Tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ của chính phủ

Trong hướng dẫn chung về khái niệm nợ công được phát hành bởi INTOSAI tháng 5 năm 2000 đã định nghĩa nợ công như sau: “Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi cá

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC _

BÁO CÁO TỔNG KẾT

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2006

TỔ CHỨC KIỂM TOÁN CÁC KHOẢN VAY NỢ CỦA CHÍNH PHỦ

CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI: LÊ ĐÌNH THĂNG

7570

25/11/2009

Hà Nội, năm 2008

Mục lục

Lời mở đầu……….1

Chương 1 Một số lý luận cơ bản về nợ chính phủ và kiểm toán nợ chính phủ………4

1.1 Nợ Chính phủ và quản lý nợ Chính phủ……… 4

1.1.1 Một số khái niệm cơ bản……….4

1.1.2 Các hình thức vay nợ Chính phủ………12

1.1.3 Cơ chế quản lý nợ Chính phủ……….16

1.2 Chu kỳ quản lý nợ Chính phủ……… 23

1.3 Kiểm toán nợ Chính phủ……… 24

1.3.1 Sự cần thiết và vai trò của kiểm toán nợ Chính phủ……… 24

1.3.2 Cơ sở pháp lý để kiểm toán………30

1.3.3 Mục tiêu kiểm toán………31

1.3.4 Căn cứ để kiểm toán……… 32

1.2.5 Loại hình kiểm toán……… 33

1.2.6 Nội dung và phương pháp kiểm toán……….33

chương 2 Thực trạng kiểm toán nợ chính phủ ở việt nam, kinh nghiệm quốc tế về quản lý và kiểm toán nợ Chính Phủ………… 36

2.1 Tình hình quản lý nợ Chính phủ trong những năm gần đây………36

2.1.1 Tình hình vay nợ Chính phủ trong những năm gần đây……… 36

2.1.2 Tình hình quản lý nợ Chính phủ……… 38

2.2 Thực trạng kiểm toán nợ Chính phủ………45

2.2.1 Công tác tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ do Kiểm toán Nhà nước thực hiện trong thời gian qua……… 45

2.2.2 Đánh giá thực trạng kiểm toán nợ Chính phủ do Kiểm toán Nhà nước thực hiện trong thời gian qua……… 47

2.3 Kinh nghiệm quốc tế về tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ………53

2.3.1 Kinh nghiệm về kiểm toán nợ Chính phủ của một số nước……….53

2.3.2 Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam trong tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ……… 57

chương 3 định hướng và giải pháp tổ chức kiểm toán nợ chính

phủ ……… 59

3.1 Định hướng tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ của Kiểm toán Nhà nước………59

3.2 Các giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ……… 61

3.2.1 Mục tiêu và nội dung kiểm toán nợ Chính phủ……… 61

3.2.2 Kiểm toán hoạt động đối với nợ Chính phủ………69

3.2.3 Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ……… 72

3.3 Điều kiện nâng cao chất lượng kiểm toán nợ Chính phủ……….77

3.3.1 Đào tạo đội ngũ cán bộ……… 77

3.3.2 Tăng cường mối quan hệ với các cơ quan quản lý nợ Chính phủ……… .78

3.3.3 Xây dựng cơ sở pháp lý để quản lý và kiểm toán nợ Chính phủ………….79

3.3.4 Công khai minh bạch quản lý nợ và kết quả kiểm toán nợ Chính phủ… 80

kết luận ……… 82 Phụ lục

danh mục tài liệu tham khảo

Lời nói đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong thời đại ngày nay, nợ công nói chung và nợ Chính phủ nói riêng đã trở thành một trong những vấn đề không thể thiếu và rất phức tạp trong nền kinh

tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu Nhiều nước có mức nợ Chính phủ rất lớn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn trong việc cân đối tài chính và thực hiện các nghĩa vụ trả nợ

Mục tiêu cơ bản của việc quản lý nợ Chính phủ là để khai thác các nguồn vốn vay cho Chính phủ với chi phí thấp, đảm bảo đáp ứng được các nghĩa vụ trả

nợ của Chính phủ ở bất kỳ thời điểm nào Đạt được mục tiêu này cho phép các nước có được các nguồn tài chính để phát triển kinh tế mà không bị đặt vào các tình thế rủi ro và thách thức lớn luôn tiềm chứa

Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội luôn được và có xu hướng phát triển mạnh Hàng năm, ngoài nguồn vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát triển thì nguồn vốn từ vay, nợ Chính phủ cũng không ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày càng tăng của xã hội nói chung và của Chính phủ nói riêng Đây là nguồn vốn quan trọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số vốn đầu tư hàng năm của nước ta Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ Chính phủ được sử dụng để bù đắp thâm hụt ngân sách hàng năm

Vấn đề đặt ra cho chúng ta là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan trọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn vay

nợ Chính phủ, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này

Mặt khác, vấn đề vay, nợ Chính phủ cũng phải chú trọng đến an ninh tài chính quốc gia Việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ Chính phủ để có biện pháp phòng ngừa, ngăn

chặn các cuộc khủng hoảng tài chính

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của KTNN là thực hiện kiểm toán các khoản nợ công nói chung và nợ Chính phủ nói riêng, trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ Chính phủ một cách tốt hơn KTNN Việt Nam đã trải qua gần 15 năm hoạt động, nhưng đến nay việc kiểm toán nợ Chính phủ vẫn còn nhiều hạn chế Trên thực tế, KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối với các khoản nợ Chính phủ Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản

nợ Chính phủ nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét vấn

đề vay, nợ Chính phủ trong tính tổng thể, toàn diện của nó Nguyên nhân cơ bản

là do chưa xác định rõ nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ

Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực tiễn nhằm xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán đối với

nợ Chính phủ để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN Đây là đòi hỏi cấp thiết đối với cơ quan Kiểm toán Nhà nước hiện nay

2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là làm rõ các vấn đề lý luận về nợ Chính phủ; tình hình quản lý nợ Chính phủ và kiểm toán nợ Chính phủ ở Việt Nam; tham khảo kinh nghiệm một số nước trong việc kiểm toán nợ Chính phủ; trên cơ

sở đó đề ra định hướng và giải pháp hoàn thiện nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ ở Việt Nam

3 Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đề tài tập trung nghiên cứu cơ chế quản lý nợ Chính phủ ở Việt Nam, trên

cơ sở đó xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán phù hợp với thực tiễn, đảm bảo có thể triển khai áp dụng trong việc kiểm toán nợ Chính phủ của cơ quan KTNN

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn về nợ Chính phủ trong sự phân biệt với nợ công và nợ quốc gia Đề tài chỉ nghiên cứu, xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ Không thực hiện nghiên cứu đối với nợ công hay nợ quốc gia cũng như nội dung, trình tự kiểm toán các loại hình này Đề tài cũng không nghiên cứu nội dung và phương pháp kiểm toán đối với các loại nợ phát sinh từ bảo lãnh cho các tổ chức kinh tế,

nợ phát sinh từ trách nhiệm đạo đức của Chính phủ hay các nghĩa vụ nợ dự phòng khác

4 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp luận cơ bản, như: phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với lôgíc học ; Sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, hệ thống hoá; Sử dụng phương pháp chuyên gia (phỏng vấn hoặc hội nghị) để lấy ý kiến các chuyên gia về lĩnh vực nghiên cứu

5 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài được chia làm 3 chương:

- Chương 1: Một số lý luận cơ bản về nợ Chính phủ và kiểm toán nợ Chính phủ;

- Chương 2: Thực trạng kiểm toán nợ Chính phủ ở Việt Nam, kinh

nghiệm quốc tế về quản lý và kiểm toán nợ Chính phủ;

- Chương 3: Định hướng và giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ

Chương 1

Mét sè Lý LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CHÍNH PHỦ

VÀ KIỂM TOÁN NỢ CHÍNH PHỦ

1.1 Nợ Chính phủ và quản lý nợ Chính phủ

1.1.1 Một số khái niệm cơ bản

Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận Vấn đề không phải là các nghiệp vụ vay trả như thế nào mà lại tập trung vào các tranh luận xác định các khu vực vay nợ, và được tính như thế nào đối với từng loại vay nợ Các khoản vay nợ tác động như thế nào đến vị thế tài khoá của quốc gia Để hiểu rõ hơn về nợ Chính phủ chúng ta đi xem xét một số khái niệm:

Khái niệm nợ: Theo các tài liệu hướng dẫn về thống kê nợ của các định chế

tài chính quốc tế, “Nợ” là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của

các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cả gốc và lãi) vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai Theo từ điển kinh tế, tài chính, ngân hàng, do PGS.TS Lê Văn Tề biên soạn, Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản năm 1996 thì “nợ” là một số tiền do một cá nhân, xí nghiệp hoặc Chính phủ (bên mượn) nợ người cho vay Các khoản nợ phát sinh khi một cá nhân, tổ chức, v.v tiêu xài nhiều hơn khoản lợi tức có được hoặc khi họ cố tình

đề ra phương án vay tiền để mua một số hàng hoá, dịch vụ hoặc tích sản nào đó

Nợ cá nhân có thể bao gồm: cầm cố, tín dụng trả góp, vay ngân hàng và thấu chi Nợ của Chính phủ có thể theo dạng các trái khoán dài hạn, trái phiếu ngắn hạn của ngân khố

Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được hiểu là toàn bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân tại một thời

điểm có trách nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định Nợ nước ngoài tại

một thời điểm là số dư các nghĩa vụ nợ thực tế (không kể nghĩa vụ dự phòng)

mà người vay phải thanh toán lãi và/hoặc gốc vào một hoặc nhiều thời điểm

trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối với người không cư trú Theo định

nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước (ví dụ trái phiếu Chính

phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay nội tệ, nếu do người không cư trú nắm giữ cũng được coi là “Nợ nước ngoài”

Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài cũng được phân thành:

Nợ nước ngoài của Chính phủ

Nợ nước ngoài của khu vực công

Nợ nước ngoài của khu vực tư nhân

Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có thể là nguyên nhân làm gia tăng bội chi NSNN trong tương lai Hiện có nhiều quan điểm khác nhau

về xác định nợ công Michael Parkin1 cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài Nó phản ánh lượng tích lũy của tất cả các khoản bội chi ngân sách trong quá khứ trừ đi tất cả những khoản thặng dư ngân sách trong quá khứ Như vậy, khái niệm này đứng trên giác độ chủ thể đi vay và mối quan hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để xem xét vấn đề Theo

đó, NSNN càng bội chi, nợ công sẽ càng gia tăng Tuy nhiên, đứng trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì chúng tôi cho rằng khái niệm này chưa bao quát được những

khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán

Đây lại là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến quản lý nợ công, đặc biệt là đối với thực tiễn của Việt Nam: các doanh nghiệp Việt Nam khó có khả năng vay nước

ngoài nếu không được Chính phủ bảo lãnh Một khi Chính phủ đã bảo lãnh

thanh toán thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ Như vậy, nếu doanh nghiệp không thanh toán được Chính phủ sẽ phải trả nợ thay Từ đó tạo áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh khoản thanh toán nợ

Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web2, nợ công là số tiền

mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa phương…) nợ các chủ thể khác Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: các khoản

nợ của các doanh nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyền bảo lãnh, có được xem là nợ công hay không?

