Báo cáo một số vấn đề pháp lí liên quan đến quản lí đất đai và quyền sử dụng đất

Tuy nhiên, trong các quy định về quản lí đất đai chưa xác định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong việc quản lí, sử dụng đất đai mà hiệu quả kinh tế - xã hội

uật đất đai đã điều chỉnh hầu hết các quan

hệ pháp luật mà đối tượng là đất đai và

quyền sử dụng đất đã tạo cơ sở pháp lí để quản

lí và giải quyết các tranh chấp liên quan đến

đất đai Tuy nhiên, trong các quy định về quản

lí đất đai chưa xác định rõ trách nhiệm của cơ

quan nhà nước và người có thẩm quyền trong

việc quản lí, sử dụng đất đai mà hiệu quả kinh

tế - xã hội kém Mặt khác, Luật đất đai tạo

hành lang pháp lí rộng mở cho người sử dụng

đất thực hiện các quyền của mình một cách tốt

nhất Bên cạnh đó Luật đất đai quy định các

giao dịch về quyền sử dụng đất còn hạn chế và

chưa phù hợp với pháp luật dân sự Vì vậy, để

thực hiện tốt các giao dịch liên quan đến quyền

sử dụng đất thì các văn bản hướng dẫn thực

hiện Luật đất đai và văn bản hướng dẫn các

giao dịch dân sự có liên quan đến đất đai cần

phải tương thích nhau

1 Quyền của Nhà nước đối với đất đai

và quản lí nhà nước về đất đai

Theo quy định của Hiến pháp (Điều 17),

đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu thuộc sở hữu

toàn dân, Nhà nước là người đại diện cho chủ

sở hữu thực hiện quyền sở hữu đất đai Mặt

khác, với tư cách là chủ thể quản lí xã hội, Nhà

nước thực hiện việc quản lí đất đai trên cơ sở

các quy định của pháp luật Như vậy, Nhà

nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

thực hiện hai chức năng Do đó, cần phải phân

biệt rõ hai chức năng này, trên cơ sở đó sẽ xác định được quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước, của cá nhân là người có thẩm quyền trong việc quản lí đất đai và thực hiện quyền sử dụng đất đai

Với tư cách là người đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền sở hữu về đất đai, Nhà nước sẽ thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng

và định đoạt đất đai Vậy, Nhà nước sẽ thực hiện quyền sở hữu như thế nào và khi nào Nhà nước chịu trách nhiệm trước nhân dân

- Về chiếm hữu đất đai: Nhà nước cần phải kiểm soát đất đai bằng nhiều hình thức, biện pháp khác nhau như ban hành văn bản quy định về trình tự, thủ tục xác lập quyền sử dụng đất của các chủ thể, quản lí việc sử dụng các loại đất Mặt khác, Nhà nước cần phải có cơ chế kiểm tra, giám sát các cơ quan của Nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong việc sử dụng đất và trong việc thực hiện quyền quản lí về đất đai Dựa trên cơ chế kiểm soát đó để xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc quản lí, sử dụng đất đai, trong đó có trách nhiệm của cơ quan nhà nước cao nhất và

cơ quan nhà nước ở cơ sở, từ đó sẽ cá thể hoá trách nhiệm của từng cán bộ lãnh đạo các cấp trong việc quản lí đất đai kém hiệu quả

L

* Giảng viên chính Khoa luật dân sự Trường đại học luật Hà Nội

- Quyền sử dụng đất: Nhà nước với tư

cách thay mặt chủ sở hữu về đất đai, sẽ khai

thác, sử dụng đất đai Việc thực hiện quyền sở

hữu bằng hình thức thông qua các cơ quan của

Nhà nước để khai thác, sử dụng đất đai đạt

hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, đảm bảo an

ninh quốc phòng cho đất nước Tuy nhiên, cần

phải xác định trách nhiệm của các cơ quan này

khi sử dụng đất đai kém hiệu quả Nếu quy

định rõ ràng, chặt chẽ vấn đề này thì "tấc đất"

