Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính nhà nước

Do đó, trong quản lý tài chính nói chung và quản lý tài chính nhànước nói riêng, để đạt tới các mục tiêu đã định, một mặt phải tác động vào môitrường kinh tế - xã hội khách quan mà tài c

I Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính Nhà nước

1 Khái niệm quản lý Tài chính Nhà nước

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy tình công nghệ mà chủ thểquản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợpnhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp vớiquy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định

Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý,công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòihỏi phải được xác định đúng đắn

Quản lý tài chính nhà nước là một nội dung của quản lý tài chính và là mộtmặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý TCNN các vấn đề kể trêncũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ

Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nước hoặc các cơquan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sửdụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN là bộ máy tàichính trong hệ thống các cơ quan nhà nước

Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Nói cụ thể hơn

đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN; hoạt động tạo lập và sử dụng cácquỹ TCNN diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCNN Đó cũng chính là cácnội dung chủ yếu của quản lý TCNN

Như đã biết, hoạt động tài chính không chỉ chịu sự chi phối bởi bản thânhoạt động của con người chịu trách nhiệm tổ chức các hoạt động tài chính, mà cònchịu sự chi phối bởi môi trường kinh tế - xã hội khách quan mà tài chính đang tồntại và vận động Do đó, trong quản lý tài chính nói chung và quản lý tài chính nhànước nói riêng, để đạt tới các mục tiêu đã định, một mặt phải tác động vào môitrường kinh tế - xã hội khách quan mà tài chính đang tồn tại và vận động, mặt khácphải tác động vào các hoạt động của con người đang chịu trách nhiệm tổ chức cáchoạt động tài chính để điều khiển các hoạt động tài chính phù hợp với các yêu cầukhách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội và ý muốn chủ quan của người quản

lý nói chung và của Nhà nước nói riêng

Trong quản lý TCNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phươngpháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau

Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lýtrong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của TCNN theo những khuôn mẫu đãđịnh và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó của TCNN.

Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý TCNN muốncác đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vô điềukiện Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính

Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất đểkích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức

và cá nhân đang tổ chức các hoạt động TCNN

Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực TCNN được sử dụng để quản lý và điềuhành các hoạt động TCNN được xem như một loại công cụ quản lý có vai trò đặcbiệt quan trọng

Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới cácdạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tàichính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN

Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trongquản lý TCNN như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra, giám sát;các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCNN

Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cáchkhác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạtđộng TCNN nhằm đạt tới mục tiêu đã định

Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý TCNNnhư sau:

Quản lý TCNN là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua việc

sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động

và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định.

2 Đặc điểm của quản lý TCNN

Quản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lý TCNN vào quá trìnhhoạt động của TCNN Để quản lý TCNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắm được đặcđiểm của quản lý TCNN Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý TCNN lại chịu sự chiphối bởi đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tượng quản lý và mô hình tổ chức hệ

thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý Từ đó có thể khái quát các đặcđiểm cơ bản của quản lý TCNN là:

2.1 Đặc điểm về đối tượng quản lý TCNN

Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Tuy nhiên, cáchoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước - các chủ thể củaTCNN Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí của TCNN, vừa làngười tổ chức các hoạt động của TCNN Do đó, các cơ quan này cũng trở thànhđối tượng của quản lý TCNN

Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động TCNN làm cơ sở đểphân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động TCNN của các

cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý TCNN Chỉ có như vậymới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhà nước được sử dụng hợp lý và cóhiệu quả, tránh được tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng công quỹ

Quản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý các hoạt động tạolập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ công, do đó sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý yếu

tố con người với quản lý yếu tố hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng củaquản lý TCNN

2.2 Đặc điểm về việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý tài chính nhà nước

Như đã đề cập ở trên, trong quản lý TCNN có thể sử dụng nhiều phươngpháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công cụ quản lýkhác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra, đánh giá…) Mỗiphương pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng và có các ưu,nhược điểm riêng

Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo được tínhtập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm

là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt động TCNN.Ngược lại, các phương pháp kinh tế, các đòn bảy kinh tế có ưu điểm là phát huyđược tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung,thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động TCNN theo cùng một hướng đích

Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể

mà có thể lựa chọn phương pháp này hay phương pháp khác làm phương pháp nổi

bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phươngpháp và công cụ quản lý.

Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắn liền với quyền lựccủa nhà nước, nên trong quản lý TCNN phải đặc biệt chú trọng tới các phươngpháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thốngnhất Đó là các phương pháp tổ chức, hành chính, các công cụ pháp luật, thanh tra,kiểm tra Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCNN

2.3 Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCNN

Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc sởhữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định.Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưng tổng sốnguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho một lượng của cảivật chất của xã hội Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận động của các nguồn tàichính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự pháttriển cân đối của nền kinh tế Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổngnguồn lực tài chính mà Nhà nước nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lựctài chính của toàn xã hội

Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lý nguồn tài chính đangtồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vậnđộng của tổng nguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị - trên cơ sở tính toán đểđảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự vậnđộng về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thực tiễn

Như vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giátrị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng khác của quản lý TCNN

II những nội dung cơ bản của quản lý TCNN

Quản lý TCNN có nội dụng đa dạng và phức tạp Xét theo các bộ phận cấuthành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu của quản lý TCNN bao gồm: quản lýNSNN và quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN

1 Quản lý Ngân sách nhà nước

1.1 Quản lý quá trình thu của NSNN

Thu ngân sách Nhà nước được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc baogồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu trong các

doanh nghiệp nhà nước Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước mà còn

có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản lý quátrình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó

Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là:

- Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhànước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng giai đoạnlịch sử

Việc động viên một bộ phần nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước

là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu được đối với mọi Nhà nước Mức độ tập trungnguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước tuỳ thuộc vào chức năng nhiệm vụ

mà Nhà nước đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụng nguồn lực tài chính củaNhà nước cũng như khả năng tạo ra nguồn lực tài chính của nền kinh tế

Thông thường, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lực tài chínhquốc gia vào tay Nhà nước thường chịu sự tác động của các yếu tố sau đây:

+ Mức thu nhập GDP bình quân đầu người

+ Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế

+ Khả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên

+ Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đầu tư

+ Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước

cách phi thực tế, gây cản trở cho hoạt động sản xuất kinh doanh, làm hạn chếnguồn thu NSNN trong tương lai Quản lý quá trình thu NSNN phải coi mục tiêubồi dưỡng nguồn thu là mục tiêu có tính chất quyết định đến sự ổn định và pháttriển của thu NSNN.

- Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội, đảmbảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơ quan có thẩmquyền ban hành

Thu NSNN xét ở một góc độ nào đó là sự phân phối lại thu nhập giữa cáctầng lớp dân cư thông qua bộ máy quyền lực của Nhà nước

Sự phân phối đó là cần thiết cả về khía cạnh kinh tế và khía cạnh xã hội.Song sự phân phối đó luôn luôn chứa đựng trong nó những mâu thuẫn về mặt lợiích Một sự động viên thiếu công bằng sẽ khoét sâu những mâu thuẫn đó Khi mức

độ mâu thuẫn đạt đến cực điểm sẽ bùng nổ những cuộc đấu tranh xã hội làmphương hại đến tính ổn định và phát triển kinh tế, xã hội của một quốc gia

Chính vì lẽ đó, trong quá trình quản lý thu NSNN phải luôn luôn coi trọngkhía cạnh công bằng xã hội Công bằng xã hội trong quản lý thu NSNN đòi hỏiviệc tổ chức động viên phải sát với khả năng đóng góp của người dân theo nguyêntắc công bằng theo chiều ngang và chiều dọc Để đảm bảo được yêu cầu của côngbằng xã hội, trong quá trình tổ chức, quản lý, động viên các khoản thu của NSNNkhông thể tiến hành một cách chủ quan, tuỳ tiện mà phải tuân thủ đầy đủ chínhsách chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành Bởi vì, nói chung các chínhsách, chế độ thu đó đã được dân chúng thừa nhận gián tiếp qua cơ quan quyền lựcđại diện cho lợi ích của họ, ở nước ta cơ quan quyền lực đó là Quốc hội

Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điều quan trọng là cần xáclập được cách thức quản lý và sử dụng các công cụ quản lý thích hợp

Trong thực tế có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN Songcách thức, phương pháp quản lý thu NSNN phổ biến hiện nay là:

- Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng củanền kinh tế Hệ thống chính sách thu đó không chỉ quan tâm đến lợi ích tạo ranguồn thu trước mắt cho Nhà nước mà phải có tác động đến quá trình phát triểnkinh tế theo hướng có lợi nhất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra công ăn việc

làm nhiều hơn, kiềm chế và hạn chế lạm phát, thực hiện chủ trương mở cửa, từngbước cân đối cán cân thanh toán quốc tế

- Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạtđộng kinh tế, hoạch định kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực tếkhách quan của tình hình kinh tế hàng năm

Kế hoạch thu sát đúng là biện pháp quan trọng để tổ chức quá trình quản lýthu cụ thể Đồng thời kết quả thực hiện kế hoạch thu sẽ cho phép nhìn nhận lại cácchủ trương, chính sách phát triển kinh tế, cũng như các biện pháp tổ chức thu thíchhợp

- Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thể củaNSNN ở đây cần phải tập trung vào hai vấn đề chủ yếu:

Một là, xây dựng quy trình thu cho từng loại cụ thể.

Hai là, tổ chức bộ máy thu gọn nhẹ, hợp lý đạt hiệu quả cao, đặc biệt là xây

dựng đội ngũ cán bộ thu có đầy đủ năng lực, trình độ và phẩm chất

1.2 Quản lý quá trình chi của NSNN

Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiềuđịa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền Mặt khác, trong điều kiện kinh tế thịtrường chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lại vừa có tính chấthoàn trả trực tiếp

Vì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN hết sức phức tạp Xét theo yếu tốthời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thể quản lý cáckhoản chi NSNN bao gồm:

+ Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển

+ Quản lý các khoản chi thường xuyên

+ Quản lý các khoản chi trả nợ

+ Quản lý chi dự phòng

Các khoản chi kể trên được trang trải bằng các nguồn tài chính khác nhau,mang tính chất khác nhau Do đó trong việc hoạch định các phương pháp vànguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau

Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bảnsau đây:

- Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiệncác nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước.

NSNN là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước Vì vậy , bất luận trongđiều kiện nào, việc quản lý các khoản chi của NSNN phải hướng vào mục tiêuchính là đảm bảo nguồn tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của các cơ quancông quyền đã được Nhà nước giao phó Tuy nhiên trong thực tế, việc đảm bảoyêu cầu này không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhất là trong điều kiện khả năng tậptrung nguồn lực tài chính của Nhà nước còn hạn chế, yêu cầu thực hiện, nhiệm vụcủa các cơ quan công quyền lại cấp bách và rộng lớn

Nhằm giải quyết mâu thuẫn này trong quản lý các khoản chi của NSNN cầnthiết phải xác lập được thứ tự ưu tiên các khoản chi, đồng thời về phía Nhà nước,cần có sự cân nhắc khi giao nhiệm vụ cho các cơ quan công quyền

- Quản lý các khoản chi phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả

Tiết kiệm và hiệu quả là yêu cầu sống còn trong mọi hoạt động kinh tế xãhội Đặc biệt việc quản lý các khoản chi NSNN lại càng phải coi trọng việc tiếtkiệm và hiệu quả Đó là tiêu thức cơ bản khi xác lập các biện pháp quản lý Luậnđiểm này được xác lập dựa trên những căn cứ sau đây:

Một là, xuất phát từ tính chất của các khoản chi của NSNN có quy mô, mức

độ rộng lớn phức tạp, lợi ích của các khoản chi mang lại thường ít gắn liền với lợiích cụ thể, cục bộ Do đó sự quan tâm của người sử dụng nguồn lực tài chính củaNhà nước phần nào bị hạn chế

