tính thống nhất, liên tục (thời gian) và trung thực để mọi đối tượng có thể tiếp cận và

dễ dàng đọc, hiểu

- Trách nhiệm giải trình của Người sử dụng ngân sách

Trách nhiệm giải trình được thực hiện dưới hai hình thức: Một là, thực hiện các

báo cáo tài chính định kỳ theo hình thức biểu mẫu và thời gian cho các cơ quan liên hệ

do Bộ Tài chính quy định Hai là, giải trình trực tiếp hoặc văn bản những nội dung thu,

chi với các cá nhân, tổ chức liên quan (bao gồm cả nội bộ công sở) hay theo yêu cầu của cơ quan quản lý liên hệ

Một trong những vấn đề được bốn nhóm trực tiếp (nhân viên nội bộ công sở; cơ

quan hành pháp - cấp trên; cơ quan lập pháp, kiểm toán nhà nước; công chúng) quan

tâm tới là kết quả hoạt động của cơ quan nhà nước, và việc sử dụng ngân sách của cơ quan như thế nào Đồng thời, những người quyết định thu, chi có trách nhiệm giải trình những vấn đề mà các nhóm đối tượng quan tâm yêu cầu

1.3.3 Mục tiêu tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước

Từ mục tiêu cơ bản của quản lý tài chính công hiện đại, mục tiêu tự chủ tài chính của cơ quan hành chính nhà nước gồm:

- Tạo điều kiện để Thủ trưởng cơ quan sắp xếp, bố trí cán bộ công chức đảm nhiệm công việc cụ thể ở từng vị trí công tác phù hợp với năng lực chuyên môn của mỗi cán bộ công chức Qua đó, tạo điều kiện để cán bộ công chức phát huy năng lực

và đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, đồng thời tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính nhà nước chủ động trong việc sử dụng số biên chế và kinh phí quản lý hành chính được

- Thúc đẩy các cơ quan hành chính nhà nước hướng tới nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả sử dụng kinh phí quản lý hành chính, tăng tiết kiệm để tạo thêm thu nhập cho cán bộ, công chức

- Thực hiện quyền tự chủ đồng thời gắn với trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị

và cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật

1.3.4 Nguyên tắc thực hiện tự chủ tài chính

Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính nhằm hướng đến những mục tiêu nêu trên nhưng phải tuân theo ba nguyên tắc cơ bản sau:

- Một là, bảo đảm hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, đây vừa là nguyên tắc cơ

bản vừa là mục tiêu hoạt động của cơ quan, vì mọi nhiệm vụ được giao cho đơn vị là một phần trách nhiệm của nhà nước đối với dân chúng, đối với xã hội; trách nhiệm này còn là nghĩa vụ mà nhà nước phải thực hiện đối với người dân, những người đóng thuế cho nhà nước sử dụng

- Hai là, không tăng biên chế và sử dụng vượt mức kinh phí quản lý hành chính được giao, một khi cơ quan có thẩm quyền không giao thêm nhiệm vụ và bổ sung kinh phí quản lý hành chính

Một trong những mục tiêu cơ bản của qui chế tự chủ tài chính là thúc đẩy cơ quan, đơn vị chủ động tổ chức sắp xếp bộ máy theo hướng tinh gọn, nâng cao năng suất lao động, tiết kiệm chi phí hoạt động từ đó nâng cao thu nhập cho cán bộ công chức Nếu biên chế thực tế tăng và cơ quan sử dụng kinh phí vượt mức cho phép thì mục tiêu của tự chủ tài chính không những không đạt như mong đợi, mà còn gây nên

19

tác hại bất lợi cho nhà nước so với việc áp dụng phương thức quản lý tài chính công cổ điển, truyền thống

- Ba là, thực hiện công khai, dân chủ và bảo đảm quyền lợi hợp pháp của cán

bộ, công chức và người lao động

Nguyên tắc này đòi hỏi thủ trưởng cơ quan phải công khai các quyết định về sắp xếp tổ chức, bộ máy; các quyết định về tài chính để mọi người lao động trong cơ quan được biết và giám sát việc thi hành chức trách, nhiệm vụ của thủ trưởng cơ quan trong khuôn khổ pháp luật qui định (qui chế quản lý tài chính, qui chế công vụ, qui chế quản lý tài sản công v.v…)

