Vấn đề xây dựng các thể chế ở khu vực và vai trò của ASEAN

ASEAN tạo ra thể chế khác nhau là các luật lệ, chuẩn mực, các nguyên tắc trong các lĩnh vực khác nhau, ví dụ thể chế về kinh tế - thương mại của ASBAN khác với thẻ chế về chính trị -

VAN DE XAY DỰNG CÁC THE CHE O KHU VUC

VA VAI TRO CUA ASEAN

Nguyễn Trường An

Không giống như ở châu Âu, quá trình xây dựng thể chế ở khu vực chau A - Thai Binh Duong điễn ra muộn hơn và chậm hơn Các thể chế được xây dựng ở hai châu lục này cũng có nhiều điểm khá tương phản:

trong khi các thê chế của châu Âu tương đổi “cimg” va “dong”, thẻ hiện

ở sự chặt chẽ vả pháp điện hóa cao, phân biệt đổi xử giữa các nước

*trong” và “ngoài bu các tiên trình xây dựng thê chế ở châu Á tương đối

“mở” và linh hoạt,” điển hình là các thể chế do ASEAN chủ đạo như Dién dan khu vuc ASEAN (ARF), Cấp cao Đông Á (EAS) Tuy nhiên, trong thời gian gần đây đã và đang xuất hiện ngày càng nhiều dề xuất sáng kiến xây dựng các thể chế khu vực mới ở châu Á - Thái Bình Dương, được cho là có dáng dấp giống các thé chế châu Âu, điển hình như sáng kiến xây dựng Công đồng châu Ä - Thái Bình Dương của Thủ

tuéng Ot-xtray-li-a Kavin Rudd, sang kiến xây dựng Cộng dong Dong A của Thủ tướng Nhật Ha-to-ya-ma Bải viet nảy sẽ điểm lại một số lý

thuyết về xây dựng thẻ chế để nhìn rõ hơn các nhân tổ tác động tới sự hình thành và tính bên vững của các thể chế quốc tế, qua đỏ sơ bộ đánh gia kha nang va chiêu hướng phát triển của các thẻ chế ở khu vực châu Á

nói riêng và rộng hơn là ở châu Á - Thái Bình Dương

9 Nabers Dirk, “Talking Regions into Existence: Institution-building ín Asia and Europe”; bài viết tham luận tại Hội thảo lẫn thử 49 Hiệp hội Nghiên cứu quốc té (ISA), San Francisco, 16/3/2008

Nm w

12/2009

Thế nào là các thể chế và tổ chức, định chế quốc tế?

Khái niệm “thể chế? hiện nay nhìn chung được hiểu rộng hơn so

với trước đây Tỉong các công trình nghiên cứu về thể chế trước những

năm 1970, “thể chế? được hiểu đơn giản là các tổ chức quốc tế, hay các

“thể chế hiện hữu có địa điểm, văn phòng, nhân sự, thiết bị và ngân sách riêng” Hiện nay, các thể chế được hiểu là “các quan hệ xã hội nhằm

thực hiện các vai trò nhất định theo một luật lệ hoặc quy tắc nhất định

giữa các chủ thể xã hội thực thị các quan hệ xã hội đó”.?? Khi áp dụng

trong nghiên cứu quan hệ quốc tế, các thuyết thể chế cũng ngày càng

được sử dụng nhiều hơn để phân tích các hiện tượng chính trị bên cạnh các hiện tượng kinh tế,

Theo Robert Krane, thuật ngữ tổ chức/định chế khi nghiên cứu về các thể chế quốc tế bao gồm “các tổ chức liên chính phủ và xuyên quốc gia chính thống, các định chế quốc t và các quy ước chung” Ông cũng

đã đưa ra định nghĩa cụ thể hơn về các định chế là: “các thể chế có các

chuẩn tắc, quy tắc ra quyết định, và thủ tục giúp các thành viên đạt được k} vọng”.ˆ Định nghĩa này hiện đang được chấp nhận rộng rãi Donal

Puchala và Raymond Hopkins thì cho rang “mdi hé thông chính trị sẽ có

một định chế đi kèm Còn Haggards và Simon thì đưa ra định nghĩa trực quan đối với định chế là “các ;hỏa thuận đa phương giữa các quốc gia

diân tộc trong một lĩnh vực nhất định”