Hai là, so với các khoản chi ở các khâu tài chính khác trong nền kinh tế, thì

các khoản chi của NSNN nói chung có tỷ trọng lớn và có ảnh hưởng đến toàn bộvấn đề kinh tế, xã hội của đất nước Vì vậy các khoản chi của NSNN không đúngmục đích, không tiết kiệm, hiệu quả kém sẽ gây tổn hại to lớn đến quá trình pháttriển kinh tế, xã hội

Xuất phát từ những lý do đó, trong quản lý các khoản chi của NSNN phảicoi trọng mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả

Nhằm đạt được tiêu chuẩn tiết kiệmvà hiệu quả trong quản lý các khoản chicủa NSNN cần thiết phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch, xây dựngđịnh mức, thường xuyên phân tích, đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm việc thựchiện các khoản chi của NSNN Trên cơ sở đó đổi mới các biện pháp chi và cơ cấu

chi, chuyển một NSNN mang tính chất bao cấp sang một NSNN phù hợp với kinh

tế thị trường

- Gắn nội dung quản lý các khoản chi NSNN với nội dung quản lý các mụctiêu của kinh tế vĩ mô Tăng cường việc làm, ổn định cán cân thành toán, kìm chếlạm phát luôn luôn là mục tiêu phấn đấu ở mọi quốc gia Các mục tiêu đó có mốiquan hệ hữu cơ với các khoản chi của NSNN Các mục tiêu đó là cơ sở đặt ra yêucầu cho việc thực hiện các khoản chi của NSNN Ngược lại , các khoản chi củaNSNN lại có tác động to lớn đến các mục tiêu của kinh tế vĩ mô

Chính vì vậy, trong quản lý chi NSNN cần phải chú ý mối quan hệ này, làmthế nào để các khoản chi NSNN có tác động tích cực đến việc thực hiện các mụctiêu kinh tế vĩ mô của Nhà nước Ngược lại, phải trên cơ sở phân tích đánh giá thựctrạng thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô để bố trí các khoản chi cho thích hợp

Để thực hiện các yêu cầu trên, điều quan trọng là phải tìm ra những biệnpháp quản lý chi thích hợp đối với từng khoản chi cụ thể ở những hoàn cảnh cụthể

Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khácnhau Song biện pháp quản lý chi NSNN chung nhất là:

+ Thiết lập các định mức chi Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng kếhoạch chi, vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi của NSNN.Nguyên tắc chung để thiết lập các định mức chi là vừa phải đảm bảo phù hợp vớiyêu cầu thực tiễn khách quan của các đơn vị thụ hưởng nguồn kinh phí của NSNN,vừa phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả

+ Xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của NSNN theo mức độ cần thiết đốivới từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế, xã hội, về việc thựchiện các chức năng của cơ quan công quyền

+ Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạn chếtối đa những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuận lợi choviệc kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền

+ Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn chặnnhững biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước Đồngthời qua quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra và kiểm toán phát hiện những bấthợp lý trong chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ sung chính sách, chế độ

1.3 Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân sách Nhà nước

Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân, nóvừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế quốcdân Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà hoạt độngthu, chi NSNN không phải lúc nào cũng cân đối

Về khách quan, hoạt động thu, chi NSNN bắt nguồn từ hoạt động sản xuấtkinh doanh trong nền kinh tế Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh cóhiệu quả, đạt tốc độ tăng trưởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệ lạm phát thấpthì khả năng cân đối thu, chi NSNN được thực hiện tương đối thuận lợi Ngược lại,trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu hiệu suy thoái, lạm phát ởtốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của NSNN gặp khó khăn

Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhà nướclàm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của NSNN Một hệ thống chính sách kinh tế

xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội và dựa trên khảnăng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đối thu - chi NSNN có điềukiện thực hiện Ngược lại, một hệ thống chính sách chế độ kinh tế, xã hội mang ýchí chủ quan, không xuất phát từ thực trạng kinh tế - xã hội, không dựa trên khảnăng nguồn lực tài chính quốc gia, thì vấn đề cân đối thu - chi NSNN khó đảm bảo

Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phươngpháp giải quyết khác nhau Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay là: Thựchiện hình thức tín dụng Nhà nước vay nợ trong và ngoài nước để đảm bảo sự cânđối thu - chi NSNN, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng tài chính

Việc quản lý cân đối thu - chi NSNN thực chất là việc quản lý thực hiện cácbiện pháp đó

Quản lý tín dụng nhà nước về thực chất là tính toán xác định nhu cầu nguồnlực tài chính cần thiết phải huy động qua con đường tín dụng; tính toán khả năngchi trả; lựa chọn các hình thức tín dụng thích hợp, quy định chặt chẽ quy trình giảingân bảo đảm tính kịp thời; phân tích đánh giá tình hình sử dụng nguồn tín dụngtrên góc độ đầu tư và hiệu quả.

1.3.2 Quản lý dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước

Trong quá trình vận động của kinh tế thị trường, nhiều rủi ro, bất trắc có thểxảy ra làm phương hại đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước

Trong điều kiện đó, việc thành lập và sử dụng các quỹ dự trữ, dự phòng tàichính của nhà nước là cần thiết nhằm khắc phục những rủi ro, bất trắc, tạo điềukiện đảm bảo sự cân đối trong hoạt động của NSNN

Thực chất của việc quản lý quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước làviệc xác lập các định mức trích, hình thành các quy chế sử dụng; xây dựng chế độkiểm tra, kiểm soát thích hợp với các đặc điểm của quỹ dự trữ, dự phòng

1.4 Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lý hoạtđộng của NSNN Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia trách nhiệm quản

lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm cho hoạt động củaNSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao Phân cấp hoạt động quản lý thu, chi NSNNđược thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ, có phân công rànhmạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền

Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách nhànước (2002) là:

- Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp, cụ thể:

Chia nguồn thu thành 3 loại:

+ Trung ương: 100%

+ Địa phương: 100%

+ Điều tiết theo tỷ lệ giữa TW và địa phương

- Tập trung đại bộ phận nguồn thu tài chính lớn, ổn định cho NSTW, tạo choNSĐP có nguồn thu gắn với địa bàn

2 Quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước

Các quỹ TCNN ngoài NSNN có nhiều loại khác nhau, đảm nhận các chứcnăng khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau.

Đối với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòngnguồn tài chính trích từ NSNN chiếm tỷ trọng lớn thì việc quản lý chủ yếu là: xáclập các định mức trích hợp lý; xây dựng quy chế sử dụng quỹ phù hợp với mụcđích cụ thể của quỹ; kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc tạo lập và sử dụng quỹ theođúng quy định

Đối với loại quỹ đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển và tăngtrưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của quỹ chủ yếu là huyđộng từ nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớpdân cư thì nội dung chủ yếu của quản lý quỹ là: xác định nhu cầu nguồn tài chínhcần thiết phải hỗ trợ để thực hiện việc huy động; xác định các phương thức huyđộng hợp lý và các kênh huy động có hiệu quả; tính toán khả năng hoàn trả; xâydựng quy chế phân phối, sử dụng nguồn tài chính hợp lý theo mục tiêu của quỹ; vàthực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình tạo lập và sử dụng quỹ nhằm đảmbảo hiệu quả hoạt động của quỹ

iii tổ chức bộ máy quản lý tài chính nhà nước

Nhằm thực hiện những nội dung quản lý TCNN như đã đề cập, việc nghiêncứu hình thành bộ máy quản lý TCNN là một đòi hỏi tất yếu khách quan

1 Những căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCNN

1.1 Những căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCNN

Hoạt động của bộ máy quản lý TCNN luôn luôn chịu sự chi phối của tổ chức

bộ máy chính quyền và nội dung cơ chế hoạt động của các khâu của TCNN Do

đó, việc thiết lập bộ máy quản lý TCNN phải dựa trên hai căn cứ chủ yếu:

Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá trình

thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quanquản lý nhà nước

Tài chính nhà nước là lĩnh vực quan trọng của hệ thống tài chính, đảm bảotiền vốn cần thiết để duy trì hoạt động bộ máy Nhà nước và thực hiện các chứcnăng nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đảm nhận Theo bản chấtkinh tế thì TCNN là quan hệ tiền tệ gắn liền với phân phối và phân phối lại tổngsản phẩm quốc dân, nhằm hình thành các khoản thu nhập thuộc Nhà nước và được

sử dụng để mở rộng sản xuất và thoả mãn các nhu cầu về văn hoá, xã hội, quốcphòng và quản lý Chủ thể của các quan hệ tiền tệ này là các cấp chính quyền, các

cơ quan quản lý nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước (toàn phần và hỗn hợp)

Như vậy, xây dựng bộ máy quản lý TCNN trước hết phải xuất phát từ sựhình thành hệ thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp quản lýkinh tế xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước

Quá trình hình thành hệ thống chính quyền và các cơ quan quản lý nhà nướccác cấp là một tất yếu khách quan của mọi thể chế chính trị, nhằm thực hiện cácchức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ Nói cụ thể hơn, sự rađời của hệ thống chính quyền nhà nước nhiều cấp là tiền đề cần thiết xuất hiện hệthống NSNN nhiều cấp Phù hợp với mô hình tổ chức bộ máy quản lý Nhà nướcCộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống ngân sách nước ta bao gồm NSTW

và ngân sách các cấp chính quyền địa phương

Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu của TCNN.

Nội dung hoạt động của TCNN rất đa dạng Nói đến TCNN không chỉ cóngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâu riêng biệt khác, mỗikhâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thù riêng Như đã biết, hệthống TCNN, nếu phân theo mục tiêu và nội dung hoạt động, bao gồm ngân sáchcác cấp chính quyền nhà nước, các quỹ ngoài ngân sách, tín dụng nhà nước và baogồm cả tài chính doanh nghiệp nhà nước Nhờ có chức năng hoạt động khác nhaucủa các khâu tài chính này, Nhà nước tác động tích cực đến các quá trình kinh tế xãhội, giải quyết nhiều vấn đề theo ngành và lãnh thổ

Các quỹ ngoài ngân sách là khâu riêng biệt của TCNN Mặc dầu các quỹngoài ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền các cấp, nhưng được tách khỏingân sách và có tính độc lập nhất định Chức năng chính của các quỹ ngoài ngânsách dù của bất kỳ cấp chính quyền nào đều nhằm bảo đảm kinh phí để thực hiệncác biện pháp theo những mục tiêu riêng bằng các khoản trích phù hợp và bằng cácnguồn vốn huy động khác Việc tách các nguồn vốn cấp phát để thực hiện các biệnpháp theo mục tiêu riêng khỏi nguồn vốn ngân sách, cho phép mở rộng nguồn vốnhuy động bằng các khoản thu bổ sung như các khoản tiết kiệm, các khoản nộp vàủng hộ tự nguyện của các thể nhân và pháp nhân, các khoản thu từ xổ số kiếnthiết hơn nữa điều đó đảm bảo cho việc sử dụng vốn đúng mục đích

Quy chế tự chủ của các quỹ ngoài ngân sách cho phép đảm bảo cấp phát kịpthời cho việc thực hiện các biện pháp, các chương trình văn hoá, xã hội quan trọng.Khác với ngân sách, quỹ ngoài ngân sách chịu sự điều chỉnh và kiểm tra ít hơn từcác tổ chức chính quyền Nhà nước Do chỗ những thay đổi trong hướng sử dụngquỹ ngoài ngân sách được thực hiện không cần có sự tham gia của Quốc hội, nêntạo khả năng thực hiện chi các quỹ theo chế độ linh hoạt hơn và thúc đẩy mối quantâm của các tổ chức sử dụng quỹ trong việc khai thác thêm nguồn vốn Quỹ ngoàingân sách còn đóng vai trò là nguồn tài chính dự trữ, giúp cho các cấp chính quyềntrong những trường hợp khó khăn về tài chính, nhờ đó nâng cao tính cơ động củacác nguồn tài chính trong khuôn khổ hệ thống TCNN thống nhất.