1.4 NỘI DUNG TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

Tự chủ tài chính, nói chính xác hơn là “qui chế hay chế độ tự chủ tài chính” bao gồm những qui định về quyền hạn và chế độ trách nhiệm trong quản lý lao động, quản

lý tài sản, tài chính của cơ quan nhà nước

1.4.1 Quyền hạn và trách nhiệm

Quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình thực hiện tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước thuộc về người đại diện hay người đứng đầu cơ quan mà trong thực tế thường dùng Thủ trưởng cơ quan

1.4.1 1 Quyền hạn

Căn cứ nhiệm vụ chuyên môn được giao, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước được chủ động tổ chức sắp xếp lại lượng lao động và bộ máy cơ quan, đơn vị theo từng yêu cầu công việc và tổ chức bộ máy tinh gọn, phù hợp với mục tiêu cải cách hành chính và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chuyên môn đạt chất lượng cao

Quyền chủ động phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính hiện có phù hợp với nhu cầu công việc thực tế và đạt hiệu quả sử dụng cao nhất, nghĩa là phải tiết kiệm được kinh phí hoạt động so với kinh phí được cấp

Quyền quyết định các định mức, chế độ chi tiêu nội bộ trong phạm vi luật lệ cho phép; sử dụng kinh phí tiết kiệm để chi tăng thu nhập cho cán bộ, công chức và đầu tư phát triển đơn vị Trường hợp kinh phí được cấp chưa sử dụng hết trong năm thì được quyền chuyển sang năm sau sử dụng tiếp

20

Trường hợp các cơ quan, đơn vị mà khả năng tiết kiệm kinh phí không ổn định,

có thể trích lập quỹ dự phòng ổn định thu nhập Mức trích để lập quỹ dự phòng từ nguồn kinh phí tiết kiệm được do đơn vị tự quyết định

1.4.1 2 Trách nhiệm

Quyền tự chủ của Thủ trưởng cơ quan gắn liền với chế độ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan, trách nhiệm này là trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự và hình sự, thường được gọi chung là chịu trách nhiệm trước pháp luật Trách nhiệm đó là hệ quả của những quyết định sai lầm về việc quản lý, sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính được nhà nước giao

Trách nhiệm còn là trách nhiệm công vụ trong lĩnh vực tài chính như: thực hiện các biện pháp tiết kiệm trong việc sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính; ban hành Quy chế chi tiêu nội bộ, Quy chế quản lý, sử dụng tài sản công, tổ chức thảo luận dân chủ, thống nhất trong cơ quan nhằm thực hiện tốt các mục tiêu và nhiệm vụ được giao

Tổ chức thực hiện Quy chế dân chủ, Quy chế chi tiêu nội bộ, Quy chế quản lý,

sử dụng tài sản công, công khai tài chính trong việc quản lý và sử dụng biên chế, kinh phí quản lý hành chính trong cơ quan, trong đó phải công khai tại hội nghị cán bộ công nhân viên chức một số nội dung: nhu cầu biên chế tăng thêm, các khoản chi mua sắm

xe ô tô, mua sắm, sửa chữa tài sản và chỉ tiêu khác như tiếp khách, hội nghị … theo đối tượng sử dụng, tiêu chuẩn định mức để tạo điều kiện cho tổ chức công đoàn và cán

bộ, công chức và người lao động trong cơ quan được tham gia thực hiện và giám sát thực hiện phương án sử dụng biên chế, kinh phí theo quy định của nhà nước

Hàng năm báo cáo kết quả hoạt động và việc thực hiện chế độ tự chủ với cơ quan chủ quản cấp trên hoặc cơ quan tài chính, nội vụ cùng cấp

1.4.2 Nội dung cơ chế tự chủ tài chính

Tự chủ tài chính trong cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: quyền chủ động khai thác nguồn thu; xác định nội dung, đối tượng chi; xây dựng qui chế chi tiêu nội bộ; điều hành chi tiêu phù hợp với những diễn biến thực tế của đơn vị và yêu cầu thi hành nhiệm vụ được giao, và nhiều vấn đề liên quan đến hoạt động gắn liền với việc tài trợ tài chính cho từng hoạt động