Như vậy theo cách hiểu hiện nay, “thể chế” được dùng để chỉ hiện tượng khái quát, còn các tổ chức/định chế được dùng để chỉ các hiện vật

cụ thê Một cách khái quát nhất, có thể coi thể chế là các tuật lệ (rules),

còn tô chức/định chế là các hình thức cụ thể để thực thi các luật lệ đó Ví

* Christer Jonsson and Jonas Tallberg, “Institutional Theory in International Relations”

trong sach /nstitutional Theory in Political Science, 2008, Manchester University Press,

tr 86-114

*! Stephen Krasner, /nternational Regimes, Cornell University Press, tr 3-6, 1983

dụ: thị trường là thể chế, doanh nghiệp là tổ chức/định chế Hôn nhân là

thể chế, gia đình là tổ chức/định chế Chủ quyền là thể chế, nhà nước là

tổ chức/định chế Theo cách hiểu này, sự liên kết ASEAN bằng các quy

định, chuẩn mực, luật lệ chung là thể chế, còn tổ chức liên chính phủ ASEAN là một tổ chức/định chế cụ thể

Chiểu theo các định nghĩa và cách hiểu trên, hiện nay ASEAN là tổng hợp của nhiều thể chế và định chế khác nhau ASEAN tạo ra thể chế

khác nhau là các luật lệ, chuẩn mực, các nguyên tắc trong các lĩnh vực

khác nhau, ví dụ thể chế về kinh tế - thương mại của ASBAN khác với

thẻ chế về chính trị - an ninh Vì tạo ra nhiều thể chế khác nhau, ASEAN cũng tạo ra các tổ chức, định chế khác nhau, như tổ chức liên chính phủ

ASEAN (gồm 10 nước Đông Nam Á), Hiệp ước thân thiện và hợp tác

Dong Nam A - TAC (gồm có ASEAN và 16 nước ngoài ASEAN tham gia), Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông - DỌC (giữa ASEAN

và Trung Quốc); Hiệp ước Đông Nam Á phi vũ khí hạt nhân

(SEANFW7), Diễn đàn khu vuc ASEAN (ARF)

Quy luật vận hành của các thể chế quốc tế

Những người theo quan điểm hiện thực cổ điển sẽ bác bỏ vai trò

của thể chế quốc tế, cho rằng quan hệ giữa các quốc gia là vô chính phú

và hỗn loạn, các quốc gia vị kỹ và chỉ quan tâm tới lợi ích của mình, nhất

là lợi ích về an ninh, luôn nghĩ ngờ nhau nên không thể xây dựng các thé chế chung, hoặc nếu có thì các thể chế đó cũng không thể bền vững Trái

lại, những người theo thuyết thể chế cho rằng các thể chế khu vực và quốc tế có tác dụng thực sự trong quan hệ giữa các quốc gia, họ tin rằng,

các quốc gia không chỉ tính tới lợi ích quốc gia mà khi hành động cũng tính tới lợi ích chung của khu vực, do vậy có xu hướng hợp tác.”

22 Christopher BH Roberts, “Institutionalism vis-a-vis Realism”, tại địa chi

http://www.ri.sch.edu.sg/

Các câu hỏi thường được đặt ra khi nghiên cứu về thể chế là: ()

Tại sao các quốc gia có chủ quyển tham gia các thé chế quốc tế và điều gì làm cho các thể chế quốc tế có sức sống? (2) Nhân tổ nào quyết định khả năng, hiệu quả của các thể chế quốc tế và quan hệ của nó đối với các nước thành viên?