Các quỹ ngoài ngân sách có những khác nhau cả về mục đích, chức nănghoạt động, cả về cấp quản lý Theo chức năng hoạt động có thể chia các quỹ ngoàingân sách thành các quỹ có tính chất kinh tế, quỹ có tính chất xã hội và quỹ có tínhchất bảo vệ môi trường thiên nhiên Theo cấp quản lý, các quỹ này có thể chia raquỹ quốc gia và quỹ theo địa phương, vùng lãnh thổ

Các quan hệ tiền tệ tạo nên nội dung của tín dụng nhà nước cũng là một bộphận cấu thành của TCNN Quan hệ tín dụng nhà nước xuất hiện gắn liền với việcđộng viên vốn tiền tệ tạm thời nhàn rỗi của các doanh nghiệp, tổ chức và dân cư,

để các tổ chức chính quyền sử dụng nhằm đảm bảo cấp phát kinh phí cho cáckhoản chi tiêu của Nhà nước Việc thu hút vốn tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân

và thể nhân được thực hiện bằng việc bán trên thị trường tài chính tín phiếu khobạc và trái phiếu Chính phủ Vốn được huy động trên thị trường tài chính sẽ đượcdùng để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội, chủ yếu thông qua việc cấp vốnthực hiện các chương trình cho vay dài hạn

Như vậy, những phân tích trên đây đã khẳng định rằng cách thức tổ chức bộmáy hành chính nhà nước, quá trình phân cấp quản lý, đặc điểm, nội dung và cơchế hoạt động của các khâu TCNN là căn cứ xuất phát để hình thành bộ máy quản

lý TCNN phù hợp

1.2 Những nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCNN

Tổ chức quản lý tài chính một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầu đối vớiviệc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính Hiệu quả quản lýTCNN phần lớn phụ thuộc vào việc tổ chức hợp lý công tác của các chủ thể quản

lý bao gồm các cơ quan tài chính từ Trung ương xuống địa phương, cơ quan thuếnhà nước và bộ máy quản lý tài chính trong các ngành kinh tế quốc dân.

Nhằm nâng cao hiệu lực quản lý, việc tổ chức bộ máy quản lý TCNN cầnphải dựa trên các nguyên tắc sau đây:

Một là, Quán triệt nguyên tắc thống nhất, tập trung - dân chủ trong tổ chức

bộ máy quản lý TCNN

Nguyên tắc tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản, là “xương sống” của hệthống quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta Trong tổ chức bộ máy quản lýTCNN phải coi trọng nguyên tắc tập trung dân chủ, vừa phát huy sức mạnh của cả

hệ thống, đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia, vừa đảm bảo tínhnăng động sáng tạo của mọi cấp quản lý trong việc xử lý các vấn đề tài chính vàNSNN

Đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia là điều kiện quan trọng

để đưa mọi hoạt động TCNN, hoạt động thu, chi NSNN các cấp vào nền nếp, theođúng quỹ đạo quản lý kinh tế tài chính của Nhà nước, tạo nên mối liên hệ gắn bóhữu cơ giữa các khâu của hệ thống TCNN, làm cho hoạt động TCNN phù hợp,phục vụ và thúc đẩy các hoạt động kinh tế xã hội

Thực hiện yêu cầu đó đòi hỏi phải nâng cao năng lực quản lý thống nhất củaNhà nước Trung ương thông qua việc ban hành các chính sách, chế độ chi tiêu,định mức thu, chi tài chính, thu, chi NSNN, bằng việc phát huy triệt để quyền lựccủa Quốc hội trong việc quyết định dự án ngân sách và phê chuẩn tổng quyết toánngân sách Đồng thời, cần phải nâng cao vai trò điều hành của các cơ quan chấppháp và các cơ quan chuyên môn trong quá trình lập, chấp hành dự án ngân sách