21

1.4.2.1 N guồn kinh phí

Nguồn kinh phí cơ quan hành chính thực hiện chế độ tự chủ gồm (1) ngân sách nhà nước cấp; (2) các khoản thu về phí, lệ phí được để lại theo chế độ quy định; (3) các khoản thu hợp pháp khác theo quy định của pháp luật

Thứ nhất, kinh phí NSNN cấp cho các cơ quan thực hiện chế độ tự chủ được

xác định và giao hàng năm, bao gồm:

- Khoán quỹ tiền lương và chi hoạt động chi thường xuyên

+ Quỹ lương khoán được xác định theo hai yếu tố Đó là (1) số lao động trong biên chế và lao động hợp đồng được giao trên cơ sở vị trí công việc; (2) mức lương theo ngạch bậc và các khoản phụ cấp, các khoản đóng góp tính theo lương

+ Khoán chi hoạt động thường xuyên được xác định theo hai yếu tố Đó là (1) biên chế được giao; (2) định mức phân bổ ngân sách hiện hành

- Chi mua sắm tài sản, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa thường xuyên tài sản cố định

- Các khoản chi hoạt động nghiệp vụ đặc thù thường xuyên

Khoản kinh phí chi hoạt động nghiệp vụ đặc thù thường xuyên chỉ được giao thực hiện tự chủ đối với những hoạt động nghiệp vụ đặc thù thường xuyên mà tại thời điểm phân bổ, giao dự toán NSNN hàng năm theo quy định đã có dự toán chi tiết theo khối lượng công việc và tiêu chuẩn, chế độ định mức quy định, được cơ quan chủ quản thẩm tra tổng hợp trong phương án phân bổ giao dự toán

Thứ hai, Phần thu phí, lệ phí được để lại để trang trải chi phí trong quá trình

thực hiện thu phí, lệ phí và các khoản thu khác

Việc xác định mức phí, lệ phí trích để lại được căn cứ vào các văn bản do cơ quan có thẩm quyền quy định

Thứ ba, Các khoản thu khác được để lại cho cơ quan theo quy định của pháp

luật

1.4.2.2 Nội dung, đối tượng chi và thực hiện chế độ tự chủ

- Nội dung chi kinh phí giao thực hiện chế độ tự chủ:

Nội dung, đối tượng chi theo chế độ tự chủ gồm: chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, tiền công, phụ cấp lương, các khoản đóng góp theo lương, tiền thưởng, phúc lợi tập thể và các khoản thanh toán khác cho cá nhân theo quy định); chi thanh

22

toán dịch vụ công cộng, chi phí thuê mướn, chi vật tư văn phòng, thông tin, tuyên truyền, liên lạc; chi hội nghị, công tác phí trong nước, chi các đoàn đi công tác nước ngoài và đón các đoàn khách nước ngoài vào Việt nam; các khoản chi đặc thù phát sinh thường xuyên; chi phục vụ công tác thu phí và lệ phí theo quy định; các khoản chi

có tính chất thường xuyên khác

- Thực hiện chế độ tự chủ về sử dụng kinh phí được giao

Thủ trưởng cơ quan có quyền hạn và trách nhiệm trong việc sử dụng kinh phí được giao để thực hiện chế độ tự chủ như sau:

+ Quyết định bố trí số kinh phí được giao vào các mục chi cho phù hợp, được quyền điều chỉnh giữa các mục chi nếu xét thấy cần thiết;

+ Quyết định mức chi cho từng đối tượng, nội dung công việc nhưng không được vượt quá chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi hiện hành do cơ quan nhà nước có thẩm quyền qui định Trường hợp các đối tượng, nội dung công việc mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền không qui định chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì thủ trưởng cơ quan được vận dụng quyết định định mức chi nhưng phải được qui định tại Qui chế chi tiêu nội bộ hoặc quyết định bằng văn bản trong trường hợp chưa được qui định trong Qui chế chi tiêu nội bộ;

+ Quyết định giao khoán toàn bộ hoặc một phần kinh phí hoạt động thường xuyên và kinh phí thực hiện các hoạt động nghiệp vụ đặc thù thường xuyên cho từng

bộ phận để chủ động thực hiện nhiệm vụ Việc quản lý và sử dụng kinh phí khoán đảm bảo đúng quy trình kiểm soát chi và chứng từ, hóa đơn theo quy định của pháp luật, trừ một số khoản chi thực hiện khoán không cần hóa đơn theo quy định của Bộ Tài chính, gồm: chi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; chi công tác phí; chi tiền điện thoại công vụ tại nhà riêng và điện thoại di động đối với các chức danh lãnh đạo; chi văn phòng phẩm;