(1) Các thuyết khác nhau có cách giải thích khác nhau về ly do ra đời và tôn tại của các thể chế quốc tế

- Theo quan điểm hiện thực (khá pho bién trong nghiên cứu các thể chế quốc tế), điển hình là Thuyết sự ổn định do các bá quyển tạo ra (Hegemon Stability Model), cdc thé chế quốc tế và khu Vực do các nước giàu quyền lực tạo ra nhờ quyền lực và uy tín của mình, áp đặt “cứng” hoặc “mềm” các nguyên tắc và chuẩn mực cho các quốc gia khác trong thê chế quốc tế và sử dụng thể chế đó nhằm phục vụ lợi ích của mình Để duy trì sự tổn tại của các thé chế, các bá quyền phải chấp nhận cung cấp một số phúc lợi công cộng cho các thành viên khác, và chấp nhận một số

thành viên trục lợi (chỉ sử dụng phúc lợi mà không có đóng góp gì đáng

kể), và quan trọng nhất là phải gương mẫu chấp hành các chuẩn mực, nguyên tắc và quy định của thể chế.”” Sở đĩ các bá quyền chấp nhận chỉ phí duy trì thể chế do các lợi ích của thê chế mang lại lớn hơn các phí tổn

để duy trì nó Vì các thể chế quốc tế do bá quyền tạo ra ít có tác động đáng kê ngược lại tới các bá quyền nhưng lại có tác động đáng kẻ tới các quốc gia thành viên khác

Ví dụ khá điển hình là việc hình thành các thể chế kinh tế Bretton

Woods như Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngan "hàng thế giới (WB) và Tổ chức thương mại thế giới (WTO) do bá quyền Mỹ tạo ra nhằm thiết lập

———

? Men Honghua, “Critiques of the theory of international regimes The viewpoints of main western schools of thought”, dang trén trang web cua Vién Nghién ctru chién luge quéc té Trung Quéc, www irchina, org

các luật lệ và chuẩn mực toàn cầu nhằm phục vụ và duy trì vị trí siêu

cường kinh tế và chính trị Sự hình thành của Liên minh châu Âu (EU)

cũng trên cơ sở các nước mạnh nhất là Đức, Pháp đạt thỏa thuận hợp tác

để tránh một thảm họa tương tự chiến tranh thế giới thứ II tái diễn, luật

chơi của EU cũng do các nước nảy tạo ra và trước hết phải phù hợp lợi ích quốc gia các nước này.”

Đối với ASEAN, phải chăng với tư cách nước lớn nhất và có ảnh hưởng mạnh nhất trong ASEAN khi tổ chức mới thành lập, In-đô-nê-xi-a

đã đóng vai trò hegemon (bá quyền) của ASEAN ”° qua việc thúc đây

thành lập ASEAN,”5 ấn định các chuẩn mực và nguyên tắc (luật chơi)

cho khu vực thể hiện qua một số phương cách ASEAN (như tôn trọng chủ

quyền quốc gia, không can thiệp công việc nội bộ, tham vấn và đồng

thuận ),ˆ7 thúc đẩy ASEAN thông qua Hiệp ước thân thiện và hợp tác

Đông Nam A (TAC), Tuyén bé Bali - I ? Có lẽ đây chính là các nhân tổ giúp ồn định ASEAN, mặc dù vào thời điểm ASEAN được thành lập,

quan hệ giữa các nước sáng lập ra ASEAN (nhất là giữa các cặp In-đô- nê-xi-a — Ma-lai-xi-a, Ma-lai-xi-a - Xinh-ga-po, Ma-lai-xi-a ~ Phi-líp-

pin) đều đang có vấn đề In-đô-nê-xi-a phải chấp nhận hy sinh hay kiềm

chế một số lợi ích quốc gia (kiềm chế không tranh chấp với Ma-lai-xi-a,

mặc dù chủ nghĩa dân tộc trong nước TẤT Cao, chấp nhận tự do hóa, liên

4 Hidetaka yoshimatsu , “International Regimes, International Society, And Theoretical Relations”, tap chi Nghién ctu, Vién nghién cứu phát triển Đông Á, số 98-100, năm

1998

? Tuy nhiên In-đô-nê-xi-a luôn từ chếi mình đóng vai tra nay Xem thém “Australia and the Asia Pacific”, R James Ferguson, tai dia chi www international-

relations coméwhip/Auspac-Lec2-2007 doe

Nooai truang In-dd-né-xi-a Adam Malik là người trực tiếp đi vẫn động các nước trong khu vực lập Hiệp hội ASEAN Cái tên ASEAN cũng đa Adam Malik để xuất (xem

