Những nội dung cơ bản của hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa phương và định hướng triển khai (PGS, TS nguyễn đức minh)

Trước và trong thời gian tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và góp ý dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều ý kiến nêu ra mặt được và hạn chế của Hiến pháp và Luậ

NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA HIẾN PHÁP SỬA ĐỔI NĂM 2013

VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ ĐỊNH HƯỚNG TRIỂN KHAI

PGS,TS Nguyễn Đức Minh

Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

Ngày 28 tháng 11 năm 2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (dưới đây gọi tắt là Hiến pháp năm 2013 hoặc Hiến pháp hiện hành), thay thế cho bản Hiến pháp năm 199258 Hiến pháp này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2014

Trước và trong thời gian tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và góp ý dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều ý kiến nêu ra mặt được và hạn chế của Hiến pháp và Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, cũng như phản ánh thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên thực tế; từ đó làm rõ nhu cầu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về chính quyền địa phương Vì vậy, bài viết dưới đây không thảo luận các vấn đề đó mà tập trung làm rõ những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung trong chế định về chính quyền địa phương của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 và gợi mở định hướng triển khai thi hành Hiến pháp trong thời gian tới

1 Những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa phương

Trong lần sửa đổi Hiến pháp vừa qua, chế định chính quyền địa phương được đánh giá

là một trong những nội dung quan trọng nhất và khó nhất59 Đồng thời, chế định chính quyền địa phương của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng là một trong những nội dung được nhiều đối tượng quan tâm, tranh luận và góp ý nhiều nhất60

Trong Hiến pháp hiện hành, chế định chính quyền địa phương vẫn được cơ cấu ở chương IX nhưng đặt sau Chương về Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân Cấu trúc như vậy phù hợp với trật tự tổ chức quyền lực theo lãnh thổ, bởi cùng với các cơ quan nhà nước khác ở trung ương, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân hoạt động trên phạm vi quốc gia Tên chương IX được đổi từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành tên mới là

“Chính quyền địa phương” Chương IX của Hiến pháp hiện hành có 7 Điều, giảm 1 Điều so với Hiến pháp năm 1992 Ngoài chương IX, Hiến pháp còn có nhiều quy định ở các chương khác liên quan đến chính quyền, chẳng hạn, Điều 6, Điều 7, khoản 2 Điều 55 v.v

58

Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung vào năm 2001 theo Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 Trong bài viết này gọi tắt là Hiến pháp năm 1992

59

Như ý kiến của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng, trong phát biểu khai mạc tọa đàm về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, do Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tổ chức tại Thành phố Hồ Chí Minh ngày 28/8/2013, Thông tin trên Báo điện tử đại biểu nhân dân tại địa chỉ http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=73&NewsId=290729

60

Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/cpv/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28340715&cn_id=639820# , ngày 11/03/2014

Hiến pháp đã quán triệt các mục đích, yêu cầu, quan điểm cơ bản và định hướng lớn của việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 199261 Chương IX của Hiến pháp hiện hành và các quy định về/và liên quan đến chính quyền địa phương ở các chương khác đã được xây dựng hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh và theo định hướng

xã hội chủ nghĩa Về nội dung, Chương IX của Hiến pháp đã kế thừa nhiều quy định ở chương

IX của Hiến pháp năm 1992 và có sửa đổi, bổ sung ở một số điểm sau đây:

Thứ nhất, Hiến pháp đã thể chế hóa nhiều quan điểm đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam về quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, về phân cấp

và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo chiều dọc, về dân chủ và đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương

Định hướng của Đảng về “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao”62 được đề ra ở Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI chính thức được thể chế hóa trong Điều 112, 113 và 114 Hiến pháp Ở đó, Hiến pháp vạch ra không gian hành động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương

do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên Đồng thời, Hiến pháp quy định cách thức xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương Điều 112 là quy phạm mới được bổ sung vào Hiến pháp hiện hành mà nội dung của nó chưa được quy định trong Hiến pháp năm 1992

Một yêu cầu khác của Đảng về “Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”63 cũng đã được thể chế hóa trong khoản 2 Điều 111 của Hiến pháp Theo đó, cấp chính quyền địa phương … được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định Đường lối của Đảng về

“Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương”64 cũng được Hiến pháp thể chế hóa trong các quy định về tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110); về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính (khoản 1 Điều 111); về hội đồng nhân dân (Điều 113) và ủy ban nhân dân (Điều 114) Ngoài ra, chủ trương của Đảng về

“Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp”65 cũng đã được thể chế hóa trong quy định của Hiến pháp

61

Về các yêu cầu và quan điểm sửa đổi Hiến pháp và 9 nội dung cơ bản của việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, xem trong Báo cáo về những nội dung cơ bản của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 do ông Uông Chu Lưu trình bày Báo cáo được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày 08/01/2013 tại địa chỉ: http://www.quochoi.vn/htx/Vietnamese/C2110/default.asp?Newid=61821#rVhiDC8F7Jg9 Xem thêm Kế hoạch số 71-KH/BTGTW ngày 21/02/2012 của Ban Tuyên giáo Trung ương về công tác tư tưởng thực hiện sửa đổi,

bổ sung Hiến pháp năm 1992 Kế hoạch này được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày 23/02/2013 tại địa chỉ: http://www.quochoi.vn/htx/Vietnamese/C2110/default.asp?Newid=55380#sPEb69nGk0Qn

62

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội

2011, trang 249-250

63

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251

64

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251

65

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251

về vị trí, chức năng, thẩm quyền của hội đồng nhân dân (Điều 113), về ủy ban nhân dân (Điều 114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115)

Dân chủ và đảm bảo vai trò của Nhân dân cũng đã được Hiến pháp quán triệt trong một số quy định về chính quyền địa phương Điều này phản ánh rất rõ trong quy định về yêu cầu phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương khi thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính (khoản 2 Điều 110); chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương (khoản 2 Điều 112); cũng như trong các quy định về hội đồng nhân dân (Điều 113), ủy ban nhân dân (Điều 114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115)

Yêu cầu “Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương”66 đã được Đảng ta đề ra từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII và được tiếp tục nói đến trong Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII Đảng67, và trong các kỳ Đại hội và Hội nghị Ban Chấp hành trung ương của Đảng sau đó68 Tuy nhiên, chỉ đến Hiến pháp năm 2013, các quan điểm nói trên của Đảng mới được thể chế hóa trong đạo luật có hiệu lực cao nhất Theo khoản 2 Điều 112, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương Với quy định này, Hiến pháp đã thể chế hóa đầy đủ đường lối đổi mới của Đảng ta về phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương

Thứ hai, Hiến pháp bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110)

Trong phân định các đơn vị hành chính của nước ta, về cơ bản Hiến pháp hiện hành kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về phân chia đơn vị hành chính của nước, của tỉnh, của huyện và của thị xã và thành phố thuộc tỉnh Theo đó, Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường (khoản 1 Điều 110) Riêng đối với thành phố trực thuộc trung ương, ngoài các bộ phận cấu thành được quy định giống như Hiến pháp năm 1992 là quận, huyện, thị xã, Hiến pháp hiện hành bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã (khoản

1 Điều 110) Ngoài các đơn vị hành chính nói trên, Hiến pháp hiện hành chính thức hiến định đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110) Thực ra, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã có cơ sở hiến định từ Hiến pháp năm 1992, khi khoản 8 Điều 84 trao cho Quốc hội

66

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,

1996, trang 131

67

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997, trang 20-21 có ghi “Phải phân cấp rành mạch trách nhiệm và thẩm quyền các cấp chính quyền… trung ương trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý”

68

Chẳng hạn, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa VIII, Báo Nhân dân, 30/8/1999

thẩm quyền thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Tuy nhiên, trong Điều 118 Hiến pháp năm 1992 lại không quy định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Chỉ đến Hiến pháp năm 2013, sự tồn tại của đơn vị hành chính - kinh tế mới được xác định chính thức và rõ hơn trong quy định về các đơn vị hành chính của nước ta

Thứ ba, Một số điểm mới về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính

Theo đó, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (khoản 2 Điều 110) Quy định này phản ánh rõ hơn sự tôn trọng và đảm bảo của Hiến pháp hiện hành so với Hiến pháp năm 1992 về thực hiện dân chủ trực tiếp của người dân Giống như Hiến pháp năm 1992 (khoản 8 Điều 84) việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc thẩm quyền của Quốc hội Theo Hiến pháp hiện hành, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội, chứ không phải do Chính phủ quyết định như trước đây nữa (khoản 3 Điều 7 Nghị quyết số 719/2014/UBTVQH13 ngày 06/01/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội)