+ Quyết định sử dụng toàn bộ kinh phí tiết kiệm được theo qui định hiện hành; + Quyết định chuyển kinh phí được giao đến cuối năm chưa sử dụng hết sang năm sau tiếp tục sử dụng nhưng phải chi tiết theo từng nhiệm vụ tiếp tục thực hiện trong năm sau;

+ Sử dụng các khoản phí, lệ phí và các khoản thu khác (kể các các khoản thu

khác ngoài thu phí, lệ phí được để lại) được để lại theo đúng nội dung chi, không vượt

1.4 2.3 Sử dụng kinh phí tiết kiệm hàng năm

Kết thúc năm ngân sách, sau khi hoàn thành nhiệm vụ được giao, số kinh phí thực tế sử dụng thấp hơn tổng kinh phí được cấp theo dự toán và các khoản thu được phép sử dụng được xác định là kinh phí tiết kiệm

Thủ trưởng cơ quan quyết định phương án sử dụng kinh phí tiết kiệm nêu trong qui chế chi tiêu nội bộ và được sử dụng vào các nội dung cụ thể như sau:

- Bổ sung thu nhập cho cán bộ công chức và người lao động;

- Chi khen thưởng, gồm: khen thưởng định kỳ và đột xuất cho tập thể, cá nhân theo kết quả công việc và thành tích đóng góp của từng cá nhân

- Chi cho các hoạt động phúc lợi tập thể;

- Trích lập quỹ dự phòng để ổn định thu nhập cho cán bộ công chức;

- Số kinh phí tiết kiệm cuối năm chưa chi hết chuyển sang năm sau

1.4.3 Các chỉ tiêu đo lường hiệu quả thực hiện tự chủ tài chính

Hiệu quả thực hiện tự chủ tài chính được đánh giá, đo lường thông qua hệ thống các chỉ tiêu, gồm: Xây dựng qui chế chi tiêu nội bộ; Lập dự toán và phân bổ dự toán; Điều chỉnh biên chế và mức kinh phí được giao; Thực hiện chi và kiểm soát chi; Kế toán và báo cáo quyết toán

1.4.3.1 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản công

Quy chế chi tiêu nội bộ, quy chế quản lý sử dụng tài sản công (gọi chung là quy chế tự chủ) là căn cứ quan trọng để thực hiện chế độ tự chủ tài chính đối với các cơ quan nhà nước Nội dung quy chế được xây dựng theo hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền, nội dung chính bao gồm:

Thứ nhất, trình bày rõ mục đích xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ

24

Mục đích xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ để tạo quyền chủ động trong quản lý

và chi tiêu tài chính cho Thủ trưởng cơ quan, tạo quyền chủ động cho CBCC trong cơ quan hoàn thành tốt nhiệm vụ, sử dụng tài sản công đúng mục đích và có hiệu quả, thực hành tiết kiệm và chống lãng phí trong chi tiêu…

Thứ hai, nội dung qui chế chi tiêu được xây dựng dựa trên các nguyên tắc

(1) căn cứ vào chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu hiện hành của cơ quan nhà

nước có thẩm quyền quy định (trong trường hợp được qui định), không được vượt quá chế độ chi hiện hành quy định; (2) phù hợp với hoạt động đặc thù của đơn vị nhưng phải được thảo luận rộng rãi, dân chủ và công khai trong nội bộ cơ quan, có ý kiến tham gia của tổ chức công đoàn đơn vị bằng văn bản nhằm bảo đảm cho cơ quan và CBCC hoàn thành nhiệm vụ được giao, bảo đảm quyền lợi hợp pháp cho người lao động; (3) mọi việc chi tiêu phải có đủ hóa đơn và chứng từ hợp pháp, (4) căn cứ tình hình thực hiện qua các năm về chi tiêu và sử dụng tài sản tại cơ quan và chương trình,

kế hoạch các nhiệm vụ được giao trong năm; (5) dự toán chi ngân sách được giao thực hiện chế độ tự chủ

