QUAN NIỆM VỀ CÔNG VỤ VÀ CẢI CÁCH CÔNG VỤ,SO SÁNH CÔNG VỤ VÀ CẢI CÁCH CÔNG VỤ MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI

Để đạt được mục tiêu này, nhóm nghiên cứu vận dụng phương pháp phân tích lý luận chung qua các tác phẩm và bài nghiên cứu từ trước đến nay, so sánh thực tiễn công vụ và cải cách công vụ

GIỚI THIỆU

Trong thời đại hiện nay, nền hành chính được thừa nhận chung là xương sống của bộ máy nhà nước, là nơi thực thi các chủ trương, chính sách mang tính chính trị của đảng cầm quyền và tổ chức việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho công dân Mặc dù gần đây có nhiều quan niệm và lý thuyết phát triển mới tác động không nhỏ tới hành chính, song việc nhìn nhận hành chính với tư cách là một khoa học đa ngành, một nghệ thuật quản lý, và một nghề cao quí được nhiều nhà lý luận và thực tiễn rất coi trọng Bộ máy chính quyền và hoạt động hành chính lại chủ yếu được vận hành thông qua hệ thống công vụ và đội ngũ công chức hành chính nhà nước Nói một cách khái quát, công vụ là chức năng thực thi ý chí của lãnh đạo chính trị, của nhà nước Đội ngũ công chức là những người giữ các chức vụ trong bộ máy nhà nước có chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung của toàn

xã hội

Hiệu lực của nền hành chính tùy thuộc phần lớn vào nhận thức và khả năng thực hiện luật pháp và công vụ, cũng như năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức của đội ngũ công chức nhà nước Nói tới bộ máy chính quyền là nói tới vấn đề tổ chức trong đó có yếu tố con người là một trong những nguồn lực quan trọng nhất của công cuộc xây dựng đất nước và phát triển kinh tế

Kể từ sau Đại chiến thế giới thứ hai, sự phát triển quốc gia với trọng tâm là nhà nước lan rộng trên toàn thế giới Các chương trình phát triển của nhà nước chiếm tỷ lệ

cơ bản trong đầu tư và xây dựng, tỷ trọng của khu vực công trong nền kinh tế quốc dõn thường chiếm phần đa số Với sự phát triển và tăng cường vai trò của Nhà nước trong toàn bộ đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội, sự tác động của hành chính và công vụ đang xâm nhập ngày càng rõ nét vào mọi khía cạnh của đời sống xã hội, vào cuộc sống hàng ngày của các công dân Từ khoảng cuối thập kỷ 1960 trở lại đây, và trong quá trình nhiều quốc gia chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường gần đây, với vai trò tăng lên của các yếu tố ngoài nhà nước, của thị trường và của xã hội dân sự với các tổ chức phi vụ lợi, phi chính phủ, thì khu vực công quyền vẫn giữ một vai trò thiết yếu trong đời sống xã hội thông qua các chương trình phát triển kinh tế-xã hội do

Nhà nước đề xướng, với việc thực thi của hệ thống công vụ, hay công vụ cùng với các tác nhân phát triển khác.

Đất nước ta đang đứng trước một giai đoạn phát triển sôi động với nhiều thử thách song quan trọng trong lịch sử của mình Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung quan liêu bao cấp trước đây sang nền kinh tế theo định hướng thị trường càng đòi hỏi một vai trò mới của nhà nước, của nền hành chính và hệ thống công vụ cùng đội ngũ cán bộ, công chức trong xây dựng quốc gia Đất nước đang bước vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, một mặt khắc phục những nhược điểm và thiếu sót của cơ chế cũ; mặt khác, xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng

và các quy trình kỹ thuật hiện đại và thích hợp để dần đưa cả nước trở thành nước công nghiệp phát triển Nhiệm vụ chính trị mới rất nặng nề, khó khăn và phức tạp, đòi hỏi chúng ta phải xây dựng cho được một chế độ công vụ và đội ngũ công chức đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới Do vậy, cải cách nền hành chính nhà nước mà cải cách công vụ là một bộ phận cấu thành quan trọng là đòi hỏi cấp bách hiện nay của đất nước Điều này đã được khẳng định lại trong Kế hoạch tổng thể cải cách hành chính (2001-2010) do Chính phủ ban hành tháng 9/2001

Để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời đại công nghiệp hóa, hiện đại hóa ngày nay, đồng thời xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cần xây dựng nên một hệ thống công vụ, một đội ngũ công chức có phẩm chất chính trị,

có năng lực, thông thạo về nghiệp vụ chuyên môn Đã có một số công trình nghiên cứu và tài liệu viết về các phương diện khác nhau trong cải cách bộ máy nhà nước, cải cách hành chính và cải cách công vụ, song nhìn chung chưa có một nghiên cứu nào phân tích một cách toàn diện về lý luận cũng như thực tiễn cải cách công vụ Vì vậy, mục tiêu và định hướng của đề tài nghiên cứu khoa học này tập trung vào nghiên cứu

và đề xuất một số giải pháp cải cách công vụ nước ta trong thời đại phát triển mới hiện nay Để đạt được mục tiêu này, nhóm nghiên cứu vận dụng phương pháp phân tích lý luận chung qua các tác phẩm và bài nghiên cứu từ trước đến nay, so sánh thực tiễn công vụ và cải cách công vụ một số quốc gia trên thế giới, và kết hợp với phân tích chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta, từ đó đề xuất một số giải pháp và kiến nghị để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hệ thống công vụ và đội ngũ cán bộ, công chức nước nhà

2

CHƯƠNG I QUAN NIỆM VỀ CÔNG VỤ VÀ CẢI CÁCH CÔNG VỤ,

SO SÁNH CÔNG VỤ VÀ CẢI CÁCH CÔNG VỤ MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN

THẾ GIỚI 1.1 Khái niệm công vụ:

Công vụ là một khái niệm rộng về phạm vi và quan trọng về ý nghĩa cũng như phương thức hoạt động trong nền hành chính thuộc bộ máy nhà nước, đã được rất nhiều nhà nghiên cứu đề cập tới từ lâu nay Các học giả xem xét công vụ từ nhiều khía cạnh khác nhau, dẫn đến những ý tưởng nhiều khi không đồng nhất về các yếu tố bao hàm trong khái niệm này, cũng như việc đổi mới, cải cỏch, cải tiến và hiện đại hoá công vụ Hiện nay, các quan niệm về công vụ vẫn còn nhiều luận điểm đang được tranh luận sôi nổi cả ở Việt Nam và trên thế giới Dưới đây sẽ khái lược qua một vài quan niệm của một số học giả về nội hàm khỏi niệm này, và qua đó có thể phản ánh một số nét nào đó đối với nền công vụ Việt nam

Khi xem xét về công vụ trong nền hành chính nhà nước với tư cách là một lĩnh vực nghiên cứu các ngành khoa học xã hội, điểm đầu tiên là có thể khái lược qua những định nghĩa hay quan niệm nổi bật về khái niệm còn đang chưa được chấp nhận chung này Công việc này có một ý nghĩa lớn để xác định phương thức tiếp cận thích hợp khi nghiên cứu các nội dung và phạm vi công vụ, cũng như tạo lập nên một khuôn khổ cho việc nghiên cứu về cải cách công vụ và các dịch vụ công của nhà nước trong một nhà nước pháp quyền

Từ điển Hành chính công do hai học giả thuộc trường đại học tổng hợp

Stellenbosch của Nam Phi đưa ra một định nghĩa công vụ: "bao gồm các cơ quan khác nhau của chính phủ, như các bộ, ngành của nhà nước, các tổ chức doanh nghiệp, các tập đoàn và doanh nghiệp của chính phủ là các cơ quan chịu trách nhiệm

về việc tạo điều kiện và thực thi pháp luật, chính sách công và các quyết định của

chính phủ Đôi khi được dùng cụ thể đối với các viên chức dân sự của chính phủ là những người có được công ăn việc làm thông qua các tiêu chí phi chính trị và các kỳ sát hạch của hệ thống công tích"1

Có thể thấy rằng định nghĩa này chú trọng vào công vụ từ phương diện bộ máy các cơ quan, tổ chức của ngành hành pháp, trong đó kể cả các doanh nghiệp nhà nước Mặt khác, nó cũng nêu cụ thể tới số nhân viên dân sự, làm việc tách rời khỏi chính trị theo quan niệm phân tách giữa hành chính với chính trị hiện hãy còn đang được tranh luận rộng rói, và đề cập tới một số tiêu chuẩn và thể thức nhất định vận dụng trong quá trình công vụ Tuy vậy, định nghĩa này dễ gây ra lẫn lộn giữa công vụ như một khái niệm để nghiên cứu và thực thi với thiết chế tổ chức của nền hành chính trong tổng thể bộ máy nhà nước Hơn nữa, ở đây chưa nói tới công vụ như một chức năng

mà bộ máy đó phải thực thi để bảo đảm hai vai trò quan trọng nhất của nó là điều hành

xã hội và phục vụ nhân dân

Hai học giả khác thuộc trường Đại học tổng hợp Michigan của Mỹ lại đưa ra

một định nghĩa khác về công vụ là: "Một khái niệm chung miêu tả về các nhân viên

do chính phủ tuyển dụng, những người cấu thành nên công việc theo chức nghiệp Các công chức được tuyển dụng trên cơ sở công tích, được đánh giá định kỳ theo việc thực thi công tác của mình, được nâng bậc căn cứ theo tính điểm hiệu quả và được bảo đảm về công việc Tại chính phủ quốc gia, công vụ bao gồm các viên chức dân sự cấu thành nên "nền công vụ được xếp hạng" Các quan chức qua bầu cử, các nhân viên hoạch định chính sách do các quan chức được bầu cử ra bổ nhiệm, nhân viên của các cơ quan nhất định được điều chỉnh bởi các quan hệ khác không phải là công chức Cho dù, định nghĩa này cũng hàm ý rằng nền công vụ tạo thành trọng tâm của chính phủ liên bang của Mỹ, của chính phủ các bang thành viên, và của nhiều chính quyền thành phố lớn và trung bình ở đó Các công chức không được phép tham gia biểu tình hay bãi công, mặc dù họ thường tổ chức thành các nghiệp đoàn để tham gia vào các cuộc thương thảo bàn về lương bổng hay điều kiện làm việc Trong thập kỷ

1980, "gần 20 triệu nhân viên được tuyển dụng vào làm cho các chính phủ liên bang

và các bang, và chính quyền địa phương, phần lớn số đó thuộc các hệ thống công vụ theo công tích"1

1 William Fox v Ivan H Meyer, T à ừ điển H nh chính công, Nxb Juta & Co Ltd, Nam Phi, 1996, tr 20 (B à ản tiếng Anh).

1 William Fox v Ivan Meyer, S à đd, tr 253.

4

Với quan niệm như vậy, định nghĩa này rất giống với ý kiến của một chuyên gia khác của Mỹ về công vụ là tiến sỹ Jeanne-Marie Col2 hiện đang làm việc tại Ban Thư

ký Liên Hợp quốc Theo ý kiến của bà thì khi nói tới công vụ có nghĩa là nới tới các công chức, những người làm việc theo chức nghiệp và do luật hay pháp lệnh công chức điều chỉnh Từ cách nhìn nhận như vậy, bà cho rằng cải cách công vụ chính là hiện đại hoá đội ngũ công chức, với các chiến lược và kỹ thuật cần thiết để cho đội ngũ công chức thực thi có hiệu lực và hiệu quả hơn các chức năng và nhiệm vụ của

họ, kể cả việc trả lương tương thích hay các hình thức động viên thúc đẩy công chức làm việc có hiệu suất hơn

Tuy nhiên, nhìn một cách tổng quan thì các ý kiến này mới chỉ xem xét tới những tác nhân thực thi công vụ, chứ chưa tập trung vào công vụ với tư cách là một trong những chức năng chính yếu của nền hành chính nhà nước và của bản thân bộ máy nhà nước trong mối quan hệ với các tổ chức và công dân trong xã hội dân sự Mặc dù xem xét công vụ từ giác độ con người này là rất cần thiết, song có thể thấy rằng trọng tâm sẽ chỉ dừng lại nhiều ở khía cạnh qui trình và kỹ thuật quản lý nguồn nhân lực nói chung, cụ thể là nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước, trong khi đó không xem xét tới chức năng phục vụ quyền lực chính trị của hành chính và công vụ trong mối quan hệ điều hành đất nước và phục vụ công dân Quan niệm của các học giả trên đây thể hiện rõ nét lập trường của các nước phương Tây tách công vụ và các công chức ra khỏi chính trị, với hệ thống “công vụ trung lập, phi chính trị”

Khác với quan niệm này, ở nước ta, công vụ được xem là một loại hoạt động đặc thù để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, để thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống; và để quản lý, sử dụng có hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước phục vụ nhiệm vụ chính trị do Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam giao cho Hoạt động công vụ, do đó, được định nghĩa theo một cách

hiểu dễ được chấp nhận là "Chức năng tổ chức và hoạt động quản lý Nhà nước nhằm

ổn định, phát triển xã hội và đời sống công dân thông qua các công sở, đơn vị phục

vụ và toàn thể cán bộ công nhân viên Nhà nước Theo nghĩa rộng, là toàn thể các công chức làm việc thường xuyên trong bộ máy Nhà nước ở Trung ương và các cơ quan chính quyền địa phương Theo nghĩa hẹp, là toàn bộ các qui chế công chức"1

2 Tiến sỹ Jeanne-Marie Col đã nhiều năm l m vi à ệc tại Chương trình của Liên hiệp quốc hỗ trợ kỹ thuật cho Việt Nam về cải cách h nh chính qua D à ự án VIE/92/002 (TG).