South East Asia in search of an ASE.AN ContmwHiV, Rodolfo Severine}

?Ÿ Hiện này các nguyên tắc này đã trở thành các chuân mực "đương nhiền"”" của khu vực nhưng vào thời điểm ASEAN ra đời còn rất mới mẻ

kết kinh tế mặc dù trình độ phát triển kinh tế thấp hơn nhiều nước thành

viên khác), chấp nhận đóng vai trò trung gian trong các vấn để an ninh

khu vực (như Cam-pu-chia, biển Đông ); chấp nhận cung cấp miễn phí trụ sở Ban Thư ký ASEAN để tạo phúc lợi công cộng là ỗn định và lợi ích chung cho các nước thành viên nhằm duy trì đoàn kết ASEAN Điểm khác biệt trong vai trò chủ đạo của In-đô-nê-xi-a trong ASEAN với các

bá quyền trong các thể chế khác, là In-đô-nê-xi-a không dùng sức mạnh

cứng đề áp đặt luật chơi và kiềm chế tối đa không để các nước thành viên

khác cho rằng In-đô-nê-xi-a tạo dựng luật chơi dé phục vụ lợi ích riêng.”

Tuy thuyết trên góp phần giúp giải thích vai trò và ảnh hưởng của các bá quyền và định chế quốc tế đối với các thành viên, nhưng vì ra đời

để giải thích các hiện tượng kinh tế chính trị, nhất là sau Đại khủng

hoảng kinh tế thế giới 1929-1933, thuyết này chưa áp dụng được cho

quan hệ chính trị quốc tế hiện đại, như giải thích tại sao khi các bá quyền

suy yếu (như Mỹ sau thập niên 1970, In-đô-nê-xi-a sau khủng hoảng tài chính 1997- 1998), các định chế tiếp tục tồn tại và tiếp tục có ảnh hưởng

- Thuyét Lira chon hop ly (Rational Choice) cho rang cac quốc gia không hoản toàn bị ép buộc phải tham gia các thể chế quốc tế ma ban

thân các quốc gia có lợi ích khi tham gia hơn là khi đứng ngoài Thuyết

này cho rằng các quốc gia là các thực thé theo đuổi loi ích riêng và hành động một cách có lý trí, các quốc gia trong hệ thống quốc tế tương tác và

lệ thuộc nhau ở mức độ nhất định Trong quá trình tương tác lặp lại giữa

các đối tác cố định như vậy, theo Jý huyết trò chơi, chién lược tối ưu đối với lợi ích các quốc gia là đơn phương và chủ động hợp tác thay vi bất hợp tác (hay chụp giật như khi trò chơi chỉ diễn ra một lần giữa các đối tác không quen biết) Do cùng tính toán như vậy, các quốc gia có thiên

* Rodolfo C Severino, South East Asia in search of an ASEAN Community, Nxb Vién Nghiên cứu Đông Nam A, Xinh-ga-po, tr 30

hướng đi vào hợp tác với nhau Mặt khác, khi “giưo địch” hợp tác, thường phát sinh cñỉ phí, do đó các thê chế quốc tế có chức năng làm giảm thiểu chỉ phí giao dịch giữa các quốc gia qua việc xây dựng các quy

tắc chuẩn mực lòng tin và các kênh giao dịch được các bên chấp nhận

sử dụng

Theo lập luận nảy, các nước Đông Nam Á xuất phát từ lợi ích quốc gia muốn tăng cường quan hệ, giao dịch, nhưng do sự khác biệt về thể

chế và do lòng tin trở ngại, cần thể chế hóa ASEAN thông qua xây dựng

các quy tắc ứng xử như TAC, DỌC các thỏa thuận hợp tác kinh tế như Chương trình cắt giảm thuế quan có hiệu lực chung (CEPT) và Khu vực

mậu dịch tự do ASEAN (AFTA), các quy tắc về xuất xứ hàng hóa, các quy trình thủ tục hải quan, tiêu chuẩn chất lượng hài hòa để tạo lòng

tin trong môi trường đa phương, giảm thiểu công sức, thời gian và chi phi dam phan mỗi khi cần giao địch với nhau

- Thuyết Lịch sử (Historical) lập luận rằng các thể chế quốc tế tạo

ra các chuẩn mực về giá trị và đạo đức cũng như các hình mẫu hành động

đối với các nước thành viên, cho rằng các thành viên không dễ dàng

“thoát” ra khỏi các thể chế đó và sự phát triển của các thể chế tuân theo các quy luật lịch sử, có nghĩa là hành vi của một quốc gia trong thời điểm

hiện tại chịu nhiều sự ràng buộc bởi các hành vi của quốc gia đó trong quá khứ Điều đó có nghĩa là các thể chế tồn tại và phát triển gắn liền với

quá khứ của nó

Thuyết này giải thích ASEAN được thành lập nhằm tạo ra các luật

lệ và chuẩn mực riêng cho khu vực Đông Nam A, han ché viée ap dat cac

chuẩn mực vả luật lệ từ bền ngoài (sự can thiệp) Sự phát triển thể chế của ASEAN sẽ phải tuân theo các quy luật lịch sử qua các giai đoạn, do

đó không thể đốt cháy giai đoạn để đạt được sự thể chế hóa cao độ ngay

một lúc

- Thuyết Chuẩn tắc (Normative) cho răng thể chế quốc tế và các giá trị, chuẩn mực chung tạo ra các quy tắc ứng xử “phù hợp” trong các hoản cảnh khác nhau tác động tới ứng xử của các thành viên, Song cũng nhân mạnh các chuẩn mực và giá trị chung đó sẽ bị các quốc gia thay đổi khi lợi ích các quốc gia thành viên thay đổi Theo đó, các chuẩn mực và cách ứng xử “phù hợp” trong ASEAN không phải có định mà là một quá trình liên tục phát triển và thay đổi tùy thuộc vào quan niệm và lợi ích của các nước thành viên ASEAN

Dù có cách giải thích khác nhau, song các thuyết đều thừa nhận sự

hợp tác vì lợi ích chung hoặc vì các kỳ vọng chung chính là động lực duy

trì sự tổn tại và sức sống của các thể chế quốc tế Nếu các quốc gia có thể

tự bảo đảm được lợi ích quốc gia mà không phải hợp tác thì sẽ không có

nhu cầu tạo ra các thể chế quốc tế, Ngược lại, bản thân thể chế quốc tế

cũng có tác động khuyến khích các thành viên hợp tác và duy trì sự hợp tác đó thông qua /) theo dõi sự hợp tác và công khai hóa sự thiếu hợp tac; (ii) giảm chỉ phí giao dich; va (iii) duy trì kỳ vọng của các bên vào sự

hợp tác của các bên còn hại

(2) Một vấn để quan trọng trong phân tích các thể chế là khả năng, hiệu quả của các thể chế quốc tế và quan hệ của nó đối với các nước

thành viên, sự bén vững của thể chế trước các tác động từ bên ngoài và

khả năng tác động của các thể chế đối với các nước thành viên, hay nói cách khác, quan hệ giữa quyền lực của thể chế và chủ quyền các quốc gia làm nên thể chế đó

Hiệu quả của một thể chế thường được đánh giá qua việc các quốc gia chấp hành các chuẩn mực và nguyên tắc của thể chế đó tới mức nảo,

và việc thể chế đó có giúp các nước thành viên đạt được mục tiêu hay

không Sự bền vững của thể chế được đánh giá qua khả năng duy trì hiệu quả của thể chế trước những biến động và tác động môi trường bên

ngoài

30

12/2009

Theo một số quan điểm hiện thực, một bà quyền mạnh là nhân tố

quy ết định giúp một thể chế thành công (như My, trong WB, IMF; In-d6-

né-xi-a trong ASEAN) Su ap dat ctia ba quyền đối với các thành viên

của thể chế là cần thiết để bảo đảm thể chế đó có hiệu quả Thể chế được

tạo ra nhằm phục vụ lợi ích của bá quyền, do vậy, khi lợi ích của bá quyền thay đổi thì thể chế không còn duy trì được vai trò và hiệu quả