sẽ đem lại "tấc vàng" cho xã hội

- Quyền định đoạt đất đai là quyền quyết

định những vấn đề pháp lí liên quan đến đất

đai như cho thuê, giao đất cho tổ chức, cá nhân

và các hình thức chuyển dịch khác Việc định

đoạt này dựa trên các căn cứ được quy định cụ

thể trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật

Khi định đoạt đất đai, người có thẩm quyền

giao đất, cho thuê đất phải dự tính được hiệu

quả kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc

phòng Ngược lại, việc định đoạt đó không

đem lại hiệu quả như dự tính thì hậu quả đó ai

chịu trách nhiệm Vấn đề này không cần thiết

đề cập trong Luật đất đai nhưng phải được

quy định trong văn bản pháp luật hướng dẫn

thực hiện Luật đất đai, từ đó sẽ quy trách

nhiệm cho người có thẩm quyền trong việc

định đoạt đất đai

Tóm lại, nội dung của quyền sở hữu đất

đai và thực hiện quyền sở hữu về đất đai

chưa làm rõ trong luật Vì vậy, chưa đề cao

trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong

việc thực hiện quyền sở hữu đất đai Cho

nên khi đất đai sử dụng kém hiệu quả thì

không xác định được trách nhiệm của cơ

quan nào và của ai

2 Giao đất, cho thuê đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất

Nhà nước giao đất, cho thuê đất để tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng đất đai đạt hiệu quả cao Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng đất có thể phát sinh những trường hợp nếu sử dụng đúng mục đích của từng loại đất được giao sẽ kém hiệu quả kinh

tế - xã hội Ngược lại, nếu chuyển mục đích sử dụng đất thì việc khai thác, sử dụng đất sẽ đạt

hiệu quả kinh tế - xã hội cao hơn, ví dụ, từ đất

nông nghiệp trồng lúa chuyển sang đất nuôi trồng thuỷ sản, hải sản Trường hợp này hiệu quả kinh tế sẽ cao hơn nhiều lần đối với trồng lúa Nếu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất được áp dụng cho một địa phương, một vùng dân cư, thì Nhà nước cần phải cho phép tổ chức, cá nhân đang sản xuất kinh doanh trên diện tích đất chuyển đổi mục đích sử dụng đất Tuy nhiên, có những trường hợp một tổ chức, một cá nhân hoặc một hộ gia đình được giao đất muốn chuyển đổi mục đích sử dụng đất thì không thể cho phép họ chuyển đổi mục đích

sử dụng đất vì những lí do sau:

- Một diện tích đất nhỏ được chuyển đổi mục đích sử dụng sẽ làm ảnh hưởng đến việc

sử dụng đất của các hộ nông dân xung quanh;

- Sẽ xảy các trường hợp mà người có thẩm quyền trong việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng sẽ lợi dụng chức vụ, quyền hạn

để cho phép cá nhân chuyển đổi mục đích sử dụng đất Vì vậy, để khai thác đất đai có hiệu quả, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải hướng dẫn cụ thể những trường hợp được chuyển đổi mục đích sử dụng đất

3 Các giao dịch về quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất là quyền tài sản đặc

biệt trong các quan hệ dân sự nói chung,

trong giao dịch dân sự nói riêng Tuy nhiên,

quyền sử dụng đất có thể trở thành đối

tượng của các loại hợp đồng dân sự như

mua bán, cho tặng, cho mượn, cho thuê, gửi

giữ Để các quy định trong Luật đất đai

phù hợp với các quy định của Bộ luật dân

sự, các giao dịch về đất đai cần phải tuân

theo các quy định về hợp đồng dân sự

Trong Bộ luật dân sự hiện tại không có các

quy định về hợp đồng chuyển nhượng Theo

Từ điển tiếng Việt, "chuyển nhượng" là

"chuyển dịch", chuyển nhượng tài sản là

chuyển dịch tài sản từ người này cho người

khác Như vậy, có hai loại chuyển nhượng

Chuyển nhượng có đền bù và chuyển nhượng

không có đền bù Chuyển nhượng có đền bù là

bán lại một tài sản mà mình đã mua cho người

khác với giá đã mua Như vậy, nếu xem xét

dưới khía cạnh pháp lí thì chuyển nhượng

quyền sử dụng đất trong Luật đất đai là việc

mua bán quyền sử dụng đất đai Quyền sử

dụng đất là quyền tài sản, là đối tượng của các

giao dịch dân sự Do vậy, sử dụng khái niệm

chuyển nhượng quyền sử dụng đất là không

phù hợp với bản chất của quan hệ đó, vì đây

chính là mua bán quyền sử dụng đất Như vậy,

nếu là mua bán quyền sử dụng đất thì việc mua

bán phải dựa trên các nguyên tắc chung của

hợp đồng mua bán như thời điểm có hiệu lực

của hợp đồng, thời điểm chuyển giao quyền sử

dụng đất, hình thức của hợp đồng, các căn cứ

huỷ và đơn phương chấm dứt hợp đồng

Trong Luật đất đai dùng khái niệm chuyển

nhượng nhưng thực chất là hợp đồng mua bán

quyền sử dụng đất Do đó, pháp luật dân sự

cần phải quy định cụ thể hơn nữa về chuyển nhượng quyền sử dụng đất vừa mang tính đặc thù vừa đảm bảo các nguyên tắc chung của hợp đồng mua bán tài sản

- Cho, tặng quyền sử dụng đất đai

Đất đai là tài sản có giá trị kinh tế cao Vì vậy, quyền sử dụng đất là quyền tài sản trị giá được bằng tiền Cho nên, việc tặng, cho quyền

sử dụng đất không phải là quan hệ phổ biến trong giao lưu dân sự Tuy nhiên, cũng không

có nghĩa là không có quan hệ này Vì vậy, ta cần phải xem xét việc tặng, cho quyền sử dụng đất là quan hệ dân sự phát sinh một cách tự nguyện, tự do trong khuôn khổ pháp luật quy định về loại hợp đồng tặng, cho Luật đất đai

đã hạn chế quyền tặng, cho của cá nhân, hộ gia đình Theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều

110 Luật đất đai thì cá nhân chỉ có quyền tặng, cho những người thuộc diện thừa kế theo pháp luật, còn những đối tượng khác không được tặng, cho Thực tế trong xã hội ta có nhiều người hảo tâm luôn giúp đỡ những người nghèo, người gặp những hoàn cảnh khó khặn như không có nhà ở, không còn đất đai canh

tác, ví dụ, ở đồng bằng sông Cửu Long có rất

nhiều gia đình vì hoàn cảnh khó khăn đã bán hết quyền sử dụng đất của mình, nay không còn đất đai để canh tác, thậm chí không có nhà

để ở Vậy, những trường hợp này Nhà nước chưa giải quyết được cho họ đất để làm nhà ở, đất để canh tác mà có những người hảo tâm tặng, cho một phần quyền sử dụng đất của mình thì tại sao phải hạn chế quyền tặng, cho

đó Vấn đề là ở chỗ cần kiểm soát việc tặng, cho thế nào cho phù hợp với điều kiện kinh tế

- xã hội của chúng ta Mặt khác, để tránh những trường hợp tặng, cho trái pháp luật như giả tạo tặng, cho nhằm trốn tránh nghĩa vụ tài