1 GS Đo n Tr à ọng Truyến (CB), Từ điển Pháp - Việt: Pháp luật - H nh chính, Nxb Th à ế giới, H N à ội, 1992, tr 135.

Từ định nghĩa này, hoạt động công vụ khác với nhiều loại hoạt động thông thường khác ở chỗ nó là hoạt động công quyền dựa trên cơ sở vận dụng quyền lực được nhà nước cho phép Hoạt động này được thực hiện bởi một pháp nhân công quyền, được quyền lực nhà nước bảo đảm, và sử dụng nó để thực hiện các nhiệm vụ quản lý do nhà nước chỉ định trong phạm vi hệ thống chính trị của quốc gia, vì lợi ích công của toàn xã hội hay của công dân; có nghĩa vụ, quyền lợi, trách nhiệm do luật định Vì thuộc khuôn khổ nền hành chính nhà nước, chịu sự chi phối và điều hành của nền hành chính, nên hoạt động công vụ là hoạt động có tổ chức cao và tuân theo những qui chế bắt buộc, có trình tự và theo hệ thứ bậc chặt chẽ, chính qui và liên tục.

Điều này cũng là một trong những khác biệt cơ bản trong các hệ thống công vụ trên thế giới thường phân biệt là: hệ thống công vụ “đóng” (hoặc theo chức nghiệp) với hệ thứ bậc chặt chẽ, công chức làm việc chính qui, liên tục, phát triển tuần tự; và

hệ thống công vụ “mở” (theo việc làm) lấy yêu cầu công việc làm căn cứ để tuyển dụng công chức theo hình thức cạnh tranh, với bản mô tả công việc xây dựng rõ ràng cho mỗi chức danh công việc

Hơn nữa, trong điều kiện nền kinh tế mở cửa, thị trường ngày càng phát triển, đời sống kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia ngày càng có quan hệ chặt chẽ và chịu sự tác động lớn của nền kinh tế toàn cầu, của quá trình toàn cầu hoá và vùng hoá, của xu hướng phân quyền ngày càng nhiều cho các cấp chính quyền cấp dưới trực tiếp xử lý với các tổ chức và công dân, của điều kiện thực hiện dân chủ hoá ngày càng cao, với

sự tiến bộ như vũ bão của khoa học và kỹ thuật, như công nghệ vũ trụ, công nghệ thông tin, công nghệ gen, thì nền hành chính, và nhất là nền công vụ của các quốc gia cũng ngày càng đi theo định hướng cởi mở, chú trọng nhiều hơn vào tính linh hoạt, minh bạch và công khai, nhằm hiệu quả cao hơn nữa trong việc cung cấp các dịch vụ của Nhà nước cho các công dân, và tạo điều kiện hơn nữa cho các công dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham gia ngày càng nhiều vào việc hoạch định và thực thi các chính sách và quyết định của nhà nước, trong một xã hội dân sự

Các hoạt động thuộc chức năng công vụ do các công chức của bộ máy hành chính nhà nước thực hiện, đó cũng chính là lý do chủ yếu khi nói đến công vụ, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn luôn đề cập tới đội ngũ công chức Mặc dù hiện nay quan niệm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia có khác nhau, có nơi hiểu công

6

chức theo nghĩa rất rộng như tại Pháp là bao gồm tất cả những người nhân viên trong

bộ máy hành chính nhà nước, tất cả những người tham gia làm các dịch vụ công, hay

hẹp hơn như tại Anh, nơi công chức là những người thay mặt nhà nước giải quyết công việc công, nhất là ở tại trung ương, cho nên phạm vi công chức thu hẹp hơn

nhiều

Ở nước ta, công chức được nhìn nhận là những người: "được tuyển dụng và bổ nhiệm vào làm việc trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, giữ một công việc thường xuyên; được xếp vào ngạch của hệ thống ngạch bậc, được hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp Công chức làm theo qui chế công vụ của Nhà nước, xác định rõ nghĩa vụ, quyền lợi, thăng thưởng, kỷ luật, hưu trí Những người làm việc trong cơ quan Nhà nước mà không theo những tiêu chuẩn trên thì không phải là công chức Nhà nước và không theo qui chế công vụ, như những người dân cử, những người tạm tuyển, hợp đồng, tập sự, trưng tập tạm thời Người công chức phải được đào tạo, có trình độ nghề nghiệp nhất định, đạt những tiêu chuẩn qui định qua thi tuyển hay sát hạch mới được tuyển dụng và thực thụ vào ngạch công chức; phải làm việc cần mẫn, tận tuỵ, có kỷ luật, trung thành với chế độ, làm tròn nghĩa vụ của mình trong suốt cuộc đời chức nghiệp của mình; được Nhà nước bảo đảm cuộc sống và được bảo vệ quyền lợi và danh dự trong khi thi hành công vụ Người công chức không được tham gia hoạt động kinh doanh kiếm lời, thành lập hay quản lý công ty tư nhân1 "

Tuy nhiên, điều đó cũng không có nghĩa là công vụ bị bó hẹp vào những người được tuyển bổ và hoạt động với tư cách là các công chức, mà nó còn bao hàm các yếu

tố trực tiếp liên quan tới chức năng và nhiệm vụ của mình như: thể chế hành chính và của nền công vụ (cụ thể là các văn bản pháp luật và pháp qui điều chỉnh các mối quan

hệ về công vụ), các chính sách và chế độ đối với công chức, hệ thống tổ chức quản lý công chức và công vụ; các công sở nhà nước Theo quan hệ ở diện rộng hơn, công vụ còn có thể được xem xét dưới giác độ các mối quan hệ của hành pháp (và hành chính) với các ngành quyền lực khác nhau của Nhà nước như quyền lập pháp và quyền tư pháp Đó cũng chính là lý do tại sao rất nhiều nhà nghiên cứu về công vụ xem cải cách công vụ là trọng tâm của cải cách hành chính, và về phần mình, cải cách hành chính

1 GS Đo n Tr à ọng Truyến (CB), Sđd, Tr 135-136.

lại được xem là then chốt trong cải cách bộ máy nhà nước và đổi mới hệ thống chính trị của một quốc gia2

Tóm lại, theo các cách định nghĩa này, có thể quan niệm công vụ dưới hai giác độ: giác độ chức năng (fonctionnal) và giác độ tổ chức và con người (organisation et personnel) Ở giác độ chức năng, như đã nêu trên, công vụ thuộc về chức năng của nhà nước, thuộc công quyền để thực thi các nhiệm vụ của quyền hành pháp Còn xét

về giác độ tổ chức và con người, thì đó là đề cập tới các vấn đề có liên quan tới các công chức, những người thay mặt nhà nước thực thi chức năng công vụ

Nhìn một cách tổng quát, từ những điều đã phân tích trên đây, công vụ có thể

được xem là một loại lao động mang tính quyền lực và pháp lý do đội ngũ công chức thực thi để tiến hành các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong việc quản lý toàn diện các mặt của đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội của một quốc gia.

Nền công vụ được xem là có năm nội dung và giá trị cơ bản: (a) Mục đích của công vụ, hiệu lực và hiệu quả; (b) Công trạng (công tích) của công vụ và công chức; (c) Trách nhiệm chính trị trước nhà nước và trước công dân; (d) công bằng xã hội; (e) Quyền và nghĩa vụ của những người làm công vụ có cuộc sống ổn định và tốt đẹp Nó bao gồm chủ yếu các chế độ trách nhiệm; kỷ luật và khen thưởng; phục vụ nhân dân; bảo vệ của công; bảo vệ bí mật quốc gia và bí mật công vụ; lương bổng và điều kiện đời sống vật chất

Giáo sư Đoàn Trọng Truyến và một số tác giả (1997) xác định ra những đặc trưng của nền công vụ đáng được tham khảo như sau:

 Công vụ là một chức năng, một hoạt động, không phải là cơ cấu tổ chức

 Hoạt động của công quyền công nhiên của Nhà nước hay nhân danh Nhà nước; hoạt động của nhân viên Nhà nước mang tính công quyền

 Thực hiện hay bảo đảm bởi một pháp nhân công quyền

 Hành sử đúng thẩm quyền, đúng pháp luật quy định

 Vì lợi ích công cộng: toàn xã hội, chung cho mọi công dân; thuộc công ích, không phải là tư ích

 Hành sử trong giờ chính quyền

 Hoạt động bằng phương tiện, phương pháp của công quyền

2 Quan điểm n y à đặc biệt được thể hiện rõ qua các b i thuy à ết trình tại cuộc Hội nghị về cải cách nh n à ước trong bối cảnh to n c à ầu hoá tổ chức tại Giơ ne vơ, Thuỵ sỹ từ 29/9 đến 9/10/1998 (TG).

8

 Hoạt động tại công sở (Service Public), cơ quan công quyền hay nơi công cộng.

 Có thể Nhà nước ủy cho doanh nghiệp quốc doanh hay tư nhân (không chỉ riêng công quyền đứng ra trực tiếp làm) dưới những phương thức khác nhau:

- Công quản (trực tiếp, gián tiếp, tài chính)

- Đặc nhượng

- Xí nghiệp quốc hữu hoá

- Xí nghiệp quốc doanh

Công vụ chỉ do hành chính công quyền độc quyền làm mà không thể giao cho tư nhân làm không hiệu quả, không đem lại lợi nhuận, hoặc khi có nguy hiểm cho an ninh quốc gia (công an, quốc phòng, ngoại giao)

Nhưng Nhà nước lại khuyến khích tư nhân làm, “xã hội hoá”, “tư nhân hoá”, về một số hoạt động công vụ (Trường học, Bệnh viện, Phòng cháy, Phòng chống lụt, Tự

vệ của dân v.v.)

 Có quyền lợi và nghĩa vụ do luật pháp quy định

 Mọi công dân được hưởng thành quả công vụ Công vụ miễn phí không tạo ra lợi nhuận, lợi tức; là vô thường, miễn phí; là không vụ lợi

 Công vụ có trách nhiệm hành chính: Thiệt hại cho công dân do công vụ gây ra phải được công quỹ đền bù: do đó, các doanh nghiệp Nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, hội chợ, xổ số do cơ quan Nhà nước hay tư nhân được Nhà nước cho phép làm là mang tính chất kinh doanh, nếu gây thiệt hại thì không do công quỹ đền bù, do đó đều không thuộc công vụ Công vụ là thuộc Luật Hành chính, có phân biệt trách

nhiệm: Trách nhiệm công vụ (Responsabilité de Service), và Trách nhiệm cá nhân (Répónabilité individuelle).

 Công vụ hoạt động thường xuyên - liên tục; có những hoạt động liên tục 24/24 tiếng, ví dụ phòng cháy chữa cháy, dịch vụ vận tải công cộng

 Có hệ thống thứ bậc hành chính rõ ràng (tuy nhiên không phải máy móc mà có tính linh hoạt của nền hành chính phát triển)

 Về tài phán, cần phân biệt vụ án nào thuộc toà án nào dưới giác độ pháp lý:

- nó thuộc toà án hành chính nếu vụ việc thuộc quan hệ giữa cơ quan hành chính Nhà nước hay công chức với công dân; tức là thuộc phạm trù công vụ;

- nó thuộc toà án tư pháp nếu là quan hệ luật dân sự, hình sự, tức là không thuộc phạm trù công vụ1.

1.2 Lược qua một số loại hình công vụ trong lịch sử các nhà nước:

Nhà nước với tư cách là một thiết chế thuộc kết cấu thượng tầng của xã hội, đã

có một lịch sử tồn tại và phát triển lâu đời Đi cùng với nó là sự có mặt của các loại hình hành chính và công vụ khác nhau phù hợp với các đặc tính chính trị của từng loại hình nhà nước, cũng như tính chất của mỗi thời đại Trong tiến trình của lịch sử, bản thân các nền công vụ cũng chịu nhiều ảnh hưởng và tác động đa chiều từ các phương diện chính trị, kinh tế, xã hội, từ các đòi hỏi của thị trường, của các công dân Do vậy, quan niệm và thể chế nền công vụ cũng biến đổi nhanh chóng phù hợp với chế độ nhà nước và xã hội

A Công vụ của các nhà nước phong kiến phương Đông: với người đứng đầu

quốc gia là nhà Vua, hay "Thiên tử", người nắm quyền tuyệt đối trên địa bàn lãnh thổ

Ví dụ như tại một quốc gia nhỏ ở vùng Đông Á là Brunei Đarudalam, Hiến pháp nước

này qui định rằng “Vua là người đứng đầu Nhà nước Quyền lực tối cao của Nhà nước tập trung vào tay Vua và quyền lực này chỉ được thực hiện nhân danh Vua và những người được ủy quyền”2 Như vậy, bộ máy công vụ tại phần lớn các quốc gia vào thời kỳ phong kiến này được tạo dựng nên chủ yếu để thực thi ý chí của nhà Vua

Trong thời kỳ phong kiến ở phương Đông, hệ thống công chức thường bao gồm các quan và nha lại, thường được gọi là chế độ quan lại Các quan do Vua bổ nhiệm

và thực thi cương vị chỉ huy, điều khiển công việc và cai trị dân, được xem là “phụ mẫu của dân” Các nha lại là những người thừa hành công việc của quan giao phó

Điều lý thú ở đây là cũng tương tự như quan niệm phổ biến của phương Tây là “các chính thể, Chính phủ thì thay đổi, song nền hành chính vẫn tồn tại, tiếp tục làm việc

và tự điều chỉnh mình cho phù hợp với những chủ nhân mới mà không gây nên xáo trộn”1 , tình hình cũng tương tự như vậy đối với quan và nha lại Quan chức thường có thể thay đổi theo ý chí của Vua, còn nha lại thường ở lại để phục vụ cho bộ máy quan lại của triều đình (ở một giác độ nào đó có thể coi như là nền hành chính) Từ đây, cũng có thể xem như là một lập luận cho quan điểm mà nhiều học giả phương Tây

1 Đo n Tr à ọng Truyến (CB) v m à ột số tác giả, Từ điển Anh - Pháp - Việt về H nh chính, H N à à ội, 1997, tr 72-73.