1 Giáo sư Trường Quản Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học Harvard

2 www.cia.gov; www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org

Còn theo định nghĩa của WB, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao

gồm các nghĩa vụ nợ của:

ƒ Chính phủ trung ương và các bộ;

ƒ Các cấp chính quyền địa phương;

ƒ Ngân hàng trung ương;

ƒ Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định (trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho thể chế đó

Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á 1997, Nga, Brasil và đặc biệt là Achentina trong những năm gần đây lại càng làm cho Chính

phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức độ nhất định và trong bối cảnh

nào đó Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm đối với sự vay mượn của khu vực

tư bởi vì sự vỡ nợ của khu vực này cũng sẽ ảnh hưởng đến thứ tự xếp hạng tín nhiệm của quốc gia

Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác định nợ công, theo chúng tôi, khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau:

ƒ Tính chính xác nhằm tránh sự mơ hồ và tranh cãi về việc đưa vào

hoặc loại trừ những khoản mục đặc biệt

ƒ Tính rõ ràng giúp cho người sử dụng hiểu và phân tích bảng báo cáo

nợ công

ƒ Tính thống nhất về số liệu thống kê và ghi chép kế toán từ năm này

sang năm khác và giữa các quốc gia để so sánh và đánh giá

ƒ Tính toàn diện để đảm bảo tất cả các khoản nợ đặc thù được kiểm soát

và quản lý

ƒ Tính thích hợp trong việc đưa vào hay loại trừ một khoản nào đó

trong nợ công cần phải dựa vào mục tiêu quản lý nợ công và mục đích sử dụng báo cáo nợ công Những định nghĩa khác nhau của nợ công được sử dụng cho các mục đích khác nhau Chẳng hạn, báo cáo nợ công phục vụ cho phân tích kinh tế vĩ mô và xác định nghĩa vụ thanh toán cuối cùng thì nợ công là toàn bộ

nợ của khu vực công Còn nếu báo cáo nợ công được sử dụng để minh chứng

tính trách nhiệm về quản lý NSNN của Chính phủ trước Quốc hội thì định nghĩa

nợ công sẽ hẹp hơn, chỉ bao gồm các khoản nợ của các cấp chính quyền

Như vậy, để phục vụ cho chủ đề nghiên cứu cân đối NSNN, theo chúng tôi, nợ công bao gồm:

ƒ Nợ Chính phủ;

ƒ Nợ của chủ thể khác nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán, kể cả các

khoản nợ công bất thường (nợ bất thường là những khoản nợ nảy sinh do

những tình thế không lường trước Chính sách tự do hóa của Chính phủ sẽ làm gia tăng nợ của khu vực tư và kéo theo đó là sự gia tăng các khoản nợ bất thường)

Trong hướng dẫn chung về khái niệm nợ công được phát hành bởi INTOSAI tháng 5 năm 2000 đã định nghĩa nợ công như sau:

“Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là :

¾ Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tuỳ thuộc vào thể

chế chính trị của từng nước;

¾ Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác;

¾ Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý;

Trong hướng dẫn của Uỷ ban nợ công của INTOSAI cũng bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ không chắc chắn là nợ công Theo hướng dẫn, một khoản

nghĩa vụ hay cam kết có thể xem là nợ công nếu nó rơi vào các khoản kể trên và

có thể đo được

Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn là nợ công một cách đặc biệt Trong những năm gần đây, mức độ các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn đó tăng một cách đáng kể trong một số nước Trong nhiều nước các khoản nợ chưa chắc chắn đó đã trở thành nợ thật, như đã xảy ra trong một số nước Châu Á cuối những năm 1990 Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các khoản vay được bảo lãnh bởi Chính phủ nên được bao gồm

là một phần của nợ công, hoặc là tổng số hoặc chỉ trích dự phòng một phần nào

đó

Một cách thông lệ, các nước báo cáo nợ công và các thông tin tài chính khác bởi bổn phận của họ là thành viên của các định chế tài chính quốc tế như IMF và Ngân hàng Thế giới Các thông tin nợ công được báo cáo tới các tổ chức này nên được biên soạn theo các quy định về báo cáo của họ

Đặc biệt, các nghĩa vụ nợ của lĩnh vực công được báo cáo tới các tổ chức quốc tế nên bao hàm tất cả các nghĩa vụ tài chính của Chính phủ hình thành từ việc vay mượn trực tiếp hay việc bảo lãnh các khoản nợ của các Doanh nghiệp Nhà nước Các nghĩa vụ nợ này có thể phân loại thành nợ trong nước và nợ nước ngoài, dựa trên nơi cư trú của chủ nợ

Hệ thống báo cáo nợ của Ngân hàng Thế giới (WB) (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực công (nợ công) như sau:

Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây:

a) Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó;

b) Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố;

c) Ngân hàng trung ương;

d) Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương mại, các đơn vị công ích ) khi:

i) Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê duyệt;

hay ii) Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay

hơn phân nửa số thành viên ban giám đốc là các đại diện của Chính phủ; hay

iii) Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức

đó

Nợ tư nhân được nhà nước bảo lãnh là khoản nợ của một cá nhân hay doanh nghiệp tư nhân mà việc thanh toán trả nợ được bảo lãnh bởi một tổ chức công theo như định nghĩa ở trên

Như vậy về cơ bản, khái niệm về nợ công do INTOSAI đưa ra đồng nhất với khái niệm nợ công của WB và chúng ta cũng coi như đây là những thông lệ chung mang tính quốc tế Kể từ đây, các nghiên cứu liên quan đến nợ công, nợ Chính phủ ở các phần tiếp theo sẽ được hiểu theo khái niệm nợ của

WB, INTOSAI đưa ra

Nợ Chính phủ bao gồm các nghĩa vụ nợ ngoài nước và nợ trong nước do Chính phủ trực tiếp vay hoặc bảo lãnh cho các đối tượng khác vay Khu vực Chính phủ theo định nghĩa này được hiểu là là bao gồm mọi đơn vị Chính phủ

và mọi thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được các đơn vị Chính phủ kiểm soát và tài trợ phần lớn Như vậy Chính phủ ở đây được hiểu là bao gồm Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các thể chế độc lập phi lợi nhuận được Chính phủ tài trợ Qua đây có thể thấy nợ Chính phủ bao gồm các khoản vay trong nước, vay nước ngoài của Chính phủ trung ương, Chính quyền địa phương và các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường thuộc Chính phủ kiểm soát

và tài trợ

* Phân biệt nợ công và nợ Chính phủ: Cần có sự phân biệt giữa nợ

công và nợ Chính phủ Trước hết chúng ta có thể thấy rằng nợ Chính phủ là một

bộ phận của nợ công Nợ công gồm nợ Chính phủ và nợ của các thể chế tự quản

thuộc sở hữu nhà nước hoặc được nhà nước quyết định ngân sách hoặc chịu trách nhiệm tài chính khi bị phá sản ( Doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị cung cấp dịch vụ công ) Chẳng hạn như nợ nước ngoài của Doanh nghiệp nhà nước thuộc nợ công nhưng không phải là nợ Chính phủ Tuy nhiên nợ nước ngoài của doanh nghiệp nhà nước được Chính phủ bảo lãnh lại thuộc nợ Chính phủ Tương

tự, nợ của các đơn vị cung cấp dịch vụ công không phải là nợ Chính phủ nhưng

nợ do Chính phủ bảo lãnh lại được tính là nợ Chính phủ Nợ nước ngoài của Doanh nghiệp tư nhân là nợ quốc gia, khi Chính phủ bảo lãnh cho doanh nghiệp này thì cần tính đây là nợ Chính phủ Như vậy, nợ Chính phủ là một bộ phận của

nợ công (là bộ phận quan trọng nhất) Nợ Chính phủ sẽ là những khoản vay trực tiếp của Chính phủ trung nương, chính quyền địa phương và nợ của các chủ thể khác được Chính phủ bảo lãnh thanh toán Tuy nhiên sự tính toán này cũng mang tính quy ước Ở Việt Nam hiện nay, các khoản vay trong và ngoài nước của chính quyền địa phương, các khoản phát hành bảo lãnh của Chính phủ chưa được tính là nợ Chính phủ Theo quan niệm của Ngân hàng Thế giới, các khoản

nợ do Chính phủ bảo lãnh phải được tính là nợ Chính phủ và quản lý chặt chẽ các khoản phát hành bảo lãnh của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ

Nghĩa vụ nợ dự phòng ( có nhiều tài liệu gọi là nghĩa vụ nợ bất thường

hay nợ tiềm ẩn) không phải là các nghĩa vụ nợ hiện tại mà là các nghĩa vụ tiềm tàng trong tương lai Các nghĩa vụ nợ này chưa được coi là “nợ” cho đến khi thể hiện rõ và bị đòi phải trả (ví dụ như các khoản bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay nước ngoài hoặc huy động vốn trong nước) Nghĩa vụ nợ dự phòng không phải là nợ trực tiếp nhưng cần phải được kiểm soát và giám sát chặt chẽ và trong khi chúng chưa trở thành nghĩa vụ nợ hiển nhiên có thể theo dõi ghi chép ở dạng “khoản mục ghi nhớ” hoặc còn gọi là “hạch toán ngoại bảng” hay “dưới dòng” Hiện nay, khái niệm “ Nghĩa vụ nợ dự phòng” còn chưa được biết đến nhiều ở Việt Nam trong khi đó ở những nước có thực tiễn quản lý tốt, các Chính phủ đều dành quan tâm rất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép, dự báo mức độ ảnh hưởng đến NSNN và đưa vào khoản mục dự phòng

khi xây dựng dự toán NSNN để có nguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh trong năm ngân sách Các nhà quản lý nợ cần xem xét các tác động của nợ bất thường đối với vị thế tài chính của Chính phủ, bao gồm khả năng thanh khoản chung, khi ra những quyết định về vay mượn Nợ dự phòng là những quyền đòi

về tài chính trong tương lai đối với Chính phủ, tuy chưa được hình thành cụ thể, nhưng có thể gây ra trách nhiệm tài chính hoặc công nợ cụ thể trong những điều kiện nhất định Đó có thể là các công nợ biết trước (như bảo lãnh của Chính phủ

do một đơn vị nào đó trong nước cam kết đối với các khoản vay ngoại hối, chương trình bảo hiểm của Chính phủ đối với mất mùa hoặc thiên tai và những công cụ như quyền chọn bán đối với chứng khoán Chính phủ) hoặc không biết trước, khi Chính phủ không có nghĩa vụ hợp đồng phải cung cấp hỗ trợ, nhưng (về sau) lại quyết định thực hiện khi cho rằng chi phí của việc không can thiệp là không chấp nhận được (ví dụ như khi phải cứu giúp khu vực tài chính, các Doanh nghiệp nhà nước, hoặc Chính quyền địa phương) Tuy nhiên, khác với hầu hết các nghĩa vụ tài chính khác của Chính phủ, Nghĩa vụ nợ dự phòng có độ bất ổn – chỉ phải thực hiện nếu có một sự kiện nào đó diễn ra, và quy mô thanh toán tài chính phụ thuộc vào cấu trúc của cam kết Kinh nghiệm cho thấy các công nợ bất thường như vậy thường rất lớn, đặc biệt khi liên quan đến việc Chính phủ tái vốn hóa hệ thống ngân hàng, hoặc nghĩa vụ của Chính phủ nảy sinh từ các chương trình được thiết kế kém cỏi nhằm tư nhân hoá các tài sản Chính phủ Nếu công nợ bất thường được cơ cấu mà không có kiểm soát hoặc động viên phù hợp, thì Chính phủ thường bị ảnh hưởng bởi rủi ro đạo đức, vì dự phòng ban đầu có thể làm tăng khả năng những công nợ này biến thành hiện thực Do đó, Chính phủ cần phải cân đối giữa lợi ích của việc công bố và những hậu quả do rủi ro đạo đức có thể nảy sinh đối với công nợ bất thường Chính phủ cần kiểm soát khả năng bị rủi ro khi tham gia vào các công nợ bất thường được

dự báo, và phải đảm bảo có đầy đủ thông tin về những rủi ro liên quan đến những công nợ như vậy Ngoài ra, Chính phủ cũng phải nhận thức được các điều kiện có thể gây ra các công nợ bất thường không được báo trước, như việc bóp méo chính sách có thể dẫn đến các biện pháp kém cỏi về quản lý tài sản và công

nợ trong khu vực ngân hàng Một số Chính phủ thấy rằng cần phải tập trung hoá chức năng kiểm soát trên Trong nhiều trường hợp, các nhà quản lý nợ cần biết

rõ về các công nợ bất thường được dự báo mà Chính phủ đã tham gia Các cơ quan tài khoá cũng nên cân nhắc các khoản dự phòng ngân sách cho các tổn thất

dự kiến do công nợ bất thường được dự báo gây nên Trong trường hợp không thể có được những dự toán có thể tin cậy, cần tổng hợp trong phần ghi chú của bảng ngân sách hoặc trong tài khoản tài chính của Chính phủ những thông tin có sẵn về chi phí và rủi ro của công nợ bất thường hoặc những tiêu hao về thanh khoản, vì công nợ bất thường có thể thể hiện một rủi ro lớn đối với bảng cân đối của Chính phủ Chính phủ cũng có thể làm nhiều việc để giảm những rủi ro liên quan đến công nợ bất thường bằng cách củng cố các việc quản lý và giám sát, đưa ra những kế hoạch bảo hiểm tiền gửi phù hợp, thực hiện cải cách điều hành trong những doanh nghiệp khu vực công, và cải thiện chất lượng các chính sách pháp lý và quản lý kinh tế vĩ mô

Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, các tác giả chỉ tập trung nghiên cứu các khoản vay nợ Chính phủ cũng như kiểm toán nợ Chính phủ, không đi sâu nghiên cứu nợ công và các khoản nợ của khu vực tư nhân Đối với các nghĩa vụ

nợ dự phòng sẽ được đề cập với những nội dung có liên quan đến vay nợ Chính phủ Các khoản nợ dự phòng khác không đề cập đến trong đề tài nghiên cứu

này

1.1.2 Các hình thức vay nợ Chính phủ

1.1.2.1 Vay nước ngoài của Chính phủ

Vay nước ngoài của Chính phủ: là hình thức Chính phủ vay của các Chính phủ, tổ chức hay cá nhân người nước ngoài thông qua việc phát hành các công cụ vay nợ Hiện hành, có các hình thức vay nợ như sau:

(1) Vay theo điều kiện Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development

Assistance - ODA) ODA là những khoản vay hội đủ 3 điều kiện: (i) Official: được thoả thuận với các chủ nợ chính thức (các Chính phủ hoặc các Tổ chức Tài chính quốc tế): (ii) Development:được tài trợ cho các mục đích phát triển; (iii)

Assistance: có tính chất hỗ trợ/ ưu đãi với lãi suất thấp và thời hạn dài (theo định nghĩa hiện hành là những khoản vay có yếu tố cho không ít nhất là 25%) Hiện nay, ODA là hình thức vay nợ chủ yếu của Chính phủ Việt Nam Các nhà tài trợ ODA lớn nhất cho Việt Nam hiện nay là: Chính phủ Nhật, Ngân hàng Thế giới (WB/IDA), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)

(2) Vay thương mại dưới các hình thức vay trực tiếp và / hoặc phát hành

trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế Hiện nay Chính phủ cũng vay một số khoản vay với lãi suất thị trường của các Ngân hàng đầu tư quốc tế như Ngân hàng đầu tư Bắc Âu (NIB), Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB) Từ vài năm gần đây, do sự thay đổi trong xếp hạng quốc gia thành viên của ADB, Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận và vay một số khoản từ nguồn vốn thông thường (OCR) của tổ chức này Một số tổ chức phát triển của các Chính phủ lâu nay vẫn dành ODA cho Việt Nam hiện cũng đã giới thiệu những sản phẩm tín dụng mới có lãi suất dựa trên cơ sở LIBOR hoặc EURIBOR Cuối năm 2005, Việt Nam cũng đã phát hành lần đầu tiên trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế với số lượng 750 triệu Đôla Mỹ

Một phần vốn vay của Chính phủ (bao gồm cả vay ODA và vay thương mại) được cho các chủ thể trong nước vay lại để đầu tư cho các chương trình, dự

án đầu tư phát triển trọng điểm của Nhà nước hoặc nằm trong danh mục, phù hợp với quy hoạch đầu tư phát triển của Nhà nước đã được cấp thẩm quyền phê duyệt Các khoản cho vay lại không được hạch toán trực tiếp vào Ngân sách Nhà nước như các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách (cấp phát) nhưng được báo cáo hàng năm cho Quốc hội cùng với quyết toán NSNN

1.1.2.2 Bảo lãnh của Chính phủ cho các khoản vay nợ nước ngoài

Ngoài các khoản vay trực tiếp của Chính phủ, để tạo điều kiện cho một số

tổ chức, doanh nghiệp mà chủ yếu là doanh nghiệp, Chính phủ phát hành nghiệp

vụ bảo lãnh vay cho các đơn vị này Mặc dù đây là nghĩa vụ của các tổ chức đi vay nhưng Chính phủ vẫn phải chịu trách nhiệm khi các tổ chức này không trả được gốc và lãi Do vậy các nghiệp vụ bảo lãnh của Chính phủ cũng được tính là

nợ nước ngoài và theo quan niệm của Ngân hàng Thế giới các khoản bảo lãnh

phải được quản lý chặt chẽ và được tổng hợp là số vay nợ nước ngoài của Chỉnh phủ

Nợ nước ngoài của Doanh nghiệp nhà nước và Doanh nghiệp tư nhân

được Chính phủ bảo lãnh sẽ được theo dõi và thống kê vào chỉ tiêu “Nợ nước ngoài của khu vực công và được khu vực công bảo lãnh” làm cơ sở đánh giá được đầy đủ các nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ

1.1.2.3 Vay nợ nước ngoài của Chính quyền địa phương

Các Chính quyền địa phương có thể vay nợ nước ngoài để tài trợ thâm hụt ngân sách hoặc thực hiện các chương trình, dự án theo mục tiêu đã xác định Tuỳ từng quốc gia khác nhau mà có quy định khác nhau về việc vay nợ của Chính quyền địa phương Chẳng hạn như Cộng hoà Liên bang Đức, Chính quyền địa phương được phát hành công cụ vay nợ trên thị trường quốc tế và chịu trách nhiệm đối với số nợ vay Tuy nhiên, đứng trên phạm vi quốc gia, các khoản vay này vẫn được tính là số vay nợ Chính phủ của quốc gia

Ở Việt Nam, chính quyền địa phương không được trực tiếp vay hoặc vay

lại nguồn vay nước ngoài của Chính phủ, tuy nhiên, theo quy định đặc biệt của

Chính phủ, một số Uỷ ban Nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để đầu tư cho các chương trình, dự án phát triển của địa phương và sử dụng ngân sách địa phương

để trả nợ Chẳng hạn như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng

1.1.2.4 Vay trong nước của Chính phủ

Có nhiều hình thức phát hành công cụ vay nợ trong nước của Chính phủ Tuỳ thuộc vào mục đích vay để tài trợ cho bù đắp thâm hụt ngân sách, thực hiện các khoản vay theo mục tiêu của Chính phủ hay của Quốc hội mà phát hành các công cụ vay khác nhau Có thể có các hình thức vay nợ trong nước của Chính phủ như sau:

(1) Tín phiếu kho bạc và Trái phiếu kho bạc

- Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dưới 01 năm do Kho bạc Nhà nước phát hành nhằm phát triển thị trường tiền tệ và huy động vốn

để bù đắp thiếu hụt tạm thời của Ngân sách Nhà nước trong năm tài chính

- Trái phiếu Kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn từ 01 năm trở lên, do Kho bạc Nhà nước phát hành để huy động vốn bù đắp thiếu hụt của Ngân sách Nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định

Căn cứ theo yêu cầu của Ngân sách hàng năm, Vụ NSNN đề nghị KBNN thực hiện phát hành tín phiếu hoặc trái phiếu theo từng thời gian Ngân hàng Nhà nước đóng vai trò đại lý tài chính trong các đợt đấu thầu tín phiếu kho bạc Tín phiếu kho bạc được phát hành với các thời hạn 31 ngày, 182 ngày, 273 ngày

và 364 ngày Trái phiếu kho bạc có thời hạn 1, 2 và 5 năm và được phát hành theo các hình thức: bán lẻ qua hệ thống Kho bạc Nhà nước; bảo lãnh phát hành; đại lý phát hành; đấu thầu qua thị trường chứng khoán Cho đến nay mới chỉ có một loại lãi suất (lãi suất cố định) được áp dụng cho tất cả các kỳ hạn tín phiếu

và trái phiếu kho bạc Cơ sở dữ liệu về tín phiếu và trái phiếu kho bạc được lưu giữ và xử lý tại KBNN

(2) Trái phiếu công trình trung ương

Trái phiếu công trình trung ương được KBNN phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí ngân sách trong năm Từ năm 2003 đến nay, Việt Nam đã liên tục phát hành các đợt trái phiếu công trình trung ương với lãi suất cố định, thời hạn 5 năm và 10 năm đối với trái phiếu bằng Đồng VN, thời hạn 5 năm đối với trái phiếu bằng

Đô la Mỹ, trong đó chủ yếu là trái phiếu bằng Đồng VN Nguồn thu từ các đợt phát hành được sử dụng cho các công trình giao thông và thuỷ lợi quan trọng nằm trong kế hoạch đầu tư của Nhà nước

(3) Trái phiếu đầu tư

Trái phiếu đầu tư có kỳ hạn từ 01 năm trở lên do các tổ chức tài chính nhà nước, các tổ chức tài chính tín dụng được Thủ tướng Chính phủ chỉ định phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo chính sách của Chính phủ Phương thức phát hành tương tự như trái phiếu KBNN Hiện nay Quỹ Hỗ trợ phát triển (HTPT) đang là tổ chức được chỉ định phát hành trái phiếu đầu tư Trong một số trường hợp, KBNN cũng có thể được giao phát hành trái phiếu đầu tư thay mặt

Quỹ HTPT Tiền thu từ trái phiếu đầu tư được theo dõi riêng và chỉ sử dụng cho những mục tiêu kinh tế được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Tổ chức phát hành chịu trách nhiệm thanh toán chi phí phát hành, lãi và gốc trái phiếu khi đến hạn Ngân sách Nhà nước thanh toán một phần hay toàn bộ lãi suất hoặc cấp bù lãi suất cho tổ chức phát hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ đối với từng mục tiêu kinh tế cụ thể Các giao dịch về trái phiếu đầu tư được ghi chép theo dõi tại các tổ chức phát hành

(4) Công trái

Công trái là một loại trái phiếu Chính phủ được phát hành cho những mục đích đặc biệt, chủ yếu là công trái xây dựng Tổ quốc và công trái giáo dục được phát hành thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước với lãi suất cố định và thời hạn

5 năm

(5) Trái phiếu Chính quyền địa phương

Chính quyền cấp tỉnh được phát hành Trái phiếu Chính quyền địa phương

để huy động vốn cho các dự án, công trình thuộc nguồn vốn ngân sách địa phương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí vốn trong năm Hiện nay

Vụ NSNN chưa có cơ sở dữ liệu để theo dõi việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương Tuy nhiên, theo quy định hiện hành các tỉnh có trách nhiệm báo cáo định kỳ hoặc theo yêu cầu của Bộ Tài chính về kết quả phát hành và thanh toán Trái phiếu CQĐP

(6) Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh

Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh là loại trái phiếu có kỳ hạn từ 01 năm trở lên, do các doanh nghiệp phát hành nhằm huy động vốn cho các dự án đầu tư theo chỉ định của Thủ tướng Chính phủ

(7) Các hình thức huy động trong nước khác của Chính phủ

Là một số hình thức vay tạm thời của NSNN như vay của Bảo hiểm Xã hội và một số Quỹ tài chính khác trong quá trình cân đối và điều hành ngân sách hàng năm

1.1.3 Cơ chế quản lý nợ Chính phủ

Có nhiều kiểu cơ cấu tổ chức về mặt thể chế khác nhau cho việc quản lý

nợ Chính phủ, miễn là chức năng và nhiệm vụ là rõ ràng và có sự phối hợp và chia sẻ thông tin tốt Thực tế là, trừ trường hợp bất khả kháng có những lý do thuyết phục liên quan tới tính hiệu quả ra, thì không nên phân bổ cùng một chức năng, nhiệm vụ cho hai cơ quan khác nhau

Quản lý nợ Chính phủ nhìn chung sẽ hiệu quả hơn nếu nhiệm vụ ra quyết định và thực thi quyết định không trải rộng ra nhiều cơ quan quản lý khác nhau (như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công thương…) hoặc trải khắp các Vụ trong Bộ Tài chính Trong nhiều nước, nhìn chung là cơ cấu theo kiểu một bộ phận nhưng có chức năng nhiệm vụ đa dạng trong việc quản lý các loại

nợ khác nhau (ví dụ quản lý nợ trong nước, bảo lãnh, viện trợ, nợ nước ngoài, vay từ các ngân hàng phát triển đa phương…) Việc trao đổi thông tin giữa các

bộ phận khác nhau trong cùng một Bộ có thể mất nhiều tháng để trả lời, và việc

đó có thể còn mất nhiều thời gian hơn khi giữa các Bộ Nhìn chung thì các thể chế sau đây thường đóng vai trò hiệu quả trong việc quản lý nợ:

• Bộ Tài chính

• Ngân hàng Nhà nước

• Bộ Kế hoạch và Đầu tư

• Văn phòng quản lý nợ

• Cơ quan kiểm toán tối cao

Hệ thống quản lý nợ, cụ thể là cơ cấu thể chế bao gồm các đơn vị có chức năng liên quan tới quản lý nợ là khác nhau giữa các nước và có hình mẫu khác nhau do lịch sử để lại, do việc phân chia trách nhiệm về mặt lập pháp giữa các cấp bậc quản lý khác nhau, tổ chức nội các, tầm quan trọng của nợ nước ngoài trong quản lý kinh tế nói chung, tầm quan trọng của các loại tín dụng cụ thể trong cơ cấu nợ nói chung, và cũng do chức năng quản lý nợ nước ngoài quy định

Thường có 2 mô hình điển hình, đó là:

(1) Hệ thống phi tập trung

Nhìn chung theo mô hình này thì các chức năng quản lý nợ khác nhau không được phân giao cho cùng một cơ quan quản lý Hay nói cách khác, có rất nhiều vai trong hệ thống Chúng ta có thể thấy có rất nhiều đơn vị hay bộ phận quản lý, chủ yếu là trong Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước thực hiện một vài chức năng được đề cập trên đây và đôi khi thậm chí chồng chéo nhau hay thực hiện cùng một chức năng ở các Bộ khác nhau Hệ thống như vậy là phi tập trung, như là mô hình của Việt Nam hiện nay (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc Nhà nước…)

(2) Hệ thống tập trung

Khi tất cả các chức năng quản lý nợ được thực hiện bởi hoặc là Ngân hàng Nhà nước, hoặc là Bộ Tài chính, hoặc bởi cơ quan riêng biệt (hoặc nửa riêng biệt) không thuộc Ngân hàng Nhà nước cũng không thuộc Bộ Tài chính – Cơ quan quản lý nợ công thống nhất (DMO – Debt Managerment Office) Theo mô hình này thì việc quản lý nợ công thường tập trung vào một đầu mối, có thể là riêng là một Bộ hay cơ quan trực thuộc Chính phủ hoặc thậm chí chỉ là một Vụ chuyên quản lý nợ quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính… thì hệ thống như vậy gọi

là tập trung

Liệu hệ thống là tập trung hay phi tập trung, khi mà có chiến lược, cơ cấu, nhân sự và phương tiện, thông tin, phân tích, kiểm soát và hoạt động - các điều kiện cần thiết với một hệ thống quản lý nợ hiệu quả đang tồn tại Tuy nhiên, nó

là yêu cầu bắt buộc rằng hệ thống quản lý thông tin nợ, phân tích và ra quyết định là được hợp nhất trong một môi trường thể chế được xác định một cách rõ ràng Rõ ràng là nếu các bộ phận khác nhau được đặt trong một cơ quan hợp nhất thì mục tiêu có thể đạt được dễ dàng hơn so với một hệ thống phi tập trung cao

Ở Việt Nam hiện nay có rất nhiều Bộ, đơn vị trực thuộc các Bộ tham gia vào việc quản lý nợ công và đều là đối tượng kiểm toán Các cơ quan chịu trách nhiệm chính về nợ và quản lý nợ bao gồm:

¾ Thủ tướng Chính phủ

Có thẩm quyền phê chuẩn về nợ nước ngoài của Chính phủ và phê duyệt các khoản bảo lãnh của Chính phủ theo yêu cầu của các doanh nghiệp để đi vay nước ngoài; các kế hoạch hàng năm về vay và trả các khoản vay nợ nước ngoài của Chính phủ Trình chiến lược và các kế hoạch nợ lên Quốc hội phê chuẩn trong phiên họp ngân sách

Thủ tướng cũng nhận được các báo cáo sau đây vì các mục đích kiểm soát

và theo dõi:

- Báo cáo quốc gia thường niên về tình trạng vay và trả nợ nước ngoài của Chính phủ và đất nước bao gồm cả các khoản của các doanh nghiệp và các tổ chức tín dụng;

- Báo cáo thường niên về tình trạng cho vay lại và việc thu hồi vốn vay của Chính phủ;

- Báo cáo thường niên và 6 tháng một lần về việc huy động và sử dụng vốn ODA

¾ Bộ Kế hoạch và Đầu tư

- Hoạch định chiến lược quốc gia về vay và trả nợ nước ngoài và gắn kế hoạch dài hạn về vay nợ nước ngoài và trả nợ của đất nước phù hợp với chiến lược phát triển KTXH của đất nước cho từng thời kỳ với chiến lược quốc gia về vay nợ nước ngoài và trả nợ

- Điều phối các nhu cầu ODA và xin phê duyệt Thu hút, huy động và quản lý ODA Chuẩn bị, đàm phán và ký kết các hiệp định khung quốc tế về ODA với các chủ nợ Theo dõi, đánh giá và thanh tra việc quản lý, thực hiện và ảnh hưởng của các hoạt động của các chương trình và dự án ODA Xây dựng, vận hành và hoàn thiện hệ thống thông tin về theo dõi và đánh giá các chương trình/dự án ODA và lập các báo cáo định kỳ về thu hút và sử dụng ODA trình Chính phủ

- Xây dựng kế hoạch hàng năm về vay và trả nợ nước ngoài trình Thủ tướng phê chuẩn Báo cáo Chính phủ về thực tế thực hiện kế hoạch hàng năm;

- Thực hiện quản lý tài chính các khoản vay nợ nước ngoài của Chính phủ (bao gồm cả ODA ưu đãi, vay thương mại của Chính phủ, các khoản vay nợ do phát hành trái phiếu Chính phủ), cung cấp bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp không phải là các tổ chức tín dụng và ký kết vay nợ nước ngoài Thực hiện việc trả nợ nước ngoài của Nhà nước và Chính phủ từ ngân sách nhà nước;

- Cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp không phải là các tổ chức tín dụng Thu thập số liệu từ NHNN về bảo lãnh của NHNN cấp cho các tổ chức tín dụng

để theo dõi tổng thể

- Về các dự án/chương trình ODA đã được phê chuẩn:

Đàm phán và ký kết các hiệp định quốc tế cụ thể Đại diện chính thức cho

“bên đi vay” trong các hiệp định quốc tế cụ thể ngay cả khi đã có cơ quan khác được uỷ quyền cho phép đàm phán, ký kết và chịu trách nhiệm chính;

Xây dựng chế độ quản lý tài chính;

Tổ chức việc cho vay lại và thu hồi vốn cho vay lại của các chương trình và

dự án ODA được tài trợ từ các khoản vay nợ được Nhà nước cho vay lại;

Báo cáo tóm tắt các số liệu về rút vốn vay và trả nợ

- Phát hành trái phiếu Chính phủ (quốc tế cũng như trong nước) Nghị định 23/1995 ngày 22/3/1995 của Chính phủ về phát hành trái phiếu Chính phủ trên

thị trường quốc tế quy định về việc phát hành các trái phiếu Chính phủ, trái phiếu của các ngân hàng thương mại quốc doanh và trái phiếu của các DNNN Chỉ có thể phát hành trái phiếu Chính phủ cho các mục đích phát triển và đầu tư Các ngân hàng thương mại quốc doanh có thể sử dụng số tiền thu được từ việc phát hành trái phiếu để mở rộng hoạt động tín dụng trung và dài hạn cho các đối tương khách hàng Số tiền thu được từ việc phát hành trái phiếu DNNN chỉ có thể sử dụng để đầu tư vào các dự án đã được phê duyệt của doanh nghiệp Nghị định 01/2000 ngày 13/1/2000 về việc phát hành trái phiếu Chính phủ liệt kê các loại trái phiếu và tín phiếu phát hành trên thị trường trong nước cũng bao gồm cả các trái phiếu được phát hành bằng ngoại tệ phục vụ mục đích tiêu dùng trong nước Nghị định này cho phép việc phát hành trái phiếu bằng ngoại tệ vì mục đích cụ thể của các dự án đầu tư có nhu cầu vốn bằng ngoại tệ Điều 5 của quy định này quy định cụ thể các đối tượng mua trái phiếu là các tổ chức và cá nhân người Việt Nam, Việt kiều, các tổ chức và cá nhân nước ngoài sinh sống và làm việc hợp pháp tại Việt nam Theo định nghĩa quốc tế về nợ nước ngoài thì các trái phiếu do người Việt sinh sống tại hải ngoại (Việt kiều) phải được coi là nợ nước ngoài

¾ Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

- Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc xây dựng các chiến lược và kế hoạch về bảo lãnh và trả các khoản vay nợ trong và ngoài nước, xây dựng và thực hiện các kế hoạch vay nợ để bù đắp bộ chi NSNN (Luật NSNN 2002);

- Quản lý vay và trả nợ của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh

tế, cung cấp bảo lãnh Chính phủ cho các tổ chức tín dụng đi vay nợ nước ngoài như đã được phê duyệt Các chức năng liên quan đến nợ doanh nghiệp và bảo lãnh này đã không còn là chức năng của NHNN theo quy định của Luật NSNN Tuy nhiên, Nghị định 52/2003 lại quy định việc quản lý nợ nước ngoài của doanh nghiệp thuộc chức năng của NHNN Sự thiếu nhất quán này cần được giải quyết

- Hướng dẫn và kiểm soát giao dịch bảo lãnh của các ngân hàng thương mại;

- Xây dựng và lên kế hoạch tổng hạn mức vay thương mại hàng năm của các doanh nghiệp trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt;

- Cho dù các doanh nghiệp có thể đi vay trực tiếp từ nước ngoài, thì vẫn phải đăng ký với NHNN và tuân thủ mức trần được cố định hàng năm Các doanh nghiệp sẽ định kỳ (hàng quý và hàng năm) báo cáo tình hình rút vốn vay

và trả nợ cho NHNN Các hiệp định vay nợ của các DNNN sẽ được NHNN cho

ý kiến trước khi được ký kết;

- Báo cáo hàng năm về số vay nợ nước ngoài và trả nợ của các doanh nghiệp lên Bộ Tài chính để Bộ Tài chính đưa vào kế hoạch vay nợ nước ngoài và trả nợ tổng thể hàng năm của đất nước;

- Đàm phán và ký kết các hiệp định quốc tế cụ thể với WB, IMF và ADB

về các dự án/chương trình ODA đã được phê duyệt (điều 40.1 của Nghị định 17/2001) Tại Nghị định 52/2003 của Chính phủ ngày 19/5/2003 gần đây nhất quy định cụ thể các chức năng của NHNN thì chức năng đàm phán và ký kết các hiệp định này đã không còn nữa;

- Định kỳ tóm tắt các số liệu về rút vốn vay và trả nợ thông qua các ngân hàng về các dự án và chương trình ODA

- Nghị định 90/1998 có quy định cụ thể về cấp bảo lãnh Chính phủ cho các tổ chức tín dụng trong khi Nghị định 52/2003 mới đây nhất thậm chí không quy định đây là một trong các chức năng của NHNN

Từ các quy định chức năng của các cơ quan có liên quan trên đây có thể thấy mô hình phi tập trung này rất dễ xảy ra tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, ví dụ như chức năng lập kế hoạch, chiến lược chồng chéo giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính hay chức năng quản lý vay ODA cũng vậy…

Cho dù quản lý nợ công theo mô hình nào thì đơn vị được kiểm toán vẫn

là tất cả các cơ quan có liên quan tham gia vào việc quản lý nợ công như đã trình bày trên đây

1.2 Chu kỳ quản lý nợ Chính phủ

Chu kỳ của một khoản nợ hay có tài liệu gọi là vòng đời của một khoản

nợ bao gồm 4 giai đoạn:

Cần có hệ thống và quy trình để ghi, giám sát, thanh toán và giải trình tất

cả giao dịch nợ và liên quan đến nợ trong một môi trường an toàn và có kiểm soát

(4) Công bố nợ:

Cần báo cáo để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình đối với chính sách và hoạt động quản lý nợ Hàng năm cần công bố số liệu nợ Chính phủ đối với cơ quan lập pháp và trong phạm vi cho phép có thể công bố cho dân chúng về nợ Chính phủ Việc công bố nợ Chính phủ phải đầy đủ gồm nghĩa vụ

nợ trực tiếp của Chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, nghĩa vụ nợ

dự phòng cũng như các rui ro tác động đối với nền tài chính quốc gia do việc quản lý nợ Chính phủ mang lại Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về quản lý nợ Chính phủ vao gồm công bố thông tin, chính sách đầy đủ; hạch toan, ghi chep đầy đủ các nghĩa vụ nợ phát sinh; công bố công khai số liệu

nợ Chính phủ, nợ quốc gia; thực hiện kiểm toán và công khai kết quả kiểm toán

nợ Chính phủ Cơ quan kiểm toán tối cao của quốc gia cần được giao trách nhiệm kiểm toán nợ Chính phủ và báo cáo cơ quan lập pháp về kết quả kiểm toán việc quản lý nợ Chính phủ Trong chừng mực có thể cần công bố công khai kết quả kiểm toán về tình hình quản lý nợ Chính phủ để tác động đến quản lý nợ một cách tốt hơn

1.3 Kiểm toán nợ Chính phủ

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Nhà nước đã đưa ra khái niệm về kiểm toán như sau:

Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá

và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước (Điều 4 Luật Kiểm toán nhà nước)

Theo khái niệm của INTOSAI thì Kiểm toán là quá trình sử dụng các bằng chứng sẵn có để đưa ra ý kiến nhằm làm cho các đơn vị sử dụng nguồn lực của họ một cách kinh tế, hiệu lực và hiệu quả Kiểm toán kiến nghị một mức độ đáng kể giá trị tăng thêm tới quản lý hành chính công Nó cũng có mục đích đảm bảo rằng các cá nhân và đơn vị quản lý các nguồn lực công phải duy trì trách nhiệm giải trình cho các hành động của họ

Hướng dẫn kiểm toán của ASOSAI cũng chỉ ra mục tiêu kiểm toán như sau:

Cải thiện hành chính công và tăng thêm trách nhiệm giải trình thông qua một chương trình kiểm toán hiệu quả và các sản phẩm liên quan khác như là hướng dẫn thực hành kiểm toán tốt nhất Một trong những mục tiêu chính của kiểm toán là để hỗ trợ cho các đại biểu của nhân dân trong việc tiến hành các hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan lập pháp một cách hiệu quả

1.3.1 Sự cần thiết và vai trò của việc kiểm toán nợ Chính phủ

Khái quát chung thì mục tiêu của việc kiểm toán nợ Chính phủ là nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động quản lý nợ; nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý nợ chính phủ bao gồm việc lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia được tiến hành một cách hiệu quả, nhằm huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo sao cho các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh toán của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể trong trung hạn và dài hạn; đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi

phí, và đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ chủ quyền khác nhà nước đặt ra như thiết lập và duy trì một thị trường hiệu quả đối với chứng khoán Chính phủ Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào sự phát triển của hoạt động kiểm toán nợ chính phủ của từng quốc gia mà việc kiểm toán nợ chính phủ có các vai trò cụ thể khác nhau Ví dụ, với các nước mà hoạt động nợ Chính phủ chưa có hoặc chưa phát triển thì việc kiểm toán nợ chỉ đơn giản là có thể nhằm cung cấp cho Chính phủ một cơ sở dữ liệu chính xác về nợ Chính phủ, việc kiểm toán nợ Chính phủ khi

đó chỉ nhằm tới xác định tính trung thực, hợp lý của các báo cáo nợ Chính phủ

do các cơ quan quản lý nợ có liên quan lập Song mục tiêu cuối cùng vẫn là nhằm giúp các nhà quản lý nợ có thể điều hành và quản lý nợ một cách hiệu quả Còn đối với các nước mà hoạt động kiểm toán nợ Chính phủ đã phát triển thì mục tiêu trực tiếp của kiểm toán đã là đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nợ

Xét một cách cụ thể thì việc kiểm toán nợ Chính phủ có các mục tiêu sau:

(1) Nhằm hạn chế rủi ro tài chính quốc gia

Một mục tiêu quan trọng mà kiểm toán nợ Chính phủ nói riêng, nợ công nói chung hướng tới là hạn chế rủi ro tài chính quốc gia Trong khuôn khổ kinh

tế vĩ mô, kiểm toán nợ Chính phủ giúp Chính phủ tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau, trong khi vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro

và chi phí Đảm bảo sao cho cơ quan tài khóa nắm được tác động của các yêu cầu tài chính của nhà nước cũng như mức nợ đối với các chi phí vay mượn Kiểm toán nợ công giúp cho việc có được một cơ cấu nợ tốt xét trên các yếu tố

về thời hạn thanh toán, tiền tệ, kết cấu lãi suất Khủng hoảng thường nảy sinh khi nhà nước quá tập trung vào khả năng tiết kiệm chi phí đối với một lượng lớn các vốn vay ngắn hạn, lãi suất thả nổi Điều này đã làm cho Ngân sách nhà nước

bị hở sườn một cách nghiêm trọng đối với các điều kiện thay đổi trên thị trường tài chính, trong đó có cả thay đổi về uy tín tín dụng của quốc gia, khi phải chuyển hạn nợ Nợ bằng ngoại tệ cũng đem lại những rủi ro cụ thể, và việc phụ

thuộc quá nhiều vào nợ bằng ngoại tệ có thể dẫn đến những áp lực về tỷ giá và/ hoặc tiền tệ nếu các nhà đầu tư không muốn tái tài trợ vào khoản nợ bằng đồng tiền nước ngoài của Chính phủ Danh mục nợ của Chính phủ thường là danh mục tài chính lớn nhất của một quốc gia

Đó thường là các cơ cấu tài chính phức tạp, đầy rủi ro, và có thể tạo ra rủi

ro đáng kế cho bảng cân đối của Chính phủ, cũng như sự ổn định về tài chính trong nước Cơ cấu nợ tốt giúp Chính phủ giảm các rủi ro về lãi suất, tiền tệ và các rủi ro khác Nhiều Chính phủ tìm cách hỗ trợ các cơ cấu này bằng cách thiết lập các điểm chuẩn về danh mục nợ liên quan đến kết cấu tiền tệ mong muốn, cơ cấu đáo hạn và thời hạn của khoản nợ để định hướng cho cơ cấu danh mục nợ tương lai, nếu điều kiện cho phép Kiểm toán nợ Chính phủ giúp cho Chính phủ

có được một bức tranh tổng thể về tất cả các khoản nợ trong đó có các công nợ bất thường Các khoản nợ này lớn và không có nguồn chi trả đã và đang là yếu

tố quan trọng dẫn đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước trong lịch sử một cách trực tiếp và gián tiếp Việc quản lý nợ Chính phủ một cách cẩn trọng, cùng các chính sách hợp lý về quản lý công nợ bất thường có thể làm cho các

nước đỡ bị ảnh hưởng do cơ chế lan truyền và rủi ro tài chính

(2) Đưa ra các kiến nghị để quản lý tốt hơn vay nợ Chính phủ

Kiểm toán nợ Chính phủ đưa ra các kiến nghị giúp các nhà quản lý nợ

có được các biện pháp, chính sách quản lý nợ một cách hiệu quả Những khủng hoảng thị trường nợ làm người ta phải chú ý đến tầm quan trọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp và nhu cầu về một thị trường vốn hợp lý và hiệu quả Mặc dù các chính sách quản lý nợ Chính phủ chưa hẳn đã là nguyên nhân duy nhất, thậm chí nguyên nhân chính dẫn đến các khủng hoảng đó, nhưng cơ cấu đáo hạn và lãi suất cùng kết cấu tiền tệ trong danh mục nợ của Chính phủ, và nghĩa vụ về các công nợ bất thường lớn đã góp phần làm cho những khủng hoảng này thêm nghiêm trọng Thậm chí trong các tình huống khi có môi trường chính sách kinh tế vĩ mô tốt, các biện pháp đầy rủi ro trong quản lý nợ cũng làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh tế và tài chính

Đôi khi những rủi ro này có thể được giải quyết ngay bằng các biện pháp tương đối trực tiếp, như kéo dài thời gian đáo hạn và trả các chi phí dịch vụ nợ liên quan cao hơn hay điều chỉnh lượng, thời gian đáo hạn và kết cấu dự trữ ngoại hối, và đánh giá lại các tiêu chí, cách thức quản lý liên quan đến nợ bất thường

Hậu quả của các chính sách kinh tế không hợp lý - về chính sách về tiền

tệ, tài khóa và tỷ giá hối đoái - thường đem lại các cơ cấu nợ đầy rủi ro, nhưng những tác động ngược lại thì rõ ràng ảnh hưởng đến cả hai mặt Tuy nhiên, chính sách quản lý nợ tốt cũng có những hạn chế của nó Chính sách quản lý nợ không phải là phương thuốc trị bách bệnh và cũng không thể thay thế được việc quản lý thật tốt về tiền tệ và tài chính Nếu môi trường chính sách vĩ mô không tốt, việc quản lý nợ chủ quyền bản thân nó cũng không ngăn ngừa được khủng hoảng Các chính sách quản lý nợ tốt chỉ có thể giảm lây nhiễm và rủi ro tài chính bằng cách đóng vai trò xúc tác đối với việc phát triển thị trường tài chính

và nâng cao khả năng tài chính Kinh nghiệm đã chứng minh cho luận điểm này,

ví dụ các thị trường nợ trong nước phát triển có thể thay thế cho tài trợ từ ngân hàng khi nguồn này cạn đi (và ngược lại), giúp cho nền kinh tế có thể chịu được các cú sốc về tài chính Kiểm toán nợ công đưa ra các kiến nghị nhằm đảm bảo

sự phối hợp giữa các chính sách nợ với các chính sách tiền tệ và tài chính: Các nhà quản lý nợ, các cố vấn chính sách tài chính, và ngân hàng trung ương phải cùng chia sẻ các mục tiêu về quản lý nợ và các chính sách tài chính tiền tệ trong

sự giao thoa giữa các công cụ chính sách khác nhau của họ Các nhà quản lý nợ phải truyền đạt được cho các cơ quan quản lý tài chính về quan điểm của mình đối với các chi phí và rủi ro liên quan đến nhu cầu về tài chính của Chính phủ và mức nợ Cần phải tách biệt giữa quản lý nợ và các mục tiêu và trách nhiệm trong các chính sách về tiền tệ Kiểm toán nợ Chính phủ giúp cho việc làm rõ và tăng cường vai trò, trách nhiệm, mục tiêu và sự thống nhất của các cơ quan tài chính chịu trách nhiệm quản lý nợ Việc phân bổ trách nhiệm giữa Bộ Tài chính, Ngân hàng trung ương hoặc cơ quan quản lý nợ riêng biệt đối với việc cố vấn chính sách quản lý nợ, hay phát hành nợ ban đầu, dàn xếp trên thị trường thứ cấp, các

phương tiện nhận giữ, việc tổ chức thanh toán, bù trừ trong buôn bán chứng

khoán Chính phủ cần phải được công bố công khai

(3) Cải thiện tính minh bạch và công khai thông tin về nợ và công tác quản lý nợ Chính phủ

Kiểm toán nợ Chính phủ đảm bảo tính minh bạch và công khai thông tin

về nợ và các chính sách quản lý nợ, các vấn đề quan trọng trong hoạt động quản

lý nợ Các mục tiêu về quản lý nợ cần phải được xác định rõ ràng và công bố công khai, và việc áp dụng các biện pháp về chi phí, rủi ro cần phải được giải thích Công chúng cần phải có được các thông tin về hoạt động ngân sách trước đây, hiện nay và trong dự kiến, trong đó có cả thông tin về nguồn tài trợ và vị thế tài chính tổng thể của Chính phủ Chính phủ cần thường xuyên ban hành các thông tin về trái phiếu, cùng kết cấu nợ và các tài sản tài chính, bao gồm cả các thông tin về tiền tệ, thời gian đáo hạn, cơ cấu lãi suất Mặc dù các SAIs có thể không có thẩm quyền kiểm tra các chính sách vay mượn cụ thể, các SAIs tuy vậy vẫn đóng một vai trò chủ yếu trong việc đảm bảo rằng các quyết định vay mượn là phải trên cơ sở công khai hoá các thông tin đầy đủ và đáng tin cậy tới tất cả các đối tượng quan tâm Vì vậy, các SAIs phải nhằm đảm bảo công bố các thông tin đầy đủ và đáng tin cậy về các hoạt động của Chính phủ trong việc quản lý nợ

Việc công khai hoá một cách thường xuyên về nợ Chính phủ của một đất nước cho phép các nhà lập pháp, các chủ nợ và các đối tượng quan tâm khác có các thông tin kịp thời để đánh giá liệu mức độ nợ có được giữ trong tầm có thể kiểm soát được và còn có khả năng trả nợ không và có thể bảo đảm rằng các vấn

đề tiềm ẩn trở nên rõ ràng, có thể nhìn thấy được không Sự công khai hoá như thế có thể cung cấp động cơ để chỉ ra các vấn đề tiềm ẩn trước khi chúng trở thành khủng hoảng Một trong các vấn đề khó khăn rắc rối trong công khai hoá

nợ Chính phủ là làm thế nào để nó có thể hiểu được, và vì thế liên quan tới những người đọc quan tâm không có chuyên môn, có thể hiểu được một cách hợp lý

Khi xem xét đến sự phù hợp của công khai hoá, các SAIs nên trông đợi và khuyến khích việc sử dụng các cách nhìn chung có thể chấp nhận được của việc làm thức tỉnh, hồi sinh các con số đôi khi rất lớn đối với người sử dụng báo cáo

Có một số các chỉ số đánh giá tình trạng tài chính nói chung của một Chính phủ

mà đã được thảo luận trên đây như: tỷ lệ chi tiêu, tỷ lệ nợ/GDP Các báo cáo công khai thông tin về nợ Chính phủ là rất khác nhau giữa các nước và có thể sắp xếp từ các báo cáo tài chính được báo cáo tới các cơ quan lập pháp sau khi được kiểm toán chính thức bởi SAI cho tới các báo cáo thống kê hoàn toàn được lập chỉ với mục đích trong nội bộ Chính phủ Ngoài ra, các cơ quan có trách nhiệm trong việc quản lý nợ Chính phủ cũng cung cấp các thông tin rất hữu ích cho các nhà đầu tư cho việc ra quyết định đầu tư của họ cũng như cho các tổ chức quốc tế như IMF, World Bank và các chủ nợ khác đang giám sát các điều kiện tài chính của đất nước Các SAIs có thể đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra một hệ thống báo cáo tốt về nợ Chính phủ Các thông tin nợ công có thể được cung cấp qua các báo cáo tài chính với mục đích chung cũng như các báo cáo về việc tuân thủ và các báo cáo hoạt động của các cơ quan Chính phủ nào

đó Phạm vi của các báo cáo tài chính về nợ Chính phủ và bản chất hay hình thức của các khoản nợ sẽ khác nhau để đáp ứng mục đích mà báo cáo được chuẩn bị cho mục đích này; vì vậy, các báo cáo nên công khai một cách rõ ràng phạm vi dự kiến của báo cáo Các khái niệm nợ công khác nhau sẽ được sử dụng với các mục đích khác nhau, và có nhiều trường hợp về sự khác biệt trong phạm

vi giữa các kiểu báo cáo như vậy Ví dụ, các báo cáo tạo ra với mục đích phân tích kinh tế vĩ mô có thể bao quát toàn bộ lĩnh vực công, trong khi phạm vi của các báo cáo được sử dụng để minh chứng cho trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính công có thể là hẹp hơn nhiều Ngoài ra, phạm vi của báo cáo có thể là khá khác nhau giữa Chính phủ trung ương và Chính quyền địa phương Những người sử dụng các báo cáo nợ công bao gồm công chúng nói chung, các

tổ chức phi Chính phủ, những nhà tạo lập chính sách trong các cơ quan cấp cao

và Ngân hàng trung ương, các thành viên của Quốc hội, các SAIs, các nhà đầu

tư, và các cơ quan quốc tế khác

(4) Góp phần thiết lập và duy trì một thị trường chứng khoán Chính phủ hiệu quả

Kiểm toán nợ Chính phủ góp phần vào việc phát triển và duy trì một thị trường hiệu quả đối với chứng khoán của Chính phủ

- Thị trường sơ cấp: Các hoạt động quản lý nợ trên thị trường sơ cấp phải minh bạch và có khả năng tiên liệu Trong khả năng cho phép, việc bảo hiểm nợ phải sử dụng cơ chế thị trường, bao gồm đấu giá cạnh tranh và thông tin tập thể

- Thị trường thứ cấp: Chính phủ và Ngân hàng trung ương cần khuyến khích

sự phát triển của các thị trường thứ cấp có khả năng phục hồi tốt, có thể hoạt động hiệu quả trong các điều kiện thị trường khác nhau

Những hệ thống dùng để thanh toán, bù trừ trong các giao dịch thị trường tài chính liên quan đến chứng khoán Chính phủ cần phải thể hiện thông lệ kinh doanh tốt

1.3.2 Cơ sở pháp lý để kiểm toán

Tuỳ theo thể chế chính trị của từng quốc gia mà cơ sở pháp lý để tiến hành kiểm toán nợ công hay thẩm quyền kiểm toán nợ Chính phủ được quy định trong các văn bản pháp luật khác nhau như Hiến pháp, Luật hay các văn bản dưới Luật như Nghị định… Ở nhiều quốc gia, cơ quan Kiểm toán Nhà nước có đầy đủ thẩm quyền để kiểm toán tất cả mọi phương diện có liên quan tới nợ công bao gồm cả các số liệu về nợ công của tất cả các cơ quan quản lý nhà nước tham gia vào việc quản lý nợ Chính phủ, trong khi một số quốc gia khác cơ quan KTNN có quyền lực hạn chế trong việc kiểm toán nợ Chính phủ ví dụ chỉ ở một

số phương diện nào đó như kiểm toán tính tuân thủ trong việc quản lý và sử dụng nợ Chính phủ mà không được tiếp cận tới các thông tin, số liệu tổng hợp

về nợ Chính phủ của cả quốc gia… Ở Việt Nam, cơ sở pháp lý để tiến hành kiểm toán nợ Chính phủ là Luật kiểm toán nhà nước Điều 5 Luật KTNN của Việt Nam quy định đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước Điều 37 quy định về

nội dung kiểm toán báo cáo tài chính có quy định một nội dung kiểm toán đối

với đơn vị được kiểm toán thuộc hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước là nợ và

xử lý nợ của Nhà nước Điều 38 quy định nội dung kiểm toán đối với kiểm toán

tuân thủ là tình hình chấp hành Luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan Cũng theo Điều 30 về nội dung kiểm toán hoạt động là tình hình thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động, việc bảo đảm quản lý và sử dụng các nguồn lực; hệ thống kiểm soát nội bộ cũng như các hoạt động của đơn vị được kiểm toán Ngoài ra, Điều 63 cũng quy định rõ ràng các đơn vị được kiểm

toán trong đó có các thể chế tham gia vào việc quản lý và sử dụng nợ Chính phủ kể cả các đơn vị có công nợ được Nhà nước bảo lãnh mà không phải là Doanh nghiệp nhà nước Trường hợp các doanh nghiệp này thuê các DN kiểm

toán thực hiện kiểm toán thì DN kiểm toán phải thực hiện kiểm toán theo chuẩn mực, quy trình KTNN và gửi báo cáo cho KTNN

1.3.3 Mục tiêu kiểm toán

Tuỳ vào từng cuộc kiểm toán cụ thể mà mục tiêu kiểm toán có thể khác nhau song mục tiêu tổng quát chung của các cuộc kiểm toán nợ Chính phủ thường là:

(1) Đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật về vay nợ có liên quan của

cơ quan quản lý nợ Chính phủ được kiểm toán

(2) Đánh giá tính trung thực, hợp lý của các báo cáo vay nợ do các cơ quan

quản lý nợ lập

(3) Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý nợ,

nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý nợ công được tiến hành một cách hiệu quả, huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo các nhu cầu tài chính

và trách nhiệm thanh toán của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể; đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí, và đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ chủ quyền khác nhà nước đặt ra như thiết lập và duy trì một thị trường hiệu quả đối với chứng khoán Chính phủ

1.3.4 Căn cứ kiểm toán

Cơ sở để tiến hành kiểm toán nợ Chính phủ trước hết là căn cứ pháp lý để tiến hành kiểm toán nợ Chính phủ hay thẩm quyền kiểm toán nợ Chính phủ được quy định trong các văn bản pháp luật như Hiến pháp, Luật hay các văn bản dưới Luật như Nghị định Luật KTNN Việt Nam quy định chức năng, nhiệm vụ của KTNN trong lĩnh vực kiểm toán nợ Chính phủ

Khi tiến hành kiểm toán nợ Chính phủ, để đánh giá được sự tuân thủ pháp luật trong công tác quản lý nợ Chính phủ cũng như tính kinh tế, hiệu quả của công tác quản lý nợ thì cần căn cứ vào các văn bản luật pháp liên quan tới quản

lý nợ Chính phủ Ở Việt Nam hệ thống văn bản pháp luật này bao gồm:

- Ngoài ra, để kiểm toán xác định được tính trung thực hợp lý các thông tin về nợ thì còn căn cứ vào các báo cáo tài chính của các cơ quan có trách nhiệm quản lý nợ Chính phủ theo từng lĩnh vực được phân công kèm theo các

hồ sơ, chứng từ vay mượn

Trong quan hệ với tính chính xác của thông tin thu được, hoạt động nợ Chính phủ một phần được phản ánh trong tài liệu kế toán và phần cũng lại chưa được phản ánh trong tài liệu này Với mỗi phần, cơ sở xác minh của kiểm toán cũng khác nhau, phần hoạt động đó được phản ánh trong tài liệu kế toán, kiểm toán đó có chứng từ, tài liệu kế toán để thực hiện chức năng của mình Kiểm toán trên cơ sở những chứng từ, tài liệu kế toán đó gọi là kiểm toán chứng từ Ngược lại với phần chưa được phản ánh trong tài liệu kế toán, kiểm toán cần có những phương pháp thu thập bằng chứng thích hợp Kiểm toán thực hiện trên cơ

sở chưa có tài liệu làm căn cứ, như vậy được gọi là kiểm toán ngoài chứng từ

Đối tượng kiểm toán trước hết là tài liệu kế toán bao gồm các Báo cáo tài chính về nợ Chính phủ của các cơ quan được giao trách nhiệm theo từng lĩnh vực kèm theo các chứng từ cụ thể Các báo cáo nợ này là cơ sở để cho mọi người quan tâm ra các quyết định về quản lý, về đầu tư, về thanh toán, về phân phối…Có sự khác biệt về chuẩn mực kế toán và các điều kiện thực hiện nó giữa

các nước và giữa các thời kỳ…dẫn đến sự nhận thức khác nhau và tổ chức khác nhau, nhất là sự thay đổi của chế độ kế toán…Tất cả những điều đó đòi hỏi kiểm toán phải được thực hiện trước tiên đối với tài liệu kế toán