chính với Nhà nước Loại hợp đồng giả tạo

này đã được điều chỉnh trong Bộ luật dân sự

tại Điều 138 quy định về giao dịch dân sự vô

hiệu do giả tạo và hậu quả pháp lí của giao

dịch giả tạo là có thể bị tịch thu đối tượng của

giao dịch giả tạo đó Vấn đề quan trọng là

làm thế nào Nhà nước kiểm soát được việc

tặng, cho quyền sử dụng đất Muốn kiểm tra,

kiểm soát được giao dịch tặng, cho, Nhà nước

cần phải quy định cụ thể những quyền sử

dụng đất loại nào được tặng, cho, điều kiện

được nhận tặng, cho quyền sử dụng đất và

những trường hợp người được tặng, cho phải

thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà

nước Ngoài ra, có thể quy định mức nghĩa vụ

tài chính mà người đăng kí quyền sử dụng đất

được tặng cho khác với những trường hợp

được chuyển nhượng, thừa kế

Ngoài các giao dịch chuyển nhượng, tặng

cho quyền sử dụng đất, Luật không quy định

các giao dịch cho mượn, gửi giữ đất đai Tuy

nhiên, trong thực tế có nhiều trường hợp cá

nhân cho nhau mượn đất để làm nhà ở hoặc để

sản xuất kinh doanh trong một thời hạn, vì

người có quyền sử dụng đất do điều kiện công

việc mà không trực tiếp quản lí, sử dụng đất,

như được thừa kế quyền sử đất và đã được

được chia một diện tích đất theo suất thừa kế

hoặc được cha mẹ cho một diện tích đất ở

nhưng chưa có nhu cầu ở, cho nên người được

cho, người được thừa kế gửi người khác giữ hộ

hoặc cho mượn Vậy nếu có tranh chấp về hợp

đồng gửi giữ, hợp đồng cho mượn đất đai thì sẽ

căn cứ vào quy định nào để giải quyết Đây là

một thực tế đã và đang tồn tại nhưng pháp luật

không điều chỉnh trực tiếp, do vậy phải áp dụng

tương tự về pháp luật

- Quyền thừa kế của cá nhân, tổ chức đối với quyền sử dụng đất

Thừa kế quyền sử dụng đất là quan hệ dân

sự phổ biến đối với cá nhân và thành viên hộ gia đình Vì vậy, pháp luật cần phải được điều chỉnh quan hệ thừa kế phù hợp với tình hình thực tế ở nước ta

Theo quy định tại Điều 113, cá nhân được được giao đất, nhận chuyển nhượng, thừa kế được tặng, cho quyền sử dụng đất thì có quyền

để lại thừa kế theo di chúc cho cá nhân, tổ chức Quy định này chưa bao quát các quan hệ thừa

kế Trong thực tế còn thừa kế hợp đồng thuê quyền sử dụng đất, đặc biệt là những trường hợp cá nhân thuê đất lâu dài để sản xuất kinh doanh nhưng sau một thời gian thì người thuê chết, vậy người thừa kế của họ phải tiếp tục sản xuất kinh doanh cho đến hết thời hạn của hợp đồng thuê quyền sử dụng đất

Theo nguyên tắc của thừa kế, người thừa kế

có quyền thừa kế toàn bộ các quyền và gánh chịu các nghĩa vụ của người để lại thừa kế trong phạm vi di sản được hưởng Do đó, nếu người

để lại thừa kế chết mà hợp đồng thuê quyền sử dụng đất chưa hết thời hạn thì người thừa kế có quyền thừa kế hợp đồng thuê quyền sử dụng đất đến hết thời hạn Trong thực tế người thuê quyền sử dụng đất để sản xuất kinh doanh như trồng cây lâu năm, nuôi trồng thuỷ sản hoặc làm cơ sở sản xuất, kinh doanh Những trường hợp này, thời hạn của hợp đồng thuê quyền sử dụng đất sẽ dài thì mới đảm bảo cho một chu kì, thời vụ sản xuất, kinh doanh Nếu trong thời hạn thuê mà người thuê chết thì người thừa kế của người đó tiếp tục thực hiện hợp đồng thuê cho đến hết hạn của hợp đồng thì mới đảm bảo được hiệu quả kinh doanh mà người chết để lại