Thứ ba, nội dung chi tiết các định mức, tiêu chuẩn và đối tượng ở một số lĩnh

vực chủ yếu như: sử dụng văn phòng phẩm, ô tô phục vụ công tác, điện thoại, điện,

nước trong cơ quan và chi trả thu nhập tăng thêm cho CBCC

(1) Cơ quan có thể xây dựng mức khoán sử dụng văn phòng phẩm cho từng phòng, ban hoặc từng chức danh trong đơn vị Đối với một số loại văn phòng phẩm có thời gian sử dụng nhất định thì trong Quy chế quy định rõ thời gian sử dụng, thời gian cấp mới

(2) Căn cứ yêu cầu công tác của từng phòng, ban và thực tế sử dụng xăng xe đi công tác trong 1-2 năm qua để xây dựng mức khoán kinh phí sử dụng xăng xe cho từng phòng, ban Đồng thời quy định các đối tượng được sử dụng xe công đi công tác

và việc xử lý những trường hợp sử dụng xe công không đúng quy định

(3) Đối với điện thoại, điện, nước thì căn cứ thực tế sử dụng trong năm qua để xây dựng mức khoán và quy định về tắt/mở đèn, quạt và máy điều hòa nhiệt độ

Trường hợp sử dụng điện thoại công vụ tại nhà riêng và điện thoại di động của cán bộ lãnh đạo được áp dụng theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính

25

(4) Việc xây dựng phương án chi trả thu nhập tăng thêm cho CBCC được căn

cứ vào số tiết kiệm của năm trước và khả năng tiết kiệm được của năm kế hoạch

Phương án chi trả thu nhập tăng thêm dựa trên lương cấp bậc, chức vụ, hiệu suất công tác của từng CBCC để xây dựng hệ số trả thu nhập tăng thêm cho CBCC

Thứ tư, Quy chế cũng cần quy định việc xử lý vi phạm và giải quyết các trường

hợp đặc biệt khi sử dụng vượt mức khoán Nếu vi phạm Quy chế chi tiêu nội bộ đối với những lĩnh vực đã có quy định của Nhà nước thì xử lý theo quy định hiện hành, còn với những lĩnh vực chưa có quy định của Nhà nước thì đơn vị chịu trách nhiệm xử

lý hoặc trừ vào kinh phí tiết kiệm năm sau Ngoài ra, quy định các trường hợp nào sử dụng vượt mức giao khoán thì được xem xét bổ sung thêm mức giao khoán, trường hợp nào phải thu hồi từ cá nhân nộp trả công quỹ hoặc giảm trừ tiết kiệm năm sau

1.4.3.2 Lập dự toán và phân bổ dự toán

Lập dự toán là khâu đầu tiên của quy trình quản lý ngân sách nhà nước, là cơ sở

để xem xét quyết định và phân bổ dự toán cho đơn vị dự toán cấp dưới Cơ quan hành chính nhà nước căn cứ tính chất, qui mô hoạt động của đơn vị và số biên chế được giao lập dự toán thu, chi ngân sách theo Mục lục ngân sách nhà nước Trong đó việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước phải căn cứ vào mức tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách Việc lập dự toán chi thường xuyên để duy trì hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định Đối với chi đầu tư phát triển phải căn cứ vào các dự án đầu tư có đủ các điều kiện để bố trí vốn theo quy chế quản lý vốn đầu tư xây dựng và phù hợp với kế hoạch quản lý tài chính và khả năng ngân sách hàng năm

Dự toán của cơ quan nhà nước phải được lập đúng quy định của Bộ Tài chính, thể hiện đầy đủ số thu, số chi theo Mục lục NSNN Dựa vào mức tăng trưởng của nền kinh tế để xác định dự toán thu, tuân theo các quy định về chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để xây dựng dự toán chi thuộc phạm vi, nhiệm vụ được giao và thuộc lĩnh vực quản lý

Hàng năm, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau, Bộ Tài chính sẽ có các văn bản hướng dẫn các cơ quan nhà nước sử dụng ngân sách, các tổ chức được ngân sách hỗ