2 Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay l B à ộ Nội vụ), Viện nghiên cứu khoa học tổ chức Nh n à ước, Hệ thống công

vụ một số nước ASEAN v Vi à ệt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, H N à ội 1997, tr 11.

1 GS, TS Vũ Huy Từ (CB), Th S Nguyễn Khắc Hùng, H nh chính h à ọc v c à ải cách h nh chính, Nxb Chính tr à ị quốc gia, H N à ội 1998, tr 245.

10

từng ủng hộ về sự phân biệt giữa chính trị và hành chính, còn ở nước ta khi có nhà nước mới, dân chủ xã hội chủ nghĩa thì quan điểm phổ biến là công vụ và hành chính phải lệ thuộc vào ý chí chính trị và phục vụ cho chính trị.

Một trong những đặc điểm nổi trội của loại hình công vụ này là sự tôn vinh của

xã hội dành cho nó Điều này được biểu hiện qua sự tôn kính của người dân đối với giới chức, qua lòng mong muốn làm quan của kẻ sĩ tử, qua bổng lộc của nhà Vua dành

cho họ Thậm chí tại Thái Lan "Một chức nghiệp công vụ là rất danh giá, được vào nghề này là một bước tiến trong bậc thang xã hội Theo câu ngạn ngữ cổ của Thái

"thậm chí mười doanh thương cũng không thể sánh với một công chức "2 Điều này

đã thể hiện vị trí quan trọng của công vụ và các công chức trong chế độ này vào thời

đó

Mặc dù xét về các công việc quản lý và điều hành của thời kỳ đó không nhiều,

và sự phức tạp của các loại quan hệ trong triều nội cũng như trong xã hội không chằng chịt như hiện nay, song số lượng quan lại thường không lớn nếu so sánh với tổng số dân cư Tại Trung quốc vào thời nhà Hán, một quan chịu trách nhiệm tới 8000 dân, đến thời nhà Đường, con số này là một quan và 4000 dân, tới thời nhà Mãn Thanh,

con số đó là một quan và 1000 dân Các con số này cho thấy hai vấn đề: một mặt, vai

trò của chính phủ trung ương càng ngày càng lớn với các chức năng của nó ngày càng

mở rộng, đi đôi với đó là sự tự quản của địa phương, làng xã trong một số lĩnh vực bị

thu hẹp lại; mặt khác, nếu khó có thể nói rằng hiệu quả cai trị của quan lại khi đó tốt

hơn hiện nay, thì ít nhất cũng có những nét đặc sắc nhất định để phân tích và đi sâu thêm khi nghiên cứu về công vụ và hiện đại hoá công vụ

B Hệ thống công vụ theo chức nghiệp (career system): Xã hội loài người dần phát triển lên từ chế độ phong kiến chuyển sang chế độ tư sản “Cách mạng tư sản đã làm xuất hiện nền cộng hoà và thay đổi định chế chính trị của nhà nước phong kiến Việc cai trị đất nước không còn là quyền lực duy nhất của nhà Vua Sự ra đời của Hiến pháp như là bộ luật tối cao quyết định sự phân chia quyền lực nhà nước ra thành quyền lập pháp, tư pháp và hành pháp đã hình thành nhà nước pháp quyền của nền dân chủ tư sản”1 Một số hàm ý của cuộc cách mạng này đã làm thay đổi lớn cấu trúc và chức năng của công vụ, nhất là tại một số quốc gia ở Tây Âu như Anh, Pháp,

2 Dhipavadee Meksawan, Hệ thống công vụ Thái Lan, đăng trong Kỷ yếu Toạ đ m qu à ốc tế về cải cách nền h nh à chính nh n à ước, Dự án VIE/92/002, H N à ội 24-26/9/1996, tr 259.

1 GS, TS Lương Trọng Yêm, Công vụ v công ch à ức, đăng trong “H nh chính h à ọc đại cương” do GS Đo n Trong à Truyến chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, 1996.

Đức Quyền lực tối thượng đã không còn nằm trong tay quân vương nữa, mà do Hiến pháp qui định, với sự ra đời của chế độ phân lập các quyền (separation des pouvoirs) Người dân đã có quyền tham gia bầu cử, bắt đầu có tiếng nói của mình trong một số công việc của nhà nước song có liên quan trực tiếp tới quyền lợi và cuộc sống của mình.

Trong bối cảnh này, vai trò của người công chức đã thay đổi từ chỗ chỉ thực thi

ý chí của nhà Vua trở thành người đại diện cho nhà nước trong việc thực thi quyền hành pháp Việc thi hành công vụ của người công chức được nhà nước bảo hộ cả về mặt vật chất cũng như tinh thần Theo hệ thống này, người công chức được tổ chức theo ngạch, bậc và làm việc suốt đời Muốn vào ngạch công chức phải qua thi tuyển

và lần lượt được nâng cấp, bậc khác nhau trong hệ thống ngạch, bậc chặt chẽ qua thi

cử hay sát hạch Hệ thống này gắn việc đào tạo của người công chức với tiêu chuẩn cụ thể của từng ngạch, mỗi ngạch có một chế độ tiền lương tương ứng Tại đây, chế độ bằng cấp là rất quan trọng, việc đào tạo và bồi dưỡng bắt đầu kể từ trước khi một người cụ thể vào ngạch công vụ (đào tạo tiền công vụ), và đào tạo, bồi dưỡng liên tục

cả khi người đó đã phục vụ trong công vụ (đào tạo qua công việc)

Để cho hệ thống này hoạt động tốt, luật hành chính ra đời, qui định rất chặt chẽ

và cụ thể về các nguyên tắc và quá trình công vụ, kể từ khâu chọn lựa, thi tuyển, bổ nhiệm, nâng bậc, chế độ tiền lương, thưởng, cho nghỉ hưu, kỷ luật v.v công chức Với những điều kiện như vậy, hệ thống công vụ theo chức nghiệp vận hành rất ổn định, liên tục, và trở thành lập luận chủ yếu của một số học giả về ý tưởng “chính trị ra đi, hành chính (và công vụ - TG) ở lại” Đó cũng chính là lý do tại sao hệ thống công vụ loại này còn được gọi là “hệ thống khép kín”

C Hệ thống công chức theo việc làm (job system): Chế độ tư sản phát triển

mạnh mẽ và dần trở thành tư bản nhà nước, với sự ra đời của các tập đoàn xuyên quốc gia, xuyên lục địa Xu hướng phát triển này làm cho hệ thống công vụ theo chức nghiệp vốn rất ổn định và liên tục dần bộc lộ những nhược điểm nhất định Bản thân

sự liên tục và ổn định đó trở thành khởi điểm của sự trì trệ, làm cho nền công vụ không bắt kịp sự phát triển nền kinh tế thị trường tư bản chủ nghĩa rất năng động mang tính đáp ứng cao đối với các nhu cầu do các công dân, do thị trường đặt ra Trước áp lực do sự tăng trưởng kinh tế và đòi hỏi của người dân đặt ra, một số nước

12

tư bản đã xây dựng một hệ thống công vụ mới, thường được biết tới là hệ thống việc làm, hay hệ thống theo vị trí công việc.

Hệ thống này được tổ chức theo từng tính chất công việc với việc thiết kế tiêu chuẩn cho từng vị trí, chức danh cụ thể Việc thi tuyển công chức không hoàn toàn căn

cứ vào bằng cấp như hệ thống chức nghiệp, mà theo yêu cầu của công việc mà người

công chức đó phải làm “Nếu như cơ sở chủ yếu để đề bạt của hệ thống chức nghiệp

là thâm niên, kinh nghiệm công tác và bằng cấp thì hệ thống này cho phép tuyển dụng thẳng hay trực tiếp vào một vị trí công việc nhất định qua thi cử mà không cần công chức phải bảo đảm một số tiêu chuẩn đầu vào về vị trí, địa vị, bằng cấp, thâm niên”1 Một số nước đi xa hơn nữa theo hướng này như Niu Dilơn, thậm chí chức vụ Thư ký thường trực (Tổng thư ký, người đứng đầu công vụ và quán xuyến công tác điều hành hàng ngày của một bộ ở trung ương) cũng được tuyển dụng qua quảng cáo Ngay cả người nước ngoài đáp ứng đủ các tiêu chuẩn năng lực cũng được tuyển bổ vào Mặc

dù có nhiều cơ chế để bảo đảm trách nhiệm báo cáo, cũng như công việc trôi chảy của các công chức cấp cao này, thực tiễn này hãy còn mới đang được thử nghiệm ở một diện hẹp tại một số nước nhất định, và cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn vẫn còn gây sóng gió giữa các học giả và các nhà quản lý thực tiễn khi viết và luận đàm về công vụ và công chức Đã có nhiều học giả và các nhà thực tiễn xem hệ thống công vụ loại này là “hệ thống mở” với hàm ý về tính cơ động và linh hoạt rất cao theo yêu cầu của công việc

Có thể thấy rằng, làm công chức với tư cách là một nghề nghiệp ổn định như vậy không còn nữa Cơ quan nhà nước có thể thay đổi vị trí và công việc của công chức căn cứ theo yêu cầu công việc và theo công tích của mỗi người Sự cạnh tranh của hoạt động thuộc khu vực tư nhân thẩm thấu vào hoạt động của công vụ một cách rất rõ nét, nhất là thi tuyển vào làm việc mang tính cạnh tranh rất cao Bản thân hệ thống công vụ không chỉ phải cạnh tranh gay gắt với khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ cho người công dân - người khách hàng, mà các tổ chức và đơn vị thuộc công vụ, cũng như các nhân viên làm việc trong đó cũng phải cạnh tranh với nhau Sự thành công hay không trong điều kiện cạnh tranh đó tùy thuộc rất nhiều vào thực tài

và năng lực của những con người cụ thể có năng xuất, hiệu lực và hiệu quả cao hơn

1 2 GS Đo n Tr à ọng Truyến (CB) v các tác gi à ả khác, So sánh h nh chính các n à ước ASEAN, Nxb Chính trị quốc gia,

H N à ội, 1999, tr 88.

trong công tác Từ đó, phát sinh ra động lực cho bản thân người công chức phải tự mình học tập, rèn dũa các kỹ năng, kỹ thuật làm việc để tồn tại và vươn lên Hệ thống này biểu hiện rõ nét nhất tại Mỹ, và tại Anh kể từ giữa thập kỷ 80 trở lại đây, khi phong trào cải cách công vụ mang tên “sáng kiến quản lý tài chính” và “các bước tiếp theo” được đẩy mạnh với “người đàn bà thép” Margaret Thatcher.

Trong những năm gần đây, cả hai loại hệ thống nêu trên đều tập trung nhấn mạnh vào một nội dung quan trọng là đạo đức công chức (ethics) Khái niệm này liên quan chặt chẽ tới hành vi và thái độ ứng xử của người công chức trong thực hiện nhiệm vụ của mình, đặc biệt là trong phục vụ công dân Các luật hay văn bản pháp qui

về công chức thường có qui định rõ ràng về những việc người công chức được làm và những việc không được làm Các cơ quan, tổ chức nhà nước thường xây dựng các chương trình tập huấn nhằm tăng cường đạo đức công vụ cho các công chức của mình Điều đó đã dần trở thành một đặc tính đậm nét tạo nên văn hoá hành vi của một

tổ chức thực thi công quyền nói riêng và của cả hệ thống công vụ nói chung

Cả hai hệ thống này có những ưu điểm và nhược điểm nhất định Trong khi tính

ổn định và liên tục của hệ thống chức nghiệp có thể là trở lực đối với sự phát triển kinh tế năng động và thương trường sôi sục, thì sự thiếu ổn định của hệ thống việc làm lại có thể mang những hệ quả nhất định như việc làm không ổn định đối với một số đối tượng công chức, nhất là với một số loại hình công vụ đặc biệt Do vậy, kết hợp với một số đặc điểm chung hiện nay trên thế giới như tăng trưởng kinh tế nhanh, quá trình toàn cầu hoá và mở rộng giao lưu kinh tế, những đòi hỏi của quá trình dân chủ hoá, thành tựu công nghệ thông tin hiện đại v.v., nhiều nước hiện nay, kể cả các nước phát triển cũng như các nước đang phát triển, đang vận dụng thích hợp cả hai hệ thống này, kết hợp với chế độ công tích (merit system) Những điểm khác nhau trước đây giữa hai hệ thống này dần dần thu hẹp lại, nhất là về các thể thức, kỹ năng, kỹ thuật trong công vụ Sự kết hợp đó có thể theo hướng: với một số vị trí hành chính cấp cao nên áp dụng những nguyên tắc về tiêu chuẩn đào tạo và kinh nghiệm công tác của hệ thống theo chức nghiệp, trong khi các vị trí khác thì có thể vận dụng theo hệ thống việc làm

D Hệ thống cán bộ (cadre system): Một hệ thống công vụ nữa cũng cần được

đề cập tới là hệ thống cán bộ theo ý kiến của một số chuyên gia Liên hợp quốc (UNDP) Đó là hệ thống công vụ mà một số nước xã hội chủ nghĩa trước đây, kể cả