Thứ tư, Hiến pháp quy định rõ hơn về tổ chức chính quyền địa phương

Khác Hiến pháp năm 1992, từ quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp hiện hành cho thấy cách tiếp cận mới, không coi chính quyền địa phương đơn thuần là sự tập hợp của hai cơ quan là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân Hiến pháp hiện hành phân biệt

và không đồng nhất “đơn vị hành chính” với “cấp chính quyền địa phương” Theo khoản 1 Điều 111 Hiến pháp hiện hành, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khác với Hiến pháp năm 1992 (Điều 118), Hiến pháp hiện hành xác định rõ cấp chính quyền địa phương gồm có hội đồng nhân dân và

ủy ban nhân dân (khoản 2 Điều 111)

Thứ năm, Đa dạng hóa các loại chính quyền địa phương

Sau này, có thể có một số chính quyền địa phương, ở đó không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường Ngoài ra, điểm mới khác nữa của Hiến pháp hiện hành là không quy định mô hình thống nhất trong tổ chức chính quyền địa phương mà tạo cơ sở hiến định cho việc tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 2 Điều 111) Điều này sẽ góp phần hạn chế những yếu điểm và phát huy tiềm năng, thế mạnh của mỗi địa phương

Thứ sáu, Lần đầu tiên, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp

Vị trí của chính quyền địa phương trong mối quan hệ với chính quyền trung ương đã được xác định rõ hơn trong Hiến pháp hiện hành Hiến pháp năm 1992 không quy định thẩm quyền và nhiệm vụ của chính quyền địa phương Tìm trong Hiến pháp năm 1992 chúng ta chỉ thấy các quy định về các cơ quan nhà nước ở địa phương là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành không chỉ quy định vị trí, chức năng, thẩm quyền của cơ quan nhà nước ở địa phương mà còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn

của chính quyền địa phương (Điều 112) Có thể nói, đây là một trong những điểm mới nhất và tiến bộ nhất của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây, bởi lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến và lập pháp của Việt Nam (kể từ năm 1945 đến nay), nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được chính thức xác định trong đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất Trước đây, vào năm 1958 Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương69 Tuy nhiên, nội dung của đạo luật này quy định về hệ thống tổ chức của chính quyền địa phương; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc của hội đồng nhân dân; quan hệ giữa đại biểu hội đồng nhân dân và cử tri; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc của ủy ban hành chính; các cơ quan chuyên môn ở địa phương và quan hệ giữa ủy ban hành chính với các cơ quan đó Trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có quy định nào về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương Giờ đây, theo Hiến pháp hiện hành, chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); Đành rằng, Điều 112 chỉ mới quy định một cách khái quát và mang tính nguyên tắc, nhưng các quy định của Hiến pháp hiện hành về chính quyền địa phương đã tạo ra cơ sở hiến định cho việc cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ ban hành trong thời gian tới Nội dung của chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp được xây dựng phù hợp với tên gọi của Chương IX là “chính quyền địa phương” Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở các quốc gia được quy định khác nhau, nhưng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong hiến pháp cho thấy Hiến pháp nước ta có những điểm tương đồng ở mức độ nhất định với hiến pháp của một

số nước Tên chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp của rất ít nước đồng nhất với tên của các cơ quan chính quyền địa phương Hầu hết các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp của nhiều quốc gia, chẳng hạn Ba Lan70, Hàn Quốc71, Liên bang Nga72, Nhật Bản73 được nhóm trong chương hoặc phần có tên gọi là chính quyền địa phương hoặc tự quản địa phương

Thứ bảy, Hiến pháp xác định trách nhiệm bảo đảm các điều kiện thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên khi giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương

Theo khoản 3 Điều 112, trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm

69

Luật Tổ chức chính quyền địa phương của Quốc hội số 110-SL/L.12 ngày 31/5/1958 Luật này đã được Quốc hội biểu quyết trong phiên họp ngày 29/4/1958

70

Chương VII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Ba Lan ngày 2/4/1997 (Công báo Cộng hòa Ba Lan số 78, trang 483) Bản tiếng Đức, xem ngày 12/3/2014 trên trang điện tử http://www.verfassungen.eu/pl/

71

Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Hàn Quốc ngày 29/10/1987 Trang điện tử của Tòa án hiến pháp Hàn Quốc http://english.ccourt.go.kr/home/att_file/download/Constitution_of_the_Republic_of_Korea.pdf ngày 17/2/2014