26

trợ căn cứ vào nhiệm vụ của năm trước và dự kiến cho năm kế hoạch để lập dự toán ngân sách năm kế hoạch cho đơn vị mình và gửi cơ quan chủ quản cấp trên hoặc cơ quan tài chính cùng cấp Trong đó phải xác định và thể hiện rõ hai phần: dự toán chi ngân sách quản lý hành chính đề nghị giao thực hiện chế độ tự chủ và dự toán chi ngân sách giao không thực hiện chế độ tự chủ Vai trò tham mưu của kế toán trưởng đơn vị trong việc xây dựng dự toán là rất quan trọng Kế toán trưởng tham mưu, đề xuất và kiểm tra dự toán ngân sách đảm bảo dự toán ngân sách phản ánh đầy đủ các khả năng nguồn lực và nhu cầu kinh phí cho việc thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của cơ quan, đơn vị mình

Quy trình phân bổ dự toán bắt đầu từ khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn

vị dự toán cấp I thực hiện phân bổ dự toán thu, chi cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc Các cơ quan Nhà nước thực hiện chế độ tự chủ biên chế và kinh phí quản

lý hành chính sẽ được phân bổ và giao dự toán chi ngân sách chi tiết theo hai phần: Phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao thực hiện chế độ tự chủ và phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao không thực hiện chế độ tự chủ sau khi có ý kiến thẩm tra của

cơ quan tài chính cùng cấp với đơn vị dự toán cấp I

Trường hợp đơn vị dự toán cấp I không có đơn vị trực thuộc, căn cứ vào dự toán chi ngân sách được cấp có thẩm quyền giao, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ biên chế và kinh phí quản lý hành chính tiến hành phân bổ dự toán được giao theo hai phần: Phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao thực hiện chế độ tự chủ và phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao không thực hiện chế độ tự chủ gửi cơ quan tài chính cùng cấp

để thẩm tra theo quy định

Nội dung giao dự toán gồm: dự toán thu ngân sách là số thu ngân sách phải nộp theo chế độ, dự toán chi ngân sách là số chi ngân sách đơn vị được chi bao gồm dự toán chi thường xuyên và dự toán chi xây dựng cơ bản

1.4.3.3 Điều chỉnh biên chế và mức kinh phí được giao để thực hiện chế độ

tự chủ

Trong trường hợp sáp nhập, chia tách hoặc điều chỉnh nhiệm vụ theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cơ quan quản lý hành chính thực hiện chế độ tự chủ được xem xét, điều chỉnh chỉ tiêu biên chế hành chính cho phù hợp với tình hình

27

mới của đơn vị Số biên chế có thể tăng hoặc giảm hoặc không thay đổi, khi đó với qui

mô mới và nhiệm vụ mới, cơ quan tự chủ sắp xếp lại cơ cấu tổ chức bộ máy và vị trí việc làm đảm bảo duy trì hoạt động và hướng đến phát triển trong tương lai

Kinh phí quản lý hành chính giao thực hiện tự chủ được điều chỉnh khi có điều chỉnh biên chế công chức và nhiệm vụ theo quyết định của cấp có thẩm quyền, nhà nước thay đổi chính sách tiền lương và định mức phân bổ dự toán NSNN, điều chỉnh

tỷ lệ phân bổ NSNN cho lĩnh vực quản lý hành chính Cơ quan thực hiện chế độ tự chủ gửi văn bản đề nghị bổ sung, điều chỉnh kinh phí kèm giải trình chi tiết các yếu tố làm tăng, giảm kinh phí cho cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp tổng hợp gửi cơ quan tài chính cùng cấp xem xét trình cấp có thẩm quyền quyết định

1.4 3.4 Thực hiện chi tiêu và xác định kinh phí tiết kiệm

- Thực hiện chi tiêu

Thực hiện chi tiêu là việc sử dụng ngân quỹ để trực tiếp đổi lấy hàng hóa dịch

vụ, nhưng nếu phân tích thận trọng thì chi tiêu trải qua hai giai đoạn: quyết định chi tiêu (quyết định mua sắm, sửa chữa quyết định đầu tư xây dựng, tuyển dụng nhân viên, thuê mướn…) và ra lệnh trả tiền; giai đoạn trả tiền (giải ngân)

Đối với chi tiêu ngân sách, những quyết định trên phải tuân theo những thủ tục (thể thức thực hiện) được quy định trong Luật NSNN và các văn bản pháp qui có liên

hệ như Luật đấu thầu, và các văn bản hướng dẫn thi hành của Bộ Tài chính và các Bộ chức năng là một ví dụ cụ thể