Theo quan điểm hiện đại đối tượng kiểm toán còn bao gồm cả các hoạt động nợ công tương ứng với loại hình kiểm toán hoạt động Vấn đề hiệu quả và hiệu năng cần được đặt ra cho từng nghiệp vụ hay hoạt động cụ thể Cần xây dựng những chuẩn mực cụ thể để đánh giá tính hiệu quả và hiệu năng

1.3.5 Loại hình kiểm toán

Tuỳ theo từng cuộc kiểm toán nợ Chính phủ mà có thể áp dụng một cuộc kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động, kiểm toán tài chính hay một cuộc kiểm toán hỗn hợp Như vậy các loại hình kiểm toán có thể áp dụng đối với một cuộc kiểm toán nợ chính phủ bao gồm:

- Kiểm toán tuân thủ pháp luật, chế độ quy định trong quản lý nợ

- Kiểm toán tài chính đối với các báo cáo nợ Chính phủ do các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan lập trong phạm vi chức năng nhiệm vụ được giao

- Kiểm toán hoạt động hay kiểm toán tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong các hoạt động quản lý, điều hành nợ Chính phủ

1.3.6 Nội dung và phương pháp kiểm toán

Nội dung kiểm toán chủ yếu đối với nợ Chính phủ bao gồm:

- Kiểm toán việc chấp hành pháp luật, chế độ quy định về quản lý nợ Chính phủ

- Kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu lực, tính hiệu quả của hoạt động quản

lý nợ Chính phủ Bao gồm sự đánh đổi giữa chi phí vay nợ và rủi ro danh mục

nợ cũng như hiệu lực của bộ máy quản lý, điều hành nợ Chính phủ

- Kiểm toán các báo cáo nợ Chính phủ do các cơ quan quản lý nợ lập

Tuy nhiên, đối với mỗi cuộc kiểm toán cụ thể, trên cơ sở các kết quả phân tích về hệ thống kiểm soát nội bộ, trọng yếu, rủi ro kiểm toán và ảnh hưởng có thể có của cuộc kiểm toán để lựa chọn nội dung kiểm toán cho phù hợp, đảm bảo hiệu quả cho công tác kiểm toán

Các kỹ thuật kiểm toán gồm: Kiểm tra, xem xét, đánh giá chứng từ, tài liệu, văn bản trao đổi; phỏng vấn; bảng hỏi; phân tích dữ liệu; so sánh, đối chiếu; thẩm định, tính toán, xác nhận; quan sát trực tiếp, điều tra

Một số phương pháp cụ thể:

- Phương pháp kiểm toán cơ bản:

Phương pháp này được thực hiện thông qua áp dụng các loại kỹ thuật kiểm toán cơ bản là kiểm tra chi tiết; so sánh, đối chiếu; quan sát; điều tra; thẩm định, xác nhận; tính toán; phân tích để đánh giá tính đúng đắn của các số liệu, tài liệu, hồ sơ do đơn vị cung cấp

- Phương pháp kiểm toán hệ thống kiểm soát:

Phương pháp kiểm toán hệ thống kiểm soát được sử dụng để xét đoán hệ thống kiểm soát nội bộ; được tiến hành bằng cách kết hợp giữa 2 loại kỹ thuật kiểm toán: Kiểm tra hệ thống và thử nghiệm chi tiết đối với hệ thống kiểm soát nội bộ Phương pháp này bao gồm các phép thử nghiệm thẩm định, giám định, quan sát các quy định, tài liệu chứng minh cho các nghiệp vụ; thẩm tra về sự thay đổi các nhân sự chủ chốt có liên quan đến hệ thống kiểm soát nội bộ

- Phương pháp chọn mẫu:

Việc chọn mẫu trong kiểm toán cho phép tiết kiệm chi phí và thời gian kiểm toán Mẫu chọn phải đảm bảo đại diện được đầy đủ các tính chất và đặc điểm của tổng thể để có thể rút ra những nhận xét, đánh giá sát thực và phù hợp

Vì vậy, phải lựa chọn phương pháp chọn mẫu và quy mô mẫu thích hợp với từng nội dung công việc cần kiểm toán Các phương pháp chọn mẫu cơ bản gồm:

− Chọn không cố ý và cố ý;

− Chọn có tính hệ thống;

− Chọn mẫu ngẫu nhiên

Sau khi lựa chọn phương pháp chọn mẫu thích hợp, tiến hành kiểm toán mẫu chọn để thu thập bằng chứng kiểm toán; trên cơ sở đó khái quát tổng thể từ mẫu để đưa ra những kết luận hoặc tiến hành các thủ tục kiểm toán tiếp theo

Trong kế hoạch kiểm toán tổng quát phải nêu rõ các phương pháp cũng như các kỹ thuật kiểm toán phù hợp nhằm hạn chế tới mức thấp nhất những rủi

ro kiểm toán có thể gặp phải cho cuộc kiểm toán

Chương 2

THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN NỢ CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM,

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ VÀ KIỂM TOÁN NỢ CHÍNH PHỦ

2.1 Tình hình vay nợ, quản lý Chính phủ trong những năm gần đây

Để nghiên cứu thực trạng kiểm toán nợ Chính phủ ở Việt Nam của KTNN trong nhăng năm qua trước hết chúng ta nghiên cứu tình hình quản lý nợ Chính phủ của Việt Nam Cùng với tiến trình cải cách tài chính quốc gia, công tác quản

lý nợ Chính phủ ở Việt Nam đã có những bước tiên và thu được những kết quả quan trọng Có thể nói nguồn vay nợ Chính phủ đã và đang trở thành nguồn vốn quan trọng để phát triển kinh tế của đất nước Công tác quản lý nợ đã thực hiện tương đối chặt chẽ, cơ cấu vay nợ được coi là hợp lý trên cơ sở đó góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế Có thể nói cho đến nay, nợ Chính phủ nhất là nợ nước ngoài đang trong ngưỡng an toàn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia

2.1.1 Tình hình vay nợ Chính phủ trong những năm gần đây

(1) Nợ nước ngoài của Chính phủ

Tính đến cuối năm 2005, tổng mức dư nợ nước ngoài của Quốc gia là 16,83 tỷ USD, trong đó dư nợ nước ngoài của Chính phủ là 12,98 tỷ USD, dư nợ nước ngoài của Doanh nghiệp 3,85 tỷ USD Nếu tính theo cơ cấu nợ nước ngoài (tính bằng đồng tiền vay nợ) thì nợ bằng USD chiếm 21,5%, nợ bằng SRD chiếm 27,8%, nợ bằng JPY chiếm 37%, nợ bằng EUR chiếm 9,1%, nợ bằng đồng tiền khác chiếm 4,6% Xét theo cơ cấu nợ trên có thể thấy nợ bằng JPY chiếm tỷ trọng lớn nhất và Nhật Bản cũng là nước cung cấp tín dụng lớn nhất cho Việt Nam (xem bảng 1 Cơ cấu vay nợ Chính phủ) Tuy nhiên chúng ta cũng

có thể thấy cơ cấu nợ cũng đa dạng nên có thể tránh rủi ro về tỷ giá cũng như các rủi ro chính trị có thể xảy ra ở nước cho vay nợ

Bảng 1: Cơ cấu vay nợ Chính phủ đến 31/12/2005 Loại ngoại tệ Số dư nợ (triệu USD) tỷ trọng (%)

Xét theo thời hạn vay nợ nước ngoài chúng ta thấy đa số các khoản vay

nợ là các khoản nợ dài hạn có thời hạn trên 12 năm là chủ yếu, các khoản vay

ngắn hạn chiếm tỷ lệ không đáng kể Nợ trên 12 năm chiếm 88,97%, nợ từ 6 đến

12 năm chiếm 10,82%, nợ từ 4 đến 5 năm chiếm 0,2%

Xét về lãi suất vay nợ cho chúng ta thấy đa số các món vay đều có lãi suất

thấp làm giảm thiểu chi phí trả lãi vay Nhóm lãi suất từ 0% đến 0,99% chiếm

3% các món vay, nhóm lãi suất từ 1% đến 2,99% chiếm 73,7% các món vay,

nhóm lãi suất từ 3% đến 5,99% chiếm 13,36% các món vay, nhóm lãi suất cao

từ 6% đến 10% chiếm 6,99% các món vay Đây là mức lãi suất vay tương đối

hấp dẫn do chúng ta dựa chính vào các khoản vay ưu đãi (ODA), các khoản vay

thương mại chiếm tỷ trọng không đáng kể

(2) Nợ trong nước của Chính phủ

Nợ trong nước của Chính phủ chiếm tỷ trọng không cao Tổng số dư nợ

tính đến 31/12/2005 đạt mức 89.093 tỷ đồng, trong đó dư nợ vay bù đắp bội chi

NSNN 53.479 tỷ đồng ( vay tín phiếu kho bạc thời hạn dưới 1 năm 17.886 tỷ đồng; thời hạn trên 01 năm 35.593 tỷ đồng); dư nợ trái phiếu công

trình trung ương 20.625 tỷ đồng; dư nợ công trái giáo dục 5.395 tỷ đồng; dư nợ

trái phiếu đặc biệt 9.540 tỷ đồng Tuy nhiên trong số nợ Chính phủ chưa tính số

vay nợ của các cấp chính quyền địa phương, số vay nợ của các doanh nghiệp

được Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương bảo lãnh cũng như các nghĩa

vụ nợ dự phòng phát sinh từ hệ thống ngân hàng, các tổ chức tài chính nhà nước