72

Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Liên bang Nga Bản dịch của Văn phòng Quốc hội (có hiệu đính) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb Thống kê, 2009

73

Chương VIII “Quyền tự trị địa phương” của Hiến pháp Nhật Bản Bản dịch của Viện Nghiên cứu Nhật bản (có hiệu đính theo bản tiếng Anh) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb.Thống kê, 2009

thực hiện nhiệm vụ đó Cùng với quy định này, Hiến pháp cho phép cơ quan nhà nước cấp trên trong trường hợp cần thiết có thể giao hoặc chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ nhưng cùng với đó phải chuyển giao các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó Thực ra, yêu cầu ngân sách cấp trên chuyển giao kinh phí cho ngân sách cấp dưới khi ủy quyền thực hiện nhiệm vụ đã được quán triệt trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 như là nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp Theo khoản 2 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; Ngoài việc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu quy định tại điểm đ và điểm e khoản 2 Điều Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, không được dùng ngân sách của cấp này

để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ Bằng quy định của khoản 3 Điều 112, Hiến pháp đã yêu cầu cao hơn và rộng hơn phạm vi trách nhiệm của cơ quan nhà nước cấp trên khi giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương

Thứ tám, Hiến pháp quy định thẩm quyền quyết định các vấn đề của địa phương và chức năng giám sát của hội đồng nhân dân

Khoản 1 Điều 113 giữ nguyên quy định của Điều 119 Hiến pháp năm 1992 Theo đó, hội đồng nhân dân tiếp tục được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên Điểm mới của Hiến pháp hiện hành là quy định mang tính nguyên tắc về thẩm quyền của hội đồng nhân dân Theo khoản 2 Điều 113 hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân

Thứ chín, Hiến pháp xác định rõ hơn chức năng chấp hành và hành chính của ủy ban nhân dân

Giống như Điều 123 Hiến pháp năm 1992, khoản 1 Điều 114 Hiến pháp hiện hành cũng quy định ủy ban nhân dân do hội đồng nhân dân bầu ra, nhưng cụ thể hơn bằng cách xác định đích danh là “hội đồng nhân dân cùng cấp” Ủy ban nhân dân tiếp tục đảm nhiệm vị trí

và chức năng của cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (khoản 1 Điều 114) Nhưng Hiến pháp hiện hành xác định rõ địa chỉ chịu trách nhiệm của ủy ban nhân dân là hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (khoản 1 Điều 114) Phù hợp với vị trí và chức năng đó, ủy ban nhân dân có nhiệm

vụ tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (khoản

2 Điều 114)

Ngoài ra, khác với Hiến pháp năm 1992 (Điều 124), Hiến pháp hiện hành không quy định hình thức văn bản do ủy ban nhân dân ban hành và trách nhiệm kiểm tra việc thi hành

những văn bản đó Hiến pháp cũng không quy định chế độ làm việc của ủy ban nhân dân và chức năng, nhiệm vụ của chủ tịch ủy ban nhân dân

Thứ mười, Một số quy định đối với đại biểu hội đồng nhân dân

Về cơ bản Hiến pháp hiện hành kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 (Điều

121 và Điều 122) về đại biểu hội đồng nhân dân Điểm mới của Hiến pháp hiện hành là không quy định quyền chất vấn chủ tịch hội đồng nhân dân của đại biểu hội đồng nhân dân Ngoài

ra, Hiến pháp hiện hành không quy định thời hạn phải trả lời trước hội đồng nhân dân của người bị chất vấn

Thứ mười một, Quy định ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành quy định về hệ thống ngân sách nhà nước, trong đó có ngân sách địa phương Theo khoản 2 Điều 55, ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia

2 Định hướng triển khai thi hành các quy định của Hiến pháp hiện hành về chính quyền địa phương

Theo Kế hoạch của Ủy ban thường vụ Quốc hội74, có hai nội dung cơ bản cần triển khai thi hành Hiến pháp là tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp và rà soát, sửa đổi, bãi bỏ hoặc ban hành mới văn bản pháp luật cho phù hợp với Hiến pháp Dự kiến tháng 5/201575 Chính phủ sẽ trình dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi từ Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) để xin ý kiến và Quốc hội xem xét, thông qua vào kỳ họp thứ

10 (tháng 10/2015)76 Cùng với Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Quốc hội cần ban hành Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật Giám sát của hội đồng nhân dân, Luật

Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân), đồng thời cần sửa đổi,

bổ sung Luật Bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và Luật Ngân sách nhà nước

2.1 Về ban hành và tổ chức thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương

Thiết nghĩ, những nội dung sau đây của Hiến pháp cần được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương:

Một là, Nên ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương trước hoặc đồng thời với Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật Giám sát của hội đồng nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và Luật Ngân sách nhà nước Lý do của đề xuất này sẽ được trình bày dưới đây trong kiến nghị về sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước

Hai là, Cần cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 về đơn vị hành chính thuộc thành phố trực thuộc trung ương tương đương với quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt

74

Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 02/01/2014

chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 02/01/2014

76

Theo kế hoạch xác định trong khoản 2 Điều 3 Nghị quyết số 64/2013/QH13 của Quốc hội

Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 về đơn vị hành chính thuộc thành phố trực thuộc trung ương tương đương với quận, huyện, thị xã, chẳng hạn, “Hạt”, “khu vực”, “thành phố thuộc thành phố” v.v

Đối với đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có thể có 3 tình huống: là một chương trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc Luật Đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt hoặc đối với mỗi đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có một luật riêng trên cơ sở các nguyên tắc khung Trường hợp thứ ba có ưu điểm là chú ý được đặc điểm kinh tế, điều kiện tự nhiên, địa lý, xã hội, dân cư v.v của từng địa phương, qua đó có thể phát huy thế mạnh của từng đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt Chế định đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành quy định của Hiến pháp về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt khác với đặc khu kinh tế, khu kinh tế mở, khu chế xuất, khu công nghiệp, bởi trong đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể có dân cư sinh sống; tổ chức bộ máy, nhân sự, cơ chế quản lý hành chính và quản lý hoạt động kinh doanh của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, chế độ thuế v.v không giống với quản lý của đơn vị hành chính khác Do tính “đặc biệt” của nó nên không nên thành lập nhiều đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Trước mắt có thể làm thí điểm 1 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Sau khi tổng kết, rút kinh nghiệm thì Quốc hội quyết định có tổ chức thêm 1 vài đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nữa hay không

Chế định đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt cần phải làm rõ, đơn vị hành chính-kinh

tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào hoặc ngang cấp nào trong hệ thống cấp chính quyền ở nước ta? Quan hệ giữa đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt với đơn vị hành chính cao hơn? Trong đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có mấy cấp chính quyền77? Tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt như thế nào? Thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy quản lý ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng đầu cơ quan hành chính của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Cơ chế kiểm tra, giám sát của đơn vị hành chính cấp trên đối với đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Thủ tục qua, lại ranh giới của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Thủ tục cư trú và làm việc

ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Thể chế kinh tế của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Hệ thống thuế đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt v.v

Ba là, Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính

Liên kết khoản 1 Điều 111 Hiến pháp với khoản 1 Điều 110, có thể thấy, ở đâu có đơn

vị hành chính địa phương, ở đó có chính quyền địa phương Như vậy, chính quyền địa phương tồn tại ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ở các huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; ở các quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc trung ương; ở các xã, thị trấn thuộc huyện; ở các phường và xã thuộc thị xã và thành phố thuộc tỉnh; ở các phường thuộc quận và ở các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do

77

So sánh, Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, tài liệu đã dẫn

ở trên

Quốc hội thành lập Nhưng theo khoản 2 Điều 111 Hiến pháp, chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính địa phương sẽ tổ chức không giống nhau

Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính, nhưng không có nghĩa

là mỗi đơn vị hành chính đều là mỗi cấp chính quyền địa phương; chẳng hạn, quận A là đơn

vị hành chính, nhưng nếu quận A không tổ chức hội đồng nhân dân thì quận đó không phải cấp chính quyền địa phương Ở một cấp chính quyền địa phương (đúng nghĩa là cấp chính quyền địa phương đầy đủ) sẽ có đủ cả cơ quan dân cử, đại diện cho quyền lực nhà nước (hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính-chấp hành (ủy ban nhân dân) Ở chính quyền địa phương nào không có hội đồng nhân dân, chỉ có ủy ban nhân dân thì chính quyền địa phương

đó chưa được coi là “cấp chính quyền địa phương”78 Như vậy, không phải ở chính quyền địa phương nào cũng có cơ quan quyền lực do Nhân dân bầu ra (hội đồng nhân dân)

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương cần thiết kế như thế nào còn phụ thuộc vào việc sau khi tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường79 thì Quốc hội quyết định mô hình nào, không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường hay vẫn duy trì hội đồng nhân dân ở tất cả các cấp chính quyền địa phương Theo Kết luận số 89-KL/TW ngày 03/3/2014 của Bộ Chính trị về tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, trước khi Quốc hội thông qua Luật

Tổ chức chính quyền địa phương, Ban Chấp hành Trung ương sẽ xem xét, cho ý kiến đối với

3 phương án về mô hình tổ chức chính quyền địa phương Phương án 1: Đơn vị hành chính quận, phường không tổ chức hội đồng nhân dân mà chỉ tổ chức ủy ban nhân dân Phương án 2: Đơn vị hành chính phường không tổ chức hội đồng nhân dân mà chỉ tổ chức ủy ban nhân dân Phương án 3: Tại các đơn vị hành chính, không phân biệt khu vực đô thị, nông thôn đều

có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân80

Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn nào của hội đồng nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức hội đồng nhân dân được điều chỉnh và chuyển giao cho hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Đồng thời, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của ủy ban nhân dân huyện, quận, phường ở những nơi không tổ chức hội đồng nhân dân cũng phải được luật hóa Ngoài ra, Luật phải quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức chủ tịch ủy ban nhân dân,

78

So sánh, Trương Đắc Linh, Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Báo cáo tham luận trong kỷ yếu hội thảo “Kết quả và vấn đề triển khai thi hành Hiến pháp sửa đổi năm 2013” do Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam tổ chức ngày 17/4/2014 tại Hà Nội

79

Theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường

80

Kết luận số 89-KL/TW được công bố trên Báo Điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, ngày 26/3/2014 tại địa chỉ: http://123.30.190.43:8080/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang/details.asp?topic=191&subtopic=279&leader_to pic=692&id=BT2631432915

các thành viên khác của ủy ban nhân dân huyện, quận, phường ở những nơi không tổ chức hội đồng nhân dân81

Bốn là, Về tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Để cụ thể hóa khoản 2 Điều 111 của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương

sẽ phải đưa ra các tiêu chí để xác định những địa phương nào là nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt? Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thì Luật phải quy định rõ, những địa phương nào trong số đó cần phải có cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh với hai cơ quan là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân? Những đơn vị hành chính nào ở đó không có hội đồng nhân dân, chỉ có ủy ban nhân dân82?

Năm là, Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương

Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp về nhiệm

vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương Luật sẽ phải xác định rõ nguyên tắc, nội dung, phương thức tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương có thể thực hiện bằng hai cách Nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa

phương cũng nên xác định theo các nguyên tắc đó Cách thứ nhất, Luật xác định những công

việc thuộc nhiệm vụ, thẩm quyền riêng của chính quyền trung ương và những công việc chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cùng giải quyết Những vấn đề còn lại do chính

quyền địa phương đảm nhiệm Cách thứ hai, Luật định rõ những công việc chung thuộc thẩm

quyền của cả trung ương và địa phương, những loại việc địa phương toàn quyền quyết định (thẩm quyền riêng của chính quyền địa phương), những việc trước khi địa phương quyết định phải có ý kiến của trung ương và những việc chính quyền địa phương phải thực hiện theo quyết định của trung ương Thêm vào đó có những loại việc của chính quyền trung ương, nhưng có thể được chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện

Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, chính quyền trung ương thường đảm nhiệm những loại việc như: nắm giữ chủ quyền và thực hiện quyền lực nhà nước trên lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời; nắm giữ quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp ở cấp quốc gia; thành lập, quy định tổ chức và hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp ở cấp quốc gia và bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm người đứng đầu các

cơ quan đó; quốc phòng; an ninh quốc gia; đại diện Nhà nước thực hiện chính sách đối ngoại

và quan hệ quốc tế; quốc tịch; thực hiện quyền sở hữu nhà nước đối với tài nguyên và tài sản thuộc sở hữu quốc gia; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách

81

So sánh Điều 3 của Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí điểm không

tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường

82

Xem thêm: Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo điện

tử Đảng Cộng sản Việt Nam, tài liệu đã dẫn ở trên