14

Liên Xô cũ, và nước ta trong một thời kỳ lịch sử đã vận dụng Theo đó, thì tất cả những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đoàn thể công đều được gọi chung

là cán bộ, công nhân viên chức nhà nước Khái niệm này đã không phân biệt rõ ràng giữa những cán bộ trong các tổ chức chính trị với những người trong bộ máy Nhà nước, giữa người làm chức năng quản lý nhà nước, thay mặt nhà nước để thực thi công việc với những người làm công cho nhà nước song chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công Từ đó, đã có những quan niệm nhiều khi không hoàn toàn phù hợp khi vận dụng các kỹ thuật và thể thức công vụ nhất định, kể cả với chính sách tiền lương và đãi ngộ, và trong một chừng mực nào đó không khuyến khích được sáng kiến và đổi mới của người nhân viên

Hiện nay, hệ thống này đã thay đổi rất nhiều và đại đa số các quốc gia trước đây vận dụng nó đã có những điều chỉnh làm cho nó phù hợp hơn với trào lưu phát triển trong thời đại hiện nay Mặc dù vậy, một đặc điểm rất quan trọng cần nhấn mạnh của

hệ thống này là bản chất của người cán bộ luôn luôn theo định hướng phục vụ sự lãnh đạo chính trị, nắm vững bản chất giai cấp của nhà nước mà họ phục vụ, luôn luôn là

“con người mới xã hội chủ nghĩa” Hoạt động của họ luôn có một định hướng rõ ràng

và ý thức tư tưởng cao Đặc điểm tốt đẹp này có những dấu ấn đậm nét trong hệ thống công vụ và chế độ công chức của ta hiện nay đang cần phát huy hơn nữa

Bốn loại hệ thống công vụ này, hoặc theo ý kiến của nhiều học giả là hai

hệ thống chủ yếu (chức nghiệp và việc làm), tồn tại đan xen nhau và có những ảnh hưởng nhất định tới chế độ công vụ nước ta hiện nay ở khía cạnh này hay khía cạnh khác Việc xem xét tới các loại hệ thống này trong cải cách công vụ nước ta giúp hiểu

rõ hơn về các phương thức tổ chức hay vận hành bộ máy công vụ trong điều kiện và hoàn cảnh cụ thể Từ đó, rút ra những vận dụng thoả đáng cho cải cách quan trọng này

1.3 So sánh một số loại hình công vụ và cải cách công vụ trên thế giới:

Việc so sánh một số nền công vụ tiêu biểu trên thế giới, của nhóm nước phát triển và nhóm nước đang phát triển sẽ tạo tiền đề để chúng ta đi sâu nghiên cứu một số qui luật và nguyên lý chung trong quan niệm, cũng như mặt kỹ thuật, kỹ năng của công vụ, giúp cho việc xác định các phương hướng và bước đi trong công cuộc cải cách công vụ nước nhà

1.3.1 Công vụ và cải cách công vụ tại một số nước phát triển:

Nhìn chung, chế độ công vụ của các nước phương Tây và phần nào cả Bắc Mỹ

có nhiều điểm giống nhau Song công vụ mỗi nước phát triển lại có các đặc tính và sắc thái hình thức tổ chức riêng của mình, do vậy ở đây chỉ nêu lên một số quốc gia điển hình, nhất là về loại hình nhà nước là đặc điểm ảnh hưởng rất quan trọng tới công vụ

và công chức, từ đó sẽ nêu lên được những nguyên lý cơ bản trong phương hướng cải cách chế độ công vụ và công chức nước ta

A Công vụ và công chức của Anh:

Là quốc gia xây dựng chế độ công vụ và công chức Nhà nước sớm nhất, và được xem là đại diện cho chế độ công chức của các nước phương Tây Jim Cordell đã

viết: "Cội nguồn của nền công vụ hiện đại nằm trong Báo cáo Northcote-Trevelyan (1854), được viết ra để tạo nên một bộ máy hành chính có hiệu quả, trung lập với ảnh hưởng và sự bảo trợ của chính trị"1 Lần đầu tiên khái niệm công chức xuất hiện trong "Luật nghỉ hưu" của Anh từ năm 1859, bao hàm hai đối tượng do Nữ hoàng Anh

bổ nhiệm hoặc được Ủy ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự; và được hưởng tiền lương cấp từ ngân sách thống nhất của Vương Quốc hoặc từ các khoản được Quốc hội thông qua Do đặc điểm của Vương quốc Anh là chỉ có bản Hiến pháp không thành văn, nên quy chế công vụ cũng không thành một văn bản thống nhất như các nước phương Tây khác Quy định về chế độ công vụ Anh do Chính phủ ban hành

Lịch sử hình thành công vụ và công chức của Anh bắt đầu từ những năm

1830-1850, khi cuộc cách mạng công nghiệp của giới tư sản Anh đã hoàn thành Các nhân viên hành chính của Anh khi đó tỏ ra thực sự bất mãn với việc thay đổi nội các do các đảng cầm quyền thay thế nhau thực hiện, kèm theo sự chia phần rõ ràng của các đảng phái đó Hơn nữa, yêu cầu đặt ra sau cách mạng công nghiệp là phải có một chính phủ gọn nhẹ và ít tốn kém hơn Hai nhân tố đó tạo nên đòi hỏi phải cải cách chế độ quan lại Nước Anh đã lập ra chức vụ Thư ký thường trực ở một số Bộ quan trọng như Bộ tài chính, là những người được đảm nhiệm chức vụ hành chính lâu dài, không bị ảnh hưởng của sự tranh giành giữa các đảng phái và sự thay đổi nội các Đây được xem là nhân tố đầu tiên để chế độ công chức của Anh ra đời Tới năm 1853 một bản báo cáo

về việc thiết lập chế độ công chức thường nhiệm của Anh đã công kích kịch liệt những hiện tượng xấu xa của giới quan lại đương thời, đồng thời đề xuất các khuyến

1 Cordell, J Thiết yếu về chính phủ v chính tr à ị, Nxb Harper Collins, Luân Đôn 1992, tr 190 (Bản tiếng Anh).

16

nghị về lập chế độ công chức như thi tuyển để chọn lựa người tài giỏi vào làm việc Đến cuối thập kỷ 1870, chế độ công chức Anh được thể chế hoá chính thức qua việc Viện cơ mật ban lệnh cải cách chế độ quan lại và xác lập chế độ tuyển dụng bằng thi tuyển công khai.

Hiện nay công vụ nước Anh bao gồm khoảng 370 nghìn công chức (con số này

là kết quả của những nỗ lực cải cách công vụ trong thập kỷ 1980 thời bà Thatcher làm Thủ tướng, đã tinh giản từ hơn 700 nghìn công chức trước đó), làm việc tại các Bộ ở trung ương, những người làm việc tại các cấp chính quyền địa phương không được xem là công chức Jim Cordell đã khái quát các đặc điểm chính của nền công vụ Vương quốc Anh hiện nay là: (a) Tính thường nhiệm với đại đa số các công chức làm việc theo chế độ chức nghiệp; (b) Tính trung lập và vô nhân xưng1 đối với đảng phái chính trị để có thể phục vụ cho bất kỳ đảng cầm quyền nào; và (c) cơ cấu theo hệ thứ bậc với chức vụ Thư ký thường trực là người đứng đầu công vụ tại mỗi Bộ Có nhiều

cấp và hạng khác nhau trong công vụ, song có thể chia thành ba nhóm chính là: Các nhóm phục vụ làm việc tại các bộ khác nhau, mỗi nhóm có thang bảng lương riêng và yêu cầu riêng về trình độ chuyên môn khi vào làm trong công vụ; Các nhóm chuyên gia, kỹ thuật; và Các ngạch riêng của mỗi Bộ như thanh tra thuế, hải quan, giám ngục

và nhân viên xuất nhập cảnh2

Từ đó đến nay, hệ thống công vụ và công chức của Vương quốc Anh thường xuyên được cải cách, hoàn thiện làm cơ sở cho sự phát triển quốc gia Năm 1977, Hạ viện Anh đã yêu cầu phải định nghĩa rõ ràng hơn về công chức, nhấn mạnh tới một đặc điểm thiết yếu của công chức là thay mặt nhà nước giải quyết công việc, như vậy những người không có vị trí công tác nhà nước được pháp luật quy định thì không phải là công chức Nhân viên chính trị, tư pháp, quân đội, thậm chí cả Vương thất (những người này trước kia cũng được coi là công chức vì họ được hưởng bổng lộc của Nữ hoàng) và những người làm dịch vụ công với những điều kiện làm việc khác với công chức đều không được liệt vào công chức Như vậy, khái niệm công chức chỉ bao hàm những nhân viên công tác trong ngành hành chính như nội chính và ngoại giao

1 Impersonality: người công chức l m vi à ệc không vụ lợi, nhân danh công quyền chứ không nhân danh mình với tư cách l m à ột con người cụ thể (các TG).

2 Jim Cordell, Sđd, tr 192-192.

Khởi điểm của cải cách công vụ tại Anh bắt đầu năm 1969, khi một Hội đồng Hoàng gia thường được biết tới như là Hội đồng Fulton, được thành lập để điều tra và báo cáo về công vụ Bản báo cáo của Hội đồng này đã nêu lên những phê phán gay gắt đối với cơ cấu cũng như thẩm mỹ của hệ thống công vụ Các phê phán chủ yếu bao

gồm: Tính chất nghiệp dư, muốn nói tới các nhà hành chính chung, ít có kiến thức kỹ

thuật, song lại chiếm đa số trong công vụ, gần gũi với bộ trưởng và ra các quyết định

quản lý; Có quá nhiều ngạch bậc làm cho việc sử dụng đội ngũ công chức không

được tốt, nhiều khi kìm giữ các công chức quá lâu tại một thang lương hay cơ cấu

chức nghiệp; Không chú trọng thoả đáng tới các kỹ năng quản lý, các công chức cấp

cao thường tự coi là cố vấn chính sách hơn là nhà quản lý thực thụ, vì vậy không có

nhiều kỹ thuật quản lý hiện đại; Thiển cận, các công chức thường sống trong “tháp ngà”, thiếu kinh nghiệm làm việc của giới kinh doanh; và cần đào tạo cũng như điều phối với nhau hơn nữa.

Theo ông Martin Minogue (1996) thuộc Trường Đại học tổng hợp Manchester, Vương quốc Anh, cải cách công vụ của nước này được thúc đẩy rất nhanh kể từ năm

1968, với việc chuyển trọng tâm từ trước đây đơn thuần quản lý chiến lược toàn bộ bộ máy quan chức với một Ban Công vụ để quản lý chung và một Học viện Công vụ (Civil Service College) để đào tạo công chức cấp cao cho toàn bộ hệ thống sang một

hệ thống quản lý chính sách chiến lược gắn với việc sử dụng có trách nhiệm các nguồn lực, biến “các quan chức” thành “các nhà quản lý”1 Các bước cơ bản trong cải cách công vụ của nước này là:

Bảng 1.1:

Cải cách công vụ

1968 Báo cáo Fulton

1970 Xem xét lại chính sách của trung ương và xem xét lại việc phân

tích chính sách

1979 Cơ quan thúc đẩy hiệu quả và các báo cáo điều tra Rayner

1982 Sáng kiến quản lý tài chính

1986 Sáng kiến các bước tiếp theo

1 Hội đồng Anh, Pháp luật v s à ự quản lý của Nh n à ước (bản dịch), Nxb Chính trị quốc gia, H N à ội 1998, 15-16.

18

1991 Điều lệ quyền lợi công dân

(Nguồn: Pháp luật và sự quản lý của Nhà nước, 1996, tr 15)

Cải cách công vụ tại Anh đi đôi với trào lưu tư nhân hoá được khởi xướng và thực hiện mạnh mẽ tại nước này kể từ đầu thập kỷ 1980 Nhiều chức năng trước đây vốn thuộc nhà nước nay đã chuyển sang cho các thành phần kinh tế – xã hội ngoài nhà nước, kể cả tư nhân đảm nhiệm Với việc Chính phủ Anh dành khoản ngân sách khá lớn để đền bù và đào tạo lại những người đã từng phục vụ trong hệ thống công vụ, quá trình này đã giảm bớt nhiều công chức, nhưng đồng thời cũng kéo theo một số vấn đề, đặc biệt là việc có những công việc nhất định phải do nhà nước nắm, sau khi chuyển sang cơ chế thị trường, Chính phủ Anh đã nhận thấy cần giữ lại trong công vụ Ví dụ,

từ giữa thập kỷ 1990, Học viện Công vụ vốn đã chuyển ra thực hiện theo cơ chế thị trường, thực hiện đào tạo theo hợp đồng và tổ chức cả các khoá đào tạo cho khu vực

tư nhân Đến năm 1999, Chính phủ Anh nhận thấy cần tập trung hoạt động của Học viện vào đào tạo công chức cấp cao, kể cả tập huấn 1-2 ngày cho các vị Bộ trưởng đương nhiệm, nên đã chuyển lại Học viện này vào Văn phòng Nội các Anh Việc này cho thấy, cũng như bất kỳ một quốc gia nào khác đang tiến hành cải cách công vụ, Vương quốc Anh cũng đang trải nghiệm các cải cách khác nhau nhằm mang lại một nền công vụ hiệu lực và hiệu quả cao

B Công vụ và công chức của Mỹ:

Nền công vụ và chế độ công chức của Mỹ đi theo một quá trình phức tạp từ

“chế độ thải loại” (spoil system) tới “chế độ công tích” (merit system) Sở dĩ như vậy

là do Hiến pháp nước này quy định chế độ Tổng thống với việc Tổng thống bổ nhiệm các quan chức cấp cao theo kiến nghị, hoặc được sự đồng ý của Thượng nghị viện, bổ nhiệm các quan chức trung cấp và sơ cấp theo sự ủy quyền của Nghị viện Với cơ sở pháp lý như vậy, thông thường thì sau khi đắc cử, Tổng thống bổ nhiệm những người

đã có nhiều công lao trong cuộc tranh cử của đảng mình và những người thân tín vào thành phần chủ chốt trong chính phủ Điều đó góp phần dẫn tới “chế độ thải loại” (spoil system, mang nặng tính chính trị, đảng phái – nhóm TG), một chế độ về sau mang lại hiệu quả thấp trong quản lý hành chính nhà nước và những hủ bại của giới quan chức như tệ hối lộ và tham nhũng Điều đó đã vấp phải sự phê phán kịch liệt về mọi mặt từ phía nhân dân Mỹ và nhất là từ phía đảng đối lập Bản thân sự phân chia

quyền lợi không đồng đều trong nội bộ đảng cầm quyền cũng mang lại những ly gián

và công kích lẫn nhau giữa các quan chức và giữa các bộ, ngành hay địa phương Vì vậy, chế độ thải loại dần bị thay bằng một chế độ công vụ thích ứng hơn

Tới giữa thế kỷ 19, mô phỏng theo hệ thống công vụ và chế độ công chức của Anh, Mỹ đã ban hành hai đạo luật, đặc biệt qui định về việc công chức trước khi tuyển dụng đều phải qua thi tuyển Cho tới thập kỷ 70 của thế kỷ 19, lần đầu tiên trong lịch

sử, quốc gia này đã lập ra một cơ quan dân sự để chịu trách nhiệm chính về cải cách

bộ máy công vụ và công chức Nước Mỹ đã cử người của mình sang Anh để học tập

hệ thống của nước này, với dự định thí điểm trước hết tại Bộ Nội chính một số kỹ năng và kỹ thuật công vụ

Năm 1883 đánh dấu một bước chuyển quan trọng trong công vụ, với việc Quốc hội Mỹ ban hành Luật Păng-téc-đơn Luật này tuyên bố bãi bỏ “chế độ thải loại” trong công vụ, và chính thức thể chế hoá “chế độ công tích” vận dụng trong toàn bộ hệ thống nước này Theo Luật mới này thì Ủy ban dân sự chịu trách nhiệm quản lý các chu trình trong công vụ như việc thi cử, tuyển dụng, sát hạch, thuyên chuyển, đãi ngộ, thưởng phạt, bồi dưỡng, nghỉ hưu v.v Đặc biệt, việc thi tuyển công khai để chọn lựa

và sử dụng những người có tài năng, không cho phép các quan chức tham gia vào các phong trào chính trị hoặc quyên góp vì các mục tiêu chính trị - xã hội, không được lợi dụng việc phân chia các chức vụ làm vật đặt cược cho các kỳ tranh cử là các nội dung cực kỳ quan trong trong luật này Mặc dù những nguyên tắc căn bản của luật vẫn được vận dụng cho đến nay ở Mỹ, song với thực tế là chế độ hai đảng “Dân chủ” và “Cộng hoà” thay nhau nắm quyền, không tránh khỏi những tệ nạn nhất định của “chế độ chia phần”, như là tàn tích của chế độ thải loại trước đây trong công vụ

Từ khi Mỹ thực hiện “Luật chế độ công chức” công khai thi tuyển thì số lượng công chức của chính phủ tăng lên rất nhiều Kể từ năm 1978, cải cách công vụ của Mỹ

tập trung vào các nội dung cơ bản là: (a) thực hiện chế độ tiền lương theo công tích, căn cứ vào thành tích công tác để trả lương cho công chức; (b) cải cách chế độ sát hạch, đánh giá công chức, lấy đó làm căn cứ để khen thưởng, đề bạt, bồi dưỡng v.v.;

(c) thiết lập chức vụ hành chính cao cấp (senior executives) với các tiêu chuẩn và điều

kiện được quy định rõ ràng; và (d) thành lập cơ quan quản lý công chức là cơ quan

độc lập, chịu trách nhiệm trực tiếp trước Tổng thống

20

Nước Mỹ cũng rất tích cực trong việc cải cách bộ máy hành chính của mình, với việc thành lập ra một Ủy ban chịu trách nhiệm về việc xem xét lại và hiện đại hoá

bộ máy chính phủ do cựu Phó Tổng thống Al Gore khi ông này còn đương nhiệm, đứng đầu Kể từ năm 1992, phong trào “Sáng tạo lại chính phủ” được khởi xướng với một tác phẩm được Tổng thống Mỹ tán dương là “sách gối đầu giường” do hai học giả David Osborne và Ted Gaebler viết Phong trào này đã có những ảnh hưởng lớn lao đến quá trình cải cách nhà nước và công vụ của Mỹ với 10 nguyên tắc cải cách cho chính phủ kinh doanh là:

“ 1 Lái thuyền chứ không chèo thuyền;

2 Tăng cường quyền lực cho các cộng đồng chứ không phải chỉ đơn thuần là phân phát dịch vụ;

3 Khuyến khích cạnh tranh hơn là độc quyền;

4 Được hướng dẫn bởi sứ mạng chứ không phải bằng qui tắc định hướng;

5 Xem trọng đầu ra của vốn hơn là đầu vào;

6 Thoả mãn các nhu cầu của người tiêu dùng chứ không phải của bộ máy quan chức;

7 Tập trung vào việc kiếm được các nguồn lực chứ không chỉ tiêu phí các nguồn lực;

8 Đầu tư vào việc phòng ngừa các vấn đề hơn là chữa chạy;

“mở” Có thể nói nước này là điển hình với việc tuyển chọn, sử dụng và trả lương công chức, kể cả công chức cấp rất cao theo cơ chế cạnh tranh trên thị trường Mọi

1 5 D Osborne v T Gaebler, Sáng t à ạo lại chính phủ, Mỹ, 1992.

người có trình độ, năng lực theo yêu cầu của công việc đều có cơ hội đăng ký thi tuyển và được tuyển dụng vào các vị trí công vụ còn chưa có người giữ.

Chế độ công vụ này có ưu điểm là nhanh chóng tuyển dụng được những người

có trình độ và năng lực phù hợp nhất cho hoạt động công vụ cụ thể, nhà nước không phải bỏ chi phí đào tạo ban đầu Hơn nữa, do những người được tuyển này là từ các nguồn khác nhau, cho nên họ mang theo phong cách làm việc từ các thành phần kinh

tế – xã hội khác vào hoạt động của bộ máy nhà nước Mỹ, làm cho nó có sức sống mới

và công vụ Mỹ được xem là thực dụng nhất thế giới Tuy vậy, chế độ này cũng có nhược điểm là thiếu tính ổn định, nhất là với một số hoạt động công vụ đặc thù Ngoài

ra, nền công vụ không liên tục nên khó vận dụng các qui trình như luôn chuyển và đào tạo, bồi dưỡng công chức

C Công vụ và công chức của Pháp:

Trong số các nước phương Tây thì Pháp là nước vận dụng chế độ công chức thường nhiệm tương đối muộn Chế độ công chức hiện nay của Pháp thực sự được chính thức xác lập kể từ sau Đại chiến thế giới lần thứ hai Trước cuộc Đại cách mạng năm 1789, nước Pháp duy trì khá lâu chế độ quan liêu phong kiến trung ương tập quyền Theo chế độ này, việc mua quan bán tước không phải là hiếm thấy Ngay cả khi lập ra chính quyền của giai cấp tư sản sau Đại cách mạng, tàn dư của chế độ trung ương tập quyền hãy còn là khá nặng nề Cho đến thời kỳ Na-pô-lê-ông đã hình thành nên một bộ máy hành chính đồ sộ với khoảng 50 vạn quan lại và 50 vạn quân nhân Mặc dù bộ máy hành chính thời gian này được coi là khá hiệu quả trong vận hành bộ máy chiến tranh khổng lồ đó, việc nuôi dưỡng và duy trì sự ổn định của nó luôn đặt ra các yêu cầu phải cải tiến Kể từ năm 1846 trở đi, Chính phủ Pháp đã nhiều lần cố gắng xây dựng luật về công chức, song vì có quá nhiều đảng phái, nội các thường xuyên thay đổi, tình hình chính trị bất ổn định, cho nên chưa thành

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, nhận thấy rõ yêu cầu phải đổi mới bộ máy quan lại, Chính phủ lâm thời do Tướng Đờ Gôn đứng đầu đã tiến hành cải cách bộ máy này Các bước đi quan trọng là thành lập Cục quản lý dân sự thuộc Phủ Thủ tướng, và thành lập Trường Hành chính quốc gia (ENA) để phụ trách vấn đề đào tạo

và bồi dưỡng đội ngũ công chức cấp cao Tới tháng 10 năm 1946, trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm của nước Anh, Pháp đã ban bố luật công chức thống nhất, từ đó xây dựng nên hệ thống công vụ và chế độ công chức hiện nay

22

Một số đặc điểm nổi bật của hệ thống công vụ ở Pháp là: (a) quyền lực Nhà nước tập trung ở trung ương, vì vậy hệ thống công vụ cũng tập trung, công chức ở địa phương chịu sự quản lý chặt chẽ của trung ương; (b) mang sắc thái thể thức, thủ tục cao Công chức chịu trách nhiệm cao trước cấp trên, lấy việc tuân lệnh làm chính, chú trọng hình thức, qui định, trình tự làm việc đúng thủ tục giấy tờ; (c) chế độ công chức theo các bộ chứ không hoàn toàn thống nhất vào chính phủ1 Quy chế công chức của Pháp dựa trên cơ sở cải cách các chế độ từ trước, được ban hành ngày 4/2/1959 Tổng

số công chức có khoảng 350 nghìn người, trong đó công chức tại các bộ ở trung ương

có khoảng 250 nghìn, và công chức quản lý hành chính nhà nước ở địa phương có khoảng 100 nghìn người

Cơ quan quản lý công chức toàn quốc là “Tổng cục công chức và hành chính” với mục đích phát triển chế độ công chức, cải cách hành chính, thúc đẩy khoa học hoá, hiện đại hoá công vụ Việc tuyển dụng công chức căn cứ theo hai nguyên tắc cơ

bản: cơ hội bình đẳng cho tất cả mọi người, không phân biệt nam nữ, khuynh hướng chính trị, tôn giáo, văn hoá; và tuyển chọn qua thi cử công khai Chính sách của Pháp

quy định rõ việc đào tạo tiền công vụ bắt buộc đối với các công chức cấp cao, những người được phân làm hai loại chính là công chức kỹ thuật và công chức phi kỹ thuật Đối với các công chức đương nhiệm cũng được hưởng chế độ tu nghiệp, và cơ quan chủ quản có trách nhiệm tạo điều kiện cho họ Hàng năm, công chức được kiểm điểm, đánh giá công tác, lấy đó làm cơ sở cho việc nâng bậc, đặc biệt là việc lựa chọn để để bạt Chế độ đãi ngộ đối với công chức bao gồm lương cơ bản và các loại trợ cấp căn

cứ vào điều kiện cụ thể của mỗi người Công chức Pháp nghỉ hưu vào 60 tuổi đối với những người làm tại văn phòng, còn những người ở ngoài văn phòng là 55 tuổi

Hiện nay nước Pháp đang tiến hành cải cách hành chính và công vụ, trong đó, nội dung chủ yếu là chuyển dần sang chế độ phi tập trung hoá, phân quyền và tăng cường tính tự chủ của địa phương Một trong những biện pháp quan trọng là phi quy chế hoá, bao gồm cả các quy chế, quy định cồng kềnh và nặng nề về quản lý công vụ,

để làm cho công vụ trở nên “mở” hơn nữa với các đòi hỏi đặt ra ngày càng cao của công dân đối với dịch vụ do nhà nước cung cấp Đây cũng chính là một trong những

xu hướng được nhiều quốc gia trên thế giới đi theo, nhất là tại các nước đã có truyền thống tập quyền Hơn nữa, việc vận dụng một số kỹ thuật quản lý từ khu vực công

1 Học viện H nh chính qu à ốc gia, Môn học công vụ, công chức, Nxb Giáo dục, H N à ội, 1997,

nghiệp vào hoạt động công vụ cũng làm thay đổi rất nhiều tính chất của nó, ví dụ như thực tiễn làm hợp đồng về một số công việc mà nhà nước không nhất thiết phải đảm trách, hay tăng cường sự cạnh tranh trong nội bộ cũng như bên ngoài nền công vụ.

1.3.2 Công vụ và cải cách công vụ tại một số nước đang phát triển:

A Công vụ Thái Lan:

Thái Lan có một đặc điểm quan trọng khác với nhiều nước đang phát triển khác trên thế giới là đất nước này không phải trải qua thời kỳ thuộc địa của phương Tây Thể chế nhà nước Thái Lan chuyển từ quân chủ chuyên chế với quyền lực tối thượng

nằm trong tay nhà Vua sang quân chủ lập hiến kể từ năm 1932 Vào thế kỷ XIX, "Vua Thái Lan đã ký hiệp ước với các cường quốc châu  u, và thi hành chính sách hiện đại hoá, áp dụng những sự cách tân theo kiểu châu  u, và dưới triều Vua Cholongkom, trải qua thời gian dài (1868 - 1910), cải cách thể chế, nền công vụ"1 Hiện nay, nhà Vua vẫn là nguyên thủ quốc gia, theo chế độ kế vị, có quyền bổ nhiệm Thủ tướng Trên thực tế thì quyền lực và ảnh hưởng của nhà Vua lớn hơn so với quy định của Hiến pháp

Hệ thống công vụ Thái Lan đã có từ thời Sukhothai (1238-1378), sau đó trải qua giai đoạn Ayudhya (1350-1767), và cuối cùng là giai đoạn Băng Cốc (từ 1782 tới nay) Thời kỳ đầu tiên đặc trưng bằng mối quan hệ cực kỳ chuyên quyền và gia trưởng của nhà Vua, và nhân dân lo toan kiếm sống trong thời bình và đoàn kết đấu trang chống kẻ thù mỗi khi có chiến tranh Hình thức chuyên quyền độc đoán này về sau được thay thế bằng mối quan hệ chủ - tớ vào thời kỳ Ayudhya với nghĩa vụ của người dân là phục vụ nhà Vua, làm việc vì đất nước, được gọi là “đày tớ của nhà Vua” Thời

kỳ thứ ba, đặc biệt là từ năm 1982, nhà Vua Cholongkorn đã thực hiện nhiều biện pháp cách tân theo chiều hướng hiện đại của phương Tây, tổ chức hệ thống quyền lực theo cấp bậc và thành lập ra 12 bộ Lần đầu tiên nước này đã có sự phân biệt chức năng quân sự với chức năng dân sự

Thái Lan đã ban hành Luật công vụ đầu tiên vào năm 1928 với hai đặc điểm nổi

bật là “nguyên tắc làm việc suốt đời, và cơ hội bình đẳng trong tuyển dụng”2 Sau đó

có các luật công vụ khác ban hành vào những năm 1936, 1942, 1952, 1954, và 1975 Luật Công vụ 1975 được xem là một cải cách lớn trong công vụ nước này, do nó thay thế hệ thống công vụ lâu đời dựa vào cấp bậc của con người bằng một hệ thống phân

1 GS Đo n Tr à ọng Truyến (CB) v các tác gi à ả khác, Sđd, tr 123.

2 7 Dhipavadee, Meksawan, đd, tr 259.

24

loại chức danh hiện đại Theo quy định của luật này thì các quan chức chính trị không được xếp vào phạm vi điều chỉnh của Luật này, và cấm các công chức không được trở thành các quan chức chính trị

Nền công vụ hiện nay của Thái Lan dựa theo hệ thống công tích và căn cứ vào bốn khái niệm chủ yếu: năng lực, cơ hội công bằng, an toàn công việc và trung lập về chính trị Cơ quan quản lý nhân sự ở trung ương là Hội đồng Công vụ Thái Lan với nhiều chức năng và nhiệm vụ khác nhau Tổng số công chức trong cả nước có khoảng 1,2 triệu người chia thành 11 bậc tương ứng với 11 bậc lương Các chức danh công vụ được phân loại thành ba khung: các chức danh chung, các chức danh chuyên môn, và các chức danh điều hành cấp cao nhất và cấp trung bình Khái niệm khung nhằm giúp phát triển các thang lương, các chức danh và quản lý chức nghiệp Các chức danh này còn được phân loại thành tám nhóm ngành nghề và các bậc Việc tuyển dụng công chức thuộc trách nhiệm của Hội đồng Công vụ và tiến hành theo ba hình thức là: a) thi tuyển cạnh tranh; b) chọn lựa; và c) bổ nhiệm những người có trình độ chuyên môn đặc biệt vào các chức vụ chuyên gia Thi tuyển bao gồm ba nội dung: kiến thức chung, kiến thức cụ thể, và kiểm tra xem cá nhân đó có phù hợp với chức danh định tuyển hay không qua xem xét hồ sơ, kinh nghiệm công tác và quá trình giáo dục của người này Đánh giá công chức do cấp trên trực tiếp của người công chức thực hiện mỗi năm hai lần, với các yếu tố đánh giá như kết quả công tác, trình độ chuyên môn,

kỷ luật lao động Kết quả đánh giá được sử dụng làm căn cứ chính để nâng lương, và quyết định mức nâng lương cho công chức, người nào không đạt qua đánh giá thì năm

đó không được nâng lương Trả công cho công chức chia thành hai loại: lương đem về nhà và các khoản phụ cấp, với tỷ lệ trung bình là 70% và 30%

Với xu thế toàn cầu hoá và môi trường đang thay đổi nhanh chóng, chiến lược của nền công vụ Thái Lan trong tương lai là: “Một Chính phủ gọn nhẹ, thích hợp nhưng có chất lượng” Điều đó hàm ý rằng việc tinh giản đội ngũ công chức sẽ được thúc đẩy nhanh chóng, đi đôi với tăng cường năng lực thực thi nhiệm vụ của họ Chiến lược này được cụ thể hoá thành các nhiệm vụ chủ yếu là: (a) cơ cấu lại tổ chức bộ máy, tiến hành chế độ phục vụ “một cửa”; b) xây dựng và nâng cao năng lực của đội ngũ qua đào tạo và phát triển công chức ở mọi cấp, mọi nơi làm việc; c) vận dụng và phát triển công nghệ tiên tiến trong hoạt động công vụ; d) quản lý năng xuất và hiệu quả của hoạt động công vụ Các nhiệm vụ này sẽ triển khai thông qua các hình thức

như phân cấp, phân quyền, cải tiến các thu tục và quy định, tinh giản biên chế, khu vực tư nhân tham gia một số hoạt động vốn dĩ là lãnh địa riêng của công vụ v.v1

B Công vụ và công chức Phi-líp-pin:

Phi-líp-pin là quốc gia với gần 7000 hòn đảo, trải qua thời kỳ thuộc địa của Tây Ban Nha, sau đó là của Mỹ Hiện nay đất nước này theo chế độ Nghị viện, vừa theo chế độ Tổng thống Tổng thống nước Cộng hoà là nguyên thủ quốc gia, đồng thời là người đứng đầu ngành hành pháp

Công vụ Phi-líp-pin được chính thức thành lập vào năm 1900 do Công luật số 5

quy định Theo đó, công vụ là một định nghĩa chung vận dụng cho mọi người nam, nữ làm việc cho chính phủ để thực hiện các dịch vụ công tại mọi cơ quan quyền lực nhà nước và các đơn vị trực thuộc Tuy nhiên vào thời điểm này, Philíppin vẫn đang chịu

sự đô hộ của Mỹ, và Mỹ đã đưa hệ thống hành chính, kể cả hệ thống quản lý công chức vào đất nước này Cho đến nay, ảnh hưởng của hệ thống quản lý của Mỹ đối với Phi-líp-pin vẫn còn rất rõ nét

Cơ quan quản lý công vụ trung ương của Phi-líp-pin là Hội đồng Công vụ (CSC), chịu trách nhiệm xây dựng và thực hiện các chính sách và tiêu chuẩn đối với đội ngũ công chức cả nước Hiện có khoảng hơn 1 triệu 300 nghìn người, các chức

danh công vụ được chia ra làm hai loại: chức nghiệp (tuyển dụng căn cứ vào công tích

và sự phù hợp qua thi tuyển; có cơ hội để được đề bạt lên các chức danh cao hơn;

công việc bảo đảm); phi chức nghiệp (tuyển dụng căn cứ theo các yếu tố khác chứ

không phải là công tích và sự phù hợp; được bổ nhiệm theo thời hạn nhất định) Các chức danh này được chia làm ba cấp: cấp phục vụ (có trình độ kiến thức dưới bậc đại học, chiếm 32% công chức); cấp chuyên môn, khoa học và kỹ thuật (có bằng cấp chuyên môn theo các chức danh và chiếm 67% tổng số công chức); và cấp quản lý và lãnh đạo (chiếm 0,5% tổng số công chức) Việc tuyển dụng công chức do Ban Công

vụ tiến hành thông qua các kỳ thi tuyển mang tính cạnh tranh cao để bảo đảm cơ hội bình đẳng cho mọi công dân, trong đó có một số hình thức thi tuyển mới vận dụng qua

hệ thống máy tính Việc đánh giá công chức được ủy nhiệm cho các cơ quan thực hiện theo hướng dẫn của Ban Công vụ, lấy đó làm căn cứ để nâng bậc, thưởng, cho đi đào tạo, hoặc để có biện pháp kỷ luật thích đáng Đánh giá công chức tiến hành theo năm cấp độ là: xuất sắc, giỏi, đạt, chưa đạt, và yếu Chính sách trả công của Phi-líp-pin quy

1 Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ, Viện nghiên cứu khoa học tổ chức Nh n à ước, Hệ thống công vụ một số nước ASEAN v Vi à ệt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, H N à ội 1997, tr 257-266.

26

định rằng lương công chức phải là công bằng, bình đẳng, tương ứng với lương của khu vực tư nhân trả cho công việc tương tự và tuân thủ luật về mức lương tối thiểu Ngoài lương ra, công chức còn được hưởng một số khoản phụ cấp khác nhau như phụ cấp may trang phục, phụ cấp nghỉ phép, nghỉ ốm, nghỉ đẻ v.v.

Các phương hướng cải cách công vụ mà Phi-líp-pin hiện nay đang tiến hành nhằm đáp ứng được các yêu cầu đòi hỏi của người dân, nâng cao trình độ chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ và tính trách nhiệm, cũng như làm giảm bớt tính chất tập trung quyền lực Các nhiệm vụ chủ yếu bao gồm: (a) xây dựng nên một nền công vụ chuyên nghiệp với những đòi hỏi ngày càng cao về trình độ chuyên môn và nghiệp vụ của người công chức; (b) xây dựng nên một nền công vụ hiệu quả thông qua việc tinh giản và hợp lý hoá bộ máy, tăng cường các biện pháp khuyến khích vật chất; (c) một nền công vụ phi tập trung hoá, tăng cường tính tự quản và trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương thông qua Luật Chính quyền địa phương năm 1991; (d) tạo lập một nền công vụ có trách nhiệm cao, có năng lực, và có đầy đủ tính nhân văn Những định hướng cải cách lớn bao gồm việc tư nhân hoá các doanh nghiệp nhà nước

để thu hẹp phạm vi của công vụ; hợp lý hoá nền công vụ nhằm "sử dụng tối ưu nhân

sự trong các cơ quan chính phủ thông qua hệ thống giảm biên chế, đưa ra những hình phạt " (Luật Cộng hoà số 7430); và cải cách tiền lương cho phù hợp hơn với sự tăng trưởng kinh tế

C Công vụ và công chức Xin-ga-po:

Với đặc điểm của một quốc gia thành phố, có diện tích và dân số tương đối nhỏ tại Đông Nam Á (diện tích 632 km2 và dân số hơn 3 triệu người), nền hành chính và công vụ của đất nước này đã có những tiến bộ rất đáng kể, được xem là một nhân tố chủ đạo lý giải cho thành công của nền kinh tế thuộc một trong bốn "con rồng châu Á"

Nền công vụ nước này có cội nguồn từ nền công vụ thuộc địa của Anh

(Xin-ga-po trở thành thuộc địa của Anh kể từ năm 1867, lúc đầu nằm trong thành phần của Liên bang Ma-lay-xia, sau tách ra) và chịu nhiều dấu ấn của Liên bang này cũng như một số thuộc địa khác như Ấn độ Hiện tại số lượng công chức có khoảng 62.000 người, trong đó, khoảng 22.000 giáo viên

Công vụ Xin-ga-po phân thành các loại: hành chính, cơ khí, y tế và khoa học,

xã hội và cộng đồng, nội chính Chính sách tuyển dụng nhân tài cho công vụ của nước

này mang tính "mở" rất cao, với nguyên tắc cơ bản là "Tuyển dụng và đề bạt phải trên

cơ sở công tích và mang tính cạnh tranh cao"1 Kể từ tháng 1/1995 chính sách tuyển dụng được Ban Công vụ giao cho các Vụ Nhân sự của các bộ xây dựng để có các tiêu chí phù hợp nhất với công việc thuộc bộ mình Sau khi duyệt đơn đăng ký, những người xin dự tuyển phải qua phỏng vấn do một Hội đồng tuyển chọn để đề nghị Vụ Nhân sự bổ nhiệm Vụ Công vụ thuộc Văn phòng Thủ tướng còn tổ chức các buổi trao đổi về nghề nghiệp với sinh viên trước khi tốt nghiệp đại học, nhằm tuyên truyền và chọn lựa những người có tài năng nhất sau này vào làm việc trong công vụ

Hệ thống đánh giá công chức gồm hai phần: a) Hệ thống báo cáo với một bản

thoả thuận công việc giữa nhân viên cấp dưới với cấp trên sau khi bàn bạc, một bản báo cáo đánh giá công khai công việc giữa hai bên về kết quả công việc và sự tiến bộ của người nhân viên đó, và một báo cáo (mật) về triển vọng phát triển, khả năng cử đi

đào tạo để sử dụng người đó trong tương lai; và b) Hệ thống xếp hạng thực thi công

tác để đánh giá chất lượng công việc, kết quả, năng lực tổ chức, kiến thức và vận dụng, tinh thần hợp tác và tính trách nhiệm của người công chức

Việc trả công lao động và phúc lợi tiến hành theo nguyên tắc trả lương công chức theo mức thị trường trả cho cùng loại hình công việc, khả năng và trách nhiệm,

lý do là ngày nay khác với trước đây, người dân có thể có việc làm từ rất nhiều nguồn khác ngoài Chính phủ, đưa đến việc các cơ quan Chính phủ phải cạnh tranh để tuyển dụng và giữ lại cho mình những người tài năng nhất Mọi khoản trả cho công chức đều được tính bằng tiền, tránh bớt các khoản phụ cấp không mất tiền Xin-ga-po thực hiện chính sách trả lương linh hoạt kể từ năm 1988 với hai bộ phận chính: lương cố định hàng năm và phần khác biệt mỗi năm tuỳ theo mức tăng trưởng kinh tế năm đó Hội đồng lương quốc gia có các nguyên tắc để nâng mức lương hàng năm: tổng mức lương phải phản ánh được sự tăng trưởng kinh tế; mức tăng lương phải thấp hơn tỷ lệ tăng năng suất; và những khác biệt về lương phải phản ánh rõ nét sự thực thi công tác của cá nhân từng tổ chức (Ví dụ, mức tăng lương chung của công vụ trong năm 1995

là 6,5%) Điều này giúp cho công vụ của Xin-ga-po là nước được trả lương cao nhất

so với khu vực tư nhân thế giới (Thủ tướng Xin-ga-po có mức lương hàng năm cao hơn 3 lần so với Tổng thống Mỹ)

1 Báo cáo quốc gia của Xingapo: Chuẩn bị nền công vụ cho thế kỷ XXI, in trong Hội nghị lần thứ 8 của ASEAN về các vấn đề công vụ, Hội đồng Công vụ Phi-líp-pin, 1995 (Bản tiếng Anh).

28

Xin-ga-po vẫn luôn luôn coi trọng cải cách hệ thống công vụ của mình, nhất là trong những năm gần đây khi nổ ra cuộc khủng hoảng kinh tế tại khu vực châu Á, bắt đầu từ Thái Lan (tháng 7/1997) Càng ngày người ta càng nhận thấy yêu cầu đặt ra cho công chức phải nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, phẩm chất của mình để giúp cho hệ thống công vụ trở thành một chất xúc tác, một đòn bẩy cho sự tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững đất nước Công vụ Xin-ga-po hiện đang tăng dần quĩ thời gian đào tạo cho các công chức Dự kiến đến năm 2000, tổng số thời gian này sẽ

là 12,5 ngày/năm, tức là 100 giờ, khoảng 5% thời gian làm việc hàng năm của người công chức Tiếp theo chính sách đào tạo là việc đẩy mạnh hơn nữa tính thống nhất cao của kỷ luật và đạo đức thẩm mỹ trong công vụ, nhất là thực hiện nghiêm chỉnh Luật đức hạnh là luật quy định cụ thể những việc người công chức nhất thiết không được làm, nếu vi phạm có thể dẫn tới kỷ luật

1.3.3 Cải cách công vụ tại một số nước có nền kinh tế chuyển đổi:

A Tại Cộng hòa Liên bang Nga:

Những năm cuối thập niên 80, đầu thập niên 90 của thế kỷ 20 đã chứng kiến nhiều biến động mạnh mẽ trong hệ thống kinh tế, chính trị của các nước Trung Âu, Đông Âu và của Liên Xô cũ Sau khi Liên Xô tan rã vào tháng 12 năm 1991, để lại các di chứng của mình cho nước Nga, cơ chế hành chính tách biệt và khuôn khổ điều tiết cũ đã không còn phù hợp để giải quyết các vấn đề phức tạp và cấp bách trong giai đoạn chuyển đổi sang một thể chế kinh tế chính trị mới Các nhà lãnh đạo Nga đứng trước một nhiệm vụ to lớn là chuyển đổi bộ máy nhà nước tập trung và bao cấp mà nước Nga thừa hưởng từ hệ thống Liên Xô cũ sang một nền hành chính hiệu quả, đủ năng lực để đáp ứng các yêu cầu của một nền kinh tế theo định hướng thị trường, một hình thái quản lý nhà nước mở rộng dân chủ và đáp ứng các mong đợi của người dân

Dưới thời Liên bang Xô viết, đã không có khái niệm về một nền công vụ chuyên nghiệp và cũng không có một hệ thống quản lý thống nhất dưới sự bảo trợ của Đảng Cộng sản, mỗi bộ và uỷ ban nhà nước (con số này tính chung là từ 120-130) tự xây dựng nên cách thức quản lý riêng của mình

Vào cuối năm 1991, một số kế hoạch cải cách bộ máy nhà nước Nga đã được một nhóm các chuyên gia và các nhà chính trị trẻ có đầu óc đổi mới, gắn bó với Tổng thống Yeltsin đề xuất Họ nhấn mạnh tầm quan trọng của sự ủng hộ chính trị cho công cuộc cải cách từ phía các nhà lãnh đạo cao cấp và vận động thành lập nên một cơ

quan để chỉ đạo và quản lý công cuộc cải cách công vụ Kết quả là một tổ chức mới có tên “Tổng cục đào tạo nhân sự” đã được thành lập trong bộ máy Chính phủ vào năm

1992 Cơ quan này có trách nhiệm không chỉ đào tạo công chức chính phủ mà còn chịu trách nhiệm về tiến trình cải cách hành chính

Trong một giai đoạn rất ngắn khi Chính phủ do ông Y Gaidar (1992) làm Thủ tướng đã có một số các thay đổi tích cực trong việc tổ chức lại cơ cấu hành chính nhà nước Liên bang Nga Giải thể một số bộ, cơ quan mà sứ mệnh ban đầu của nó đã không còn nữa (ví dụ: Gosplan - Ủy ban kế hoạch nhà nước; Bộ Đóng tầu) Một số bộ

và cơ quan khác (Bộ Công nghiệp Quốc phòng, Bộ Quan hệ Kinh tế đối ngoại) cắt giảm nhân viên và chuyển hướng hoạt động.Việc xuất hiện các chức năng mới của nhà nước (tư nhân hoá, giải quyết vấn đề thất nghiệp) đã dẫn đến thành lập nên các cơ quan mới Một nỗ lực để thúc đẩy các thay đổi về mặt chất lượng trong môi trường hành chính cũng đã được thực hiện vào mùa hè 1992 khi dự thảo “Luật Công chức” lần đầu tiên được đưa ra

Tuy nhiên, ngay từ những kế hoạch cải cách cơ cấu hành chính đầu tiên đã gặp những trở ngại to lớn từ bộ máy quan liêu Trước năm 2001 chưa chính thức xây dựng một chương trình cải cách công vụ toàn diện Không có một chiến lược nào được đưa

ra để xác định các vấn đề cần ưu tiên và trình tự tiến hành cải cách Ngay cả Tổng cục Đào tạo Cán bộ cũng chưa có đủ năng lực hoạch định chính sách; chức năng và quyền hạn cũng không được xác định rõ ràng, dẫn tới năm 1994, Chinh sphủ Nga đã xóa tên

cơ quan này Nhiều đề xuất nhằm giảm tệ quan liêu tham nhũng trong bộ máy hành chính đã không được chấp nhận, thậm chí ngay cả trong thời của Chính quyền Gaidar

Bộ Luật về các Nguyên tắc Cơ bản về Công vụ Liên bang Nga cuối cùng đã được Quốc hội thông qua sau 3 năm kể từ bản dự thảo đầu tiên, tuy nhiên nhiều điều luật trong đó vẫn chỉ tồn tại trên giấy tờ

Nguyên nhân dẫn đến tình trạng phức tạp đó rất phức tạp, cần đến một nghiên cứu riêng Song có thể rút ra một số yếu tố chính dẫn đến những trì trệ không thể chấp nhận trong tiến trình Cải cách công vụ Nga:

• Các nhà chính trị hàng đầu đi theo định hướng xây dựng một chế độ độc đoán Ngay từ những ngày đầu mới lên nắm quyền, ông Boris Yeltsin đã theo đuổi cách thức riêng của mình là “kiểm soát và kiềm chế”, tạo nên các nhóm thù địch có trách nhiệm chồng chéo để ông trở thành trọng tài ở giữa Sự thù địch

30

kéo dài giữa các cơ quan và các nhóm vận động đã làm suy giảm quá trình ra quyết định chính trị Bầu không khí tạo bè kéo cánh đã làm tối đa quyền lực và ảnh hưởng của Tổng thống, đồng thời làm suy yếu việc xây dựng và thực hiện chính sách Rõ ràng rằng trong một bối cảnh như vậy bất cứ một cải cách công

vụ nào với các ý tưởng về các chức năng với các bên liên quan rõ ràng hơn đều không phù hợp với ý đồ của Tổng thống Môi trường chính trị thực hiện cải cách vào thời điểm bấy giờ càng phức tạp hơn do vấn đề hiến pháp về việc phân chia quyền hành pháp và lập pháp chưa được giải quyết Mức độ căng thẳng trong vấn đề này đã lên đến tột đỉnh thể hiện qua sự kiện mùa thu 1993 khi lực lượng trung thành với Tổng thống đã tấn công toà nhà của Quốc hội Hiến pháp mới (tháng 12 năm 1993) đã cho Tổng thống một quyền lực vô hạn biến ông trở thành một nhà độc tài thực sự

• Sự phản kháng của bộ máy quan liêu đầy quyền lực mà rất nhiều người trong

đó không phải chỉ cố gắng kéo dài sự chuyển đổi hệ thống nhà nước chính trị

mà còn đã kiếm lợi rất nhiều từ 5 năm “chuyển đổi” Tính thiếu trách nhiệm của

bộ máy nhà nước, sự yếu kém của các cơ quan cưỡng chế luật, sự gia tăng tội phạm đã làm tăng thêm cơ hội cho việc theo đuổi các lợi ích cá nhân Có ít người quan tâm đến việc vì sao bộ máy quan liêu phản đối mạnh mẽ các sáng kiến nhằm thúc đẩy một nền quản lý nhà nước trong sạch hơn và có tính trách nhiệm hơn

• Di sản của quá khứ không dễ dàng vượt qua Khuynh hướng bảo thủ về cơ cấu

và hành vi đã gắn rễ quá sâu vào các cơ quan hành chính

• Thiếu các lực lượng chính trị xã hội thống nhất mà có thể khởi xướng và thực hiện công cuộc cải cách Công vụ một cách thực sự Năng lực hiện nay của họ

để ảnh hưởng đến quá trình ra quyết định chính trị còn rất yếu

• Đại bộ phận cán bộ, công chức không có trình độ chuyên môn phù hợp để làm việc trong điều kiện mới, khác hẳn với các điều kiện của nền kinh tế kế hoạch hoá quan liêu bao cấp cũ

• Thiếu nguồn nhân lực và tài chính để thực hiện cải cách Kinh nghiệm cho thấy rằng ngay cả những cải cách nhỏ nhất cũng sẽ bị ảnh hưởng nặng nề nếu thiếu nguồn nhân lực và vật lực

Ngoài ra, có một số yếu tố bên ngoài có thể thúc đẩy đến công cuộc cải cách như trong trường hợp các nước Trung và Đông Âu, đối với các nước này, được trở thành thành viên của Cộng đồng Châu Âu là một động lực mạnh mẽ thúc đẩy việc cải tiến hệ thống công chức của mình.

Như vậy, tới cuối những năm 90 của thế kỷ trước, các mục tiêu cơ bản của công cuộc cải cách hành chính là tạo ra một đội ngũ công chức chuyên nghiệp và có trách nhiệm cùng với việc xác định rõ chức năng nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như các nhà chính trị có tư tưởng cải cách dưới chính quyền Gaidar đặt ra đã không đạt được Công cuộc cải cách công vụ của nước Nga vẫn đang cần phải được giải quyết

Hệ thống quản lý nhà nước ở CHLB Nga chủ yếu vẫn duy trì cơ cấu mệnh lệnh theo thứ bậc chặt chẽ và mang tính tập trung Tới tháng 4 năm 1996, tổ chức Chính phủ vẫn theo cơ cấu Xô Viết gồm 89 bộ và cơ quan liên bang, công chức ở cấp Liên bang khoảng 33 ngàn Mùa hè 1996, trước khi bầu cử Tổng thống, có hai kế hoạch cơ cấu lại Chính phủ do hai nhóm chuyên gia đề xuất: một nhóm do ông Yasin - Bộ trưởng Bộ Kinh tế đứng đầu; nhóm kia do ông Babichev- Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ đứng đầu Ông Yasin đề xuất giảm số lượng các bộ và cơ quan ngang bộ cấp liên bang cần từ 89 xuống 20-25 và chia làm 4 nhóm lớn (kinh tế, tài chính, quốc phòng, xã hội) Người đứng đầu các bộ “nhỏ” hơn có thể mất địa vị cấp bộ, không còn được tiếp xúc trực tiếp với Kremlin và phải báo cáo cho người đứng đầu của 4 nhóm

Ilyushin – Phó Thủ tướng thứ nhất phát biểu tại cuộc họp báo rằng: “ấn tượng mạnh nhất của tôi kể từ khi tôi giữ vị trí trong 2 tháng qua là tôi chưa giải quyết được một việc gì trên thực tế Tôi không có một chút ngân sách và nguồn lực tài chính nào để

có thể ra quyết định”

32

Hoạt động của Chính phủ và bộ máy nhà nước được thể hiện bằng bối cảnh kinh tế và chính trị chung trong đất nước Theo thống kê, thu nhập của người dân giảm 40% so với thời Liên Xô tan rã năm 1991 Nhà nước nợ lương hưu lên tới 3 tỉ Đô-la Mỹ vào cuối năm 1996 Cuộc điều tra năm 1997 cho thấy dưới 10% dân chúng còn tin tưởng vào Chính phủ và Tổng thống Tốc độ thay đổi quan chức cao cấp trong chính phủ cao chưa từng có Trong năm năm chuyển đổi, đã thay đổi 5 bộ trưởng tài chính, 4 Thống đốc Ngân hàng Nhà nước, 4 bộ trưởng Kinh tế, 5 Cục trưởng Cục an ninh, 3 bộ trưởng Bộ Năng lượng Thường có sự chồng chéo trong chức năng nhiệm

vụ của các cơ quan trong Chính phủ Vào mùa thu 1996, Tổng thống lập ra Uỷ ban Bất thường về Thuế và Ngân sách với một cơ cấu hành chính quan liêu bao cấp, có chức năng là làm tăng thu nhập ngân sách Song trên thực tế, một số uỷ ban của Chính phủ cũng có nhiệm vụ tương tự như vậy (xây dựng luật thuế, ổn định ngân sách) Ngoài ra Tổng cục Thuế Liên bang, Thanh tra thuế (Tax Police), Bộ Tài chính cũng đều có trách nhiệm gia tăng thu nhập ngân sách

Mặc dù có những phản đối mạnh mẽ từ một số nghị sĩ, ngày 27 tháng 1 năm

2003, Viện Duma Quốc gia đã thông qua ngay từ lần xem xét đầu tiên một dự luật có tầm quan trọng đặc biệt đối với Tổng thống Putin – Dự luật về hệ thống công vụ Liên bang Nga Việc thông qua dự luật này là bước đầu tiên tạo nền tảng cho một hệ thống thứ bậc mới nhằm xác định nên cơ sở luật pháp và tổ chức của hệ thống công vụ Nga Trong đó, dự luật này đề xuất sẽ có 4 loại công chức là công chức liên bang, công chức quân đội, công chức cưỡng chế luật và công chức bang Dự luật định nghĩa thống nhất về công chức: đó là những người nhận lương từ ngân sách liên bang hoặc ngân sách vùng Ngày 21 tháng 11 năm 2002, Tổng thống Putin đã ký chương trình

“Cải cách Công vụ Liên bang Nga từ 2003- 2005” CHLB Nga còn cần phải giải quyết rất nhiều nhiệm vụ để xây dựng một chương trình cải cách tổng thể và tạo ra một hệ thống công vụ hiệu quả

Có thể kết luận rằng nhu cầu cải cách công vụ Nga đã được đưa lên hàng đầu

do nhu cầu thay đổi hệ thống kinh tế chính trị của đất nước trong những năm đầu 90 Mặc dù mục tiêu của công cuộc cải cách chưa bao giờ được xây dựng thành một chương trình chính thức của Chính phủ, có thể hiểu nó được thiết kế chủ yếu như một

cuộc cải cách về cơ cấu với mục tiêu tổ chức lại chính phủ trung ương và địa phương,

đưa ra một khuôn khổ thể chế và định chế mới, tạo ra một đội ngũ công chức mang

tính chuyên nghiệp, thúc đẩy tính trách nhiệm, tính đáp ứng, phân quyền và cắt giảm biên chế.