Vì vậy, pháp luật cần phải điều chỉnh việc thừa

kế hợp đồng thuê quyền sử dụng đất để phù

hợp với đời sống thực tế hiện nay

- Thế chấp quyền sử dụng đất, bảo lãnh

bằng quyền sử dụng đất

Thông thường việc thế chấp, bảo lãnh bằng

quyền sử dụng đất được áp dụng khi nghĩa vụ

có giá trị lớn mà các tài sản khác không đủ để

bảo đảm Để bảo đảm được nghĩa vụ, người

nhận thế chấp, người nhận bảo lãnh phải giữ

giấy tờ chứng nhận quyền sở hữu tài sản hoặc

giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Khi người

có nghĩa vụ không thực hiện được nghiã vụ thì

người nhận thế chấp sẽ xử lí tài sản thế chấp

Thế chấp là quan hệ dân sự nên Nhà nước

không cần thiết phải tham gia mà Nhà nước sẽ

kiểm soát, theo dõi việc thực hiện các giao dịch

liên quan đến đối tượng thuộc phạm vi Nhà

nước kiểm soát như việc xử lí tài sản có đúng

pháp luật hay không Do vậy, khi đăng kí giao

dịch bảo đảm không bắt buộc bên thế chấp phải

nộp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại

UBND phường, xã hoặc tại cơ quan nhà nước

có thẩm quyền về đăng kí giao dịch bảo đảm

Khi các chủ thể đã thế chấp, bảo lãnh bằng

quyền sử dụng đất mà người có nghĩa vụ thực

hiện được nghĩa vụ thì hợp đồng thế chấp, hợp

đồng bảo lãnh chấm dứt Người nhận thế chấp,

nhận bảo lãnh trả lại toàn bộ giấy tờ đã nhận

cho người thế chấp, người bảo lãnh Ngược lại,

nếu người có nghĩa vụ không thực hiện được

nghĩa vụ thì người nhận thế chấp, nhận bảo lãnh

sẽ xử lí quyền sử dụng đất như đã thoả thuận

trong hợp đồng thế chấp, hợp đồng bảo lãnh

Trường hợp các bên không thoả thuận về việc

xử lí quyền sử dụng đất thì người nhận thế

chấp, người nhận bảo lãnh phải khởi kiện yêu

cầu toà án xét xử Như vậy, nếu không có thoả

thuận về xử lí quyền sử dụng đất thì người nhận thế chấp, người nhận bảo lãnh không thể tự mình xử lí quyền sử dụng đất như chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác Vì theo nguyên tắc chuyển quyền sử dụng đất thì người chuyển nhượng phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nếu người nhận thế chấp chưa có giấy chứng nhân quyền sử dụng đất sẽ không thực hiện được việc chuyển nhượng Mặt khác, xét về lí thuyết, khi tài sản chưa thuộc quyền sở hữu thì không có quyền định đoạt Vậy muốn định đoạt được trước hết phải xác lập quyền sở hữu đối với tài sản đó (quyền

sở hữu đối với quyền tài sản là quyền sử dụng đất) Theo quy định của pháp luật nếu các bên không thoả thuận về xử lí quyền sử dụng đất thì người nhận thế chấp, người nhận bảo lãnh

sẽ yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bán đấu giá quyền sử dụng đất Tuy nhiên, việc bán đấu giá tài sản là chức năng của tổ chức chuyên bán đấu giá tài sản, không thuộc chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lí nhà nước Do vậy, trường hợp này không thể yêu cầu cơ quan nhà nước bán đấu giá quyền sử dụng đất thay cho tổ chức, doanh nghiệp chuyên bán đấu giá tài sản

Để quản lí đất đai tốt và tạo điều kiện cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình có hiệu quả, Nhà nước cần phải ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật đất đai và áp dụng các quy định của pháp luật dân sự về các giao dịch liên quan đến quyền

sử dụng đất thống nhất Những vấn đề liên quan đến các giao dịch về quyền sử dụng đất chưa quy định trong Luật đất đai thì cần phải quy định trong pháp luật dân sự để điều chỉnh các quan hệ này phù hợp với điều kiện của đất nước ta hiện nay./