Hơn nữa, theo quan điểm hiện thực, hợp tác quốc tế thường được nhìn nhận là cuộc chơi “được-thua” (zero-sum), các quốc gia luôn “nhòm ngó” lợi ích của nhau và cạnh tranh nhau để trong hợp tác thu được phần lợi lớn hơn Do vậy khi thiếu vắng một lực bá quyền, việc hợp tác quốc gia là rất khó khăn, do đó thể chế quốc tế thiếu vắng bá quyền thì không thể bền vững

Tuy nhiên, một số quae điểm tự do khác như Robert Keohane chỉ

ra rằng dù việc có một bá quyền là cần thiết để tạo ra hay khai sinh ra thê chế quốc tế, thể chế đó vẫn có thể tiếp tục tồn tại sau khi bá quyền đó suy yêu do các thẻ chế lúc đó sẽ phát huy chức năng xúc tác và giun chi phi

giao dịch giữa các nước thành viên [ơn nữa, các quốc gia sợ mất uy tín

và sợ bị trả đũa sẽ gây tôn hại tới lợi ích quốc gia nêu don phuong rut khỏi các thể chế quốc tế Mặt khác, các quắc gia trong thê giới tự do có nhu cầu hợp tác và sẵn sảng hợp tác khi việc hợp tác đem lại lợi ích quốc gia, tức các quốc gia hành động theo lợi ích tuyệt đối, chứ không “so bì

thiệt hơn” nhiều như các quốc gia trong thê giới hiện thực Theo hệ quan

điểm này, các thể chế có tính bền vững cao hơn, có ý nghĩa và tác động

rõ rệt hơn tới các nước thành viên

Chiếu theo thuyết này, đủ nhiều quốc gia ASEAN không còn “sợ

và nế" In-đô-nê-xi-a như lúc ASEAN được thành lập, và đù lợi ích trong

ASEAN không luôn song trùng lợi ích quốc gia, nhưng uy tín quốc gia

và nguy cơ bị trả đũa và cô lập khiến các quốc gia này không thẻ tự ý rút khỏi các thỏa thuận trong ASEAN

Mat s6 quan diém kién tao phan biện quan điểm hiện thực vì cho

rằng lợi ích quốc gia không có sẵn và cố định mà phụ thuộc nhiều vào nhận thức của các quốc gia, và là một quá trình biến đổi không ngừng Quan điểm này cho rằng thể chế chỉ có hiệu quả khi các quốc gia wx nguyện chấp nhận chịu sự ràng buộc và hành động theo các chuẩn mực

và nguyên tắc của thể chế, đo chia sẻ các giá trị và chuẩn mực của thể chế và ý (hức được nghĩa vụ của mình Các giá trị chia sẻ và ý thức trách nhiệm của các quốc gia rat linh động và phụ thuộc nhiều vào quá trình tương tác giữa các quốc gia trong thể chế đó Trong quá trình tương tác, các quốc gia sẽ học hỏi và nội địa hóa các giá trị, chuẩn mực của các quốc gia khác, biến thành của mình và nhờ vậy phê quát thành của chung

khu vực

Vậy thể chế có tác động thế nào đối với chủ quyền quốc gia? Một

số quan điểm cho rằng các nguyên tắc cơ bản làm cơ sở cho sự tồn tại của các định chế quốc tế là nguyên tắc chủ quyền quốc gia, nguyén tắc có

đi có lại, và nguyên tắc cân bằng quyền lực Chủ quyển quốc gia, bao gồm chủ quyền bên trong (quyền lực tối cao của nhà nước trong mỗi quốc gia) và chủ quyển bên ngoài (các quốc gia không bị can thiệp từ bên ngoài) là nguyên tắc tối Thượng trong việc thiết lập các thể chế quốc tế,

và duy trì chủ quyền quốc gia cũng chính là mục tiêu các quốc gia tham gia các thể chế quốc tế Việc các quốc gia chấp nhận chia sẻ một phân chủ quyền cho các thể chế quốc tế phục vụ mục đích chung không những không làm giảm chủ quyền quốc gia, mà trái lại, giúp củng cế chuẩn mực

và nguyên tắc tôn trọng chủ quyển bình đăng có đi có lại giữa các nước

thành viên trong khuôn khể thể chế đó, do đó góp phần củng cố chủ

quyền