B Cải cách công vụ tại Trung Quốc:

Kể từ khi thành lập nước, Trung Quốc đã tiến hành nhiều đợt cải cách hành chính (vào các năm 1952, 1955-1956, 1962, 1982, 1988, 1993 và 1997-1998) Với các cuộc cải cách gần đây, kể từ năm 1982, các trọng điểm tập trung vào việc phân định rõ vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc và vai trò quản lý của Chính phủ, tinh giản bộ máy chính phủ, giảm biên chế hành chính, cải tiến tổ chức, phân cấp quản

lý, cải cách chính quyền địa phương, và vận dụng các kỹ thuật quản lý vào hành chính Các nỗ lực này đã mang lại những kết quả ban đầu đáng khích lệ, đóng góp vào thành công của cải cách kinh tế Trung Quốc từ thời kỳ mở cửa năm 1978

Cùng với những cải cách thể chế chính phủ nói chung, cải cách công vụ đã có những bước đột phá quan trọng Những cải cách rộng rãi về kinh tế đã tạo ra các áp lực cần nâng cao hiệu quả làm việc của các cơ quan hành chính cả ở cấp địa phương

và trung ương Hiện đại hoá hệ thống nhân sự thông qua việc tạo ra một đội ngũ công chức mang tính chuyên nghiệp đã trở thành tâm điểm của công cuộc cải cách hành chính của Trung quốc Việc cải cách càng trở nên cấp bách hơn sau khi các nỗ lực cải cách hệ thống công chức cũ vào đầu những năm 80 đã không đem lại các kết quả mong muốn Đến giữa những năm 1980, hệ thống cán bộ đã trở nên bất cập đến mức

Đại hội lần thứ 13 Đảng Cộng sản Trung quốc đã tổng kết rằng:"Khái niệm "cán bộ nhà nước" còn quá chung chung, không có sự phân loại khoa học; thiếu sự kết hợp giữa quản lý nhân sự và quản lý công việc văn phòng; cách thức quản lý nhân sự quá lạc hậu cản trở sự phát triển của những người có tài; việc quản lý còn lỏng lẻo" (trích

Lianxuan, M 1992, trang 173) Chính phủ đã quyết định chuyển từ hệ thống “cán bộ” sang mô hình công vụ mang tính hiện đại hơn Sau rất nhiều lần chỉnh sửa, Qui chế Công chức Nhà nước tạm thời đã được Thủ tướng Lý Bằng ký thông qua năm 1993 Đây được coi như xuất phát điểm cho việc cải cách công vụ ở Trung quốc nhằm thiết lập nên một đội ngũ công chức hành chính chuyên nghiệp và có chất lượng cao, một

hệ thống đánh giá chất lượng công việc căn cứ theo năng lực, cạnh tranh công khai và bình đẳng trong tuyển dụng và đề bạt

Bước tiến quan trọng là việc áp dụng nguyên tắc "công khai, bình đẳng, cạnh tranh và lựa chọn những người tốt nhất" như đã được nêu rõ trong Qui chế Công chức

34

Nhà nước tạm thời Khi nguyên tắc này được áp dụng, cạnh tranh trở thành một từ được ưa thích trong quản lý nhân sự ở Trung Quốc, từ thi tuyển đầu vào cho đến đề bạt, thăng tiến Tong C và Straussman, J (1998) đã mô tả một ví dụ thú vị về cách thức thi tuyển cạnh tranh khác như thế nào so với quá trình đưa vào các vị trí quản lý theo cách thức từ trên đưa xuống dựa trên các mối quan hệ cá nhân Cách thức thứ hai

là một thực tế đang phổ biến và gây ra tham nhũng, phi hiệu quả Để giải quyết vấn đề này, thành phố Lân Giang đã tiến hành tổ chức thi cạnh tranh công khai để bổ nhiệm

68 vị trí Giám đốc sở và tương đương, và 56 Trưởng phòng trong 35 cơ quan Các ứng

cử viên đã phải trình bày trước hội đồng tuyển dụng, trả lời các câu hỏi để thể hiện kiến thức và kỹ năng của họ và đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu của họ Hội đồng tuyển dụng và những người có mặt tại phần thuyết trình sẽ cho điểm các ứng viên Việc cạnh tranh đã đem lại các số liệu quan trọng của thành công, ví dụ ngày nay mọi người làm việc cả ngày thay vì về sớm, độ tuổi trung bình của chức giám đốc sở đã giảm đi 5 tuổi, số cán bộ có trình độ học vấn cao hơn đã tăng 11 phần trăm

Cùng với những thay đổi này, cải cách lương cũng đã được thử nghiệm trong hệ thống công vụ Cuộc cải cách năm 1993 tiến hành phân cấp lương, nhờ đó, đã có nhiều địa phương có quyền tự chủ trong việc xây dựng hệ thống lương của mình để làm cho việc tuyển dụng vào hệ thống công vụ trở nên hấp dẫn hơn đối với những người lựa chọn việc làm trong nền kinh tế thị trường Hệ thống mới bao gồm đa dạng hoá mức trợ giá trong quyết định trả lương nhằm ứng phó tốt hơn trước sự khác biệt

về mức sống, việc tăng lương dựa trên cơ sở đánh giá năng lực công tác của công chức nhà nước Các biện pháp kết hợp trên, về căn bản, đã nâng cao được số lượng ứng viên xin việc tại các cơ quan chính phủ ở Trung Quốc

Bảng 1.2: Nhân sự thuộc khu vực công Trung Quốc.

Nhân sự thuộc khu vực côngNhân sự trong chính phủ nói chung

Các Lực lượng vũ

Hành chính nhà

nước

Các lĩnh vực xã hội Tổng số

Y tế

Công vụ nói chung

** đơn vị % trong lực lượng lao động của cả nước

*** đơn vị % trong tổng số lao động

Công tác đánh giá công chức nhà nước đã cải tiến theo các tiêu chí “phẩm chất đạo đức, năng lực, tính chuyên cần và thành tích đạt được, và sự tập trung vào khả năng thực hiện công việc thực sự” (Chương V Qui chế Công chức Nhà nước tạm

thời) Mặc dù còn rất chung chung, nhưng các tiêu chí trên có khác biệt so với công tác đánh giá công chức trong chế độ công vụ cũ, mà chủ yếu được xem xét dựa trên lòng trung thành đối với chế độ chính trị và thành phần xã hội Tuy nhiên, việc áp dụng mô hình đánh giá mới hiện còn gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là trong công tác làm thế nào để giải quyết được vấn đề công chức nhà nước có trình độ yếu kém

Trung Quốc đã tiến hành thử nghiệm việc sa thải nhân viên trong các cơ quan chính phủ, điều mà người ta chưa từng nghe thấy từ trước tới nay Mặc dù số người bị

sa thải vẫn còn thấp, song các hoạt động thực tế cho thấy rõ ràng rằng chính phủ rất nghiêm túc đối với vấn đề sa thải người lao động không đủ trình độ đáp ứng công việc

Nhằm tạo ra một nền công vụ mới, Chính phủ Trung Quốc đã thành lập Bộ Nhân sự để quản lý công chức và chịu trách nhiệm quan trọng trong cải cách chế độ công vụ Trung Quốc đã xây dựng trường Hành chính Quốc gia Trung Quốc do một Quốc vụ khanh đứng đầu nhằm đào tạo công chức cấp cao Các trường hành chính địa phương cũng được thành lập để đào tạo các công chức bậc trung và cấp thấp hơn Ngoài việc cung cấp lý thuyết cho học viên, hệ thống các trường hành chính của Trung quốc còn cung cấp kiến thức về kinh tế thị trường và các quy định pháp lý trong quản lý nhà nước và các kỹ năng cần thiết về quản lý nhà nước Hơn nữa, đã tổ

36

chức đào tạo căn cứ theo nhu cầu cho công chức đào tạo, kể cả công chức làm việc tại các vùng dân tộc thiểu số

Một yếu tố quan trọng khác trong cải cách công vụ ở Trung quốc là chuyển đổi truyền thống quản lý nhà nước từ chế độ nhân trị sang chế độ luật trị Qui chế tạm thời đòi hỏi: các cán bộ lãnh đạo nhà nước không được trực tiếp giám sát các thành viên trong gia đình hoặc ngươì thân của mình, người trong cùng một gia đình hoặc nội tộc nên tránh nắm giữ các cương vị lãnh đạo tại quê hương mình (chỉ đối với các cấp địa phương); khuyến khích luân chuyển cán bộ lãnh đạo trong chính phủ hoặc giữa các cơ quan của chính phủ, các viện hay các công ty quốc doanh Các biện pháp trên đã được đưa ra với hi vọng có thể ngăn chặn được chế độ gia đình trị, chế độ bảo trợ, tham ô

và các hành vi sai trái khác (Tong, C và Straussman, J., Sđd) Feng Lee Cooke đã tổng kết tất cả những nỗ lực của các biện pháp cải cách trên trong bảng 3 dưới đây (xem trang sau)

Tuy có những bước cải tiến rất rõ rệt trong cải cách công vụ tại Trung Quốc, đất nước này vẫn phải đối mặt với không ít những khó khăn thách thức trong quá trình xây dựng một nền hành chính thích ứng kịp và phù hợp với sự phát triển của kinh tế thị trường Việc tìm kiếm sự cân bằng giữa ý đồ chính trị với một chính sách tự trị về quản lý hành chính là một trong những vấn đề quan trọng mà Trung quốc cần phải giải quyết Có thể thấy rằng, đối với Trung Quốc, vấn đề đặt ra với các nhà lãnh đạo là làm thể nào để duy trì được quyền lãnh đạo của Đảng cộng sản Trung Quốc mà vẫn có thể cho phép chính phủ có quyền quản lý tự chủ đủ để đạt được hiệu quả như mong muốn Phân cấp quản lý cho địa phương cũng là một khó khăn đáng kể Rõ ràng phân quuyền, phân cấp là cần thiết đối với một nước lớn như Trung Quốc, nhưng vấn đề là

ở chỗ làm thế nào để giải quyết tình trạng là phân cấp càng mạnh thì chính phủ càng phải có cơ chế kiểm ta và giám sát hiệu quả hơn, đặc biệt là về tài chính và ngân sách

Một vấn đề nữa hiện chưa được giải đáp là làm thế nào để giải quyết được hậu quả của mô hình chế độ công vụ hiện nay mà hầu hết là vay mượn của các nước phương Tây Chẳng hạn như, việc luân chuyển thường xuyên các quan chức cấp cao của chính phủ được xem là một biện pháp ngăn ngừa chế độ bảo trợ, chế độ gia đình trị và chủ nghĩa “cục bộ địa phương” trong nền công vụ, nhưng mặt khác, kinh nghiệm và các tác phẩm viết về chế độ công chức hành chính của Trung Quốc lại cho thấy rằng, trên thực tế, việc luân chuyển cán bộ thường xuyên sẽ buộc các cán bộ lãnh

đạo có nhiệm kỳ ngắn phải phụ thuộc nhiều vào nhân viên lâu năm và các viên chức

địa phương, những người quản lý hồ sơ và rất biết cách làm cho mọi việc trở nên êm

đẹp Kết quả là, các chỉ thị của trung ương đôi khi được thực hiện kém hiệu quả hơn

so với dự kiến ban đầu Chính phủ Trung Quốc cần tiếp tục giải quyết những vấn đề

này trong những năm cải cách hành chính và công vụ sắp tới

Bảng 1.3 : 7 lần cải cách công vụ ở Trung Quốc

Cải cách Năm cải cách Lý do và hành động Số lượng các bộ, ngành chính phủ trước và sau

Ban quyền cao nhất cho chính phủ

72 vào năm 1987 65 vào năm 1989

Cải cách lần

thứ sáu

1993 Chuyển đổi vai trò của

chính phủ

Thị trường hoá nền kinh tế

86 vào năm 1992 59 vào năm 1996

Cải cách lần

thứ bảy

1998 Chuyển đổi vai trò của

chính phủThị trường hoá nền kinh tê

40 vào năm 1997 29 vào năm 1999

Nguồn: Fang Lee Cooke,2001

38