Lệnh trả tiền chỉ được phép thiết lập và ban hành căn cứ vào những quyết định chi tiêu hợp pháp và các hồ sơ, tài liệu chứng minh việc thực hiện các quyết định đó đã hoàn thành; hoàn thành thật sự, trung thực và chính xác; người được trả tiền thật sự đã hoàn thành nghĩa vụ cam kết Và được thiết lập theo mẫu chuẩn do Bộ Tài chính quy định

Lệnh trả tiền chỉ được thực hiện (giải ngân) sau khi thủ tục thi hành ngân sách, gọi tắt là thủ tục thanh toán đã được kiểm soát và chấp nhận bởi cơ quan quản lý ngân quỹ (Kho bạc Nhà nước)

- Xác định kinh phí tiết kiệm

Kết thúc năm ngân sách, sau khi hoàn thành các nhiệm vụ được giao và hoàn thành đầy đủ nghĩa vụ thanh toán cho các đơn vị, cá nhân đã cung cấp hàng hóa, dịch

28

vụ cho đơn vị trong năm (kể cả thanh toán cho nội bộ cơ quan), kinh phí tiết kiệm được xác định: Tổng kinh phí được cấp, cộng (+) tổng số phí, lệ phí được phép giữ lại theo qui định và các khoản thu khác, trừ (-) tổng số thực chi, trừ (-) nợ phải trả (nếu có), trừ (-) kinh phí được cấp cho các hoạt động đặc thù nhưng không thực hiện hoặc không được chấp nhận quyết toán

1.4.3.5 Kế toán và báo cáo quyết toán

Tổ chức công tác kế toán, mở sổ kế toán phản ánh đầy đủ các hoạt động thu, chi tài chính phát sinh trong kỳ Định kỳ tháng, quý, năm lập báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán gửi các cơ quan liên quan theo quy định

1.5 BÀI HỌC KINH NGHIỆM

Việc xác định số lượng cán bộ, công chức trên cho từng cơ quan đơn vị ở các quận, huyện của Thành phố Hồ Chí Minh luôn là công việc khó đối với các cấp Thông thường các cấp quản lý dựa vào số biên chế đã giao của năm trước để điều chỉnh hoặc thỏa thuận số biên chế giao cho năm sau, ngay cả việc giao kinh phí quản

lý hành chính của các cơ quan này cũng tương tự như thế Quá trình thực hiện cơ chế

tự chủ của các cơ quan nhà nước thuộc các quận, huyện khác đạt được một số kết quả tích cực đó là nhờ các cấp chính quyền địa phương đã quán triệt chủ trương, xây dựng phương án và tích cực tổ chức triển khai thực hiện, định mức khoán được phân bổ một cách công khai, dân chủ Ngoài ra, đa số CBCC của các cơ quan nhà nước đều đồng tình, ủng hộ, có tinh thần trách nhiệm cao trong triển khai thực hiện và phấn khởi khi thu nhập được tăng thêm Thông qua đó đã tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị tiếp tục chủ động trong việc sắp xếp tổ chức bộ máy, giảm bớt tình trạng chồng chéo, cải tiến được lề lối làm việc, trách nhiệm của cấp trưởng, phó và từng CBCC được nâng lên, sự phối hợp giữa các cơ quan có tiến bộ hơn Bên cạnh những thành tựu đạt được, các cơ quan nhà nước trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh đang cố gắng khắc phục những nhược điểm, thiếu sót như: tổ chức bộ máy cồng kềnh, biên chế chưa ổn định, còn một số đơn vị chưa thực hiện tốt việc sắp xếp tinh giản biên chế, bố trí lại cán bộ hoặc thiếu cán bộ có kinh nghiệm

Từ những kết quả của các quận, huyện khác trên địa bàn thành phố, quận 2 rút

ra bài học kinh nghiệm trong việc thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước trên địa bàn như sau:

- Quán triệt chủ trương và các văn bản hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ đến toàn thể CBCC trong địa bàn

- Các đơn vị rà soát và xác định chức năng, nhiệm vụ cho phù hợp từ đó xây dựng cơ cấu bộ máy hợp lý hơn nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý